公共管理視角下城市公共交通的主要問題及對(duì)策分析

文/周振琴

公共管理視角下，城市公共交通發(fā)展問題相對(duì)突出，其中主要面對(duì)的兩大難題是城市公共交通環(huán)境和公共交通系統(tǒng)內(nèi)部服務(wù)問題。政府部門要充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過積極管理手段來實(shí)現(xiàn)公共管理的全面優(yōu)化，帶動(dòng)公共交通服務(wù)質(zhì)量升級(jí)，為城市公共服務(wù)提供支持。隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市居民生活呈現(xiàn)出多樣化需求趨勢(shì)，其中公共交通作為城市中公共服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，城市居民相應(yīng)需求也逐漸提高。現(xiàn)代城市公共管理當(dāng)中，對(duì)于公共交通體系的制度標(biāo)準(zhǔn)和管理機(jī)制缺乏創(chuàng)新，導(dǎo)致部分城市在公共交通管理方面暴露出諸多問題，這些問題在體現(xiàn)出管理體制不夠完善的同時(shí)，也使得城市生活整體質(zhì)量無法滿足公眾訴求和期待。從國內(nèi)整體環(huán)境來看，城市公共管理中公共交通主要面臨著戰(zhàn)略規(guī)劃、系統(tǒng)整合、服務(wù)管理機(jī)制等諸多方面問題，問題原因較為深邃，所產(chǎn)生的影響也十分深遠(yuǎn)。

一、城市公共交通在城市當(dāng)中的主要屬性

（一）城市公共交通的基本含義。城市公共交通是城市當(dāng)中的一種公共設(shè)施，公共交通為城市居民在城市生產(chǎn)生活當(dāng)中提供交通出行服務(wù)。通過公共設(shè)施配置，來實(shí)現(xiàn)日常出行和旅客運(yùn)輸。從世界城市建設(shè)與發(fā)展角度來看，城市公共交通是城市規(guī)劃建設(shè)當(dāng)中的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)也是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力來源。通常情況下，公共管理中所面對(duì)的城市公共交通會(huì)包含公共交通的基礎(chǔ)設(shè)施，如城市道路、網(wǎng)線規(guī)劃、城市信號(hào)燈設(shè)施等；公共交通主體即城市居民以及提供城市公共交通服務(wù)的運(yùn)營公司等；公共交通運(yùn)輸工具如公交車、地鐵、輕軌、城際大巴等；公共交通所處的社會(huì)環(huán)境主要包含當(dāng)前城市中的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、文化環(huán)境以及安保環(huán)境等。（二）城市公共交通所擁有的屬性特征。城市公共交通在公共管理領(lǐng)域主要具有四個(gè)方面的屬性特征。其一，城市公共交通本身的運(yùn)營服務(wù)具有壟斷性，作為自然壟斷行業(yè)，其本身具有投資巨大、回報(bào)周期長(zhǎng)、投資轉(zhuǎn)移或車?yán)镫y度較高的特點(diǎn)。從城市發(fā)展來看，城市公共交通當(dāng)中所涉及的公共汽車、軌道交通甚至是磁懸浮設(shè)施等，都是成本極高、運(yùn)營難度大且后期維護(hù)成本高的設(shè)備，這些設(shè)施設(shè)備在投入運(yùn)營方面，只能由國家政府為主體，私人企業(yè)很難進(jìn)入其中；其二，城市公共交通本身具有較高的公益性，是城市公共服務(wù)的組成部門。公共交通的服務(wù)對(duì)象為全體居民，在系統(tǒng)運(yùn)營中，更多考慮城市居民對(duì)于公共交通的服務(wù)需求，并不單純追求利潤(rùn)。其中成本投入更多考慮居民的實(shí)際需求，控制價(jià)格保證城市居民能夠普遍接受；其三，城市公共交通具有一定的競(jìng)爭(zhēng)屬性，目前城市公共運(yùn)輸體系中除了有國有的公交公司之外，還有一些私營出租車公司、私營個(gè)體中巴車等項(xiàng)目，各類服務(wù)主體各有優(yōu)勢(shì)，服務(wù)對(duì)象也有所不同。公共交通在市場(chǎng)服務(wù)中，有著十分顯著的競(jìng)爭(zhēng)特性，需要不斷在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，培養(yǎng)公眾的出行習(xí)慣，帶給公眾健康的出行意識(shí)；最后，城市公共交通在運(yùn)營價(jià)格制定方面受到政府控制，其本身的公益性和公共性兩個(gè)方面，要求公共交通不能依照市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行自主定價(jià)，定價(jià)方式應(yīng)當(dāng)由政府根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)水平來進(jìn)行制定和優(yōu)化，以相對(duì)低廉的價(jià)格戰(zhàn)略來實(shí)現(xiàn)服務(wù)升級(jí)，保證為全民提供優(yōu)質(zhì)的公共出行服務(wù)。

二、目前城市公共交通基本情況

（一）城市道路交通環(huán)境逐漸惡劣。城市公共交通在城市道路環(huán)境當(dāng)中不再是最為主要的交通運(yùn)輸方式，越來越多的私家車，在城市交通環(huán)境中，與公共交通車輛形成了道路競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。除此之外，部分城市規(guī)劃缺失，導(dǎo)致出現(xiàn)了諸如占道經(jīng)營等問題，導(dǎo)致交通環(huán)境進(jìn)一步惡劣，環(huán)境急劇惡化，公共交通在城市當(dāng)中的服務(wù)質(zhì)量也有所降低。（二）公共交通相關(guān)工作人員壓力增大?？旃?jié)奏的城市化發(fā)展導(dǎo)致社會(huì)生活壓力增大，相關(guān)社會(huì)新聞報(bào)道當(dāng)中曾經(jīng)出現(xiàn)的公交司機(jī)與乘客之間的矛盾，在一定程度上反映了當(dāng)前公共交通的基本從業(yè)形態(tài)，表明了當(dāng)前工作人員壓力增大的現(xiàn)實(shí)。對(duì)于城市交通的服務(wù)管理來說，高強(qiáng)度的城市公共交通工作，導(dǎo)致城市交通運(yùn)轉(zhuǎn)陷入了一個(gè)臨界狀態(tài)，一點(diǎn)微小的波動(dòng)都有可能導(dǎo)致城市公共交通出現(xiàn)服務(wù)問題，影響公共交通服務(wù)質(zhì)量。

三、公共管理層面的問題原因分析

（一）城市公共交通規(guī)劃體系不夠健全。公共管理領(lǐng)域的城市公共交通規(guī)劃問題，在當(dāng)前時(shí)代表現(xiàn)得較為顯著，從公共管理角度來看，城市公共交通的系統(tǒng)規(guī)劃存在宏觀和微觀兩個(gè)層面的困境。首先在宏觀層面，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施完備度不夠，同時(shí)城市交通設(shè)施建設(shè)的腳步速度無法跟上城市道路交通需求，城市道路交通供需矛盾將會(huì)長(zhǎng)期存在。微觀層面，城市公共交通在線路規(guī)劃方面存在問題，部分老線路無法實(shí)現(xiàn)對(duì)于新樓盤區(qū)域的覆蓋，導(dǎo)致新樓盤居民很難享受到高質(zhì)量的城市公共交通服務(wù)，公共交通未能實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。（二）公共交通系統(tǒng)內(nèi)部管理缺失。城市公共交通系統(tǒng)同樣是以人員管理為內(nèi)部管理核心，對(duì)于工作人員的管理和服務(wù)就是對(duì)城市居民的服務(wù)。就目前情況來看，城市公共交通運(yùn)營公司和政府部門對(duì)于公共交通系統(tǒng)從業(yè)人員的關(guān)注度不足。一方面，城市管理中缺少人文管理，對(duì)于從業(yè)人員的工作強(qiáng)度和工作壓力重視不夠，無法最快速地發(fā)現(xiàn)工作人員在工作當(dāng)中的異常狀態(tài)，無法幫助工作人員進(jìn)行狀況排解，容易導(dǎo)致工作人員在公共交通服務(wù)中出現(xiàn)問題；另一方面，政府部門針對(duì)公共交通存在監(jiān)管職能的缺失問題，無法針對(duì)公共交通運(yùn)輸方案的整體有效性可行性進(jìn)行評(píng)判，缺少相應(yīng)的監(jiān)管和有效指導(dǎo)。兩方面管理缺失最終導(dǎo)致公共交通系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的管理運(yùn)行，難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的有效提升。

四、城市公共交通發(fā)展創(chuàng)新的公共管理策略

（一）強(qiáng)化公共管理的管理主體職能。政府部門作為公共管理主體，在城市公共交通管理當(dāng)中要發(fā)揮自身的重要職能，在管理中，政府主體需要從以下幾個(gè)方面開展工作。首先，要逐漸提升全局化管理能力，做好管理中的統(tǒng)籌兼顧。政府管理要做到統(tǒng)一管理、政企分開，從協(xié)調(diào)發(fā)展角度出發(fā)，從宏觀層面發(fā)揮管理職能。其中主要管理環(huán)節(jié)包括營運(yùn)秩序體系管理協(xié)調(diào)，提升營運(yùn)安全，進(jìn)一步健全公共交通法律法規(guī)制度和政策，推進(jìn)公交運(yùn)營協(xié)議的完善等，提升管理能力。其次，要推進(jìn)監(jiān)管體系的科學(xué)化和全面性，提高公共監(jiān)管引導(dǎo)能力。一方面，要提升公交地位，針對(duì)公交道路的使用進(jìn)行規(guī)范化的監(jiān)督管理。另一方面，要做好公共交通的管理權(quán)分割，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的管理職責(zé)和權(quán)利，推進(jìn)多元化多部門協(xié)同管理和統(tǒng)籌整齊劃一，避免政出多門各自為政等問題的出現(xiàn)。（二）強(qiáng)化內(nèi)部培訓(xùn)能力，推進(jìn)公共交通系統(tǒng)的全面優(yōu)化。首先要在公共交通系統(tǒng)內(nèi)部推進(jìn)服務(wù)意識(shí)，解決以往存在的服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，無法進(jìn)行服務(wù)管理的問題。通過內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)制，幫助公共交通相關(guān)服務(wù)人員，認(rèn)識(shí)到公共交通的社會(huì)服務(wù)價(jià)值，采用定制考核機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)考核系統(tǒng)的完善，培養(yǎng)良好的服務(wù)習(xí)慣。其次要提升信息化服務(wù)水平，從現(xiàn)代信息技術(shù)升級(jí)角度，來實(shí)現(xiàn)公共交通服務(wù)的硬件信息服務(wù)質(zhì)量。面向公眾乘客，可以采用網(wǎng)站、消息訂閱、公交站電子顯示、車輛到站服務(wù)等方式，對(duì)公共交通各種信息進(jìn)行實(shí)時(shí)發(fā)布，為公眾提供可供觀察可供選擇的信息服務(wù)。（三）做好公共交通的資源配置優(yōu)化。目前國內(nèi)部分城市存在建筑區(qū)域密集、公交線網(wǎng)復(fù)雜、重復(fù)線路多、覆蓋不全面等交通運(yùn)力浪費(fèi)問題。公共管理中針對(duì)城市公共交通需搭建并持續(xù)優(yōu)化資源配置。一方面，城市公共交通需要對(duì)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行全面優(yōu)化，其中針對(duì)未建設(shè)公交站亭的公交站點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)設(shè)置公交站牌，候車亭以及候車座椅等重要設(shè)施。對(duì)于相對(duì)老舊的公交車輛應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更新?lián)Q代，保證公共交通的服務(wù)質(zhì)量。另一方面，要做好城市公共交通運(yùn)輸線路的規(guī)劃，政府部門通過設(shè)置專項(xiàng)資金的方式，對(duì)現(xiàn)有道路資源和道路網(wǎng)線進(jìn)行重新規(guī)劃，搭配城市人流體量，選擇最優(yōu)線路方案，保證公共交通的運(yùn)輸效率和運(yùn)輸水平，避免公共交通運(yùn)力被持續(xù)浪費(fèi)，影響城市公共交通的服務(wù)水平。通過兩個(gè)方面的硬件配置和線路資源優(yōu)化，全面提升服務(wù)質(zhì)量水準(zhǔn)，提高服務(wù)能力水平，從根本上強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量。