淮河河道采砂監(jiān)督管理方式方法的探討

樊強(qiáng)

淮河非法采砂嚴(yán)重危害了淮河的生態(tài)環(huán)境，危及河勢穩(wěn)定和防洪安全，影響跨河建筑物安全，給沿岸人民的生命財產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅。為了徹底打擊非法采砂，蚌埠市于2018 年10 月在全省率先出臺了《蚌埠市采砂船舶處置工作方案》，并將全市登記在冊的268 艘采砂船全部拆解完畢，受到省委省政府的批示表揚(yáng)和中央環(huán)保督查組的充分肯定。

由于淮河流域全線禁采，河砂價格漲幅巨大，如果只堵不疏，不僅直接影響國家的基礎(chǔ)性建設(shè)，而且在高利益的驅(qū)使下，涉砂人員可能鋌而走險，將給社會治安和穩(wěn)定帶來不利因素。為滿足市場供應(yīng)需要，規(guī)范采砂活動，穩(wěn)定砂石價格，2021 年7月5 日，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于淮河流域重要河段河道采砂管理規(guī)劃（2021—2025 年）的批復(fù)》，使淮河河道采砂疏堵結(jié)合向前邁進(jìn)了堅實的一大步。為了落實“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展理念，合理開發(fā)利用砂石資源，亟待總結(jié)研究國內(nèi)外可采區(qū)規(guī)劃編制、運(yùn)營模式、管理辦法等先進(jìn)經(jīng)驗，因地制宜，采取切實可行、合法有效的運(yùn)營管理辦法，做好采砂活動的監(jiān)督管理。

一、規(guī)范采砂，規(guī)劃先行

在充分調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，實行一河（湖）一策，編制河湖采砂規(guī)劃。經(jīng)過政府或水行政主管部門批復(fù)的采砂規(guī)劃是采砂活動的最重要依據(jù)，規(guī)劃應(yīng)從河勢穩(wěn)定、防洪安全、供水安全、通航安全、涉水工程安全和生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度詳細(xì)論證采砂的必要性和可行性，明確界定河湖的保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、可采區(qū)、開采總量、開采時限和年度可采量等關(guān)鍵要素和邊界條件，為下一步編制年度采砂實施方案、采砂政府許可、采砂監(jiān)督管理以及后評估提供規(guī)劃依據(jù)。因此，規(guī)范采砂活動，編制河湖采砂規(guī)劃是實施采砂活動的第一步，也是實施采砂監(jiān)督管理活動最基礎(chǔ)的一個環(huán)節(jié)。

二、年度許可，科學(xué)有序

依據(jù)批復(fù)的河湖采砂規(guī)劃編制年度采砂實施方案，是實施采砂監(jiān)督管理的重要抓手。采砂活動采用“一年一許可”方式，能夠有效控制開采區(qū)域、開采量、開采時段和開采模式，第二年許可時，可以先對前一年采砂活動進(jìn)行評估，找出問題，總結(jié)經(jīng)驗，使采砂活動逐步科學(xué)、規(guī)范、有序。編制的年度實施方案應(yīng)包括詳細(xì)的勘探測量資料，明確采砂區(qū)域、采砂時段、采砂量、采砂斷面、采砂機(jī)械、臨時堆場、銷售和全過程監(jiān)控方案等，做到可測量、可追溯、可控制、可評估。開采區(qū)涉及到河道、航道、生態(tài)紅線、漁業(yè)種質(zhì)資源等安全的，應(yīng)編制相關(guān)專題報告，批復(fù)后作為許可時的佐證資料。

三、監(jiān)督管理，健全機(jī)制

建立完善健全的監(jiān)督管理機(jī)制是依法實施采砂監(jiān)督管理的重要保障。目前，監(jiān)督管理的法律法規(guī)依據(jù)比較健全，包括《水法》《防洪法》《河道管理條例》《水利部關(guān)于河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》《淮河水利委員會河道采砂管理辦法》《安徽省河道采砂管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章制度，為規(guī)范采砂監(jiān)督管理提供了比較全面的法律依據(jù)。目前打擊非法采砂監(jiān)督管理機(jī)制已經(jīng)比較成熟，但對于合法采砂活動如何有效監(jiān)管仍處于起步階段，存在多渠道管理、職責(zé)不清、主體不明、尺度不一等問題，監(jiān)督管理機(jī)制必須明確誰來管、管什么、怎么管等事項。需要建立一個政府主導(dǎo)、層級分明、職責(zé)清晰、信息暢通的監(jiān)督管理機(jī)制，并納入政府年度目標(biāo)考核體系。

四、全程監(jiān)控，可控可溯

利用信息化方法實現(xiàn)可追溯的采砂全過程監(jiān)控是實施監(jiān)督管理的重要手段。監(jiān)控內(nèi)容包括：開采作業(yè)方式、開采范圍和深度、機(jī)械功率、超船數(shù)、開采期限等。臨時堆砂場實行進(jìn)出場電子計重、電子登記等遠(yuǎn)程監(jiān)控，確保采砂現(xiàn)場監(jiān)管全覆蓋、無盲區(qū)。在作業(yè)區(qū)，采砂船只安裝GPS 定位系統(tǒng)，確保位置準(zhǔn)確，在鉆桿上安裝雷達(dá)測距設(shè)備，保證采砂深度；運(yùn)砂船船舷安裝吃水深度傳感器，從而測算出船體載重量，確保采砂量時時處于監(jiān)控中。通過以上監(jiān)控量測設(shè)備，進(jìn)行遠(yuǎn)程傳輸，控制室就可以隨時掌握采砂動態(tài)，避免管理失控。

五、加強(qiáng)日常監(jiān)督巡查，嚴(yán)厲打擊非法采砂

加強(qiáng)日常監(jiān)督巡查、遠(yuǎn)程電子沙盤監(jiān)控。建立河道采砂監(jiān)督巡查制度，堅持明查與暗訪相結(jié)合，采取不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同，直奔管理一線、直插現(xiàn)場的方式。強(qiáng)化對禁采區(qū)和禁采期的巡查監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，杜絕以整改代替處罰、以處罰代替監(jiān)管的現(xiàn)象。對河道采砂監(jiān)管中不擔(dān)當(dāng)、不作為、慢作為、亂作為，致使河道非法采砂問題突出的相關(guān)責(zé)任人，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)。

始終保持對非法采砂高壓嚴(yán)打態(tài)勢。要充分利用河長制湖長制平臺，在河長湖長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌有關(guān)部門力量，建立定期會商、信息共享、聯(lián)合檢查、聯(lián)合執(zhí)法、案件移交等制度。要按照中共中央、國務(wù)院關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的決策部署，認(rèn)真落實最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》，推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，嚴(yán)厲打擊非法采砂行為。要做好打擊非法采砂中的掃黑除惡工作，及時發(fā)現(xiàn)移交問題線索，并配合公安等部門做好后續(xù)調(diào)查取證和查處工作，形成強(qiáng)大的掃黑除惡攻勢和威懾力。

堅持日常執(zhí)法與重點(diǎn)打擊相結(jié)合，適時開展執(zhí)法打擊和專項整治行動。推行執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。

六、加大輿論宣傳力度，強(qiáng)化監(jiān)管能力建設(shè)

充分發(fā)揮新聞媒體、社會輿論和群眾監(jiān)督作用，營造良好的社會輿論氛圍，為加強(qiáng)河道采砂管理和打擊違法行為創(chuàng)造有利條件。通過主題宣傳活動、宣傳公告欄等，加大對河湖保護(hù)的宣傳教育力度。設(shè)立曝光臺，主動曝光違法典型案件，形成有效震懾。建立河道非法采砂舉報制度，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。

強(qiáng)化采砂監(jiān)管信息化手段。按照“務(wù)實、管用、高效”的要求，積極運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)、無人機(jī)、GPS 定位、視頻監(jiān)控等現(xiàn)代信息技術(shù)，也可借助航運(yùn)部門AIS 系統(tǒng)對過往船只進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，提高監(jiān)管效能和精準(zhǔn)度。對許可的采砂船要安裝定位系統(tǒng)，對采砂船集中停靠地實行在線監(jiān)控，可采區(qū)、堆砂場、采砂船集中?？康氐龋凇八粡垐D”上進(jìn)行標(biāo)注。

加強(qiáng)采砂管理隊伍建設(shè)。加強(qiáng)河道采砂監(jiān)管和執(zhí)法力量，進(jìn)一步充實采砂管理人員和執(zhí)法隊伍，配備必要的執(zhí)法裝備，落實執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)隊伍培訓(xùn)。強(qiáng)化廉政風(fēng)險防控和作風(fēng)建設(shè)，按照風(fēng)清氣正、業(yè)務(wù)過硬、執(zhí)法嚴(yán)格的要求，打造一支忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)暮拥啦缮氨O(jiān)管和執(zhí)法隊伍。

七、采養(yǎng)結(jié)合，立足長遠(yuǎn)

在一個固定河段長期進(jìn)行河砂開采，勢必會對河勢穩(wěn)定造成一定影響，從以往長期打擊非法采砂的經(jīng)驗來看，由于河槽被挖深，河槽底部凹凸不平，該段水流變化非常劇烈，容易形成旋渦，擾動性增強(qiáng)，對岸坡的破壞也會增大。所以，在計劃預(yù)留河灘地可能坍塌的同時，監(jiān)管和經(jīng)營單位應(yīng)該從河道采砂管理收益經(jīng)費(fèi)中拿出一部分用于可采河段的灘地養(yǎng)護(hù)和岸坡護(hù)砌，并對一些已形成的河槽深坑采取必要的填補(bǔ)、攤平補(bǔ)救措施，避免造成河岸坍塌和影響航道安全等問題。

綜上所述，只有采用科學(xué)、合理、切實可行的運(yùn)營管理辦法，合法采砂活動的監(jiān)督管理模式，疏堵結(jié)合，科學(xué)規(guī)劃，合理開發(fā)，依法管理，才能保證河道采砂正常有序的開展，為社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展提供保障