綜合模式的應(yīng)急管理法體系構(gòu)建研究

孫 鵬 薛 妮

應(yīng)急管理法可以從狹義和廣義的角度理解，狹義的應(yīng)急管理法是指冠以《應(yīng)急管理法》名稱的一部法律；廣義的應(yīng)急管理法則涵蓋了應(yīng)急管理領(lǐng)域的各類法規(guī)，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等各層級(jí)的法，以及應(yīng)急管理規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)案等。當(dāng)前，我國(guó)構(gòu)建“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的綜合應(yīng)急管理體系，既面臨著起頂層設(shè)計(jì)作用的《應(yīng)急管理法》的“缺位”，也面臨著現(xiàn)有各類專項(xiàng)應(yīng)急管理法規(guī)不夠協(xié)調(diào)的“短板”。因此，應(yīng)通過(guò)對(duì)應(yīng)急管理法制現(xiàn)狀的分析，研究綜合應(yīng)急體制下的法制建設(shè)，盡快制定《應(yīng)急管理法》，構(gòu)建完善的應(yīng)急管理法規(guī)體系，以法治化推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，提升社會(huì)應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的整體能力。

一、我國(guó)應(yīng)急管理法規(guī)現(xiàn)狀分析

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)按照單一災(zāi)種應(yīng)對(duì)的模式實(shí)施應(yīng)急管理工作，應(yīng)急管理立法也是按照管轄權(quán)限采取專項(xiàng)立法。2007年，我國(guó)出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》具有里程碑意義，在協(xié)調(diào)模式下，該法在我國(guó)應(yīng)急法規(guī)體系中起著指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。自2018年應(yīng)急管理改革以來(lái)，在綜合應(yīng)急模式下，綜合應(yīng)急管理的法律支持還不夠完善。

(一)應(yīng)急法制滯后于體制機(jī)制改革

2018年，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革深入推進(jìn)，根據(jù)新時(shí)代應(yīng)急管理新形勢(shì)和新要求，在整合11個(gè)部門13項(xiàng)職能,公安消防部隊(duì)、森林消防部隊(duì)轉(zhuǎn)制的基礎(chǔ)上，組建了應(yīng)急管理部和國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍。(1)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/17/content_5275116.htm。應(yīng)急理念從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，“一案三制”中的預(yù)案、體制、機(jī)制建設(shè)得到明顯加強(qiáng)，“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的綜合應(yīng)急模式逐步形成。應(yīng)急管理改革始終是以各種方案、意見等政策文件為基礎(chǔ)推進(jìn)實(shí)施，政策文件的效力弱于法律法規(guī)，應(yīng)急改革的成果尚未以立法形式予以固化。我國(guó)在堅(jiān)持法治基本原則的前提下，一般采取先改革、后立法的路徑推進(jìn)改革實(shí)踐，應(yīng)急管理立法保障應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟進(jìn)綜合應(yīng)急體系構(gòu)建步伐。

(二)應(yīng)急管理基本法定位不明確

2004年，我國(guó)修改《憲法》并制定了有關(guān)緊急狀態(tài)的條款，隨之開始制定《緊急狀態(tài)法》，希望以其作為應(yīng)急管理的基本法。但由于社會(huì)各界對(duì)法律名稱和立法目的存在爭(zhēng)論，該法就以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和緊急狀態(tài)處置法》的名稱進(jìn)行研究推進(jìn)，最后的立法成果是頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。應(yīng)急管理應(yīng)當(dāng)以緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)，還是以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為根本遵循，學(xué)界仍有討論，且仍有學(xué)者呼吁制定《緊急狀態(tài)法》，“對(duì)于特別嚴(yán)重的‘公共緊急狀態(tài)’，僅僅依靠《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所建立的應(yīng)急法律制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須……制定以保障公民權(quán)利為核心的《緊急狀態(tài)法》”。(2)莫紀(jì)宏：《統(tǒng)一應(yīng)急法制，應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事故》，《檢察日?qǐng)?bào)》2008年2月1日，第3版。而在應(yīng)急管理實(shí)踐中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》由于其自身的缺陷也沒有完全擔(dān)當(dāng)起應(yīng)急管理領(lǐng)域基本法的重任。

(三)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基本法作用不夠突出

2007年制定出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，長(zhǎng)期扮演著應(yīng)急管理基本法的角色，但其誕生的背景為協(xié)調(diào)應(yīng)急模式，滯后于當(dāng)前綜合應(yīng)急改革的理念和成果；《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》本身與其他應(yīng)急管理法規(guī)之間缺少銜接機(jī)制，也未能成為大量專項(xiàng)應(yīng)急管理法規(guī)的立法依據(jù)；該法與應(yīng)急預(yù)案也未能有效融合。因此，從出臺(tái)的背景、確立的體制機(jī)制和發(fā)揮的作用來(lái)看，該法并未很好地?fù)?dān)當(dāng)起應(yīng)急管理法的“龍頭”職責(zé)。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為應(yīng)急領(lǐng)域“綱領(lǐng)性”法律，未能形成統(tǒng)領(lǐng)作用，其在應(yīng)對(duì)新時(shí)代新風(fēng)險(xiǎn)方面顯現(xiàn)出不少滯后性的問(wèn)題，如組織體系不夠健全，無(wú)法整合各類應(yīng)急資源；社會(huì)和市場(chǎng)力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的制度保障不足；對(duì)應(yīng)急預(yù)案的編制和演練要求不夠明確；應(yīng)急資金、救援隊(duì)伍、物資儲(chǔ)備、宣教演練等事前準(zhǔn)備工作缺乏保障性措施；事后恢復(fù)與重建缺乏系統(tǒng)的制度安排。(3)馬懷德：《修改〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉的幾點(diǎn)建議》，《理論視野》2009年第4期，第42-43頁(yè)。

(四)綜合應(yīng)急模式的法律構(gòu)建不到位

一方面，綜合應(yīng)急的法律概念不明確。新時(shí)代對(duì)應(yīng)急管理活動(dòng)提出了“防抗救”一體化理念，整合了“全災(zāi)種、大應(yīng)急”和事前、事中、事后全過(guò)程要求，但多數(shù)應(yīng)急法規(guī)仍立足于“救”，“防”的先導(dǎo)性和“抗”的保障性有所淡化，根本原因在于法律上缺乏統(tǒng)一的綜合應(yīng)急管理概念界定。另一方面，常態(tài)應(yīng)急準(zhǔn)備不充分會(huì)導(dǎo)致非常態(tài)應(yīng)急不科學(xué)。突發(fā)事件發(fā)生前的常態(tài)化應(yīng)急，從法規(guī)制度來(lái)看，應(yīng)急預(yù)案管理、處置流程、征用補(bǔ)償、事故調(diào)查、災(zāi)害救助等方面的法規(guī)制度不完善，基礎(chǔ)設(shè)施、避難場(chǎng)所、教育場(chǎng)館等方面的地方標(biāo)準(zhǔn)不健全，應(yīng)急管理規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、法治化水平不高。突發(fā)事件發(fā)生后的非常態(tài)應(yīng)急，依然存在應(yīng)急隊(duì)伍能力不足、應(yīng)急資源儲(chǔ)備不充分、應(yīng)急預(yù)案實(shí)效性不強(qiáng)、事故現(xiàn)場(chǎng)救援機(jī)制不夠完善、救援程序不夠明確、救援指揮不夠科學(xué)等問(wèn)題。(4)閃淳昌：《強(qiáng)化應(yīng)急準(zhǔn)備做好應(yīng)急救援——評(píng)〈生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例〉的頒布實(shí)施》，《勞動(dòng)保護(hù)》2019年第5期，第10頁(yè)。應(yīng)急管理是以應(yīng)急法規(guī)為準(zhǔn)則的，其不科學(xué)的問(wèn)題反映出應(yīng)急法規(guī)的缺失，必然會(huì)造成應(yīng)急行動(dòng)缺乏科學(xué)的機(jī)制，容易造成應(yīng)急處置過(guò)程中處置不規(guī)范和違章指揮、盲目施救等狀況，甚至造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

(五)應(yīng)急管理法規(guī)體系不夠協(xié)調(diào)

在行業(yè)領(lǐng)域，我國(guó)應(yīng)急管理法規(guī)涵蓋了氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、防震減災(zāi)、森林防火等自然領(lǐng)域，也包括安全生產(chǎn)、消防安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境應(yīng)急等社會(huì)生產(chǎn)生活領(lǐng)域。雖然我國(guó)有關(guān)應(yīng)急管理的法律法規(guī)規(guī)章有200余部，涉及多部門，涵蓋多災(zāi)種，此外還有數(shù)百部應(yīng)急管理規(guī)范性文件和大量的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以及各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案，但從整體看，應(yīng)急管理法規(guī)與應(yīng)急改革的綜合性還不相適應(yīng)，相互之間不協(xié)調(diào)，甚至處于各自為戰(zhàn)狀態(tài)。多數(shù)應(yīng)急管理法規(guī)是在綜合應(yīng)急體制改革之前制定的，仍屬于單一災(zāi)種應(yīng)對(duì)的傳統(tǒng)模式，尚未形成綜合應(yīng)急的模式，根據(jù)機(jī)構(gòu)改革要求，相關(guān)應(yīng)急法規(guī)急需修改完善。有的應(yīng)急管理法規(guī)條款分散于各部門行業(yè)的一般性法規(guī)中，專業(yè)性和操作性不強(qiáng)。有的應(yīng)急管理制度僅為規(guī)范性文件，法律效力低，執(zhí)行力不高?，F(xiàn)有的應(yīng)急法規(guī)多集中于傳統(tǒng)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等領(lǐng)域，還有不少新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn)，缺少相應(yīng)的應(yīng)急管理法規(guī)。應(yīng)急管理法規(guī)體系中，既存在現(xiàn)行法規(guī)文件不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，也存在法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后的問(wèn)題。

二、制定《應(yīng)急管理法》的必要性

如果沒有統(tǒng)一權(quán)威的綜合性應(yīng)急管理基本法規(guī)，就不能適應(yīng)災(zāi)害防治體系和防治能力現(xiàn)代化要求，不能適應(yīng)齊抓共管、協(xié)同配合的應(yīng)急體制建設(shè)，也不能適應(yīng)處置復(fù)合災(zāi)種的需要。從應(yīng)急管理方式看，世界各國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)不斷走向規(guī)范化、制度化，有利于保證應(yīng)急管理行動(dòng)的正當(dāng)性和高效性，同時(shí)應(yīng)急管理法在應(yīng)急管理行動(dòng)中發(fā)揮著基礎(chǔ)統(tǒng)領(lǐng)作用。

(一)統(tǒng)領(lǐng)各類應(yīng)急法規(guī)

應(yīng)急管理立法應(yīng)當(dāng)盡可能具體，確保具有較強(qiáng)的操作性，但我國(guó)的立法整體仍是比較抽象的，原則規(guī)定居多、具體規(guī)定較少，可操作性較弱，這就需要國(guó)務(wù)院、國(guó)家部委和地方立法機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)甚至規(guī)范性文件，進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。這種立法模式下，各類應(yīng)急法規(guī)文件需要有一個(gè)基本的規(guī)則來(lái)遵守，把具體的應(yīng)急實(shí)踐要求融合到統(tǒng)一的應(yīng)急規(guī)則體系之中，形成整體協(xié)調(diào)統(tǒng)一的應(yīng)急規(guī)則。這樣才能為各級(jí)、各部門應(yīng)急管理工作提供健全的法律依據(jù)，明確各級(jí)各部門在應(yīng)急管理工作中的法定責(zé)任，規(guī)范各類應(yīng)急活動(dòng)的工作流程，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的法治化、專業(yè)化、程序化，進(jìn)而提高整個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范水平和應(yīng)急能力。

(二)統(tǒng)領(lǐng)各類應(yīng)急行動(dòng)

根據(jù)危機(jī)管理過(guò)程論，應(yīng)急管理活動(dòng)可以分為兩個(gè)階段：危機(jī)前對(duì)策——預(yù)防減災(zāi)(mitigation)和事前準(zhǔn)備(preparedness)；危機(jī)后對(duì)策——快速應(yīng)對(duì)(response)和恢復(fù)平常(recovery)。(5)莫于川：《國(guó)外應(yīng)急法制的七個(gè)特點(diǎn)》，《中國(guó)應(yīng)急管理》2007年第3期，第56頁(yè)。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件分為四類，分別為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，并按照應(yīng)急處置的階段性要求，分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個(gè)階段。這說(shuō)明，雖然災(zāi)害事故具有不同的屬性，但應(yīng)對(duì)處置仍然具有一般性規(guī)則可循。但有的應(yīng)急管理工作缺乏法律意識(shí)，制定的預(yù)案不能遵循應(yīng)急法規(guī)要求，采取的行動(dòng)不能體現(xiàn)應(yīng)急法規(guī)的機(jī)制，因而更需要強(qiáng)化應(yīng)急管理基本法的指導(dǎo)性。

(三)統(tǒng)領(lǐng)各類應(yīng)急力量

風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害事故具有嚴(yán)重性、持續(xù)性，不是某一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)能夠完全單獨(dú)承擔(dān)的，需要各級(jí)各部門和機(jī)構(gòu)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害，建立多元化、立體化、網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急管理體系。我國(guó)的應(yīng)急力量體系包括國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍、行業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、社會(huì)應(yīng)急力量、志愿者隊(duì)伍等，但我國(guó)綜合應(yīng)急在政府層面“統(tǒng)”的力度不夠、職能部門“合”的力度不夠、上下之間“聯(lián)”的力度不夠。(6)趙文生：《新時(shí)代大應(yīng)急視域下綜合應(yīng)急救援能力建設(shè)研究》，《災(zāi)害學(xué)》2021年第2期，第44頁(yè)。如果沒有具有統(tǒng)領(lǐng)性的《應(yīng)急管理法》，各類應(yīng)急力量將仍處在各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，缺少統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，各類應(yīng)急力量之間經(jīng)常在應(yīng)急處置中各行其是，不能及時(shí)有效地統(tǒng)籌工作，導(dǎo)致效率不高。特別是，受城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)全球化的影響，一些災(zāi)害事故往往具有跨地區(qū)、跨行業(yè)甚至跨國(guó)的特性，比如森林火災(zāi)，需要組織各種應(yīng)急力量參與處置。即使災(zāi)害事故僅限于局部范圍，也需要多部門共同參與，比如自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)，需要?dú)庀?、環(huán)保等部門提供相關(guān)資料信息。因此，需要通過(guò)制定《應(yīng)急管理法》來(lái)統(tǒng)一管理應(yīng)急行動(dòng)，規(guī)范社會(huì)力量參與程序，構(gòu)建社會(huì)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。

(四)統(tǒng)領(lǐng)各類應(yīng)急資源

公眾參與應(yīng)急救援行動(dòng)已成為世界性潮流，在專業(yè)化的應(yīng)急主導(dǎo)趨勢(shì)下，社會(huì)化應(yīng)急機(jī)制更加明顯，這更需要在法制化軌道內(nèi)運(yùn)行，確保社會(huì)力量的參與和效率的提升。應(yīng)急行動(dòng)中，需要充分調(diào)度和動(dòng)員各類應(yīng)急資源，如人、財(cái)、物，這不僅需要做好應(yīng)急物資儲(chǔ)備，更需要法律來(lái)進(jìn)行有效保障和行為約束。如果沒有高效的應(yīng)急管理法整合各類應(yīng)急資源、合理調(diào)配應(yīng)急力量，往往會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急行動(dòng)缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性。在災(zāi)害事故應(yīng)對(duì)上，事前需要預(yù)警預(yù)防部門提供防范信息，事中需要專業(yè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)高效處置，事后恢復(fù)階段更需要救災(zāi)部門提供物資保障。法制化保障下的應(yīng)急行動(dòng)，才能形成科學(xué)合理的體系化運(yùn)行模式，起到事半功倍的效果。

三、《應(yīng)急管理法》的立法構(gòu)想

應(yīng)急體制機(jī)制必須與本國(guó)的國(guó)情、應(yīng)急任務(wù)相適應(yīng)，應(yīng)急法制應(yīng)當(dāng)與應(yīng)急體制機(jī)制相適應(yīng)，而應(yīng)急法制建設(shè)就是為了更好地固化應(yīng)急管理模式。制定《應(yīng)急管理法》應(yīng)當(dāng)緊扣我國(guó)綜合應(yīng)急管理改革實(shí)踐，從法律上固化綜合應(yīng)急體制機(jī)制。

(一)立法定位：綜合應(yīng)急管理的基本法

確立《應(yīng)急管理法》的地位，一方面，要在同等法律層級(jí)上明確其與《緊急狀態(tài)法》的角色定位；另一方面，應(yīng)當(dāng)明確其與大量專項(xiàng)應(yīng)急法規(guī)文件的關(guān)系。

1.分別制定《應(yīng)急管理法》與《緊急狀態(tài)法》

各國(guó)普遍將緊急狀態(tài)與應(yīng)急管理分別立法，多數(shù)國(guó)家都制定單獨(dú)的緊急狀態(tài)法。例如，美國(guó)在1976年出臺(tái)了《國(guó)家緊急狀態(tài)法》，規(guī)定了緊急狀態(tài)下各種權(quán)力運(yùn)行與管理機(jī)制。而大量的一般性災(zāi)害事故，需要常規(guī)的應(yīng)急管理行動(dòng)，這就形成了各國(guó)在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件時(shí)，根據(jù)其嚴(yán)重程度一般采取升級(jí)應(yīng)對(duì)模式，對(duì)一般的突發(fā)事件采取應(yīng)急管理手段，嚴(yán)重的將進(jìn)入緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)。“緊急狀態(tài)是對(duì)突發(fā)事件導(dǎo)致的公共危機(jī)發(fā)展到更深程度時(shí)選擇確立的一種法律擬制狀態(tài)，緊急狀態(tài)的宣告與實(shí)施只是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的后續(xù)階段、一種手段，只不過(guò)其應(yīng)對(duì)的事態(tài)更危重、采用的手段更特殊而已?！?7)莫于川：《〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉與我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)》，《光明日?qǐng)?bào)》2011年7月7日，第15版。也就是當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件，危及全國(guó)或者一定區(qū)域范圍內(nèi)的人民生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)安全和秩序、國(guó)家安全和制度時(shí)，用以控制和消除嚴(yán)重社會(huì)危害的特別應(yīng)急法律措施。我國(guó)根據(jù)綜合應(yīng)急發(fā)展的實(shí)際需要，可以采取緊急狀態(tài)和應(yīng)急救援“雙核”戰(zhàn)略，分別制定《緊急狀態(tài)法》和《應(yīng)急管理法》，前者作為應(yīng)對(duì)特別嚴(yán)重的事件，后者作為一般性、最常用的突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)舉措。適應(yīng)應(yīng)急管理體制改革需要，制定《應(yīng)急管理法》在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范治理中顯然更加緊迫。

2.《應(yīng)急管理法》統(tǒng)領(lǐng)專項(xiàng)應(yīng)急法規(guī)

從各國(guó)的實(shí)踐看，雖然在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)處置的各方面都會(huì)制定相應(yīng)的應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，但在應(yīng)急管理法律體系金字塔的頂端，都會(huì)有一部應(yīng)急管理的基本法，作為各類應(yīng)急管理專項(xiàng)法規(guī)的遵循和依據(jù)，雖然名稱不同，但承擔(dān)應(yīng)急管理基本法的作用一致。例如，美國(guó)在1992年出臺(tái)了《聯(lián)邦應(yīng)急救援法案》，這是美國(guó)應(yīng)急權(quán)威性的基本法律，規(guī)定了美國(guó)各種災(zāi)害事故應(yīng)急處置的基本要求、工作模式和組織實(shí)施等內(nèi)容。日本在1961年11月制定了《災(zāi)害對(duì)策基本法》(1995年修改)，該法為日本防災(zāi)、災(zāi)害應(yīng)急管理的“總法”，是日本防災(zāi)法律法規(guī)的“憲法”，是日本防災(zāi)與應(yīng)急管理系統(tǒng)全局綱領(lǐng)性法律，其他防災(zāi)與應(yīng)急管理法律法規(guī)均在這部“憲法”基礎(chǔ)上展開。(8)顧令爽、楊小林、劉濤、金英淑：《日本防災(zāi)對(duì)策及應(yīng)急管理體系對(duì)中國(guó)的啟示》，《改革與開放》2017年第15期，第59頁(yè)。俄羅斯于1994年通過(guò)了《聯(lián)邦共同體應(yīng)急管理法案》，這部法起到了應(yīng)急管理基本法的作用，明確了俄應(yīng)急管理的組織力量、指揮體系、社會(huì)治理等內(nèi)容。國(guó)家治理現(xiàn)代化之路是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)與泥濘前行相結(jié)合的過(guò)程。(9)薛瀾：《頂層設(shè)計(jì)與泥濘前行：中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化之路》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第4期，第1頁(yè)。我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和力量邊改革、邊建設(shè)、邊應(yīng)急，應(yīng)急管理體制機(jī)制在改革實(shí)踐中轉(zhuǎn)型升級(jí)，急需通過(guò)立法固化改革成果，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化。我國(guó)雖然制定了大量應(yīng)對(duì)處置各類突發(fā)事件的應(yīng)急法規(guī)，但基本依據(jù)不統(tǒng)一、工作模式不統(tǒng)一，一定程度上與綜合應(yīng)急管理的模式不協(xié)調(diào)。當(dāng)前，圍繞改革要牢固強(qiáng)化應(yīng)急管理體系的“四梁八柱”，盡快制定《應(yīng)急管理法》，這樣才能真正樹立綜合應(yīng)急的基本理念，形成綜合統(tǒng)籌、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體系。

(二)指導(dǎo)思想：確立綜合應(yīng)急理念

推進(jìn)應(yīng)急管理立法，應(yīng)當(dāng)明確立法的指導(dǎo)思想，畢竟作為基本法的《應(yīng)急管理法》不同于專項(xiàng)應(yīng)急法規(guī)，不是為了解決某一方面的問(wèn)題，因此，不能局限于應(yīng)急管理的微觀技術(shù)層面，要從宏觀格局上處理好綜合應(yīng)急與專項(xiàng)應(yīng)急、常態(tài)應(yīng)急與非常態(tài)應(yīng)急的關(guān)系。

1.統(tǒng)籌綜合應(yīng)急與專項(xiàng)應(yīng)急

適應(yīng)中國(guó)國(guó)情特點(diǎn)，我國(guó)正在走向全災(zāi)種、全過(guò)程、多主體協(xié)同參與的應(yīng)急管理體系。(10)張曉君、王偉橋：《走向“大應(yīng)急”？機(jī)構(gòu)改革以來(lái)應(yīng)急管理制度的變革與形塑——基于綜合應(yīng)急管理的視角》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2021年第4期，第25-26頁(yè)。在應(yīng)急法制建設(shè)上，可以采取“一事項(xiàng)一立法”的專項(xiàng)應(yīng)急立法模式，也可以制定綜合性應(yīng)急管理法。過(guò)度強(qiáng)調(diào)部門應(yīng)對(duì)和專業(yè)分工的災(zāi)害應(yīng)急立法理念，與救災(zāi)實(shí)踐中的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)原則并不匹配。(11)林鴻潮、張璇：《推進(jìn)綜合減災(zāi)立法提高災(zāi)害應(yīng)急能力》，《紫光閣》2018年第3期，第88頁(yè)。因此，綜合應(yīng)急和專項(xiàng)應(yīng)急這兩個(gè)方面都不可偏廢，綜合應(yīng)急管理法解決的是管“統(tǒng)”的問(wèn)題，按照應(yīng)急體制改革的要求，盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理在綜合模式下的運(yùn)行；而制定專項(xiàng)應(yīng)急管理法規(guī)解決的是管“分”的問(wèn)題，按照災(zāi)種和災(zāi)害鏈應(yīng)對(duì)，明確具體實(shí)施方案，提高應(yīng)急的針對(duì)性。通過(guò)統(tǒng)分結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)，搭建完整的應(yīng)急管理法制體系。2019年8月，北京市發(fā)布了《北京市突發(fā)事件應(yīng)急指揮與處置管理辦法》，提出堅(jiān)持“統(tǒng)一指揮、分級(jí)響應(yīng)，專業(yè)處置、部門聯(lián)動(dòng)，軍地協(xié)同、社會(huì)參與”的原則，(12)閃淳昌：《“全災(zāi)種、大應(yīng)急”背景下看〈北京市突發(fā)事件應(yīng)急指揮與處置管理辦法〉的出臺(tái)》，《城市與減災(zāi)》2020年第1期，第21頁(yè)。體現(xiàn)了綜合應(yīng)急管理的工作機(jī)制。2019年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《安全生產(chǎn)事故應(yīng)急條例》，在綜合應(yīng)急的模式下也注重應(yīng)急管理的專業(yè)化。

2.統(tǒng)籌常態(tài)應(yīng)急與非常態(tài)應(yīng)急

應(yīng)急工作的著力點(diǎn)是為了更好地統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅(jiān)持人民至上、生命至上的要求，落實(shí)總體國(guó)家安全觀，把應(yīng)急管理和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)置于維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的高度，始終保持“防抗救”一體化的理念，防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，在應(yīng)急程序上，我們更關(guān)注非常態(tài)應(yīng)急響應(yīng)，也就是把應(yīng)急處置行動(dòng)作為應(yīng)急工作的重點(diǎn)，做好搶救人員生命、消除災(zāi)害危險(xiǎn)，而在大量常態(tài)化應(yīng)急準(zhǔn)備上發(fā)力不夠。應(yīng)急力量建設(shè)、強(qiáng)化預(yù)防預(yù)警能力、豐富應(yīng)急演練、提升社會(huì)安全意識(shí)等方面對(duì)做好應(yīng)急管理具有先導(dǎo)作用，因此，既要把預(yù)警預(yù)防能力納入應(yīng)急“常態(tài)化”的任務(wù)，還要把“非常態(tài)”的災(zāi)害處置、災(zāi)害救助、災(zāi)后恢復(fù)納入應(yīng)急體系，實(shí)現(xiàn)“防抗救”一體化的綜合應(yīng)急管理體系。

(三)法律概念：綜合應(yīng)急管理模式的界定

應(yīng)急領(lǐng)域綜合化的目的是密切應(yīng)急管理主體間聯(lián)系、凝聚應(yīng)急資源、促進(jìn)應(yīng)急力量協(xié)同，以提高應(yīng)急管理效率。(13)陸繼鋒：《西方國(guó)家應(yīng)急管理綜合化改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期，第5-6頁(yè)。綜合應(yīng)急尚未形成統(tǒng)一的概念，既不是說(shuō)所有的應(yīng)急行動(dòng)由一個(gè)部門(隊(duì)伍)承擔(dān)，也不是說(shuō)對(duì)一個(gè)(類)災(zāi)害事故由所有的部門(隊(duì)伍)共同參與，而是一種應(yīng)急管理的綜合性理念和機(jī)制，至少應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容。

1.全災(zāi)種

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》將突發(fā)事件分為四類，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，且不說(shuō)分類是否科學(xué)，僅從覆蓋面來(lái)說(shuō)其也未能涵蓋所有的災(zāi)害事故，特別是新生事物風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害日益增多。因此，應(yīng)當(dāng)打破災(zāi)害種類界限，淡化災(zāi)害分類，僅區(qū)分為自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和復(fù)合災(zāi)害，把各類災(zāi)害的應(yīng)急管理工作納入法治化軌道。根據(jù)具體災(zāi)害的特點(diǎn)，歸集到相應(yīng)的管轄部門，實(shí)施綜合性應(yīng)急管理處置機(jī)制。

2.全過(guò)程

災(zāi)害事故往往具有災(zāi)害鏈特性，比如生產(chǎn)安全事故，往往會(huì)伴隨火災(zāi)、爆炸、化學(xué)泄漏、中毒事件等，全過(guò)程理念就是要把“防抗救”一體化納入防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制。全過(guò)程要求從城鄉(xiāng)規(guī)劃就應(yīng)當(dāng)考慮應(yīng)急管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃要體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，落實(shí)抗震、防洪、防空、環(huán)保以及防火、治安等要求。城鄉(xiāng)建設(shè)中，公共安全設(shè)施應(yīng)當(dāng)和城鄉(xiāng)發(fā)展同步，特別是應(yīng)急公共基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急教育場(chǎng)館、避難場(chǎng)所、儲(chǔ)備設(shè)施等，應(yīng)當(dāng)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。面對(duì)災(zāi)害事故，應(yīng)急處置階段應(yīng)當(dāng)以搶救人員生命為主，同時(shí)，要統(tǒng)籌考慮參與救災(zāi)的各種力量補(bǔ)償問(wèn)題和災(zāi)后恢復(fù)重建問(wèn)題。

3.全主體

我國(guó)已經(jīng)建立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和“國(guó)家隊(duì)(國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍)+地方隊(duì)(專職消防隊(duì))+行業(yè)隊(duì)(各類專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍)+志愿隊(duì)(社會(huì)應(yīng)急隊(duì)伍)”的應(yīng)急救援力量體系，《應(yīng)急管理法》應(yīng)當(dāng)從應(yīng)急組織上確立各類應(yīng)急機(jī)構(gòu)的法定地位和職責(zé)。而在應(yīng)急行動(dòng)調(diào)派中，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的做法，采取消防救援、醫(yī)學(xué)急救一體化的應(yīng)急救援模式。同時(shí)，應(yīng)急行動(dòng)都是多主體參與的綜合機(jī)制，涉及政社企多主體關(guān)系，應(yīng)當(dāng)實(shí)施綜合接警、調(diào)度、指揮、處置，打破行業(yè)壁壘，實(shí)施社會(huì)全主體參與的綜合應(yīng)急模式。

(四)重點(diǎn)內(nèi)容：綜合應(yīng)急管理體系構(gòu)建

應(yīng)急管理兩階段(危機(jī)前、危機(jī)后)、三階段(應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù))和四階段(預(yù)防、預(yù)警、處置、恢復(fù))的不同劃分，并不影響應(yīng)急行動(dòng)按照階段式、鏈條式展開。應(yīng)急機(jī)制應(yīng)當(dāng)與應(yīng)急體制相適應(yīng)，我國(guó)按照“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合”的原則實(shí)施應(yīng)急。(14)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm?？梢园凑帐虑胺婪?、事中處置、事后救助的一體化綜合應(yīng)急理念設(shè)定應(yīng)急管理機(jī)制。

1.事前

建立完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面辨識(shí)評(píng)估，建立重大危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)，健全隱患排查治理體系。提升預(yù)警預(yù)報(bào)能力，綜合運(yùn)用衛(wèi)星、遙感、信息技術(shù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，加大災(zāi)害監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)力度，提高多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害趨勢(shì)分析預(yù)測(cè)科學(xué)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失評(píng)估精確。整合氣象、水文、地質(zhì)、山洪、森林、海洋等各種災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，統(tǒng)籌各級(jí)各類防災(zāi)減災(zāi)綜合信息平臺(tái)，在各級(jí)應(yīng)急救援指揮中心建立監(jiān)測(cè)預(yù)警數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通、科學(xué)預(yù)測(cè)、精準(zhǔn)預(yù)報(bào)。建立綜合應(yīng)急信息發(fā)布機(jī)制，實(shí)施與災(zāi)害特征相適應(yīng)的預(yù)警信息發(fā)布制度，明確發(fā)布流程和責(zé)任權(quán)限，提高工作效率，利用網(wǎng)絡(luò)、通訊媒體等多種手段加大預(yù)警信息發(fā)布和防災(zāi)救災(zāi)引導(dǎo)，提高災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和廣泛性，及時(shí)將災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)送給社會(huì)公眾，指導(dǎo)社會(huì)公眾做好災(zāi)害防范。

2.事中

從預(yù)案制定做起，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案管理和應(yīng)急演練機(jī)制，結(jié)合地區(qū)地理位置和面臨的災(zāi)害事故特點(diǎn)，編制各級(jí)應(yīng)急總體預(yù)案和各類專項(xiàng)預(yù)案，完善政府預(yù)案，銜接部門預(yù)案、社區(qū)預(yù)案和企業(yè)預(yù)案。以預(yù)案實(shí)施為指導(dǎo)，完善應(yīng)急響應(yīng)、調(diào)度指揮、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定區(qū)域應(yīng)急等級(jí)調(diào)度相關(guān)規(guī)定和力量編成，根據(jù)災(zāi)情響應(yīng)等級(jí)，實(shí)施分級(jí)響應(yīng)、逐級(jí)聯(lián)動(dòng)，由低到高啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案?？茖W(xué)高效的指揮體系是應(yīng)急救援成功的保障，要建立科學(xué)高效、左右互通、上下聯(lián)通的融合指揮體系。(15)王中丙：《聚焦四大問(wèn)題 勇于改革創(chuàng)新 全力推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)》2020年10月9日，第3版。與應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制相適應(yīng)，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立綜合性應(yīng)急指揮中心，負(fù)責(zé)指導(dǎo)各部門、下級(jí)政府應(yīng)急救援工作，承擔(dān)區(qū)域應(yīng)對(duì)重特大災(zāi)害事故指揮部工作。打通信息壁壘，將現(xiàn)有的道路交通監(jiān)控系統(tǒng)、氣象預(yù)警信息系統(tǒng)、公共衛(wèi)生緊急救援指揮中心、環(huán)境監(jiān)測(cè)和核應(yīng)急指揮中心、海上搜救中心、電力應(yīng)急指揮中心、“三防”指揮部、抗震救災(zāi)指揮部、森林防火指揮部、消防救援指揮中心等平臺(tái)對(duì)接共享，統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立應(yīng)急前沿指揮所，著力構(gòu)建分級(jí)響應(yīng)、分類處置、全要素調(diào)度、全方位聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

3.事后

災(zāi)害事故應(yīng)急處置完畢，危險(xiǎn)威脅消除，并不意味著應(yīng)急行動(dòng)結(jié)束。從全過(guò)程的角度看，災(zāi)后恢復(fù)和對(duì)受災(zāi)人群的應(yīng)急救助相對(duì)于應(yīng)急過(guò)程更加重要。應(yīng)急救援指的是在突發(fā)事件發(fā)生之后，幫助有關(guān)人員、財(cái)產(chǎn)或者環(huán)境脫離突發(fā)事件的威脅，盡可能避免或者減少人身和財(cái)產(chǎn)損失或者對(duì)環(huán)境的破壞的措施。應(yīng)急救助指的是國(guó)家對(duì)遭遇突發(fā)事件損害的公民，免費(fèi)提供物質(zhì)資料、社會(huì)服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)的行為。(16)林鴻潮：《應(yīng)急救助和應(yīng)急救援有什么區(qū)別？》，《中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)》2020年8月22日，第7版。現(xiàn)行各類應(yīng)急法規(guī)并未高度關(guān)注救助行為，這也是我國(guó)應(yīng)急立法的薄弱內(nèi)容。制定《應(yīng)急管理法》要解決災(zāi)害救助問(wèn)題和征用物資補(bǔ)償問(wèn)題，通過(guò)災(zāi)害救助維持受災(zāi)人群的基本生活水準(zhǔn)和質(zhì)量，提供衣食住行等生活用品，保障基本的生產(chǎn)資料和工具，有的還需要提供醫(yī)療救治、心理干預(yù)，涉及法律糾紛的還需要法律援助等社會(huì)服務(wù)。應(yīng)急行動(dòng)的征用補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)明確具體補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償程序等內(nèi)容，更好地支持社會(huì)力量參與政府統(tǒng)一的應(yīng)急行動(dòng)。

4.涉外

面對(duì)重大事故災(zāi)難，我國(guó)已經(jīng)接受國(guó)際應(yīng)急支援，也積極參與國(guó)際人道主義應(yīng)急救援行動(dòng)，包括捐款捐物、派出應(yīng)急救援隊(duì)伍、參與災(zāi)后重建等。中國(guó)必須深化應(yīng)急管理國(guó)際合作，與國(guó)際組織和有關(guān)國(guó)家一道，攜手應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的挑戰(zhàn)。(17)王宏偉：《全面加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)：改革開放40年經(jīng)驗(yàn)的啟示》，《中國(guó)安全生產(chǎn)》2019年第1期，第34頁(yè)。在國(guó)際應(yīng)急救援行動(dòng)中，如何對(duì)接國(guó)際應(yīng)急救援合作機(jī)制，救援人員、車輛裝備涉及出入境、救援行動(dòng)、保險(xiǎn)、法律責(zé)任等一系列問(wèn)題，也是《應(yīng)急管理法》要解決的重要事項(xiàng)，甚至需要通過(guò)國(guó)際條約、區(qū)域機(jī)制、雙邊協(xié)議和專門立法形式予以明確。

四、構(gòu)建綜合的應(yīng)急管理法體系

大量的應(yīng)急管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不是雜亂無(wú)章的，應(yīng)當(dāng)以《應(yīng)急管理法》為龍頭統(tǒng)領(lǐng)，按照各自的職責(zé)任務(wù)，形成完善科學(xué)的應(yīng)急管理法體系，為更好地提升社會(huì)綜合應(yīng)急能力提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。

(一)基礎(chǔ)：應(yīng)急管理法

除了統(tǒng)一的《應(yīng)急管理法》以外，許多國(guó)家針對(duì)各種具體的風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害制定了各類單行法，或者根據(jù)應(yīng)急處置程序、資源配置等制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。從單一災(zāi)種應(yīng)對(duì)向綜合應(yīng)急轉(zhuǎn)變是應(yīng)急事業(yè)發(fā)展的潮流，相應(yīng)地，專項(xiàng)應(yīng)急立法也向綜合應(yīng)急立法靠攏，但各類災(zāi)害事故具有不同的特點(diǎn)，其應(yīng)對(duì)也有專業(yè)的模式，針對(duì)單一災(zāi)種的專項(xiàng)應(yīng)急法始終不可或缺，不能僅靠一部綜合性的《應(yīng)急管理法》就可包打天下。但是，無(wú)論具體災(zāi)害事故怎樣層出不窮、變化多端，應(yīng)急管理的預(yù)防、預(yù)警、響應(yīng)總有共同和共通的基本理念方法，這也是各國(guó)雖然制定數(shù)十部甚至數(shù)百部專項(xiàng)應(yīng)急法規(guī)，但都遵循應(yīng)急管理基本法的原則、規(guī)則、機(jī)制的考慮。集中統(tǒng)一的應(yīng)急管理模式，防止了各類應(yīng)急力量和資源的各行其是，提高了綜合應(yīng)急的工作效率。

(二)主體：應(yīng)急機(jī)構(gòu)組織法

應(yīng)急管理日益呈現(xiàn)社會(huì)多元主體積極參與的趨勢(shì)，形成了政府、社會(huì)、企業(yè)、公民合力共治的應(yīng)急社會(huì)化格局，但各類主體依法參與的法制基礎(chǔ)還不夠完善。應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)管理法規(guī)，明確應(yīng)急管理、應(yīng)急救援、院前急救等專業(yè)隊(duì)伍和社會(huì)力量的職能定位、管理運(yùn)行、參與機(jī)制。在國(guó)家法定應(yīng)急管理職責(zé)方面，制定應(yīng)急管理組織法、消防救援組織和人員法，強(qiáng)化國(guó)家法定應(yīng)急機(jī)構(gòu)和力量的法定職責(zé)、組織體系、履職范圍、人員保障等內(nèi)容，完善依法履職保障。在社會(huì)應(yīng)急組織及民間力量方面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法明確社會(huì)力量參與應(yīng)急行動(dòng)的參與方式、組織指揮、征用補(bǔ)償、撫恤優(yōu)待等事項(xiàng)，將社會(huì)化的應(yīng)急銜接公益服務(wù)、慈善活動(dòng)和志愿行動(dòng)，讓各類社會(huì)力量參與應(yīng)急行動(dòng)依法有序。

(三)橫向：一事項(xiàng)一立法

從橫向上看，應(yīng)急管理立法應(yīng)該能夠涵蓋各類重要的災(zāi)害事故，實(shí)現(xiàn)全災(zāi)種應(yīng)對(duì)?！耙皇马?xiàng)一立法”具有針對(duì)性強(qiáng)的特性，要進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急法治集成創(chuàng)新，在《應(yīng)急管理法》的統(tǒng)領(lǐng)下，按照“上粗下細(xì)”的立法技術(shù)，針對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，查缺補(bǔ)漏，解決應(yīng)急管理的立法空白，強(qiáng)化應(yīng)急法規(guī)的“立改廢”。制定應(yīng)急管理立法規(guī)劃，細(xì)化四類突發(fā)事件的應(yīng)急管理法規(guī)，拓寬應(yīng)急立法視野，關(guān)注新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新材料、新業(yè)態(tài)方面產(chǎn)生的新興災(zāi)害類型，加快生物災(zāi)害、糧食危機(jī)、生態(tài)應(yīng)急、衛(wèi)生防疫等方面的應(yīng)急立法，研究經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)等復(fù)合型災(zāi)難的法律應(yīng)對(duì)。

(四)縱向：一階段一立法

從縱向上看，應(yīng)該根據(jù)需要分別制定應(yīng)急管理程序方面的法規(guī)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案，實(shí)現(xiàn)較強(qiáng)的操作性和實(shí)踐性。“一階段一立法”能夠有效層層遞進(jìn)，建立事前預(yù)警預(yù)防、事中響應(yīng)處置、事后恢復(fù)重建全流程的應(yīng)急管理模式，完善應(yīng)急人、財(cái)、物的保障機(jī)制。制定災(zāi)害事故預(yù)警預(yù)防管理法規(guī)，建設(shè)應(yīng)急信息大數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建統(tǒng)一的災(zāi)害事故應(yīng)急預(yù)警預(yù)報(bào)發(fā)布機(jī)制和預(yù)防提示機(jī)制。制定應(yīng)急預(yù)案管理法規(guī)，把預(yù)案的編制、評(píng)審、發(fā)布、備案、培訓(xùn)、演練和修訂納入法治化軌道。完善應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定應(yīng)急救援基地、消防隊(duì)站、應(yīng)急避難場(chǎng)所、社區(qū)體驗(yàn)館等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定災(zāi)害事故救助法規(guī)，支持發(fā)展災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，建立巨災(zāi)準(zhǔn)備金，完善財(cái)政支持的地震、臺(tái)風(fēng)等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系。

(五)立體：綜合應(yīng)急管理法體系

應(yīng)急管理法應(yīng)當(dāng)是一個(gè)開放的體系，“合理和整合的國(guó)家應(yīng)急法律體系，必須是綜合性法律與專門應(yīng)急法律的結(jié)合與協(xié)調(diào)”。(18)馬懷德：《完善應(yīng)急法制為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)應(yīng)急管理》2007年第4期，第13頁(yè)。從立體上看，各類應(yīng)急管理法規(guī)之間應(yīng)當(dāng)是相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，融會(huì)貫通成為有機(jī)融合的整體，實(shí)際上就是將中央與地方、部門之間、地區(qū)之間、社會(huì)各類資源之間的機(jī)制理順。例如，俄羅斯就要求“各個(gè)聯(lián)邦實(shí)體頒發(fā)的幾百條法律和法規(guī)必須與USEPE(預(yù)防和消除緊急情況的統(tǒng)一國(guó)家體系)統(tǒng)一起來(lái)”。(19)遲娜娜、鄧云峰：《俄羅斯國(guó)家應(yīng)急救援管理政策及相關(guān)法律法規(guī)(一)》，《中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2004年第5期，第9頁(yè)。美國(guó)立法統(tǒng)一接警電話“911”，不僅實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急資源集中統(tǒng)一，也確保了各類應(yīng)急行動(dòng)集中統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有應(yīng)急管理法規(guī)文件，使之成為內(nèi)容完整、邏輯嚴(yán)密、科學(xué)協(xié)調(diào)的體系。對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充和廢止，消除同一層次或不同層次應(yīng)急法律法規(guī)規(guī)范之間的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，以增強(qiáng)應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性和實(shí)效性。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化更加重要，將“著力構(gòu)建現(xiàn)代化的應(yīng)急指揮體系、風(fēng)險(xiǎn)防范體系、應(yīng)急救援力量體系、應(yīng)急物資保障體系、科技支撐和人才保障體系、應(yīng)急管理法治體系”。(20)王宏偉：《發(fā)揮新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì) 持續(xù)推動(dòng)應(yīng)急管理改革》，《中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)》2021年2月27日，第3版。我國(guó)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范要求與應(yīng)急管理體系融合發(fā)展，應(yīng)急管理的體制、機(jī)制實(shí)現(xiàn)了綜合應(yīng)急，需著力打造全方位、一體化的綜合應(yīng)急管理模式。法律具有制度化、常態(tài)化、規(guī)則化、程序化等特點(diǎn)，構(gòu)建法治化的治理機(jī)制是應(yīng)急改革的重要目標(biāo)，應(yīng)急管理體系發(fā)展的成果應(yīng)當(dāng)固化為法規(guī)制度，因此，應(yīng)抓緊制定《應(yīng)急管理法》，統(tǒng)籌應(yīng)急管理各級(jí)各類法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，形成綜合的應(yīng)急管理法體系。從綜合應(yīng)急改革后的立法看，2019年2月出臺(tái)了《安全生產(chǎn)事故應(yīng)急條例》，該法規(guī)明確了立法依據(jù)為《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，已經(jīng)顯現(xiàn)出專項(xiàng)應(yīng)急法規(guī)向綜合應(yīng)急歸攏的趨勢(shì)。2021年，全國(guó)人大啟動(dòng)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的修改，其思路是“堅(jiān)持該法的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性法律定位不變，著力處理好與本領(lǐng)域其他專門立法的關(guān)系，確保不同法律之間的銜接配合”。(21)《依法防控 依法治理：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法擬全面修訂》，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/f50a8ad8be204a3ea4d919c75a9d6cf4.shtml。該法的名稱初步確定為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理法》，重點(diǎn)突出了應(yīng)急管理。這部法的出臺(tái)將真正樹立應(yīng)急管理的基本法，并以此為基準(zhǔn)，形成綜合統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理法體系，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的應(yīng)急管理保障。