蔣國河，劉 莉

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 人文學(xué)院，江西 南昌 330013)

一、問題的提出

脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。黨的十九屆五中全會(huì)對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出決策部署，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》作出實(shí)施安排。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，關(guān)乎社會(huì)主義的本質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必由之路。習(xí)近平總書記在2021年2月25日全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要做好鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接”(1)習(xí)近平：《在全國脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年2月26日第2版。；2021年3月22日，《關(guān)于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》發(fā)布。

如何鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，近來也成為學(xué)術(shù)界關(guān)注和探討的熱點(diǎn)問題之一。學(xué)者紛紛從各自的角度分析與探索鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯、機(jī)制、挑戰(zhàn)以及對(duì)策。首先，厘清脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯是相關(guān)研究的前提。陳明星(2)陳明星：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基本邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2020年第5期，第149-155頁。、黃承偉(3)黃承偉：《脫貧攻堅(jiān)有效銜接鄉(xiāng)村振興的三重邏輯及演進(jìn)展望》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第6期，第1-9頁。均從歷史、理論與實(shí)踐三個(gè)層面詳細(xì)分析了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的內(nèi)在邏輯，并且基于此提出二者有效銜接存在的困境以及解決的實(shí)踐路徑。顏德如和張玉強(qiáng)也基于“理念—體制—主體”的分析框架發(fā)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系呈現(xiàn)為理念互融、體制互通、主體一致。(4)顏德如、張玉強(qiáng)：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的邏輯關(guān)系及其銜接》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2021年第8期，第167-175頁。由此，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在內(nèi)涵與目標(biāo)上的一致性與差異性一目了然。其次，探究脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的機(jī)制構(gòu)建、面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)應(yīng)的政策建議或優(yōu)化的實(shí)踐路徑是相關(guān)研究的主體內(nèi)容。鄭瑞強(qiáng)和郭如良對(duì)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局為鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了思考，認(rèn)為應(yīng)該著力做好發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌等領(lǐng)域的工作以推進(jìn)二者在新時(shí)代背景之下的有效銜接。(5)鄭瑞強(qiáng)、郭如良：《“雙循環(huán)”格局下脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的進(jìn)路研究》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期，第19-29頁。仲德濤則分析了脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在機(jī)理的一致性和二者有效銜接所面臨的主要挑戰(zhàn)，認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接應(yīng)該包括理念、產(chǎn)業(yè)、人才、機(jī)制與政策五個(gè)方面的銜接。(6)仲德濤：《實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的路徑選擇》，《學(xué)習(xí)論壇》2021年第2期，第119-124頁。左停等以“位差”和“效度”的概念對(duì)“有效銜接”進(jìn)行應(yīng)用解構(gòu)，基于此提出評(píng)估銜接有效性的指標(biāo)，并且在理論層面提出相應(yīng)的政策建議(7)左停、原賀賀、李世雄：《鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策維度與框架》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2021年第10期，第152-159頁。。曹兵妥、李仙娥基于D村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興之間的實(shí)踐邏輯，歸納二者在村域能夠有效銜接的機(jī)制建設(shè)以及銜接的實(shí)施路徑。(8)曹兵妥、李仙娥：《村域脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接機(jī)制及路徑》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期，第9-16頁。徐亞東、張應(yīng)良也對(duì)重慶S鄉(xiāng)的農(nóng)村“三變”改革進(jìn)行實(shí)證研究，為脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的制度供給提供參考。(9)徐亞東、張應(yīng)良：《脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的制度供給研究：以重慶S鄉(xiāng)農(nóng)村“三變”改革為例》，《農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理學(xué)報(bào)》2021年第2期，第256-266頁。最后，也有學(xué)者對(duì)銜接或是轉(zhuǎn)型進(jìn)行思考，葉敬忠認(rèn)為過渡的5年不僅僅要著重于脫貧地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接，也要注重轉(zhuǎn)型，還要關(guān)注非脫貧地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)與生態(tài)的建設(shè)。(10)葉敬忠：《從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興：脫貧地區(qū)內(nèi)的銜接抑或發(fā)展時(shí)代間的轉(zhuǎn)型?》，《社會(huì)發(fā)展研究》2021年第3期，第1-10頁。

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是全方位、全領(lǐng)域的銜接，鄉(xiāng)村治理的銜接就是其中重要的一環(huán)。鄉(xiāng)村治理這一概念自20世紀(jì)90年代末出現(xiàn)在學(xué)界以來，相關(guān)研究汗牛充棟，但學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村治理概念的界定并未達(dá)成共識(shí)，同時(shí)，不同時(shí)期，對(duì)鄉(xiāng)村治理也有不同的理解。隨著黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”與“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”以來，國家治理與社會(huì)治理的思想也融合進(jìn)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵之中，進(jìn)而推出“鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)。如郎友興認(rèn)為鄉(xiāng)村治理應(yīng)在國家治理體系中進(jìn)行理解(11)郎友興：《走向總體性治理:村政的現(xiàn)狀與鄉(xiāng)村治理的走向》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期，第11-19頁。，而龔維斌認(rèn)為鄉(xiāng)村治理就是鄉(xiāng)村基層治理，重點(diǎn)是村級(jí)治理，偏向于社會(huì)治理(12)龔維斌：《全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的基層治理》，《行政管理改革》2022年第3期，第4-12頁。。簡(jiǎn)而言之，鄉(xiāng)村治理是從國家與社會(huì)關(guān)系的角度討論的基層治理問題。貧困治理涉及國家與農(nóng)民之間圍繞脫貧攻堅(jiān)建構(gòu)起來的一系列基層治理事務(wù)，當(dāng)然也屬于鄉(xiāng)村治理范圍。比如，杜志雄和王瑜探討了隨著“十四五”時(shí)期減貧目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，基層治理體系的轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)以及改進(jìn)的建議等。(13)杜志雄、王瑜：《“十四五”時(shí)期鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)與減貧治理轉(zhuǎn)型》，《改革》2021年第1期，第62-70頁。鐘海從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變的角度分析了干部駐村制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)路徑。(14)鐘海：《干部駐村制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的實(shí)現(xiàn)路徑——基于從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變的分析視角》，《求實(shí)》2022年第1期，第93-108頁。陳明從經(jīng)濟(jì)治理的角度架構(gòu)“十四五”時(shí)期鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的分析框架，即農(nóng)民形態(tài)、產(chǎn)權(quán)秩序、空間布局以及治理機(jī)制，以此分析鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的走向。(15)陳明：《“十四五”鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化走向及2035年遠(yuǎn)景展望》，《治理現(xiàn)代化研究》2022年第3期，第26-37頁。總的來看，鄉(xiāng)村治理銜接與轉(zhuǎn)變的相關(guān)研究的數(shù)量與其重要性程度不相匹配，較少學(xué)者單獨(dú)研究鄉(xiāng)村治理在未來的銜接與轉(zhuǎn)變。因此，本文將總結(jié)脫貧攻堅(jiān)時(shí)期寶貴的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，分析鄉(xiāng)村治理在銜接與轉(zhuǎn)變的過程中面臨的挑戰(zhàn)與建議，探索鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)路徑。

二、脫貧攻堅(jiān)時(shí)代鄉(xiāng)村治理的寶貴經(jīng)驗(yàn)

(一)突出“精準(zhǔn)”治理，密切了黨群干群關(guān)系

習(xí)近平總書記于2013年11月在湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念。2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略上升到國家戰(zhàn)略層面，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是基本方略?！熬珳?zhǔn)”即精細(xì)準(zhǔn)確，精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)于粗放式扶貧而言的。精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵包括三個(gè)層次：一是扶貧主體、客體對(duì)象與關(guān)系的精準(zhǔn)，即詳細(xì)回答“扶持誰和誰來扶”，確立了扶貧對(duì)象精準(zhǔn)到戶的準(zhǔn)則，并建立了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶的具體政策；二是扶貧方式的精準(zhǔn)，即扶貧的目標(biāo)、方法以及過程必須是精準(zhǔn)的(16)莊天慧、楊帆、曾維忠：《精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵及其與精準(zhǔn)脫貧的辯證關(guān)系探析》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2016年第3期，第6-12頁。，明確了項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人(選派第一書記)精準(zhǔn)；三是脫貧成效評(píng)估的精準(zhǔn)，規(guī)定了“兩不愁、三保障”脫貧要求的具體指標(biāo)體系，并委托高等院校的專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行第三方評(píng)估?？梢?，“精準(zhǔn)”是多層次與多維度的，保證了結(jié)果、過程與目標(biāo)的精準(zhǔn)性。

根據(jù)國務(wù)院新聞辦2021年發(fā)表的《人類減貧的中國實(shí)踐》白皮書，脫貧攻堅(jiān)以來，全國累計(jì)選派了超過300萬名第一書記和駐村扶貧干部與貧困戶一一結(jié)對(duì)，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)地深入貧困戶家庭，了解貧困戶的需求，幫助貧困戶精準(zhǔn)脫貧，他們發(fā)揮自己的才干與智慧幫助貧困村和貧困戶擺脫貧困。貧困戶的退出專項(xiàng)檢查評(píng)估工作則委托高校組成的工作隊(duì)開展第三方評(píng)估，按照“兩不愁、三保障”的指標(biāo)體系進(jìn)行入戶調(diào)查和精準(zhǔn)考核，這改變了地方工作中的“唯上”不“唯下”的局面，因?yàn)闈M意度評(píng)價(jià)的主體是貧困戶。這進(jìn)一步強(qiáng)化了扶貧工作的精準(zhǔn)，促使干部必須真正關(guān)心貧困群眾，體貼貧困戶冷暖，及時(shí)幫助解決群眾遇到的困難和問題，真正投入資金和資源改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境，解決好教育、醫(yī)療、住房、飲水等基本問題。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，駐村干部與群眾之間建立了密切的聯(lián)系和互動(dòng)。這一方面使黨員干部的基層工作能力和群眾工作的能力得到鍛煉、解決問題的能力和方法得到提升，另一方面也密切了黨群干群關(guān)系，夯實(shí)了黨的“三農(nóng)”工作的社會(huì)基礎(chǔ)。

(二)促進(jìn)“社會(huì)參與”，共建多元的貧困治理格局

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得勝利，多元社會(huì)扶貧主體的力量是不可忽視的，并且構(gòu)成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多措并舉有機(jī)結(jié)合與互相支撐的三位一體的大扶貧格局。可謂“東南西北中，黨政軍民學(xué)”皆投入到脫貧攻堅(jiān)中來，能夠生動(dòng)地體現(xiàn)大扶貧格局的內(nèi)涵與力量。在貧困縣與貧困村，全國各部門與省直事業(yè)單位等對(duì)其展開定點(diǎn)幫扶，并且行業(yè)部門依據(jù)各自專業(yè)能力實(shí)施不同的扶貧方式，如教育部門開展教育扶貧，衛(wèi)生健康委員會(huì)強(qiáng)調(diào)健康扶貧，其專業(yè)特長得到發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)有效幫扶。比如，江西省泰和縣某鄉(xiāng)村的建設(shè)與發(fā)展，離不開某駐地官兵的對(duì)口幫扶。

此外，民營企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等多元主體的參與為扶貧注入了多股能量，提供了更為豐富的資源。民營企業(yè)的助力體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)扶貧中，“開發(fā)式扶貧”的理念重點(diǎn)體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)扶貧的方式之中，如一些保險(xiǎn)業(yè)務(wù)類企業(yè)提供的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，對(duì)貧困戶發(fā)展特色種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)起了定心丸作用，有助于抵御農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的韌性。因此，多元主體參與脫貧攻堅(jiān)，深化大扶貧格局，持續(xù)構(gòu)筑起全社會(huì)扶貧的強(qiáng)大合力。這一寶貴經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該在鄉(xiāng)村振興時(shí)代的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中延續(xù)下來，為培育多元主體參與鄉(xiāng)村振興奠定良好的基礎(chǔ)，有利于實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)良性互動(dòng)，整合多方資源，共謀鄉(xiāng)村振興，加快實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

(三)巧用“科技”構(gòu)筑扶貧大數(shù)據(jù)，提升貧困治理效能

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不僅促進(jìn)生產(chǎn)力水平的提高，也為各種工作的開展帶來便利，提高工作效率。如今，社會(huì)進(jìn)入信息化時(shí)代，大數(shù)據(jù)等工具被運(yùn)用到扶貧工作中，建立了扶貧大數(shù)據(jù)，有效地促進(jìn)了精準(zhǔn)扶貧的管理、考核等工作的開展。建檔立卡貧困戶、低保戶等均被納入民政系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫，貧困戶的納入與退出經(jīng)實(shí)地評(píng)估后，僅需在全國精準(zhǔn)扶貧建檔立卡的數(shù)據(jù)系統(tǒng)中更新，這極大地便利了貧困人口數(shù)的統(tǒng)計(jì)工作，也有利于國家政策的宣傳。全國各級(jí)政府均能掌握相關(guān)數(shù)據(jù)，通過大數(shù)據(jù)的分析可辨別出工作的重心，能夠制定并更新扶貧的工作規(guī)劃。更重要的是，科技的運(yùn)用能夠突破信息搜集與傳遞的“最后一公里”困境。貧困戶與非貧困戶均能使用手機(jī)關(guān)注國家的政策信息，也能通過一些應(yīng)用軟件工具與鄉(xiāng)村干部進(jìn)行溝通與聯(lián)系，反饋?zhàn)约旱男枨螅鉀Q村莊的公共事務(wù)，如建立“村民微信群”“鄉(xiāng)村公眾號(hào)”等。在貧困退出的專項(xiàng)評(píng)估檢查中，每位入戶評(píng)估的調(diào)查人員人手一臺(tái)iPad也成為脫貧考核的一道風(fēng)景，調(diào)查人員實(shí)時(shí)錄入貧困戶各項(xiàng)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)通過統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)自動(dòng)匯總，可使國家有關(guān)部門實(shí)時(shí)掌握脫貧攻堅(jiān)工作的實(shí)際成效，大大提升了貧困治理效能。

同時(shí)，在脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐中，發(fā)達(dá)省份的部分鄉(xiāng)村也在實(shí)踐著數(shù)字治理，如廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)水平較高的省份，最早開展網(wǎng)格化管理與數(shù)字治理的實(shí)踐。國家政權(quán)運(yùn)用數(shù)字工具縱深至基層，上級(jí)政府或部門也能通過數(shù)據(jù)了解基層的工作情況與民情。從技術(shù)賦能的角度，干部能夠有效開展鄉(xiāng)村工作，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理更加便利，節(jié)省了治理過程中的時(shí)間、人力成本，提高了鄉(xiāng)村治理效能。

(四)建立了簡(jiǎn)約高效的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，強(qiáng)化了組織與政治保障

首先，各級(jí)黨委建立了簡(jiǎn)約高效的組織領(lǐng)導(dǎo)體系。中共中央、國務(wù)院于2015年12月發(fā)布了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，指出要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。中國共產(chǎn)黨是脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐的領(lǐng)導(dǎo)核心，各級(jí)黨組織在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)處于核心指揮地位，凝聚人心，團(tuán)結(jié)各方力量。各級(jí)黨委成立了脫貧攻堅(jiān)指揮部，如在縣一級(jí)，縣委書記任第一指揮長，縣長任第一副指揮長，分管的縣委副書記任常務(wù)副指揮長，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記以及縣直的主要行業(yè)部門為其成員，簡(jiǎn)化工作層級(jí)，高效率指揮和調(diào)度全縣的脫貧攻堅(jiān)工作。

其次，在脫貧攻堅(jiān)的規(guī)劃與部署中，建立了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任、政策、投入、動(dòng)員、監(jiān)督、考核六大體系。各個(gè)體系相互促進(jìn)，共同為脫貧工作的推進(jìn)保駕護(hù)航，責(zé)任與考核體系有力確保了工作成效。一是“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的責(zé)任體系得到明確，中央負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)與政策部署，省級(jí)政府負(fù)責(zé)資金投放、組織動(dòng)員、監(jiān)督考核等工作，市級(jí)政府負(fù)責(zé)省與縣工作的銜接等，縣級(jí)政府承擔(dān)主體責(zé)任，落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施、資金使用等工作。相關(guān)部門出臺(tái)配套的政策文件與實(shí)施方案，指導(dǎo)健康扶貧、教育扶貧等的開展。二是“省、市、縣、鄉(xiāng)、村”的書記簽下完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的軍令狀，強(qiáng)調(diào)“五級(jí)書記抓脫貧”，層層落實(shí)嚴(yán)格的考核與監(jiān)督機(jī)制。脫貧工作與成果與幫扶干部的前途息息相關(guān)?？己瞬粌H僅針對(duì)工作成效，也針對(duì)幫扶干部的工作作風(fēng)與素質(zhì)。

最后，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利離不開強(qiáng)有力的工作隊(duì)伍。一是省、市、縣設(shè)立扶貧開發(fā)小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立扶貧工作站，村莊設(shè)立扶貧工作辦公室。二是針對(duì)不同層次的貧困群體，幫扶的工作隊(duì)伍與人員不同。對(duì)于國家級(jí)貧困縣，由中央各行業(yè)部門派駐第一書記指導(dǎo)；對(duì)于貧困村，《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》指出要以貧困村的實(shí)際需求為基礎(chǔ)，合理匹配駐村工作隊(duì)，科學(xué)組織駐村工作隊(duì)；對(duì)于貧困戶，每一建檔立卡戶都有一一結(jié)對(duì)的幫扶干部。駐村工作隊(duì)包括第一書記與幫扶干部，完全實(shí)現(xiàn)貧困村一村一隊(duì)，一對(duì)一地進(jìn)行幫扶。層次分明與責(zé)任清晰的工作隊(duì)伍以及工作體系的建設(shè)奠定了鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興治理有效的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

三、鞏固脫貧攻堅(jiān)銜接鄉(xiāng)村振興：鄉(xiāng)村治理的新使命

鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確把“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！倍肿鳛閷?shí)施鄉(xiāng)村振興的總要求。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興相銜接，是實(shí)現(xiàn)治理有效的重要目標(biāo)。在筆者看來，進(jìn)入鄉(xiāng)村振興時(shí)代的鄉(xiāng)村治理，面臨以下幾大挑戰(zhàn)，而有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的超越與創(chuàng)新，也是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的新使命。

(一)破除“等、靠、要”思想，激發(fā)治理主體內(nèi)生動(dòng)力

農(nóng)民主體性一直是影響鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵因素。在傳統(tǒng)社會(huì)，鄉(xiāng)村公共事務(wù)的處理、鄉(xiāng)村秩序的維持、鄉(xiāng)村資源的分配等都離不開農(nóng)民的參與。在脫貧攻堅(jiān)中，政府雖然重視發(fā)揮農(nóng)民的主體性，強(qiáng)調(diào)開發(fā)性扶貧與保障式扶貧并舉，鼓勵(lì)農(nóng)民依靠自身力量參與開發(fā)的過程，發(fā)揮農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力，發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧致富，但在實(shí)際工作中，政府從干部到資源的總動(dòng)員在為脫貧攻堅(jiān)提供了強(qiáng)大的外部性動(dòng)力的同時(shí)，也帶來農(nóng)民主體性發(fā)揮不足的問題。脫貧攻堅(jiān)以來，黨和政府為全面打贏脫貧攻堅(jiān)投入了比以往任何時(shí)候都要多的人力、物力與財(cái)力，大量的資源輸送到鄉(xiāng)村，取得了巨大成效，近一億貧困人口在政府力量的全力支持和干部的盡心幫扶下脫貧，全國的貧困縣摘帽，貧困村退出貧困的序列。然而，政府在脫貧攻堅(jiān)工作中也表現(xiàn)出了一定程度的大包大攬的狀況，部分造成了農(nóng)民乃至鄉(xiāng)村干部的“等、靠、要”思想，并且這種思想在鄉(xiāng)村振興中仍然在延續(xù)，不利于鄉(xiāng)村振興形成可持續(xù)的動(dòng)力。

首先，貧困戶形成的“等、靠、要”思想束縛了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和活力。在脫貧過程中，貧困戶受到政府的重點(diǎn)關(guān)注，享受國家所給予的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面高于一般農(nóng)戶的福利待遇，與幫扶干部一一結(jié)對(duì)，可以利用幫扶干部帶來的額外的資源以提高經(jīng)濟(jì)收入，在遭遇意外和困難時(shí)能夠及時(shí)得到幫助。所有這些政策及行為支持的本意是使貧困戶能順利脫貧，而不至于因?yàn)榻逃⒋蟛〉认萑胴毨葳?，但是保姆式的扶貧行為也造就了貧困戶的“福利依賴”。貧困戶形成或增?qiáng)了“等、靠、要”的思想，增強(qiáng)了不勞而獲的觀念，這不利于發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用。此外，部分貧困戶通過“等、靠、要”獲得額外政策資源，會(huì)強(qiáng)化非貧困戶的相對(duì)剝奪感，從而對(duì)參與鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設(shè)抱有抗拒心理，甚至拒絕為村莊公共事務(wù)貢獻(xiàn)力量，削弱其主體性的發(fā)揮，也不利于村莊合力的形成。

其次，鄉(xiāng)村干部的“等、靠、要”思想不利于基層組織在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮創(chuàng)造力。在項(xiàng)目進(jìn)村的背景下，鄉(xiāng)村建設(shè)的資源依靠項(xiàng)目輸送，要求鄉(xiāng)村干部跑項(xiàng)目以獲取資源。為促進(jìn)貧困縣摘帽，國家各部門的項(xiàng)目在貧困縣、貧困村落地生根，解決了大量貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施問題，如道路交通和自來水供應(yīng)等。久而久之，鄉(xiāng)村干部認(rèn)為項(xiàng)目資源可以等來，可以靠上級(jí)政府，可以伸手要資源，其主觀能動(dòng)性降低，通過自致性努力拓展資源的動(dòng)力下降，形成了對(duì)上級(jí)資源的依賴心理，這種工作慣性在鄉(xiāng)村振興中仍然有所延續(xù)。尤其是在一些深度貧困地區(qū)，鄉(xiāng)村基層組織缺乏進(jìn)取心，軟弱、渙散，是在課題組調(diào)研中一些地方干部常常提到的問題。

鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)是一個(gè)長遠(yuǎn)工程，行政力量的作用仍然很重要，包括在統(tǒng)籌、規(guī)劃和資源投入方面，但其可持續(xù)發(fā)展之路還需要依托農(nóng)村改革充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制和宅基地制度改革，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體和農(nóng)民主體的積極性。

(二)拓展治理的內(nèi)涵，銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的治理體系

脫貧攻堅(jiān)以來，在以減貧為目標(biāo)的政策與現(xiàn)實(shí)的導(dǎo)向之下，學(xué)界有關(guān)鄉(xiāng)村治理的討論集中形成了一個(gè)重要的主題——貧困治理。王小林認(rèn)為貧困治理是一個(gè)國家或地方政府對(duì)貧困的全過程管理，宏觀層面涉及政府、社會(huì)與市場(chǎng)在解決貧困問題中的角色與關(guān)系以及所采取的戰(zhàn)略與政策工具和責(zé)任與問責(zé)，微觀層面涉及對(duì)貧困的識(shí)別、分析、監(jiān)測(cè)與評(píng)估。(17)王小林：《改革開放40年:全球貧困治理視角下的中國實(shí)踐》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第5期，第17-26頁。因此，脫貧攻堅(jiān)階段鄉(xiāng)村治理的主要目的是減貧，主要的治理力量為政府、社會(huì)與市場(chǎng)三方，主要的參與主體是國家或地方政府，主要任務(wù)是識(shí)別貧困戶、對(duì)貧困戶進(jìn)行管理等?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》文件中提出了現(xiàn)階段以及未來一段時(shí)期對(duì)鄉(xiāng)村治理的要求，包括但不限于現(xiàn)有的貧困治理的內(nèi)涵。

目前，從中央到地方的政策文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)“鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接”，但在治理體系上，脫貧攻堅(jiān)應(yīng)該如何與鄉(xiāng)村振興銜接目前缺乏明確的操作指引，導(dǎo)致基層干部甚至主管鄉(xiāng)村振興工作的部門在落實(shí)相關(guān)政策時(shí)無所適從。2022年中央1號(hào)文件已明確，鄉(xiāng)村振興的三大任務(wù)是鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理，但筆者在某鄉(xiāng)村振興局調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興局的干部對(duì)鄉(xiāng)村振興框架下的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該做什么很茫然，缺乏明確、具體的目標(biāo)和任務(wù)指引。只能按照脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的老辦法，借助扶貧的經(jīng)驗(yàn)，將工作的重點(diǎn)放置在“鞏固脫貧攻堅(jiān)成果”上。由此，鄉(xiāng)村治理依舊是以解決貧困為主要目的。然而，鄉(xiāng)村振興是實(shí)現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵，必然要求全面的振興，而不僅僅止步于鞏固脫貧防止返貧。鄉(xiāng)村振興也不僅僅限于農(nóng)村，而是縣、鄉(xiāng)、村一體化發(fā)展。鄉(xiāng)村治理作為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要手段，其治理的視角、對(duì)象等也必須進(jìn)行轉(zhuǎn)換或者拓展。鄉(xiāng)村治理體系包括治理理念及其機(jī)制的更新，是鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力之源。治理理念不更新，難以全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

(三)調(diào)和城鄉(xiāng)價(jià)值沖突，克服鄉(xiāng)村振興時(shí)代鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在張力

縣、鄉(xiāng)、村一體化發(fā)展是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然要求，是鄉(xiāng)村振興區(qū)別于以往“三農(nóng)”工作的最根本特征。改革開放以來，鄉(xiāng)村人口加速流動(dòng)，中國的鄉(xiāng)村面臨百年未有之大變局。鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，縣、鄉(xiāng)、村的聯(lián)系也越來越緊密。鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)劃要從城鄉(xiāng)一體化來考慮，鄉(xiāng)村的公共服務(wù)體系建設(shè)也要實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村一體化。 黨的十九屆五中全會(huì)指出，要強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化。因此，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，成為當(dāng)前“三農(nóng)”工作和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要前提和基本價(jià)值。王玉茹和楊濟(jì)菡提出中國共產(chǎn)黨成立以來，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系經(jīng)歷了農(nóng)村中心、城鄉(xiāng)二元、城鄉(xiāng)失衡、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及城鄉(xiāng)融合五個(gè)階段(18)王玉茹、楊濟(jì)菡：《中國共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理:“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”——基于城鄉(xiāng)關(guān)系的視角》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第4期，第11-18頁。。如今，進(jìn)入到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段，鄉(xiāng)村要走的發(fā)展之路就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程中，來自城市和鄉(xiāng)村的多元主體的價(jià)值觀念、行動(dòng)邏輯、審美標(biāo)準(zhǔn)存在差異。這其中，來自城市的治理者的價(jià)值觀往往居于主導(dǎo)地位或優(yōu)勢(shì)地位，又缺乏對(duì)地方性知識(shí)的了解，從而導(dǎo)致以城市化思維搞鄉(xiāng)村建設(shè)，從而導(dǎo)致在鄉(xiāng)村振興或鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)相關(guān)的鄉(xiāng)村治理方面，比如對(duì)人居環(huán)境的治理，城鄉(xiāng)不同主體間往往存在著價(jià)值沖突。其根源是治理者往往對(duì)鄉(xiāng)村獨(dú)特的“價(jià)值性”缺乏認(rèn)識(shí)。

鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的主要板塊之一就是農(nóng)村人居環(huán)境整治。在基層的實(shí)踐中，人居環(huán)境整治的重點(diǎn)是對(duì)村容村貌進(jìn)行整改，包括對(duì)農(nóng)民散養(yǎng)雞、鴨、鵝等家禽的行為進(jìn)行整治。鄉(xiāng)村干部按照政策文件的要求，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，強(qiáng)制要求村民不準(zhǔn)散養(yǎng)家禽，甚至不能在山上圈養(yǎng)，家禽都要圈養(yǎng)在家，理由是散養(yǎng)會(huì)破壞環(huán)境與衛(wèi)生。然而，農(nóng)民散養(yǎng)家禽的習(xí)慣是長時(shí)間養(yǎng)成的，也具有一定的合理性，如圈養(yǎng)在家會(huì)影響家庭環(huán)境衛(wèi)生，不利于人的居住，也會(huì)影響家禽的成長。因此，農(nóng)民對(duì)這樣的行動(dòng)持有異議，甚至是反對(duì)，做出極端行為，影響鄉(xiāng)村治理的效率。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，農(nóng)村人居環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)很大程度上借鑒了城市環(huán)境的要求，也就是說城市的環(huán)境是怎樣的，農(nóng)村的環(huán)境也應(yīng)該進(jìn)行模仿。但是部分農(nóng)村人居環(huán)境整治的簡(jiǎn)單粗暴行動(dòng)忽略了農(nóng)村幾千年來的傳統(tǒng)習(xí)慣，這就使得持有農(nóng)村傳統(tǒng)價(jià)值觀的農(nóng)民不認(rèn)可也不認(rèn)同帶有城市價(jià)值觀的人居環(huán)境整治行動(dòng)。一些農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)的失敗，根源于治理過程中城鄉(xiāng)價(jià)值之間的沖突與不協(xié)調(diào)，也與現(xiàn)代社會(huì)的技術(shù)治理的架構(gòu)息息相關(guān)，使得鄉(xiāng)村治理的效率難以提升，鄉(xiāng)村振興的使命目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

(四)改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)

健全的公共服務(wù)體系是讓鄉(xiāng)村留住人、改變“空心化”狀況、提升鄉(xiāng)村生活質(zhì)量的基礎(chǔ)和前提，也是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。這要求政府對(duì)公共服務(wù)建設(shè)與提供方面加大支持。新公共管理的一個(gè)新理念是，政府的職能是服務(wù)。(19)[美]珍妮特·V.登哈特、[美]羅伯特·B.登哈特：《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第5頁。某種意義上，“服務(wù)”即治理。建設(shè)“服務(wù)型政府”便是一個(gè)選擇?！胺?wù)型政府”是一種政府模式，其基本理念是把服務(wù)作為社會(huì)治理價(jià)值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心。(20)施雪華：《“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件》,《社會(huì)科學(xué)》2010年第2期，第3-11頁。這一模式強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)服務(wù)功能與民眾的參與性?！胺?wù)型政府”的理念同樣影響著鄉(xiāng)村治理，由此催生出服務(wù)型治理。如有學(xué)者提出，鄉(xiāng)村治理模式已經(jīng)從嵌入汲取型轉(zhuǎn)向整合服務(wù)型，整合服務(wù)型的鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)是增強(qiáng)服務(wù)鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村的功能(21)蔣銳、劉鑫：《中國鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)型：從嵌入汲取型到整合服務(wù)型》，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》2021年第2期，第55-61頁。。因此服務(wù)型治理是以人民為本，便于民利于民，重點(diǎn)是增強(qiáng)鄉(xiāng)村的公共服務(wù)功能，建立健全鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系。

據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，農(nóng)村常住人口為50979萬人，占總?cè)丝跀?shù)的36.17%，相比于第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，十年間，農(nóng)村常住人口占比下降了近15%(22)第六次全國人口普查中，農(nóng)村常住人口為67414萬人，占全國人口總數(shù)的50.32%。。農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工，攜帶子女甚至是家中老人一同外出生活。同時(shí)，因追求更優(yōu)質(zhì)的教育資源，留守鄉(xiāng)村的婦女與兒童流向城鎮(zhèn)或者是縣城，村小學(xué)就讀率降低。這使得鄉(xiāng)村空心化的程度進(jìn)一步加深。鄉(xiāng)村空心化影響著鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃，使得政策決策者以及大多學(xué)者認(rèn)為縣域或者是中心鎮(zhèn)應(yīng)該成為公共服務(wù)提供的理想場(chǎng)所，公共服務(wù)上移。但具體到實(shí)踐中，若是農(nóng)民享受公共服務(wù)要到縣域或者是中心鎮(zhèn)，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，那將會(huì)大大增加農(nóng)民獲取公共服務(wù)的成本，如醫(yī)療成本、教育成本、養(yǎng)老成本等。因病、因?qū)W致貧的現(xiàn)象也可能再次出現(xiàn)。因此，警惕公共服務(wù)上移陷阱，為婦女、兒童、老人等留守鄉(xiāng)村的大部隊(duì)提供便利的公共服務(wù)，提升鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)，是服務(wù)型治理的現(xiàn)實(shí)需求，也是實(shí)現(xiàn)治理有效、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。

四、從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興：鄉(xiāng)村治理銜接、轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)路徑

在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，鄉(xiāng)村治理的銜接是影響脫貧攻堅(jiān)銜接鄉(xiāng)村振興有效與否的關(guān)鍵因素。而在鄉(xiāng)村治理的銜接中，既需要傳承在脫貧攻堅(jiān)中形成的寶貴經(jīng)驗(yàn)，如，錨準(zhǔn)目標(biāo)，精準(zhǔn)治理，擴(kuò)大社會(huì)參與，健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系，加強(qiáng)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，推進(jìn)智慧社會(huì)治理，也需要破除“等、靠、要”思想困境、拓寬治理內(nèi)涵、調(diào)和價(jià)值沖突，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興時(shí)代鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理層面從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的有效銜接和轉(zhuǎn)變，具體可從以下幾個(gè)層面探討銜接和轉(zhuǎn)變的路徑。

(一)夯實(shí)治理共同體，增強(qiáng)基層治理活力

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2019年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》指出，要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的活力，是鄉(xiāng)村治理的核心，而村民自治的主體是村民以及村民自治組織，其與鄉(xiāng)村治理的活力與效率息息相關(guān)。如今，不論是作為自治主體的農(nóng)民還是村委干部，都存在一定的“等、靠、要”思想，主體性作用發(fā)揮不足。破除治理困境必須加快構(gòu)建基層治理共同體，激活農(nóng)民主體性，增強(qiáng)基層治理活力。

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”(23)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年11月6日第1版。。何謂社會(huì)治理共同體？學(xué)者王思斌的解釋是，社會(huì)治理共同體是“圍繞社會(huì)治理和為了進(jìn)行社會(huì)治理，相關(guān)各方基于某種信任、共同理念而形成的具有合作取向的群體形式”(24)王思斌：《社會(huì)治理共同體建設(shè)與社會(huì)工作的促進(jìn)作用》，《社會(huì)工作》2020年第2期，第3-8頁。。從增強(qiáng)活力的角度出發(fā)，構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體，可從以下路徑展開。

一是擴(kuò)大黨建引領(lǐng)的基層治理網(wǎng)絡(luò)。學(xué)者黃曉春的研究表明，我國社會(huì)治理創(chuàng)新的重要經(jīng)驗(yàn)是通過構(gòu)建覆蓋面更廣的治理網(wǎng)絡(luò)以更好獲得公眾需求信息并把握社會(huì)微觀運(yùn)行的復(fù)雜脈絡(luò)，從而維護(hù)好社會(huì)運(yùn)行秩序。(25)黃曉春：《黨建引領(lǐng)下的當(dāng)代中國社會(huì)治理創(chuàng)新》，《中國社會(huì)科學(xué)》2021年第6期，第116-135頁。為此，需要進(jìn)一步擴(kuò)大基層黨組織在農(nóng)民群體中的覆蓋面，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升黨建網(wǎng)絡(luò)搭載治理功能的能力。就鄉(xiāng)村治理而言，這將擴(kuò)大黨的基層組織在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)工作中的群眾基礎(chǔ)，吸收更多優(yōu)秀農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民加入黨組織，在現(xiàn)代化的視野中培養(yǎng)和提高鄉(xiāng)村年輕干部的工作能力與人文素養(yǎng)(26)趙秀玲：《現(xiàn)代化視野下的鄉(xiāng)村年輕干部培養(yǎng)》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期，第191-200頁。，通過黨建+鄉(xiāng)村振興，豐富農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的形式和內(nèi)容。比如，江西等地開展的黨建+互助養(yǎng)老模式，充分發(fā)揮了基層黨員在農(nóng)村互助養(yǎng)老中的作用，取得了很好的成效。

二是充分發(fā)揮基于家庭、家族、鄰里等情感型紐帶聯(lián)結(jié)的農(nóng)村自組織、非正式組織、非正式關(guān)系的作用。周飛舟對(duì)脫貧攻堅(jiān)的研究敏銳、細(xì)微地察覺到了，國家與農(nóng)民兩個(gè)利益主體在脫貧攻堅(jiān)能夠?qū)崿F(xiàn)有效對(duì)接與合作，也是中國家庭本位、倫理本位的社會(huì)文化起作用的結(jié)果。 或者說，“家” 提供了國家和農(nóng)民“對(duì)接”的通道，他指出，重視“家國一體”的一面，有利于在鄉(xiāng)村振興中保持和維護(hù)“家”的主體地位(27)周飛舟：《從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興：邁向“家國一體”的國家與農(nóng)民關(guān)系》，《社會(huì)學(xué)研究》2021年第6期，第1-22頁。，激活農(nóng)民主體作用。筆者承擔(dān)的脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興典型案例調(diào)研課題組在江西等地的調(diào)研也表明，當(dāng)?shù)刈园l(fā)組織的家族、宗族理事會(huì)在村莊公共事務(wù)中表現(xiàn)活躍，在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治和公共服務(wù)供給中發(fā)揮了重要作用，分擔(dān)了村級(jí)基層組織的大量工作，也節(jié)約了國家投入與支出。在浙江仙居的調(diào)研表明，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興中也發(fā)揮了重要作用。

三是合理發(fā)揮駐村干部、外來資本以及社會(huì)組織等外生政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)力量在鄉(xiāng)村治理中的參與作用，建設(shè)具有包容性的、城鄉(xiāng)融合的鄉(xiāng)村治理共同體。雖有部分第一書記等駐村干部在工作中存在著形式主義問題，但總體來說，駐村干部在調(diào)適村莊與基層政府、村干部與村民關(guān)系方面具有一定優(yōu)勢(shì)(利益中立、權(quán)威性高、社會(huì)資本充沛等)，在鄉(xiāng)村治理中起到了“潤滑劑”“緩沖劑”的作用，也有助于整合農(nóng)村發(fā)展資源。而資本下鄉(xiāng)過程中，村企之間雖存在一定的合作困境，但只要適度改善村莊治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)下鄉(xiāng)資本更好地參與村莊的社會(huì)治理，從而使資本下鄉(xiāng)企業(yè)形成對(duì)互惠互利的道義經(jīng)濟(jì)的自覺意識(shí)，就能有效發(fā)揮下鄉(xiāng)資本在鄉(xiāng)村發(fā)展、村莊建設(shè)、公共服務(wù)提升等方面的積極作用(28)蔣國河、江小玲：《鄉(xiāng)村振興中的資本下鄉(xiāng)與村企關(guān)系：互惠難題與合作困境》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第1期，第111-124頁。。社工機(jī)構(gòu)、志愿者組織等社會(huì)力量在鄉(xiāng)村發(fā)展方興未艾，他們能夠在扶弱濟(jì)困、助老扶幼、關(guān)懷關(guān)愛留守人群方面發(fā)揮作用，提升鄉(xiāng)村治理的溫度，增強(qiáng)弱勢(shì)人群在鄉(xiāng)村振興中的獲得感與安全感。同時(shí)，如果社會(huì)組織要在基層治理中充分發(fā)揮效能，必須從制度、組織、資源以及技術(shù)等層面為其提供支持(29)劉春湘、江潤洲：《社會(huì)組織在基層治理新格局中的作用》，《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期，第164-171頁。。

(二)從貧困型治理向發(fā)展型治理轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)村治理過程具有鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向特征。治理實(shí)踐一般是為達(dá)到某一目的，如解決某些問題、合理分配資源、維持社會(huì)穩(wěn)定。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的鄉(xiāng)村治理是以擺脫貧困為導(dǎo)向的治理。中國農(nóng)村發(fā)展已然步入全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興階段，鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)是加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民過上更加美好的生活(30)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年3月13日第1版。，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此，如果說，脫貧攻堅(jiān)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理具有鮮明的貧困型治理特征，鄉(xiāng)村振興時(shí)代的鄉(xiāng)村治理則具有發(fā)展型治理的特征。為此，鄉(xiāng)村振興時(shí)代的鄉(xiāng)村治理在外延與內(nèi)涵、目標(biāo)與任務(wù)、視角與方法上均應(yīng)有所改變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的時(shí)代轉(zhuǎn)變。

一是擴(kuò)大和豐富鄉(xiāng)村治理的外延和內(nèi)涵。中國解決了困擾人民幾千年的絕對(duì)貧困問題，但這不意味著貧困已不存在，相對(duì)貧困和共同富裕是下一階段鄉(xiāng)村治理要重點(diǎn)關(guān)注的問題。相對(duì)貧困和共同富裕問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，包括農(nóng)村及農(nóng)民內(nèi)部的差距和農(nóng)村及農(nóng)民與城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民的差距。因此，在外延上，鄉(xiāng)村振興時(shí)代的鄉(xiāng)村治理面對(duì)的對(duì)象是整體意義上的農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)村居民。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興在范圍上涵蓋了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與村，甚至是縣域的范圍。因此，鄉(xiāng)村振興時(shí)代的鄉(xiāng)村治理不僅關(guān)注村級(jí)治理，也涉及縣鄉(xiāng)治理，是上下聯(lián)動(dòng)的治理。在內(nèi)涵方面，鄉(xiāng)村振興時(shí)代的鄉(xiāng)村治理面對(duì)的不再是貧困型的治理，而是發(fā)展型的治理，不再僅是關(guān)注脫貧戶的發(fā)展，而是需要關(guān)注整村居民甚至所在城鎮(zhèn)居民的發(fā)展問題，要逐步縮小城鄉(xiāng)差距，降低農(nóng)民內(nèi)部分化程度，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕。

二是更新目標(biāo)任務(wù)。脫貧攻堅(jiān)階段的鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容更側(cè)重的是物質(zhì)生活水平的提高和硬件設(shè)施的建設(shè)，對(duì)精神文化生活和軟件服務(wù)的重視程度不夠。鄉(xiāng)村振興的總要求涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化與生態(tài)五個(gè)方面，是整體性與系統(tǒng)性的。鄉(xiāng)村治理作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的手段，其治理的內(nèi)容應(yīng)該是物質(zhì)生活與精神文化生活并重，既強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)生活水平的提高，也關(guān)注鄉(xiāng)風(fēng)文明的建設(shè)與農(nóng)村文化活動(dòng)的開展。鄉(xiāng)村治理在建設(shè)硬件設(shè)施的同時(shí)也要提高軟件設(shè)施的水平，實(shí)施發(fā)展型社會(huì)政策，建立健全農(nóng)村公共服務(wù)體系，改善人居環(huán)境和人力資本，增強(qiáng)發(fā)展的動(dòng)力與能力。

三是轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的視角和方法。經(jīng)過五年的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)，不少鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民形成了一定的思維慣性，即鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)就是解決絕對(duì)貧困問題。他們是從貧困治理的視角看待鄉(xiāng)村治理的，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求他們必須轉(zhuǎn)換視角，其中最重要的一個(gè)視角就是城鄉(xiāng)融合。接續(xù)鄉(xiāng)村振興的下一階段是共同富裕。共同富裕要求縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差距，因此，縮小城鄉(xiāng)鴻溝、走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路是鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的核心視角。其次是治理現(xiàn)代化的視角。要完善協(xié)同治理體系，充分發(fā)揮好政府之外力量在鄉(xiāng)村振興中的作用，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、農(nóng)民等多元主體的分工協(xié)作與功能互補(bǔ)，發(fā)揮好政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方合力，從而形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體協(xié)同治理的良好局面。在方法上，黨政部門和基層組織不宜大包大攬，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，不越位，但也不缺位，重在做好服務(wù)，夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，整合資源，注重發(fā)揮市場(chǎng)的力量，發(fā)揮社會(huì)組織的作用，激發(fā)農(nóng)民的主體作用，注重縣域資源的統(tǒng)籌與銜接，結(jié)合好外力與內(nèi)力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)、工農(nóng)互促。

(三)從技術(shù)治理向價(jià)值治理轉(zhuǎn)變

官僚制與科層制是現(xiàn)代社會(huì)的典型組織形式，尤其是在政府與企業(yè)中最為常見，以非人格化、工具化與理性化為顯著特征，為政策傳達(dá)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)奠定了組織基礎(chǔ)?；诖?，鄉(xiāng)村治理抑或是國家治理都存在技術(shù)治理的傾向。如今，技術(shù)治理卻會(huì)給人們思想帶來韋伯所說的“現(xiàn)代的牢籠”，在實(shí)踐中造成文山會(huì)海、過度留痕管理、層層加碼等基層治理困境。對(duì)此，學(xué)者歐陽靜提出簡(jiǎn)約治理的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化之路(31)歐陽靜：《簡(jiǎn)約治理:超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，《中國社會(huì)科學(xué)》2022年第3期，第145-163頁。，這也被許多學(xué)者所關(guān)注。然而，價(jià)值治理在當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中的重要作用也不容忽視，也是提升鄉(xiāng)村治理效率的關(guān)鍵視角。鄉(xiāng)村振興時(shí)代的鄉(xiāng)村治理，亟須由單純的技術(shù)治理向價(jià)值治理轉(zhuǎn)變，或者說更加重視鄉(xiāng)村價(jià)值在治理中的作用，建設(shè)具有滕尼斯意義上的鄉(xiāng)村共同體(32)[德]斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會(huì)——純粹社會(huì)學(xué)的基本概念》，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書館，1999年，第52頁。，增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的文化認(rèn)同與價(jià)值感、歸屬感。

人們的社會(huì)行動(dòng)當(dāng)中蘊(yùn)含著他們?cè)谏顚哟斡^念中的價(jià)值。進(jìn)而，在脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的過程中，從價(jià)值層面討論和分析鄉(xiāng)村治理的銜接是十分有必要的。第一，鄉(xiāng)村治理必須是蘊(yùn)含鄉(xiāng)村共同體價(jià)值的社會(huì)行動(dòng)。在費(fèi)孝通先生筆下，中國人民對(duì)土地有著深厚的感情，中國基層社會(huì)就是鄉(xiāng)土社會(huì)(33)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海：上海人民出版社，2007年，第6頁。。中國傳統(tǒng)社會(huì)是以禮治維持社會(huì)秩序的，有自己獨(dú)特的一套鄉(xiāng)村治理規(guī)則。在當(dāng)代中國農(nóng)村，盡管鄉(xiāng)土社會(huì)已越來越趨向現(xiàn)代化，但是在農(nóng)村生活的居民依然深受傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土價(jià)值影響，鄉(xiāng)賢人物依舊對(duì)農(nóng)民有足夠的影響力。近年來，學(xué)者提倡的新鄉(xiāng)賢治理正是鄉(xiāng)村治理價(jià)值取向的生動(dòng)體現(xiàn)。第二，鄉(xiāng)村治理需要良好地融合了傳統(tǒng)價(jià)值與現(xiàn)代價(jià)值的新鄉(xiāng)村價(jià)值觀的引導(dǎo)。在這方面，既要傳承優(yōu)秀的傳統(tǒng)價(jià)值，保留鄉(xiāng)村特色風(fēng)尚，也要對(duì)粗鄙文化移風(fēng)易俗、開放吸收現(xiàn)代文明價(jià)值文化。新鄉(xiāng)村價(jià)值觀要與鄉(xiāng)村治理有機(jī)結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)德治、法治與自治相結(jié)合。第三，作為鄉(xiāng)村治理實(shí)踐集中體現(xiàn)的鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，其中已凸顯的行動(dòng)沖突根源于價(jià)值沖突的可能性，并從轉(zhuǎn)變價(jià)值觀入手以化解矛盾。例如，在農(nóng)村人居環(huán)境整治方面，村民與鄉(xiāng)村干部之間的沖突正是村民傳統(tǒng)價(jià)值觀與文件所體現(xiàn)的“城市”環(huán)境要求所不符的表現(xiàn)。如何解決這一問題，從村民價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變?nèi)胧只蛘呤墙Y(jié)合農(nóng)村價(jià)值觀而因地制宜地調(diào)整人居環(huán)境整治的要求都是可行的。因此，重視鄉(xiāng)村治理中價(jià)值的作用，有利于在鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中調(diào)和城鄉(xiāng)價(jià)值沖突，促進(jìn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的融合，這樣的鄉(xiāng)村建設(shè)才是具有中國特色的鄉(xiāng)村建設(shè)道路。

(四)從總體性治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變

脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，為全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，順利完成黨中央部署的消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困的目標(biāo)任務(wù)，黨和政府從人員、資源方面進(jìn)行了全面總動(dòng)員，各級(jí)黨委高度重視，五級(jí)書記抓扶貧，統(tǒng)一部署和調(diào)度，掛圖作戰(zhàn)，從而實(shí)現(xiàn)了既定的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。這一時(shí)期的貧困治理，具有鮮明的總體性治理特征，采用的是總體性支配的方式(34)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期，第104-127頁。，以調(diào)動(dòng)政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)諸領(lǐng)域的資源和力量，達(dá)成既定目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村建設(shè)是一個(gè)長遠(yuǎn)工程，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是要建設(shè)一個(gè)宜居、宜業(yè)的美麗新鄉(xiāng)村，讓廣大的農(nóng)民過上更美好的生活。事實(shí)表明，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入提高為主要目標(biāo)的“三農(nóng)”工作并不能保證實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的振興。改革開放四十多年來，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施有了極大改善，農(nóng)民的收入在不斷提高，但與此同時(shí)，農(nóng)村的“空心化”狀況也不斷加重。改變“空心化”狀況，需要夯實(shí)鄉(xiāng)村振興發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，健全農(nóng)村公共服務(wù)體系，提升鄉(xiāng)村生活質(zhì)量。服務(wù)即治理。以人民為中心的發(fā)展觀，也需要不斷改善民生，為此必須推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。因此推進(jìn)服務(wù)型治理，健全鄉(xiāng)村公共服務(wù)，應(yīng)是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。2019年召開的黨的十九屆四中全會(huì)提出了建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)。建立健全的農(nóng)村公共服務(wù)體系也應(yīng)是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。教育、醫(yī)療與養(yǎng)老是如今我國公共服務(wù)內(nèi)容的三大主體，也是切切實(shí)實(shí)關(guān)乎民生的基本服務(wù)。然而，鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給卻在各種因素的影響下出現(xiàn)服務(wù)上移的現(xiàn)象，尤其是在偏遠(yuǎn)地區(qū)。這無疑會(huì)加大農(nóng)民獲取公共服務(wù)的成本?，F(xiàn)今，縣域是公認(rèn)的提供高質(zhì)量的公共服務(wù)與緩解城市公共服務(wù)壓力的最佳場(chǎng)域。但是縣域公共服務(wù)的供給壓力與偏遠(yuǎn)山村公共服務(wù)的可及性問題也應(yīng)該被考慮。要謹(jǐn)防縣、鄉(xiāng)、村一體化中出現(xiàn)的偏差，導(dǎo)致資源過于集聚于中心城鎮(zhèn)尤其是縣城的現(xiàn)象。為此，要強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)、村統(tǒng)籌銜接的公共服務(wù)職能。

首先，要建立縣、鄉(xiāng)、村既一體化又均衡化的公共服務(wù)供給機(jī)制。優(yōu)化義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生體系的資源布局，發(fā)展教育共同體、醫(yī)療共同體，實(shí)施城鄉(xiāng)教師交流制度，均衡城鄉(xiāng)教育醫(yī)療資源配置，加快培養(yǎng)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)師隊(duì)伍建設(shè)，提升村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和健康管理水平；以中心村為單元推進(jìn)“山區(qū)幼兒園”項(xiàng)目；建立縣域統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為平臺(tái)、行政村為單元點(diǎn)的農(nóng)村社會(huì)福利服務(wù)體系，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)工作站建設(shè)，發(fā)揮社工站在社會(huì)福利服務(wù)方面的綜合指導(dǎo)和督導(dǎo)功能；實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村互助之家”全覆蓋，深化農(nóng)村互助養(yǎng)老。完善困境兒童和留守兒童關(guān)愛保護(hù)服務(wù)體系，每個(gè)村至少配備一名專職兒童福利工作者。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)福利服務(wù)工作者的技能培訓(xùn)和提升。有效引導(dǎo)慈善組織、企業(yè)基金會(huì)資助鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展。

其次，適度增強(qiáng)中心鎮(zhèn)的服務(wù)功能。中心鎮(zhèn)起到承上啟下作用，能夠有效鏈接資源建設(shè)鄉(xiāng)村和影響其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承擔(dān)著增強(qiáng)鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給的重要角色，有助于縮短農(nóng)民與良好的公共服務(wù)之間的地理距離，并降低農(nóng)民獲得資源的成本。中心鎮(zhèn)的公共服務(wù)建設(shè)應(yīng)突出回應(yīng)農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)的需求，將之作為公共服務(wù)的中心工作，有利于保障城鄉(xiāng)教育公平，便利農(nóng)村居民的醫(yī)療服務(wù)需求，滿足農(nóng)村對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的急迫需求。

最后，要加快社會(huì)政策創(chuàng)新，健全鄉(xiāng)村公共服務(wù)的長效機(jī)制。農(nóng)村的財(cái)政能力較弱，從事公共服務(wù)的專業(yè)人才缺乏，依靠農(nóng)村固有的力量難以滿足服務(wù)需求，需要國家層面加強(qiáng)制度建設(shè)，加快普惠型農(nóng)村社會(huì)福利體系建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托幼等普惠性、兜底性、基礎(chǔ)性民生公共服務(wù)建設(shè)及其人才隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)鄉(xiāng)村公共服務(wù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化服務(wù)。