市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治保障研究

趙燕萍

（河南警察學(xué)院公安專業(yè)基礎(chǔ)教學(xué)部 河南鄭州 450000）

“市域治理現(xiàn)代化”并不是傳統(tǒng)的基本部門(mén)法研究的內(nèi)容，是一個(gè)基于縱向和橫向認(rèn)知模式連接于憲法與部門(mén)法、法學(xué)與社會(huì)學(xué)等的領(lǐng)域法研究范疇。[1]對(duì)這一問(wèn)題的研究有著顯而易見(jiàn)的挑戰(zhàn)性和重大意義：這一領(lǐng)域涉及利益關(guān)系的緊張程度和關(guān)涉國(guó)家治理的重要性幾乎是眾所周知，有解決問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)緊迫性。在中國(guó)當(dāng)前的相關(guān)立法領(lǐng)域中，“市域治理”中的法治問(wèn)題未來(lái)將有著廣泛的展示、但是當(dāng)下卻缺乏深入的考量。因此，這一研究在成文法和法理基礎(chǔ)上還處于舉步維艱之時(shí)，及時(shí)對(duì)市域社會(huì)治理的法治理論總結(jié)是對(duì)現(xiàn)實(shí)中可持續(xù)發(fā)展及社會(huì)和諧、城市現(xiàn)代化等正面價(jià)值得以良好協(xié)調(diào)的一次推進(jìn)。特別是，都市圈的快速進(jìn)程為國(guó)家權(quán)力的合法性與正當(dāng)性提供了新型的理論與實(shí)踐資源[1]，因此，對(duì)這方面的法學(xué)研究，在現(xiàn)實(shí)層面上顯得特別重要。

一、市域治理現(xiàn)代化的法制化構(gòu)建

加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化，是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。然而，作為一個(gè)社會(huì)治理領(lǐng)域的新概念，市域社會(huì)治理至今尚未在各個(gè)學(xué)術(shù)界形成一致的認(rèn)識(shí)。[2]因此，立足法學(xué)的視角，科學(xué)認(rèn)識(shí)市域社會(huì)治理的理論蘊(yùn)含，是加快推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的理論前提和邏輯起點(diǎn)。一個(gè)良好的法制從來(lái)都必須將可證成的價(jià)值衡量過(guò)程與結(jié)果作為其內(nèi)在構(gòu)成，也正是這種必要的內(nèi)在構(gòu)成才真正增強(qiáng)了法制的說(shuō)服力，增進(jìn)了相關(guān)的社會(huì)共識(shí)以及社會(huì)治理中進(jìn)行“現(xiàn)代化”“多樣化”的可能，才真正對(duì)各種沖突中的權(quán)利和基本價(jià)值進(jìn)行最充分地認(rèn)識(shí)和最大限度地保護(hù)。

（一）立足法學(xué)的視角，科學(xué)認(rèn)識(shí)“市域社會(huì)治理”的理論。目前直接關(guān)于“市域”的中央法規(guī)有六部，但是都是把“市域”作為一個(gè)地理區(qū)劃的概念，例如，將“市域”與鐵路建設(shè)或者都市圈聯(lián)系在一起，作為地理區(qū)域的附帶概念，并沒(méi)有把“市域”作為獨(dú)立的法律概念予以正面說(shuō)明?！笆杏颉北旧聿粌H是具有城市行政管轄的地理區(qū)域，在法律上更是不可缺少的“領(lǐng)域法”概念。但是，從法律的內(nèi)涵看，“市域”這個(gè)概念又好像從未缺席，它往往隱匿于城市規(guī)劃法，社區(qū)治理，土地法，城市更新，行政決策乃至籠統(tǒng)的集合化利益問(wèn)題當(dāng)中。但是，在目前的實(shí)定法現(xiàn)狀來(lái)看，在不同的條塊部門(mén)法之間缺乏有效的對(duì)話，對(duì)彼此立法政策的相互聯(lián)系與影響的認(rèn)識(shí)有限。這種“各自為政”的立法模式存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)，也使得在應(yīng)對(duì)宏觀的“域”的概念的同時(shí)未充分認(rèn)識(shí)到積極應(yīng)對(duì)“市域治理”所帶來(lái)的長(zhǎng)期效益——從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“市域治理現(xiàn)代化”可能會(huì)帶來(lái)一種新的法律概念的認(rèn)知觀。

自市域社會(huì)治理被提出以后，它引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。同時(shí)，市域社會(huì)治理這一概念的提出正是契合了新時(shí)代我國(guó)社會(huì)治理內(nèi)涵轉(zhuǎn)型的迫切需要。在新時(shí)代，我國(guó)市域范圍諸多復(fù)雜的、特殊的、重大的治理問(wèn)題亟須解決。雖然社會(huì)學(xué)對(duì)市域社會(huì)治理有了粗略的概括。[2]然而，法學(xué)界對(duì)于社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)，卻缺乏理論上的深度挖掘，目前的學(xué)術(shù)研究也鮮有對(duì)市域社會(huì)治理的法律解讀。在現(xiàn)代社會(huì)，法律是社會(huì)控制的最主要手段。[3]從治理的角度的社會(huì)性上出發(fā)看待“合法性的根本要義”的問(wèn)題，在現(xiàn)代社會(huì)治理生長(zhǎng)擴(kuò)充中，法律的任務(wù)步驟的預(yù)先籌措，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化的預(yù)作理想狀態(tài)的駐足點(diǎn)。[4]對(duì)于市域的概念在法律上的定位，如何用合法性來(lái)解讀市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，需要從法學(xué)的視角重新認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題。

（二）探尋行政手段多樣化的可能性：社會(huì)治理中的要害。進(jìn)一步說(shuō)，治理的現(xiàn)代化這一研究的意義延展開(kāi)來(lái)，可以讓我們發(fā)掘執(zhí)法手段的靈活性，探究行政執(zhí)法和管理的“柔化”空間。管理學(xué)上的柔性管理逐漸引入到了法學(xué)領(lǐng)域。行政柔化（flexibilization[5]）（或相似概念如柔性行政、行政的柔性操作等），已成為使用頻率越來(lái)越高的特殊術(shù)語(yǔ)，對(duì)中國(guó)本土的社會(huì)治理改革有著特殊意義。鑒于硬性行政措施所造成的侵犯權(quán)利、行政成本高昂、不利于社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定等負(fù)面影響，對(duì)于柔化的執(zhí)法手段尤其是社會(huì)管理多種手段綜合運(yùn)用，執(zhí)法柔化的呼聲越來(lái)越高。行政手段的多樣化，可以緩和行政主體與行政相對(duì)人的利害沖突。因?yàn)閺?qiáng)力意味著增加損害以促成原定的利害變動(dòng)關(guān)系發(fā)生，還可能引發(fā)和擴(kuò)大沖突以至發(fā)生更大損失。而要達(dá)到執(zhí)法手段的多樣化，除了對(duì)利益、價(jià)值的深刻認(rèn)識(shí)和良好調(diào)節(jié)外，還需要對(duì)治理主體有著深入的理解，缺乏有效的治理體系則再好的規(guī)則也有無(wú)法落實(shí)的時(shí)候，而尋找替代強(qiáng)制的力量的方法和手段將非常重要。

（三）保障公民的合法權(quán)益，化解社會(huì)矛。社會(huì)矛盾的處理能力在現(xiàn)代化治理中是一個(gè)同樣十分重要的功能，就是保障具體個(gè)案中公民的合法權(quán)益，化解矛盾，達(dá)成和諧。這種處理強(qiáng)化調(diào)解中的正當(dāng)性，促進(jìn)政治認(rèn)同和良性社會(huì)秩序的形成。這種調(diào)解行動(dòng)，相當(dāng)于向公民發(fā)布了一套確立其正當(dāng)性的暫擬方案，若獲得接受，則正當(dāng)化過(guò)程可以直接完成。若對(duì)此抱有質(zhì)疑，調(diào)解系統(tǒng)可以調(diào)整、修補(bǔ)正當(dāng)化依據(jù)，并且進(jìn)而據(jù)此調(diào)整政策選擇和執(zhí)法方式，通過(guò)不斷磨合來(lái)促進(jìn)人民滿意度和正當(dāng)化水平的提高。這樣一種正當(dāng)化過(guò)程也非常有助于社會(huì)治理中二者尋找最佳的正當(dāng)化方案并依其行動(dòng)，從而建立最切合中國(guó)的治理活動(dòng)模式，贏得廣大人民群眾的支持與合作。

（四）提升社會(huì)治理的法治化，增進(jìn)社會(huì)共識(shí)。社會(huì)治理過(guò)程中的一個(gè)極為關(guān)鍵的功能就是強(qiáng)化治理過(guò)程的法治化，促進(jìn)政治認(rèn)同和良性社會(huì)秩序的形成。[6]法治化是每一個(gè)政治秩序和公共行政系統(tǒng)所必不可少的支柱，缺乏這種支柱，政治就會(huì)陷入動(dòng)蕩，行政就會(huì)陷于矛盾、沖突和抵抗之中而備受阻礙。因此，對(duì)如何通過(guò)法治來(lái)保障社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該被學(xué)者所注意。盡管在進(jìn)行行政決策或作出行政行為的過(guò)程中，行政主體可能對(duì)此進(jìn)行了充分的、專業(yè)的考量，甚至聘請(qǐng)大量專家，強(qiáng)化理性考慮，但這種“理性強(qiáng)化”的策略存在專家被雇傭、立場(chǎng)偏頗、知識(shí)局限、在學(xué)科認(rèn)識(shí)上差異等問(wèn)題。在現(xiàn)代化的治理過(guò)程中，許多地方開(kāi)始了“人工智能+社會(huì)治理”模式的初步探索，人工智能參與社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)有助于政府治理能力和治理手段的創(chuàng)新，能夠進(jìn)一步提升政府的治理水平，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析為政府政策決定提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)支持，有利于智慧政府建設(shè)。[7]

二、探尋立法的可能性——?jiǎng)?chuàng)新性的體現(xiàn)

在法學(xué)的傳統(tǒng)景深長(zhǎng)鏡頭未能充分聚焦在法理的連續(xù)細(xì)微過(guò)程下，跨越學(xué)科領(lǐng)域的市域社會(huì)治理亦未能拘泥于法學(xué)單學(xué)科的思考。社會(huì)治理的實(shí)證研究新范式向法學(xué)理論的轉(zhuǎn)化尚存欠缺，導(dǎo)致市域社會(huì)治理的總則層面規(guī)定不足。實(shí)證研究的新范式向部門(mén)法學(xué)知識(shí)轉(zhuǎn)化的未來(lái)圖景不明，領(lǐng)域法學(xué)的綜合理論罅隙無(wú)法短時(shí)逾越，治理的數(shù)理模型構(gòu)建程度不足，治理的規(guī)劃化各地差異較大等最終導(dǎo)致社會(huì)治理的學(xué)科領(lǐng)域認(rèn)知的粗疏或缺失。由此可見(jiàn)，市域社會(huì)治理的法定化，需要在這一領(lǐng)域法的不同學(xué)科交叉層面上進(jìn)行制度革新：首先，需要從法理上對(duì)市域社會(huì)治理進(jìn)行清晰地定位，準(zhǔn)確界定法律屬性能夠和其他學(xué)科中的“市域”和“治理”形成連接性，將各種治理行為納入相對(duì)比較成熟的已有的法理論框架之中。其次，可以同時(shí)從治理行為與治理效能兩方面著手，對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)行精進(jìn)、輪廓的法律調(diào)整。相應(yīng)地，對(duì)治理同時(shí)的監(jiān)督與審查效應(yīng)也應(yīng)同向同行，并基于治理的地理區(qū)域差異化進(jìn)行描述性分析，形成有區(qū)域差異化的審查標(biāo)準(zhǔn)，使不同治理能夠與邃密、善能的約束步履同步。

（一）縣域向市域遷移中法治力量的補(bǔ)強(qiáng)是治理現(xiàn)代化根源。“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”概念的如日方升，其凸顯出治理區(qū)域的核心從縣級(jí)微觀層面向市級(jí)中觀層面遷移，突顯出市級(jí)承上啟下的中流砥柱的治理傳承者的角色定位。但是對(duì)于如何推行該項(xiàng)機(jī)制、需要如何建設(shè)相關(guān)法律制度，仍然是一個(gè)有待解決的問(wèn)題。同時(shí)，市域治理中領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，在目前法律中還沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)。

事實(shí)上，地方性立法雖然可以成為補(bǔ)強(qiáng)合法性的有效渠道，簡(jiǎn)約化的社會(huì)治理體系只需通過(guò)形式和程序的補(bǔ)強(qiáng)即顯得無(wú)漏洞，而法律原則和法治精神的補(bǔ)強(qiáng)才是社會(huì)治理現(xiàn)代化體系長(zhǎng)久發(fā)展的根源。在未探明城市立法的真正基礎(chǔ)時(shí)，它很難對(duì)法律制度提出一種實(shí)質(zhì)性的要求以使之得到有效的補(bǔ)強(qiáng)，而實(shí)際上市域治理過(guò)程中形成的都市法理論原本可以承載這一點(diǎn)，它能指導(dǎo)公共行政向一個(gè)更理想、更被公眾接受與承認(rèn)的方向前進(jìn)。但是，在目前的實(shí)定法體系中，對(duì)于都市法中是否包含“市域治理”，并未有統(tǒng)一和規(guī)范的認(rèn)識(shí)。有學(xué)者提出“城市法”的概念，[8]試圖彌合領(lǐng)域法主張打破部門(mén)法桎梏的問(wèn)題，對(duì)這一立法的研究有著顯而易見(jiàn)的行政法意義：這一討論重點(diǎn)涉及“城市”這一概念在立法上的消弭，取而代之的是“地方”這一概念在立法上的興起。而這一系列討論，都是建立在二維區(qū)域的范圍內(nèi)，在都市法下考量“市域社會(huì)治理”，不僅要考慮傳統(tǒng)的二維立法觀念，更要攝入空間利益，城市規(guī)劃等三維立體的范疇。這是在以往的傳統(tǒng)立法中所忽視的“未墾地帶”。

（二）建立治理中的立法協(xié)調(diào)機(jī)。特別近20年來(lái)，各個(gè)城市進(jìn)入了大流動(dòng)、大融居的急速發(fā)展格局，形成了區(qū)別于以往社會(huì)構(gòu)成因素更加復(fù)雜的社會(huì)治理局面，都市圈，全球城市，區(qū)域型城市的層出不窮，代表著未來(lái)新的城市時(shí)代正在形成。資本的流通性大大提高，交通成本大幅縮短，通信技術(shù)的空前發(fā)展，城鄉(xiāng)大規(guī)模的人口流動(dòng)，這些因素的聚集明顯說(shuō)明單一，分散的立法和治理模式已經(jīng)鞭長(zhǎng)莫及。立足于“市域”層面的法律框架才能有助于推動(dòng)城市接受諸多復(fù)雜的因數(shù)。通過(guò)統(tǒng)一的倡導(dǎo)性立法，為“市域治理”樹(shù)立價(jià)值導(dǎo)向、為新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化工作提供法治保障更顯必要。同時(shí)，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化能夠把人本意識(shí)體現(xiàn)在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中。

市域治理中不可回避的是集中精力消除不同城市的差異性。規(guī)劃土地的使用，跨越收入，空間合法性手段能把城市居民整合起來(lái)，這將有助于解決兩極分化的影響。居住在一個(gè)割裂的城市里的人們?cè)敢鉃榭臻g距離所提供的保護(hù)付出代價(jià)，但是不提供更開(kāi)放的城市政策，人和人之間的疏離情況會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。同時(shí)這種城市政策必須具有動(dòng)態(tài)性，不是一成不變的，這需要足夠的資源支撐和靈活性加以引導(dǎo)。[9]

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的結(jié)構(gòu)需符合呈現(xiàn)內(nèi)在統(tǒng)一而又多層次的治理國(guó)情。[10]因此，在都市法的立法事項(xiàng)上，不僅同憲法、法律等國(guó)家層面的立法保持統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，而且也應(yīng)當(dāng)與地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件和政策性文件保持協(xié)調(diào)。只有通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的社會(huì)治理法律制度才能夠彌補(bǔ)宏觀層面政府規(guī)制缺陷,進(jìn)而形成本區(qū)域的立法特色，這也是中國(guó)未來(lái)社會(huì)治理的必然趨勢(shì)。

結(jié)語(yǔ)

因此，一個(gè)良好的法制從來(lái)都必須將可證成的價(jià)值衡量過(guò)程與結(jié)果作為其內(nèi)在構(gòu)成，也正是這種必要的內(nèi)在構(gòu)成才真正增強(qiáng)了法制的說(shuō)服力,增進(jìn)了相關(guān)的社會(huì)共識(shí)以及社會(huì)治理中進(jìn)行“現(xiàn)代化”“多樣化”的可能，才能真正完善社會(huì)治理現(xiàn)代化。