天水市實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)措施探討

天水市水務(wù)局 楊新國(guó)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,工、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度也在不斷地提高,這對(duì)水資源的供需平衡提出了更高的要求。我國(guó)水資源總量豐富,但人均占有量較低。水資源的合理開發(fā)利用極其重要,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、提高居民生活質(zhì)量和水平、建設(shè)良好自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的支撐。目前,我國(guó)在水資源開發(fā)利用方面存在著許多不合理的地方,導(dǎo)致了水資源的利用不足和浪費(fèi),且水資源的污染問題也越來越嚴(yán)重，同樣,天水市的水資源也面臨著同樣的問題。對(duì)此,本文以天水市為例,找出存在的具體問題,提出有針對(duì)性的建議,使水資源得到更好的保護(hù)和利用。

一、水資源概況及水資源需求分析

（一）水資源概況

天水市位于甘肅省東南部，地跨黃河、長(zhǎng)江兩大流域，土地總面積14317km2。西以秦嶺為分水嶺，北部地區(qū)為黃河流域渭河水系，面積11695km2，占總面積的81.7%；南部地區(qū)為長(zhǎng)江流域嘉陵江水系，面積2622km2，占總面積的18.3%。全市海拔700—2100米，年均氣溫11.4℃，正常年降水量500毫米，森林覆蓋率33.21%。境內(nèi)流域面積在100平方公里及以上的河流有71條，市內(nèi)河流總長(zhǎng)度2167.2公里。全市多年平均自產(chǎn)水資源總量為15.4647億m3，其中黃河流域9.8551億m3，占全市的63.7%；長(zhǎng)江流域5.6096億m3，占全市的36.3%。多年平均入境水資源量9.4271億m3，全市人均水資源占有量460m3，畝均水資源占有量270m3，全市人均水資源量少，存在水資源時(shí)空分布不均、開發(fā)利用程度低、調(diào)蓄能力差，是資源性和工程性缺水并存的城市。水資源會(huì)影響區(qū)域的發(fā)展,必須高度重視。科學(xué)合理地制定水資源利用與開發(fā)對(duì)策,可以最大限度地減少地下水資源的浪費(fèi),有效地促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于天水市的地理環(huán)境比較特殊,加之水資源嚴(yán)重短缺。因此，本文通過對(duì)天水市水文地質(zhì)的研究,以期有效提高天水市水資源的利用率。

（二）水資源需求分析

水資源的重要作用不僅體現(xiàn)在對(duì)人類生活的基本保障上，還體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)的推動(dòng)上，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展,各地區(qū)對(duì)水資源的需求也越來越高。因此，為了最大限度上滿足區(qū)域水資源的需要,天水市也開采并使用了地下水資源。自2012年以來,天水市機(jī)電井的數(shù)量逐步增加,加強(qiáng)地下水的開采,天水市約30%的農(nóng)田可獲得井水輔助灌溉。

為了滿足農(nóng)田灌溉的需要,天水市加強(qiáng)了對(duì)水資源開發(fā)利用的重視,有效地提高了天水市水資源的利用效率,解決了大部分地區(qū)農(nóng)作物的灌溉問題。

二、水資源開發(fā)利用總量和強(qiáng)度現(xiàn)狀及存在的問題

（一）水資源開發(fā)利用總量

2017年全市實(shí)際用水總量為40320萬(wàn)m3，各行業(yè)的用水量為：農(nóng)業(yè)用水27901萬(wàn)m3；工業(yè)用水3193萬(wàn)m3；生活用水8621萬(wàn)m3；生態(tài)環(huán)境用水605萬(wàn)m3。從供用水情況分析，全市用水總量控制目標(biāo)值為43540萬(wàn)m3，用水總量低于目標(biāo)值3220萬(wàn)m3。全市供水調(diào)蓄能力低，目前城鎮(zhèn)工業(yè)生活主要依賴地下水供水，各行業(yè)用水量中農(nóng)業(yè)是第一大用水戶。

（二）水資源開發(fā)利用強(qiáng)度

2017年全市水資源開發(fā)利用程度僅為26.1%，人均綜合用水量為120.7m3。全市灌區(qū)全部為中小型灌區(qū)，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.53。從用水效率現(xiàn)狀情況分析，2017年全市萬(wàn)元GDP用水量、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)控制目標(biāo)分別為70m3/萬(wàn)元、26.5m3/萬(wàn)元、0.52,各項(xiàng)指標(biāo)均高于基準(zhǔn)值，但與先進(jìn)城市相比，仍存在用水效率不夠高，以及行業(yè)、縣區(qū)之間不平衡等問題。

（三）存在的主要問題

（1）由于水資源貧乏，工程調(diào)蓄能力低，水土資源不平衡，全市人均水資源占有量?jī)H有460m3，且時(shí)空分配不均。全市用水總量為40320萬(wàn)m3，而建成的12座水庫(kù)總庫(kù)容僅有2380萬(wàn)m3，年供水量為894萬(wàn)m3，僅占全市用水總量的2.2%，使時(shí)空分布不均的天然來水得不到有效的調(diào)蓄調(diào)度，導(dǎo)致干旱災(zāi)害常年發(fā)生，水資源的短缺已成為天水市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

（2）用水總量、強(qiáng)度控制指標(biāo)分解還不夠細(xì)化。雖然天水市已經(jīng)建立了水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控制度，并印發(fā)了《天水市“十三五”水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)實(shí)施方案》，加強(qiáng)了水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控管理工作，但是還存在用水總量、強(qiáng)度控制指標(biāo)分解還不夠細(xì)化的問題，如指標(biāo)只分配到縣區(qū)還未細(xì)化到流域、總量中地表水地下水還未明確等，與貫徹落實(shí)河長(zhǎng)制、實(shí)施地下水總量、水位雙控制不相適應(yīng)。

（3）水資源利用率低,用水強(qiáng)度還存在行業(yè)間、縣區(qū)間不平衡的問題。從用水結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)業(yè)用水是第一大用水戶，而目前自流引水灌區(qū)的管理還較粗放，自流灌溉水利用系數(shù)在0.5以下，造成一方面灌溉效率低用水量大，另一方面大部分耕地未得到有效灌溉，因此調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配置推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)的任務(wù)還非常艱巨。工業(yè)、生活等其他用水受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生活水平的制約，目前用水量不大，但在用水效率上也存在行業(yè)間、縣區(qū)間不平衡的問題，由于部分行業(yè)的用水效率不高，造成水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，從發(fā)展的角度看，今后工業(yè)、生活用水的需求量增長(zhǎng)較快。

（4）落實(shí)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控措施還需進(jìn)一步加強(qiáng)。目前用水單位的計(jì)量設(shè)施大部分仍為傳統(tǒng)水表計(jì)量，還存在不完善且信息化程度不高的問題。水資源的承載能力剛性約束機(jī)制尚未建立，使用供水工程的建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管還不到位，各部門間協(xié)作促進(jìn)節(jié)水管理的機(jī)制還不完善，且水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)的水價(jià)機(jī)制、激勵(lì)政策、管理手段、問責(zé)力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（5）供需矛盾突出，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

天水市水資源供需矛盾突出,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是城市供水不足,水源單一,制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是，天水市的水資源開發(fā)利用以地表水為主,地下水為輔,縣域及主鎮(zhèn)的生活用水和工業(yè)用水基本都是地下水，目前全市缺水30%以上。在用水量高峰期,多采用輪式供水或限時(shí)供水的方式,供水保證率不高。三是干旱的北方波浪形黃土高原，不僅農(nóng)業(yè)灌溉用水供應(yīng)不足，農(nóng)業(yè)用水仍難以滿足作物的正常用水需求。

（6）再生水利用程度低

水利資金投入不足,一方面制約了節(jié)約用水、循環(huán)用水新技術(shù)的推廣應(yīng)用，例如,該市雖然建有污水處理廠,但由于運(yùn)行成本高,運(yùn)營(yíng)難度大,故而致使全市幾乎無(wú)中水可以利用。

（7）對(duì)水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)缺乏正確的認(rèn)識(shí)

在開發(fā)利用水資源的過程中,人們?nèi)匀蝗狈?duì)地下水供給的正確認(rèn)識(shí),盲目的開發(fā)利用地下水,使得水資源供給不足的問題更加明顯。因此,在實(shí)際工作中,要制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo),積極將水資源的開發(fā)利用與保護(hù)同項(xiàng)目和內(nèi)容結(jié)合起來,改變傳統(tǒng)的認(rèn)知,以及人們?cè)诮庾x相關(guān)法律和政策過程中的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),加深人們對(duì)水資源利用的重視,形成正確的水資源開發(fā)、利用和保護(hù)觀念。

（8）缺乏水環(huán)境保護(hù)意識(shí)

水環(huán)境質(zhì)量的加強(qiáng)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，是打造優(yōu)質(zhì)生態(tài)的必要舉措，也是環(huán)境工程建設(shè)中的關(guān)鍵內(nèi)容，保護(hù)水環(huán)境需要人人參與。如果僅依靠環(huán)保部門的監(jiān)督管理,是無(wú)法達(dá)到預(yù)期的管理效果的。從現(xiàn)狀來看,在許多地區(qū),無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè),都存在一定的認(rèn)知盲區(qū),沒有意識(shí)到保護(hù)水環(huán)境的重要性,缺乏對(duì)水環(huán)境的保護(hù)意識(shí)。雖然國(guó)家頒布了有關(guān)水生態(tài)建設(shè)的法律法規(guī),但由于處罰力度小、監(jiān)管力度不夠,因此實(shí)施往往不到位。在這種思想的影響下,水資源的開發(fā)和水環(huán)境的保護(hù)不能達(dá)到預(yù)期的效果,也對(duì)環(huán)境工程的建設(shè)非常不利。

水環(huán)境質(zhì)量的改善具有重要意義。為了實(shí)現(xiàn)水資源的高效開發(fā)利用,真正實(shí)現(xiàn)對(duì)水環(huán)境的保護(hù),環(huán)境部門和相關(guān)監(jiān)管部門必須加強(qiáng)環(huán)境管理,以法律為標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)對(duì)水生態(tài)污染的有效控制，同時(shí)這也是環(huán)保部門的重點(diǎn)任務(wù)。事實(shí)上,很多企業(yè)在處理污水時(shí)并沒有達(dá)到相應(yīng)的監(jiān)管要求，部分企業(yè)甚至直接將生產(chǎn)廢水排放到大自然中。在這種情況下,水生態(tài)質(zhì)量會(huì)急劇下降,且環(huán)境部門沒有認(rèn)真處理亂排放問題,缺乏管理體制,導(dǎo)致水環(huán)境污染問題并沒有得到有效的遏制。在水資源的開發(fā)利用中,甚至存在著任意開發(fā)的問題，而水資源的濫用進(jìn)一步加劇了我國(guó)水資源短缺的現(xiàn)狀,嚴(yán)重影響了生態(tài)平衡。如果制度性問題處理不好,環(huán)境部門的職能作用就會(huì)大大降低,生態(tài)環(huán)境污染問題就不能得到有效的治理,就會(huì)產(chǎn)生各種負(fù)面影響,從而阻礙社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。

三、實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)的措施與對(duì)策

水資源是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，是生態(tài)與環(huán)境的控制性要素。天水水資源短缺，由于時(shí)空分布不均，水資源的供需矛盾十分突出，因此，探索實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)的措施與對(duì)策，對(duì)解決水資源的可持續(xù)利用問題至關(guān)重要。

（一）進(jìn)一步完善細(xì)化雙控行動(dòng)指標(biāo)體系

強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理是雙控行動(dòng)的工作重心。要在充分做好縣區(qū)、流域間水資源開發(fā)利用調(diào)查評(píng)價(jià)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)合理用水需求預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，加快雙控指標(biāo)分解，把總量和強(qiáng)度指標(biāo)盡快分解到縣區(qū)和流域，實(shí)現(xiàn)雙控指標(biāo)全覆蓋，把用水總量控制指標(biāo)分解到地表水和地下水，逐步落實(shí)到流域和水源。

（二）切實(shí)強(qiáng)化水資源承載能力剛性約束

要在水資源承載能力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，全面開展縣域水資源的承載能力評(píng)價(jià)工作，建立預(yù)警體系，發(fā)布預(yù)警信息，加快出臺(tái)加強(qiáng)規(guī)劃水資源論證的政策文件，重點(diǎn)推進(jìn)重大產(chǎn)業(yè)布局和各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃水資源論證，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可管理，從嚴(yán)核定許可水量，對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)暫停審批新增取水，強(qiáng)化水資源承載能力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的剛性約束。

（三）強(qiáng)化用水需求管理，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，推進(jìn)各行業(yè)節(jié)水，提高水資源利用效率，是控制用水強(qiáng)度的根本手段和有效途徑。在農(nóng)業(yè)用水方面，要根據(jù)天水市的實(shí)際水資源條件，因地制宜地發(fā)展節(jié)水灌溉，對(duì)于井灌、提灌區(qū)，要調(diào)整灌溉結(jié)構(gòu)，使高效節(jié)水灌溉與高效農(nóng)業(yè)相配套；對(duì)于自流灌區(qū)，要結(jié)合灌溉結(jié)構(gòu)調(diào)整，在蔬菜、果園等高效農(nóng)業(yè)區(qū)推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，在一般糧食作物種植區(qū)重點(diǎn)發(fā)展常規(guī)節(jié)水灌溉技術(shù)；在工業(yè)和城市用水方面，要根據(jù)天水市裝備制造業(yè)的優(yōu)勢(shì)，節(jié)水的重點(diǎn)是結(jié)合技術(shù)改造和產(chǎn)品更新?lián)Q代，鼓勵(lì)支持企業(yè)進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造，提高節(jié)水水平；城市生活用水應(yīng)推廣節(jié)水生活器具，治理供水環(huán)節(jié)跑冒滴漏等問題，減少生活用水的浪費(fèi)。

（四）嚴(yán)格地下水取用水總量和水位控制管理

地下水是天水市城鄉(xiāng)工業(yè)和生活供水的主要供水水源，加強(qiáng)地下水管理，應(yīng)切實(shí)保護(hù)好地下水資源。一要依據(jù)已劃定的地下水禁采、限采范圍，制定并實(shí)施地下水壓采方案，采取置換水源、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、節(jié)水、水價(jià)和水資源費(fèi)改革等綜合措施，治理地下水超采問題。二要依據(jù)地下水調(diào)查評(píng)價(jià)成果，完善區(qū)域地下水總量和水位指標(biāo)體系，建立地下水取用水總量和水位控制制度。三要依法規(guī)范機(jī)井建設(shè)管理，限期關(guān)閉未經(jīng)批準(zhǔn)和公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井。

（五）科學(xué)合理配置水資源

要依托天水市的水資源條件，科學(xué)合理配置水資源。一要合理有序使用地表水、控制使用地下水、積極利用非常規(guī)水，進(jìn)一步做好流域和區(qū)域水資源的統(tǒng)籌調(diào)配，減少水資源消耗，逐步降低地下水的過度開發(fā)，退減被擠占的農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水。二要以分配到流域和水源的總量控制指標(biāo)為依據(jù)，不斷強(qiáng)化總量管理，促進(jìn)地表水、地下水的科學(xué)配置。三要大力推進(jìn)非常規(guī)水源利用，把非常規(guī)水源納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置。加大雨水和中水等再生水的利用力度，結(jié)合海綿城市建設(shè)，科學(xué)利用雨洪資源。

（六）加強(qiáng)工程管護(hù)

天水市必須做好水利工程的建設(shè)和管理工作。在水利工程建設(shè)過程中,應(yīng)結(jié)合水生態(tài)、水環(huán)境對(duì)河道、水庫(kù)、池塘進(jìn)行綜合整治。制定以國(guó)內(nèi)河流為主要內(nèi)容規(guī)定的,計(jì)劃并實(shí)施防洪除澇河控制項(xiàng)目,并開展池塘監(jiān)管和轉(zhuǎn)換,可以有效改善河流的生態(tài)功能。要?jiǎng)訂T全區(qū)人民進(jìn)行疏浚,使農(nóng)田排灌通暢。

（七）加強(qiáng)最嚴(yán)格的水資源管理制度考核力度，推動(dòng)各項(xiàng)措施的落實(shí)

按照國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的水資源管理機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)對(duì)水資源管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行合理、定期的檢查；從而保證其符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其次,相關(guān)部門要建立監(jiān)督管理機(jī)制,檢驗(yàn)水文水資源監(jiān)測(cè)各環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確性，出現(xiàn)問題要及時(shí)解決,推動(dòng)水文水資源監(jiān)測(cè)向規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。另一方面,相關(guān)部門要保護(hù)好檢測(cè)儀器設(shè)備。只有設(shè)備正常運(yùn)行,才能保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性,為以后的水資源開發(fā)利用提供保障。因此,有關(guān)部門應(yīng)制定定期檢查的制度,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),合理安排水文監(jiān)測(cè)點(diǎn),對(duì)舊設(shè)備進(jìn)行維修保養(yǎng),必要時(shí)進(jìn)行更換,確保儀器設(shè)備的使用性能。實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立雙控目標(biāo)考核和責(zé)任追究制，完善政策法規(guī)，將雙控管理要求納入法治軌道。廣泛深入地開展水情宣傳教育，強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。要多方籌措資金，落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠政策，建立長(zhǎng)效、穩(wěn)定的水資源資金投入機(jī)制，支持重大節(jié)水工程建設(shè)、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、取用水計(jì)量監(jiān)控等工作。落實(shí)水資源費(fèi)征收使用管理規(guī)定，加大水資源費(fèi)對(duì)雙控行動(dòng)的支持力度。引導(dǎo)社會(huì)資本更多地進(jìn)入節(jié)水領(lǐng)域和節(jié)水產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)對(duì)水資源的優(yōu)化配置、高效利用與有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。

（八）完善水文水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)督內(nèi)容

提高水文水資源監(jiān)測(cè)的內(nèi)容需要涉及多個(gè)方面。首先,監(jiān)督和監(jiān)督需要有一個(gè)“法律”來遵循的每一個(gè)步驟的工作。二是在水文水資源監(jiān)測(cè)監(jiān)督、內(nèi)容設(shè)計(jì)、崗位資質(zhì)授權(quán)、儀器設(shè)備管理能力等方面,要求相關(guān)部門對(duì)崗位資質(zhì)考核進(jìn)行監(jiān)督；使工作人員在取得實(shí)驗(yàn)室工作許可證和儀器使用授權(quán)書后方可工作。同時(shí),有關(guān)部門對(duì)設(shè)備的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督,定期對(duì)設(shè)備進(jìn)行驗(yàn)證、校準(zhǔn)和維護(hù)。第三,水文水資源監(jiān)測(cè)的內(nèi)容涉及環(huán)境設(shè)施的管理能力和數(shù)據(jù)處理能力。隨著科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高,云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段應(yīng)運(yùn)而生,對(duì)促進(jìn)水文水資源監(jiān)測(cè)與管理具有重要影響。

（九）加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)宣傳

水污染治理要以預(yù)防為主,治理為輔。此外,水污染的治理和環(huán)境工程的建設(shè)不可能僅由環(huán)境部門獨(dú)立完成,需要社會(huì)各界的積極參與。只有這樣,才能真正地實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。環(huán)境部門需要加強(qiáng)環(huán)保宣傳，把這種精神和思想，傳達(dá)給居民和企業(yè)，形成人人參與的良好環(huán)保形勢(shì)。具體來說,環(huán)保部門應(yīng)該通過各種方式宣傳環(huán)保理念,讓人們真正意識(shí)到水污染的危害,激發(fā)人們的環(huán)保意識(shí)。這樣可以有效避免隨意排放污水的行為,從而為有效控制水污染奠定良好的基礎(chǔ)。

此外,在水污染治理方面,相關(guān)部門還應(yīng)加強(qiáng)人才引進(jìn),利用高端人才,加快污水處理技術(shù)創(chuàng)新,結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境,打造更加科學(xué)的污水處理模式。確保水污染治理的有效性,充分發(fā)揮環(huán)境部門的職能作用,推動(dòng)我國(guó)的環(huán)境工程建設(shè)。