我國黃河流域生態(tài)保護補償?shù)闹贫冉ㄔO探索*

蘭州理工大學法學院 藺陽飏

2019年9月，國家層面指出治理黃河第一條就是加強生態(tài)環(huán)境保護，將黃河流域生態(tài)保護提升至重大國家戰(zhàn)略層面[1]。2021年4月，國家水利部公開征求《黃河保護立法草案（征求意見稿）》①，第九十二條是黃河生態(tài)補償，提出要加快推進黃河流域生態(tài)保護補償機制建設。黃河流域目前沒有專門法律制度建設，生態(tài)補償未統(tǒng)一規(guī)劃，進行黃河流域生態(tài)補償立法是流域可持續(xù)發(fā)展的需要，也是沿黃九省區(qū)急缺的生態(tài)補償實踐和法律制度建設指導。

一、黃河流域生態(tài)保護補償制度供給現(xiàn)狀考察

（一）黃河流域生態(tài)保護補償?shù)恼咭?guī)定

1.國家生態(tài)補償政策

2005年10月，十六屆五中全會首次要求政府“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制”。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步明確要實行生態(tài)補償制度。隨著我國生態(tài)文明建設的發(fā)展，2016年4月《國務院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》指出在重點水流保護區(qū)要全面開展生態(tài)保護補償，推進橫向生態(tài)保護補償，研究制定橫向生態(tài)保護補償機制辦法。同年12月出臺了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》，要求加快流域保護和治理長效機制建設。

2018年國務院印發(fā)《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》，要求要建立以政府主導的生態(tài)保護補償機制。發(fā)改委印發(fā)《生態(tài)綜合補償試點方案》，在全國范圍內(nèi)選擇試點縣開展生態(tài)綜合補償，推進流域上下游橫向生態(tài)保護補償，加強省內(nèi)流域橫向生態(tài)保護補償試點工作。

2020年4月國家四部委聯(lián)合發(fā)布了《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》②，是專門針對黃河全流域生態(tài)保護補償問題聯(lián)合下發(fā)的政策性文件。方案核心是黃河流域生態(tài)環(huán)境治理持續(xù)改善和推進水資源節(jié)約利用。從2020年到2022年，在沿黃河九省區(qū)③進行黃河流域生態(tài)補償試點，在此期間由中央財政對黃河流域水資源利用和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的省區(qū)進行獎勵。

2.黃河流域各省區(qū)的政策規(guī)定

2017年到2021年，沿黃省區(qū)政府先后出臺實施黃河流域生態(tài)補償?shù)姆桨?，主要有寧夏《關(guān)于建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》；四川《四川省流域橫向生態(tài)保護補償獎勵政策實施方案》；河南《河南省建立黃河流域橫向生態(tài)補償機制實施方案》；甘肅《推進黃河流域甘肅段建立橫向生態(tài)補償機制試點工作方案》；山東《關(guān)于建立流域橫向生態(tài)補償機制的指導意見》；陜西《陜西省渭河流域水污染補償實施方案（試行）》。

（二）黃河流域生態(tài)保護補償?shù)姆芍贫冉ㄔO

1.國家層面

2006年8月，國務院發(fā)布《黃河水量調(diào)度條例》，該條例是為了促進黃河流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的改善④?！董h(huán)境保護法》第31條國家建立、健全生態(tài)保護補償制度，《水污染防治法》第8條“國家……建立健全……江河……生態(tài)補償機制”。因國家加速生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展，2020年11月，發(fā)改委《生態(tài)保護補償條例（公開征求意見稿）》提出要加強流域的生態(tài)保護制度建設，尤其是長江、黃河等重要江河的全流域生態(tài)保護補償機制建設。

2021年4月，水利部發(fā)布《黃河保護立法草案（征求意見稿）》，草案第92條是黃河流域生態(tài)補償，提出國家應加強對建立黃河流域生態(tài)保護補償機制的統(tǒng)籌指導、協(xié)調(diào)和支持，加快推進黃河流域生態(tài)保護補償機制建設。

2.黃河流域地方政府層面

黃河流域地方政府生態(tài)補償立法不多，主要有山西《山西省汾河流域生態(tài)修復與保護條例》、河南《河南省水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》。這兩個條例（辦法）中都明確規(guī)定了適用于省內(nèi)地表水水環(huán)境生態(tài)補償和水質(zhì)監(jiān)測方案。

二、黃河流域生態(tài)保護補償存在問題

（一）生態(tài)補償法律制度建設不完善

目前在國家層面生態(tài)補償立法的缺失，造成中國各地生態(tài)補償實踐普遍存在法律依據(jù)不充分的問題[2]。缺少綜合性的黃河流域立法，只有國務院和水利部的立法，水利部在2021年4月份發(fā)布了《黃河保護立法草案（征求意見稿）》，第九十二條提到要建立黃河流域生態(tài)補償制度，法律的位階低，效率有限，不具有最高的權(quán)威性，不足以解決黃河流域發(fā)展中不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同部門之間的大的利益沖突和糾葛。在生態(tài)補償實踐中，缺乏具體法律的實施指導，行政部門間、跨區(qū)域行政區(qū)間難以協(xié)調(diào)配合，對黃河流域進行生態(tài)補償實踐產(chǎn)生制約。

（二）補償核算體系制度不完善

針對黃河流域補償，目前我國還沒有制定統(tǒng)一、完善的核算標準體系，補償金是生態(tài)補償機制的核心問題。生態(tài)補償標準建立有一定的困難，每個地區(qū)的實際情況不一樣，可以考慮建立標準制定的主要參考指標，或者以流域為一體系，將我國重要流域進行統(tǒng)一的核算標準。目前實行較多的還是以平均主義為主，這樣會對創(chuàng)造生態(tài)服務價值的地區(qū)的積極性有打擊，對后期持續(xù)的生態(tài)保護起不到鼓勵、促進作用。雖然我國對生態(tài)保護補償印發(fā)了政策和起草了條例，但是對于生態(tài)補償核算標準都沒有做出相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)有的核算標準也是地方自己制定頒布的。

（三）補償對象界定不清

流域因為流動性的特征，所以在確定補償對象時比林地、土地等更為困難，黃河流域流經(jīng)我國9個省區(qū)，各省區(qū)發(fā)展都不同，如何確定補償主體和補償客體也是難題。國家給予的生態(tài)補償基金多用于試點期鼓勵建立橫向補償或獎勵目標完成情況比較好的省區(qū)，不具備長效性。從環(huán)境效益看，黃河流經(jīng)各省份都是該生態(tài)的受益者和破壞者，但是從經(jīng)濟效益看，上游地區(qū)是生態(tài)環(huán)境的保護者和付出者，中下游地區(qū)是受益者和享受者。黃河流域生態(tài)補償實踐現(xiàn)有青海、寧夏、內(nèi)蒙古、甘肅、陜西、山西、河南確定了黃河流域生態(tài)補償方式和基準，但是甘肅、陜西、山西、河南確定的補償主體和補償客體為統(tǒng)一主體，即政府，補償資金也是地方財政，這種情況是政府內(nèi)部的循環(huán)，對于生態(tài)補償?shù)拈L期發(fā)展，以及相關(guān)企業(yè)的監(jiān)管缺失，都會造成地方財政不支的情況。

（四）補償標準體系不完善

生態(tài)補償在經(jīng)濟價值的核心是承認生態(tài)系統(tǒng)的作用和有用性，要進行利益相關(guān)者補償。以黃河流域來看，上游創(chuàng)造生態(tài)價值和生態(tài)服務，中下游地區(qū)享受了這種生態(tài)服務以及所帶來的生態(tài)和經(jīng)濟效益。確立生態(tài)補償機制也就是承認上游流域所創(chuàng)造的生態(tài)價值，因為創(chuàng)造生態(tài)服務和生態(tài)價值而減損的收益，此時就需要生態(tài)補償來進行利益填補。作為享受生態(tài)紅利的地區(qū)，也要按照“誰受益、誰付費”的原則，根據(jù)享受生態(tài)紅利的程度，來對創(chuàng)造生態(tài)服務區(qū)的上游進行生態(tài)損害賠償，賠償金額應該以當年中下游地區(qū)因享受該流域生態(tài)服務而獲得的經(jīng)濟效益中抽取一定比例來計算。

（五）補償基金監(jiān)督機制不健全

黃河流域生態(tài)補償實踐中，補償基金監(jiān)督機制不健全。政府在進行生態(tài)補償時的資金除了國家和地方政府轉(zhuǎn)移支付的專項資金外，還有企業(yè)、社會資本的投入，對于補償資金的使用應當按照政府信息公開條例要求進行公開，接受監(jiān)督，或者設立監(jiān)督委員會，定期對補償資金進行核對。目前黃河流域生態(tài)補償沒有設立監(jiān)督機制。新安江流域生態(tài)補償基金使用政府每年都會進行公示，接受大眾監(jiān)督，黃河流域生態(tài)補償基金監(jiān)督機制還不健全。

（六）公眾參與意識低

我國生態(tài)環(huán)境治理以自上而下的模式為主，由政府主導，相關(guān)政策都是以行政方式直接下發(fā)到各地區(qū)，民眾處于從屬性和被動性的位置，主體性不明顯。2014年我國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《全國生態(tài)文明意識調(diào)查研究報告》顯示：在對于生態(tài)文明建設的主體認知上，70.7%受訪公眾認為是政府和環(huán)保部門，15.1%的公眾認為是企業(yè)，僅有12.7%的公眾認為是個人⑤。黃河流域生態(tài)保護的獎補標準不明確，公眾參與不知具體的獎補制度，缺乏物質(zhì)與精神層面的引導，黃河全流域的發(fā)展以及變化，政府不可能做到事無巨細，此時就需要相關(guān)民眾及時將情況反映給政府相關(guān)部門，公眾參與不僅使政府決策更加科學、合理、民主，而且也使得民眾在環(huán)境保護建設中有參與感，這對于政府推行環(huán)境保護政策大有益處。

三、黃河流域生態(tài)保護補償制度建設建議

（一)加快推進《黃河保護法》和《生態(tài)保護補償條例》出臺

黃河流域沿線各省區(qū)分別制定了黃河流域保護地方立法，雖然在本行政區(qū)內(nèi)在黃河流域保護上起到了作用，但是分散性強，且各個行政區(qū)針對本區(qū)域制定導致覆蓋面窄，亟需一部統(tǒng)籌全局、完善的立法出臺來改變這種情況。《黃河保護法》起草了草案，第九十二條提出要建立黃河流域生態(tài)補償，該條款是指導性條款。建議再細化黃河流域生態(tài)保護補償?shù)幕驹瓌t、補償標準、補償范圍以及責任分配等問題，可以參考田納西河和普拉特河的治理經(jīng)驗，以區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務價值為依據(jù)，成立黃河流域統(tǒng)一管理機構(gòu)，明確黃河流域自然資源產(chǎn)權(quán)[3]，加快推進《黃河保護法》和《生態(tài)保護補償條例》正式出臺，建立系統(tǒng)性、整體性的黃河流域保護體系。

（二）構(gòu)建黃河流域生態(tài)補償體系

中央層面出臺政策，引導黃河流域構(gòu)建兩種補償機制：一種是跨區(qū)域的生態(tài)紅利地區(qū)和生態(tài)服務地區(qū)之間，另一種是黃河流域上游與下游的橫向補償機制，可將黃河流域的省份每年的生產(chǎn)總值進行統(tǒng)計，根據(jù)黃河上游地區(qū)進行黃河流域生態(tài)建設的投入，包括政策的制定、勞動力的投入以及相關(guān)設施的建設制作出說明書或匯總表，黃河中下游地區(qū)將因黃河流域生態(tài)的變化帶來的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益也做出報告。構(gòu)建和完善黃河流域生態(tài)損害數(shù)據(jù)庫，通過科學評估生態(tài)損害事件對區(qū)域資源環(huán)境造成的破壞程度，建立科學合理的黃河流域生態(tài)補償體系，據(jù)此進行生態(tài)橫向補償，有效調(diào)動和支持黃河上游生態(tài)保護的積極性[4]。

（三）確定黃河流域生態(tài)補償主體

黃河流域生態(tài)補償主體包括支付主體和受償主體，根據(jù)“破壞者付費”原則，對黃河流域生態(tài)造成影響，就會產(chǎn)生負外部性，就要產(chǎn)生補償費用，支付主體主要是政府和生態(tài)服務的受益方，受償主體可以是個人、集體組織、法人， 也可以是流域所在地的人民政府[5]。

（四）明確權(quán)責體系

在保護黃河流域的這個大背景下，在生態(tài)保護補償制度中需要明確中央政府、地方政府以及地方企業(yè)的地位和所要承擔的責任。中央政府把控全局，從長遠角度出發(fā)，根據(jù)黃河流域經(jīng)濟發(fā)展水平出臺與其相對應的政策，并且可以隨著各種條件變化做出調(diào)整。黃河流域沿線政府要根據(jù)地方特點，在國家大政方針指導下制定適應本區(qū)域的各項措施[6]，并且加強和跨流域省份的協(xié)同治理。在進一步完善政府主導型生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)之上，加快推進碳匯交易、水權(quán)交易、排污權(quán)交易等市場化補償機制的實施[7]。

（五）健全生態(tài)保護補償監(jiān)管體系

在生態(tài)保護補償主管部門和各級行政政府中建立具有權(quán)威性的監(jiān)督管理體系，首先要健全黃河流域生態(tài)保護補償費征收監(jiān)督機制，在黃河流域資源的開發(fā)利用中，對其他地區(qū)造成的損失，要進行合理的效益補償或損失補償?shù)谋ＷC措施， 采取強有力的行政措施來加強黃河流域資源的公平合理和持續(xù)利用。再是要健全流域生態(tài)保護補償費用使用監(jiān)督管理機制。黃河流域生態(tài)補償費用應當建立一項專項基金，該基金只在黃河流域生態(tài)補償事務使用，做到?？顚Ｓ谩Ｘ斦?、審計部門進行預算監(jiān)督，且使用情況要及時信息公開，保證基金落實到黃河流域生態(tài)補償建設部門，保證補償工作的順利開展， 使資金發(fā)揮出最大的效益[8]。

（六）建立黃河流域生態(tài)保護補償?shù)墓妳⑴c機制

黃河流域社會治理過程中需要不斷完善流域群眾參與基層社會治理的制度化渠道，增強公眾參與治理的意識[9]，激發(fā)公眾的參與熱情就要建立相應的利益引導機制。一是要明確黃河流域生態(tài)補償獎勵機制，對黃河流域生態(tài)保護建設有重大表現(xiàn)的單位、集體和個人進行獎勵，并通過電視、微信等媒體進行宣傳，營造良好的環(huán)境保護氛圍；二是要完善黃河流域環(huán)境信息公開制度，我國已經(jīng)出臺了政府和企事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度實施辦法，可建立黃河流域環(huán)境保護信息公開平臺，將黃河全流域生態(tài)保護數(shù)據(jù)實時監(jiān)測并傳輸至平臺，每個月進行一次數(shù)據(jù)分析后，將其公布至各個網(wǎng)絡平臺；三是在施行黃河流域環(huán)境保護的政策時，舉行聽證會、研討會等，政府部門不做“一言堂”，研討會可邀請相關(guān)專業(yè)人士參會，聽證會需邀請與其有切身利害關(guān)系的民眾，如農(nóng)牧民代表，林業(yè)管護員代表，居民代表等，加強政策實施的科學性和民主性，也保證了有效的公眾參與。

四、結(jié)語

黃河寧，天下平。加強黃河流域生態(tài)保護是造福社會發(fā)展，建立黃河流域生態(tài)補償機制，實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力進一步完善和提升，堅持多方協(xié)商和共同參與，推進《黃河保護法》正式出臺，讓黃河成為造福人民的“幸福河”。

注釋

①中華人民共和國水利部 http://www.mwr.gov.cn/hd/zqyj/202104/t20210429_1516789.html.2019.09

②中國政府網(wǎng).關(guān)于印發(fā)《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》的通知http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk10/202005/t20200509_778520.html.瀏覽時間2021.07.10

③山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、河南省、四川省、陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)

④中國政府網(wǎng).黃河水量調(diào)度條例.http://www.gov.cn/zhengce/2020-12/27/content_5575145.htm.瀏覽時間2021.07.20

⑤全國生態(tài)文明意識調(diào)查研究報告-中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部(mee.gov.cn)