肖頌洋

（華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510000）

1 廣東區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀

自改革開放以來，廣東確立了非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，成功實現(xiàn)了以深圳、珠海等經(jīng)濟特區(qū)和廣東“四小虎”（順德、南海、中山、東莞）等城市為主的珠三角地區(qū)的快速發(fā)展[1][2]，但非均衡發(fā)展戰(zhàn)略也同時帶來了區(qū)域發(fā)展不平衡的后果。

近年來，雖然廣東全域發(fā)展的平衡性和協(xié)調(diào)性穩(wěn)步提升，但是珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)在經(jīng)濟總量、地區(qū)間財政收入、地方一般公共預(yù)算收入和人均財政收入等方面的絕對差距仍然很大，甚至有繼續(xù)擴大之趨勢，使得廣東經(jīng)濟發(fā)展水平出現(xiàn)顯著的空間差異，呈現(xiàn)“珠三角普遍較高，粵東西北落后”“沿海經(jīng)濟帶較高，山區(qū)城市較低”[3]的空間經(jīng)濟特征。具體是①：2018年，在區(qū)域主要經(jīng)濟指標(biāo)占全省比重上，珠三角地區(qū)的生產(chǎn)總值占全省的80.5%，粵東占6.5%，粵西占7.2%，粵北占5.8%；珠三角地區(qū)的規(guī)模以上工業(yè)增加值占全省的84.4%，粵東占5.9%，粵西占5.2%，粵北占4.4%；珠三角地區(qū)的固定資產(chǎn)投資總額占全省的72.4%，粵東占11.8%，粵西占7.2%，粵北占8.6%。2019年，在城鎮(zhèn)居民人均可支配收入上，珠三角地區(qū)為56638.7元，粵東西北地區(qū)則為29523.1元；在農(nóng)村居民人均可支配收入上，珠三角地區(qū)為25025.8元，粵東西北地區(qū)則為16992.8元；珠三角地區(qū)的社會消費品零售總額為33237.60億元，粵東西北地區(qū)則為9714.15億元。同時，縣（市、區(qū)）域經(jīng)濟發(fā)展差異也十分大。在粵東西北片區(qū)中，僅有茂南區(qū)、電白區(qū)、高州市、清城區(qū)、普寧市等縣（市、區(qū)）在2019年的地區(qū)生產(chǎn)總值超過了600億元，而珠三角地區(qū)的縣（市、區(qū)）中，除了肇慶市、江門市、惠州市中存在著較明顯的市內(nèi)差異外，其余縣（市、區(qū)）的地區(qū)生產(chǎn)總值均基本超過600億元。

總體上說，區(qū)域發(fā)展不平衡是制約廣東經(jīng)濟社會全面均衡發(fā)展的重要原因，也是廣東向經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展邁進的主要掣肘之一，更深刻影響著珠三角與國內(nèi)其他經(jīng)濟區(qū)域進行全方位的競爭。

2 區(qū)域協(xié)調(diào)政策的檢討與進路

廣東區(qū)域發(fā)展如此懸殊之原因既有內(nèi)在因素，也有外生體制因素。如李培祥等認(rèn)為，廣東區(qū)域差異形成原因主要是區(qū)位和政策差異、區(qū)域GDP產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異、各地區(qū)就業(yè)水平和就業(yè)人才差距以及基礎(chǔ)設(shè)施差異[4]。葉嘉國認(rèn)為是工業(yè)化模式存在嚴(yán)重誤區(qū)、“創(chuàng)稅型經(jīng)濟”與“致富型經(jīng)濟”發(fā)展滯后、城市化戰(zhàn)略導(dǎo)向錯誤[5]。孫瑞玲認(rèn)為是歷史與自然環(huán)境、教育與人才的差距、政策支持力度與研發(fā)投入差距等因素[6]。誠然，經(jīng)濟、歷史文化、區(qū)位（交通）、人才資源以及城市基礎(chǔ)均是區(qū)域發(fā)展差異的原因，從各學(xué)科、各領(lǐng)域分論之均能得出有信服力的結(jié)論。然而，區(qū)域或城市間的歷史文化、旅游、區(qū)位（交通）等內(nèi)在差異不必然導(dǎo)致巨大的現(xiàn)實差異，外在的發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域政策更能影響區(qū)域或城市間在發(fā)展過程中的路徑。為此，筆者認(rèn)為廣東區(qū)域發(fā)展均衡性不足、空間差異顯著的重要原因是廣東區(qū)域合作水平仍徘徊在較低層次與水平，未能真正形成高質(zhì)高效的協(xié)同性與互助性的合作局面。

區(qū)域合作是行政區(qū)域間地方主體基于共同的利益追求，對跨行政區(qū)域事務(wù)進行各方面合作以獲取區(qū)域效益的活動，區(qū)域協(xié)同立法①也有文件、學(xué)者稱為“地方聯(lián)合立法”“地方立法協(xié)作”“區(qū)域立法合作”“區(qū)域立法協(xié)調(diào)”“地方立法協(xié)調(diào)”等。與府際間協(xié)議②也有學(xué)者稱為“政府協(xié)議”“行政合同”“行政協(xié)議”。是其重要表現(xiàn)形式。它也是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路，更是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要支撐，理論界也將其作為軟法治理的表現(xiàn)模式之一[7]。實際上，廣東省在較早時期便將區(qū)域合作作為重要發(fā)展政策。2003年，時任中共廣東省委書記張德江首次提出“泛珠三角經(jīng)濟區(qū)”的構(gòu)想，此后省2005年政府工作報告提出推動建立“泛珠三角橫琴經(jīng)濟合作區(qū)”。2006年，政府工作報告明確“推動珠三角與山區(qū)、東西兩翼共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)”。至此階段，廣東省的區(qū)域合作思路與舉措基本都圍繞珠三角地區(qū)進行建構(gòu)，在粵東西北地區(qū)還未形成具體的區(qū)域合作框架。2007年，廣東省第十次黨代會提出“加快發(fā)展以汕頭為中心的粵東城鎮(zhèn)群和以湛江為中心的粵西城鎮(zhèn)群”，首次對粵東、粵西地區(qū)的區(qū)域合作提煉概念化的政策思路。2009年，廣佛肇、深莞惠、珠中江三大經(jīng)濟圈幾乎同步布局，同年出臺《關(guān)于促進粵西地區(qū)振興發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出“粵西各市要樹立‘大粵西’發(fā)展意識，加強協(xié)調(diào)合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)錯位發(fā)展，全面提升粵西地區(qū)整體競爭力?！?011年，廣東省政府提出“推動粵東、粵西區(qū)域一體化發(fā)展”“支持深汕特別合作區(qū)和順德英德新型區(qū)域合作模范區(qū)建設(shè)”。同年，時任廣東省委書記汪洋在調(diào)研時提出“汕潮揭”同城化，廣東省在2012年的第十一次黨代會進一步提出促進“汕潮揭”同城化和“湛茂陽”臨港經(jīng)濟圈發(fā)展。2014年，廣東省第十二屆人民代表大會第二次會議提出促進珠江-西江經(jīng)濟帶建設(shè)，推動粵東、粵西分別融入海西經(jīng)濟區(qū)、北部灣經(jīng)濟區(qū)，并要“統(tǒng)籌推進三大經(jīng)濟圈融合發(fā)展”。2015年，廣東省第十二屆人民代表大會第三次會議提出推進“廣佛肇+清遠(yuǎn)、云浮”“深莞惠+汕尾、河源”“珠中江+陽江”三個新型都市區(qū)建設(shè)，繼續(xù)推動汕潮揭同城化、廣清一體化、湛茂經(jīng)濟圈等區(qū)域融合發(fā)展。2016年，廣州、佛山、肇慶、清遠(yuǎn)、云浮、韶關(guān)六市政府聯(lián)合發(fā)布《廣佛肇清云韶經(jīng)濟圈建設(shè)2016年度重點工作計劃》，正式提出“廣佛肇”“清云韶”經(jīng)濟圈。2017年的省政府工作報告提出“推進廣佛同城化和三大經(jīng)濟圈建設(shè)深度融合”“加快建設(shè)大珠三角經(jīng)濟區(qū)”。2019年的政府工作報告提出“培育壯大汕潮揭城市群和湛茂陽都市區(qū)”，與珠三角沿海地區(qū)串珠成鏈，“在韶關(guān)和清遠(yuǎn)北部試點打造集中連片的生態(tài)特別保護區(qū)”。同年還出臺了《關(guān)于構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局促進全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》。2020年的政府工作報告進一步提出“形成‘雙核+雙副中心’動力機制”“制定實施新一輪對口幫扶計劃，縱深推進產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、民生等領(lǐng)域合作”。

從上述梳理可知，廣東省自2005年至今逐漸探索出一系列區(qū)域合作、區(qū)域發(fā)展的有效路徑，實踐出“一核一帶一區(qū)”、泛珠三角九省區(qū)、五大都市圈、廣佛一體化以及廣清一體化等區(qū)域合作模式。但是，此類區(qū)域合作尤其是在區(qū)域協(xié)同立法、府際間協(xié)議等實踐上仍停留在低水平，體現(xiàn)為政策框架供給充備但是欠缺執(zhí)行力履行力，受地方行政領(lǐng)導(dǎo)注意力分配以及地方保護主義影響較大，進而制約區(qū)域合作的實踐效果。一是區(qū)域政策協(xié)調(diào)形式單一、抽象。從當(dāng)前的實踐來看，各地市的區(qū)域政策協(xié)調(diào)主要是通過各種聯(lián)席會議，簽訂一系列合作協(xié)議進行的，即此類實踐主要形式為府際間協(xié)議。例如在推動深莞惠一體化時，三市簽訂《深圳、東莞、惠州規(guī)劃一體化合作協(xié)議》《貫徹落實＜珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要＞推進珠江口東岸地區(qū)緊密合作框架協(xié)議》等一系列合作協(xié)議；推動“廣佛肇”“清云韶”經(jīng)濟圈時，廣州市、韶關(guān)市聯(lián)合簽訂《廣州市人民政府、韶關(guān)市人民政府戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》；推進汕潮揭同城化時，汕潮揭三市黨政領(lǐng)導(dǎo)于2012年5月31日共同參加汕潮揭同城化第一次聯(lián)席會議，三市政府聯(lián)合發(fā)布了《推進“汕潮揭”同城化工作方案》；在共建“湛茂陽”臨港經(jīng)濟圈時，湛茂陽三市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)舉行聯(lián)席會議?？傮w來說，這些協(xié)議的內(nèi)容過于宏觀、原則與口號化，文件往往使用“可就”“探索”“積極”等詞語，大多只是表達一種合作意向與共同認(rèn)識，對如何細(xì)化落實則“付諸闕如”。政策協(xié)調(diào)主體僅停留在政府這一公共組織層面，在協(xié)調(diào)過程中也往往沒有建立起具有權(quán)威性的、功能性的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，簽訂的協(xié)議距離真正落地的對接舉措還有很長的路。二是區(qū)域合作措施執(zhí)行不力。從上述區(qū)域合作的列例可知，府際間協(xié)議的政策供給不可謂不充足，但是在具體落實中經(jīng)常出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、注意力分配不一的情況。例如在省提出“清云韶”概念之后，三市之間的聯(lián)通合作進度有些緩慢。清遠(yuǎn)市政府2018年之后、云浮市政府2017年之后、韶關(guān)市政府2016年之后，再也沒有在工作報告中提起“清云韶”，而清遠(yuǎn)市委于2020年公布的清遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展“十大行動方案”中也沒有提及過“清云韶”。在深莞惠一體化中，三市于2011年提出建設(shè)“坪新清產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)”，然而該示范區(qū)一直沒有得到落實而被擱淺，隨后提出“區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗區(qū)”，但至2018年仍是“一張白紙”。在珠中江一體化中，因中山市經(jīng)濟力量最強，但珠海卻是“特區(qū)”且毗鄰港澳，故在一體化過程中缺乏“核心”，三市之間的發(fā)展“離心力”強、合作松散，很難談得上一體化。在廣佛同城化過程中，雖然兩市共同制定了《廣佛兩市道路系統(tǒng)銜接規(guī)劃》，但在交通對接過程中出現(xiàn)“冷熱不均”的現(xiàn)象。在汕潮揭同城化過程中，汕頭作為中心城市、區(qū)域增長極，但是帶動作用明顯不足，汕潮揭區(qū)域地位逐漸下降，整體競爭力不強[8]。三是履行機制欠缺。上述合作框架固然在城市建設(shè)、交通聯(lián)接、民生共享、社會治理等領(lǐng)域形成府際間協(xié)議，但也往往只停留在“政治宣言”層面，沒有就府際間政策協(xié)調(diào)合作方面如何實施、履行及保障進行機制構(gòu)建，這些政策協(xié)調(diào)的協(xié)議本身就缺乏執(zhí)行力，在缺乏制度化保障的情況下，極易流于形式、走向“破產(chǎn)”。七次汕潮揭同城化聯(lián)席會議發(fā)布的《推進“汕潮揭”同城化工作方案（討論稿）》《推進“汕潮揭”同城化近期主要工作》《關(guān)于汕潮揭同城化工作意見的報告》《2015年推進汕潮揭同城化發(fā)展建設(shè)粵東城市群工作計劃》以及《2016年汕潮揭同城化工作意見》等系列文件，廣清一體化發(fā)展過程中兩市政府發(fā)布的系列《合作框架協(xié)議》《共建廣州（清遠(yuǎn)）產(chǎn)業(yè)園框架協(xié)議》以及《高質(zhì)量推進廣清一體化發(fā)展工作方案》等文件，均為政策性文件，在政府實踐中既非剛性執(zhí)行的法律規(guī)范，也非相關(guān)政府部門的中心工作，文件落實情況亦未納入到績效考核、政績評定的機制中，領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)職能部門對政策協(xié)調(diào)與區(qū)域合作的注意力分配必然不多，在很多場合均未上升到“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”的程度，故即使不執(zhí)行協(xié)議內(nèi)容，對官員和相關(guān)部門本身并無太大影響：既不會影響績效、也不會影響晉職升遷。而且，此類協(xié)議本身非法律規(guī)范，甚至有些還達不到行政合同的要件，更遑論是具有約束力的“軟法”了，由此導(dǎo)致此類協(xié)議的立約目的落空，在更換主要領(lǐng)導(dǎo)或者施政政策變動時，協(xié)議則變?yōu)椤耙患埧瘴摹薄?/p>

從國內(nèi)其他主要區(qū)域經(jīng)濟體如東北東部經(jīng)濟帶、京津冀以及長三角的發(fā)展過程來看，區(qū)域合作不但可以破除體制壁壘、機制障礙，融動生產(chǎn)要素、整合區(qū)域資源，而且可以從更深層次上推進公共服務(wù)均等化。直言之，區(qū)域合作能調(diào)動區(qū)域內(nèi)一切要素資源，深入挖潛區(qū)域發(fā)展力量，是推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的外在路徑，可以從制度上保障“區(qū)域平等權(quán)”[9]，從而實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當(dāng)”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展三大目標(biāo)。

但是，從上文分析可知，廣東區(qū)域合作存在政策協(xié)調(diào)形式單一抽象、區(qū)域合作措施執(zhí)行不力以及履行機制欠缺等問題，總體處于政策導(dǎo)向的非制度化以及行政權(quán)力過度干預(yù)市場的“權(quán)力經(jīng)濟”階段[10]。因此，廣東的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須向法制化邁進，從政策導(dǎo)向調(diào)整為法律導(dǎo)向、由過剩政策供給轉(zhuǎn)向到適度法律供給，通過制度化安排與地方性立法促進、確保區(qū)域發(fā)展能力與機會的均衡。

3 完善區(qū)域合作法律機制的建議

地方區(qū)域合作的成功離不開完備的法律機制作為保障，而實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制化的首要前提就是實現(xiàn)區(qū)域合作的法制化，直言之，即要健全完善區(qū)域合作的法律機制，以確保區(qū)域協(xié)調(diào)政策的效果落實、措施落地，以法律的手段保障區(qū)域發(fā)展的整體性、聯(lián)動性、協(xié)同性，為區(qū)域協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展提供制度動力。

3.1 健全區(qū)域協(xié)同立法的相關(guān)機制

“國家治理現(xiàn)代化要求區(qū)域治理現(xiàn)代化，區(qū)域治理現(xiàn)代化要求區(qū)域法治現(xiàn)代化，而區(qū)域法治現(xiàn)代化的核心首在區(qū)域協(xié)同立法”[11]。區(qū)域協(xié)同立法是指不同行政區(qū)內(nèi)的地方立法機關(guān)對跨行政領(lǐng)域的區(qū)域性公共事務(wù)共同展開區(qū)域性規(guī)則的制定、認(rèn)可及變動的立法行為[12-16]。目前，廣東省的區(qū)域協(xié)同立法活動相較于京津冀、長三角等地區(qū)而言頗有不足，此中既有地方立法保守主義的原因，也存省級層面觀念滯后的桎梏，必須總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、構(gòu)建制度框架。第一，廣東的區(qū)域合作經(jīng)驗十分豐富，應(yīng)當(dāng)要從幾十年來區(qū)域合作發(fā)展的實踐中總結(jié)、凝煉以及提取出長期運行、行之有效的優(yōu)秀經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上率先在全國制定《廣東省區(qū)域合作條例》，對區(qū)域合作的目的、基本原則、合作主體、合作事務(wù)、方式、程序、各合作主體的權(quán)責(zé)義務(wù)以及區(qū)域合作的爭端處理、監(jiān)督機制等予以規(guī)定。如可以將已經(jīng)有效運行的“一核一帶一區(qū)”“廣佛肇”“珠中江”“深莞惠”“汕潮揭”“湛茂陽”等區(qū)域合作框架寫入條例中。此舉不但可以鞏固廣東各大都市圈的發(fā)展，拓寬持續(xù)發(fā)展的深度廣度，更能為中央層面制定《區(qū)域合作法》及修改《立法法》提供法制經(jīng)驗。第二，應(yīng)當(dāng)積極推進市級人大的共同立法[17]。地方共同立法是指在跨市級行政區(qū)域上，兩個以上的地方人大通過平等協(xié)商，共同起草建議稿或征求意見稿，各地方人大分別審議、通過、發(fā)布的立法行為。2015年《立法法》修改后，地方立法權(quán)獲得極大擴容，為地市級的立法機關(guān)共同立法提供了充足的空間與活力。地方人大共同立法不但可以滿足相鄰地市事務(wù)的共同性特點，節(jié)省立法成本與資源，還可以通過地市間的立法交流，促進后發(fā)地區(qū)向先進地區(qū)學(xué)習(xí)，提高立法質(zhì)量。在這方面京津冀地區(qū)的《機動車和非道路移動機械污染排放防治條例》、長三角地區(qū)的《長三角大氣污染防治條例》以及兩湖地區(qū)的《酉水河保護條例》等已有實踐，廣東應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)、認(rèn)真參照。省人大可以將此項工作納入到地方人大的年度性常規(guī)工作之中，引導(dǎo)各市人大與周邊城市“結(jié)對成群”，尤其是在“湛茂陽”“清云韶”或者“梅惠河”等區(qū)域合作相對滯后的地區(qū)，通過區(qū)域共同立法提升地區(qū)的治理效能，激發(fā)共同發(fā)展?jié)摿Α５谌?，?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府在共同立法上的作用[18]。政府具有調(diào)控經(jīng)濟、管理社會事務(wù)等職能，其在執(zhí)法過程中所獲得的信息是寶貴的立法資源，密切的政府合作有利于區(qū)域立法活動的開展，由其參與到地方人大的立法活動中無疑有利于制定統(tǒng)一和諧、切實有效的區(qū)域性法規(guī)。政府參與共同立法的方式可以是與地方人大共同參與區(qū)域立法規(guī)劃、政府向人大提出立法議案、共同參與立法調(diào)研或者直接起草立法草案等。

3.2 完善府際間協(xié)議的相關(guān)機制

從上述原因分析可知，廣東省很多府際間協(xié)議執(zhí)行不力、缺乏法律保障，往往存在開會“完事”、一“簽”了之的情況，對后續(xù)措施的落實、對接缺乏切實的謀劃與推進，嚴(yán)重影響府際合作的規(guī)范化、法制化。雖然有部分學(xué)者認(rèn)為府際間協(xié)議是軟法治理的主要表現(xiàn)形式，但是軟法是“原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則”，顯然目前很多府際間協(xié)議還不具備這樣的效力。所以，總體來說，應(yīng)當(dāng)促進府際間協(xié)議“由軟入硬”，將其納入到《廣東省區(qū)域合作條例》中，由該條例在“合作方式”一章上對府際間協(xié)議單獨成節(jié)進行詳細(xì)規(guī)定。第一，應(yīng)當(dāng)明確其作為法律淵源的效力與等級。府際間協(xié)議本質(zhì)上仍屬于行政協(xié)議，其效力與等級應(yīng)當(dāng)遵從以下原則：同級別政府簽訂的協(xié)議效力與同級別地方性法規(guī)的效力應(yīng)在理論上視為同等效力；每個行政主體簽訂的政府協(xié)議效力，都比其單獨制定的政府規(guī)章或行政規(guī)范性文件的效力高[19]。第二，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建府際間協(xié)議的履行機制。為確保政府協(xié)議的執(zhí)行與履行，有部分學(xué)者主張將府際間協(xié)議所約定的有關(guān)事項納入到政績考核之中，這當(dāng)然是最直接簡單的方法。但是，我們認(rèn)為，目前的政績考核機制已經(jīng)極其龐大、內(nèi)容繁雜，有很多基層政府部門對此已經(jīng)往往“疲于奔命”，如果再將府際間協(xié)議的履行情況系統(tǒng)性地納入到政績考核當(dāng)中，無疑在為基層加負(fù)加重，如目前已有部分地方政府將校外培訓(xùn)機構(gòu)治理納入到平安廣東建設(shè)社會矛盾治理考核、掃黑除惡專項、文明城市創(chuàng)建等考核評比當(dāng)中。若我們主張一項政府事務(wù)就將其納入到政績考核中，那么將使基層政府工作人員苦不堪言，也會使原本已經(jīng)分配不足的注意力更加分散，導(dǎo)致考核流于形式表面，引發(fā)新的形式主義。因此，應(yīng)當(dāng)從公眾評價、正向激勵與事后責(zé)任三方面構(gòu)建履行機制。公眾評價是指建立府際合作的公開評價制度，由公眾及第三方機構(gòu)對府際合作中各地方政府及部門的措施落實予以評價，并對評價進行排名及公開。正向激勵是指建立區(qū)域合作的激勵金制度，激勵金的金額以區(qū)域合作產(chǎn)生的利潤按照一定比例構(gòu)成，并以公開評價制度的排名進行差異化獎勵。事后責(zé)任是指在府際合作中消極應(yīng)付、拖沓敷衍及破壞合作關(guān)系的政府主體予以制度性的懲罰，此類懲罰包括成員資格罰、區(qū)域優(yōu)惠等級降級或取消以及政府首長或有關(guān)政府職能部門負(fù)責(zé)人在省級會議上作檢討發(fā)言、予以通報批評等。至于在履行府際間協(xié)議中發(fā)生爭端的情況，有學(xué)者認(rèn)為可以通過仲裁或司法程序解決[20]，但我們認(rèn)為府際間協(xié)議引發(fā)糾紛暫時不宜采取司法程序予以解決，在目前的行政訴訟體制下也不存在這樣的解決空間。我們認(rèn)為，發(fā)生爭端的情況下，各地方政府應(yīng)當(dāng)先自行協(xié)商、調(diào)解，調(diào)解不成的報省有關(guān)職能部門或省政府予以解決。第三，可以在制定頒布《廣東省區(qū)域合作條例》的前提下，再進而制定《廣東省政府合作協(xié)議條例》，對上述討論的府際間協(xié)議的效力、等級、履行機制以及爭端解決機制進行規(guī)定，為各地市之間能動開展府際合作與簽訂府際協(xié)議提供法律保障，推動府際間協(xié)議的法治化轉(zhuǎn)向。

3.3 構(gòu)建多元化、多主體的區(qū)域合作機制

在歷經(jīng)多次行政體制改革后，我國政府逐漸向民主型、服務(wù)型、責(zé)任型及法治型政府轉(zhuǎn)變，“全能主義”的管控體制也不斷被修正與限縮。自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，公共治理的理念與模式也日益成為政府行政與管理社會事務(wù)的準(zhǔn)則。公共治理不同于管控、管理，其具有強烈的民主基因，強調(diào)的是通過多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理，在正式制度或非正式制度之間進行協(xié)調(diào)及持續(xù)互動，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內(nèi)的多個主體。廣東省目前的區(qū)域合作過多地依靠政府主導(dǎo)，聯(lián)席會議常常只停留在地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)層面。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)共建上仍有計劃經(jīng)濟時代的控制遺風(fēng)，企業(yè)及社會組織作為區(qū)域合作的活動主體被過度忽略，以地方政府間協(xié)調(diào)為主要途徑的合作與一體化實踐混淆了政府與市場主體的地位與功能。為此，在區(qū)域合作之中應(yīng)當(dāng)注重協(xié)商、參與，豐富協(xié)商模式、擴大參與主體，構(gòu)建多元化、多主體的區(qū)域合作機制。要積極構(gòu)建公民參與區(qū)域合作的機制，對公民參與的范圍、途徑及效力等方面予以界定，合理界定公民對公共事務(wù)的參與范圍，在《立法法》中所規(guī)定的聽證會、論證會、座談會的基礎(chǔ)上，對網(wǎng)絡(luò)新興的線上會議及時進行確認(rèn)、規(guī)定。從城市經(jīng)濟學(xué)的角度來看，真正吸引資本、企業(yè)的并不是短期的稅收優(yōu)惠、物質(zhì)獎勵或者行政長官的個人喜好，而是堅實的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的產(chǎn)業(yè)鏈條以及優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。而基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)鏈條及營商環(huán)境的打造既要依仗個體城市的努力，更要通過制度化的區(qū)域合作實現(xiàn)設(shè)施互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)互補、環(huán)境共建，真正形成區(qū)域一體化的發(fā)展格局。為此，要理順區(qū)域合作中政府與市場的作用與地位，督促地方政府以法治化的思維調(diào)控經(jīng)濟，加強自我約束、擺正態(tài)度位置，為企業(yè)創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)更高效的營商環(huán)境與更優(yōu)惠更實際的政策措施，切實扮演好宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者、外在效應(yīng)的消除者、市場秩序的維護者的角色。通過合理的區(qū)域合作政策引導(dǎo)企業(yè)進行經(jīng)濟活動與競爭，重新突出企業(yè)的主體作用與自主權(quán)，切實保障市場主體的經(jīng)濟權(quán)利，并合理探索企業(yè)及社會組織作為府際間協(xié)議的共同主體或第三方的可行性。