事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題探討

李瑩 中國科學(xué)院遺傳與發(fā)育生物學(xué)研究所

引言

全面預(yù)算管理是事業(yè)單位財務(wù)管理的重要內(nèi)容，高效開展全面預(yù)算管理工作，保障各項措施準(zhǔn)確執(zhí)行，是提升事業(yè)單位財務(wù)管理水平的有效路徑。但是，當(dāng)前的事業(yè)單位全面預(yù)算管理中依然存在缺少全面預(yù)算管理意識、預(yù)算執(zhí)行力度不夠、不重視績效考核以及獎勵機制等問題，影響了單位資金的最大化利用。因此，在財政“緊平衡”的大環(huán)境下，堅持“以政領(lǐng)財，以財輔政”理念，完善全面預(yù)算管理體制，提高資源優(yōu)化配置成為當(dāng)務(wù)之急。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理概述

（一）全面預(yù)算管理的內(nèi)容

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的內(nèi)涵是指事業(yè)單位財政資金使用管理的過程，從財政資金的收入、支出以及體現(xiàn)社會公共服務(wù)職能等多個方面，為事業(yè)單位達(dá)成財務(wù)管理目標(biāo)及單位發(fā)展目標(biāo)提供支持與保障。事業(yè)單位的全面預(yù)算管理以一個會計年度為管理周期，制定科學(xué)、合理、翔實的財務(wù)資金使用管理計劃，期間涉及多項全面預(yù)算管理工作環(huán)節(jié)，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算績效考核等，只有保障各個工作環(huán)節(jié)能夠高效有序的運轉(zhuǎn)銜接，才能實現(xiàn)事業(yè)單位的正常運行和持續(xù)發(fā)展，才能為事業(yè)單位體現(xiàn)治理能力創(chuàng)造有利條件，才能為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅實可靠的基礎(chǔ)保障[1]。

（二）全面預(yù)算管理的特點

事業(yè)單位全面預(yù)算管理的特點主要有全員性、全方位、全流程。全員性是指事業(yè)單位在制定預(yù)算管理目標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)要求單位全部人員共同參與，對總體預(yù)算管理目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，使各部門職責(zé)分離，任務(wù)關(guān)聯(lián)，確保具體責(zé)任人都在全面預(yù)算管理的范圍之內(nèi)，達(dá)成對單位資源要素的最優(yōu)化配置。全方位是指全面預(yù)算管理涵蓋了單位全部的經(jīng)濟活動，全面保證事業(yè)單位每一筆財政資金的完整安全，確保財政資金得到合理有效的使用管理。全流程是指事業(yè)單位的全面預(yù)算管理對涉及經(jīng)濟活動的每一項工作，都需要落實事前審核、事中管控、事后評估的一系列監(jiān)督管理工作。充分保障資金合規(guī)性、精準(zhǔn)性，有效強化事業(yè)單位內(nèi)部管理。

（三）全面預(yù)算管理的積極影響

相較于傳統(tǒng)的預(yù)算管理，全面預(yù)算管理具有以下發(fā)展優(yōu)勢：第一，提升預(yù)算管理地位。通過全面預(yù)算管理的全員性、全方位、全流程特點可以發(fā)現(xiàn)，強化全面預(yù)算管理有效落實，能夠極大地提升事業(yè)單位內(nèi)部對預(yù)算管理的重視程度，使單位全員更加注重各項經(jīng)濟活動的規(guī)范性和嚴(yán)格性，因而預(yù)算管理的地位得到顯著提升[2]。第二，保障財政資金的完整安全。全面預(yù)算管理可以有效保證事業(yè)單位財政資金的使用管理成效。通過預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效考核等多項工作內(nèi)容，提高單位內(nèi)部對財政資金的使用效率及管理效益，在確保財政資金始終處于完整安全的管理狀態(tài)下，能夠通過全面預(yù)算管理優(yōu)化資源配置，進(jìn)一步提升財政資金的使用效率，使財政資金真正發(fā)揮保障事業(yè)單位運行，以及促使事業(yè)單位體現(xiàn)治理水平的積極影響。

（四）事業(yè)單位實行全面預(yù)算管理的目的以及必要性

實行全面預(yù)算管理意在優(yōu)化事業(yè)單位的人力、物力、財力資源配置，保證事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展，強化成本管理。因此，事業(yè)單位加快推行全面預(yù)算管理勢在必行。一是有助于提高財政資金配置。事業(yè)單位的資金來源主要為財政撥款。全面預(yù)算管理通過制定年度預(yù)算管理目標(biāo)和“兩上兩下”的預(yù)算編制機制，以及針對各部門、各項工作的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，便于事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和財務(wù)管理人員及時調(diào)整財政資金配置情況，充分反映單位財務(wù)狀況。二是有助于約束節(jié)約財政支出。通過全面預(yù)算管理目標(biāo)，明確各部門預(yù)算管理工作任務(wù)，強化財政支出監(jiān)督管理，防止實際工作中出現(xiàn)預(yù)算支出浪費，刪減重復(fù)非必要預(yù)算支出，通過國庫集中收付制度，達(dá)成約束管理和節(jié)約財政支出的目標(biāo)。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理中存在的問題

（一）缺少全面預(yù)算管理的意識

當(dāng)前，全面預(yù)算管理工作已完成階段性建設(shè)，預(yù)算一體化系統(tǒng)逐步推進(jìn)，但是到目前為止，尚未形成有效的全面預(yù)算管理體系，預(yù)算管理流于形式。究其主要原因，事業(yè)單位對全面預(yù)算管理的必要性認(rèn)知不足，預(yù)算管理意識薄弱。一些事業(yè)單位在落實全面預(yù)算管理工作時，存在照搬照抄其他企事業(yè)單位全面預(yù)算管理模式的情況，未能結(jié)合本單位實際情況和具體工作進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，導(dǎo)致全面預(yù)算管理難以有效指導(dǎo)本單位的具體工作，無法展現(xiàn)全面預(yù)算管理的應(yīng)用價值。

（二）全面預(yù)算編制有待完善

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理工作的起點，預(yù)算編制存在不足，會導(dǎo)致后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效考核等工作環(huán)節(jié)將難以保障實施成效，進(jìn)而影響事業(yè)單位全面預(yù)算管理的合理性和有效性[3]。目前，部分事業(yè)單位的全面預(yù)算編制依然停留在簡單的收支編制，未將全面預(yù)算編制切實結(jié)合日常工作及具體業(yè)務(wù)，致使全面預(yù)算編制的指導(dǎo)作用和約束作用受到一定限制。

（三）預(yù)算執(zhí)行力度不夠

預(yù)算執(zhí)行力度能夠反映事業(yè)單位對全面預(yù)算管理的認(rèn)知水平，也可以反映單位內(nèi)部的管理情況，并且對事業(yè)單位提升財政資金使用及管理效益具有重要影響。首先，缺乏行之有效的預(yù)算執(zhí)行方案。事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行計劃大都只有一個整體執(zhí)行任務(wù)，卻沒有對預(yù)算管理任務(wù)進(jìn)行有效的拆分，不同部門之間的執(zhí)行內(nèi)容存在模糊性與重合的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象；其次，在預(yù)算執(zhí)行過程中，崗位職責(zé)不明確，導(dǎo)致單位人員全面預(yù)算管理意識不足，未能重視預(yù)算執(zhí)行工作。進(jìn)而缺乏規(guī)范嚴(yán)格的監(jiān)督管理；最后，財務(wù)人員作為預(yù)算執(zhí)行工作的重要主體，其業(yè)務(wù)能力和道德素養(yǎng)的參差不齊對預(yù)算執(zhí)行力度產(chǎn)生了直接影響[4]。

（四）績效考核以及獎勵機制不完備

有效落實預(yù)算績效考核工作，有助于保障全面預(yù)算管理的完整性和有效性。但目前許多事業(yè)單位在實行全面預(yù)算管理工作的過程中，存在不重視績效考核以及完善獎勵機制的問題，未能構(gòu)建績效評價體系，明確績效考核標(biāo)準(zhǔn)、流程、要求等相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致預(yù)算績效考核工作中時常出現(xiàn)不規(guī)范、不嚴(yán)格的情況，嚴(yán)重影響預(yù)算績效考核的獨立性和可靠性。

三、促進(jìn)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的建議

（一）轉(zhuǎn)變預(yù)算管理思想

積極改變陳舊思想，強化全面預(yù)算管理意識，對于事業(yè)單位高效有序地實行全面預(yù)算管理具有積極作用。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)樹立與時俱進(jìn)的管理理念，加強先進(jìn)管理模式的學(xué)習(xí)運用。為有效領(lǐng)悟全面預(yù)算管理的重要意義，首先，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)組織財務(wù)部門全體人員進(jìn)行全面預(yù)算管理理論知識的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使其對全面預(yù)算管理形成科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)知理解。其次，逐漸向其他業(yè)務(wù)部門進(jìn)行有效延伸，把“獨角戲”變成“大合唱”，以此提高單位人員落實預(yù)算管理工作的積極性、自覺性[5]。另外，由于事業(yè)單位之間存在一定差異，這就要求事業(yè)單位必須結(jié)合本單位實際情況，形成“領(lǐng)導(dǎo)推動、部門負(fù)責(zé)、人員執(zhí)行”的工作格局，加強思想建設(shè)，助力措施落實。

（二）建立全面預(yù)算體系

建立健全一套完善的全面預(yù)算體系是保證事業(yè)單位有效實行全面預(yù)算管理的關(guān)鍵基礎(chǔ)和必要條件。首先，事業(yè)單位需要優(yōu)化現(xiàn)有預(yù)算管理流程，可視情況將部分預(yù)算管理工作從財務(wù)管理部門中予以細(xì)化分割，使得預(yù)算管理組織機構(gòu)、財務(wù)管理人員、業(yè)務(wù)工作人員能夠盡可能地參與到全面預(yù)算管理工作當(dāng)中，以此保障事業(yè)單位全面預(yù)算管理的全員性。其次，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)組建由財務(wù)管理部門和內(nèi)部審計部門共同參與管理的預(yù)算審計組織機構(gòu)，負(fù)責(zé)單位預(yù)算審計各項工作，以此保障預(yù)算管理的合法合規(guī)要求，有助于保證財政資金的完整安全。最后，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)全面提升預(yù)算管理的覆蓋范圍，制定具體明確的管理制度，明確不同部門在全面預(yù)算管理工作中需要承擔(dān)的職責(zé)，規(guī)范不同工作流程需要遵循的規(guī)范要求，逐步打破財務(wù)管理部門與業(yè)務(wù)部門之間的壁壘，以此保障全面預(yù)算管理的全方位和全流程。

（三）優(yōu)化預(yù)算編制流程

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，優(yōu)化預(yù)算編制流程能夠有效提升事業(yè)單位全面預(yù)算管理具體措施的針對性和可行性，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效考核等打下可靠基礎(chǔ)[6]。首先，要求各部門按照實際預(yù)算需求向財務(wù)管理部門提交預(yù)算數(shù)據(jù)，由各部門主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)預(yù)算數(shù)據(jù)真實性的主體責(zé)任，以此強化各部門對于提交預(yù)算數(shù)據(jù)的重視程度，實現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)審核監(jiān)督前置。其次，財務(wù)管理部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一時間對各部門提交的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，同時梳理單位財政資金情況，確保最終形成的預(yù)算編制方案具有可行性，既能滿足各部門對于預(yù)算需求的合理訴求，也能為提高財政資金使用效益奠定基礎(chǔ)。

（四）健全預(yù)算管理組織

事業(yè)單位實行全面預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)組建預(yù)算管理組織機構(gòu)來落實具體工作。全面預(yù)算管理雖然是財務(wù)工作，但由于其具備一定的專業(yè)性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性，因而對于預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)要求較高，只有保證預(yù)算管理各項工作的專業(yè)性，才能充分展現(xiàn)全面預(yù)算管理的積極影響和關(guān)鍵作用。在預(yù)算管理組織機構(gòu)中，應(yīng)包括事業(yè)單位財務(wù)、業(yè)務(wù)、人事、資產(chǎn)等各個部門的人員，以此保證預(yù)算管理各項工作及具體措施的傳達(dá)落實。預(yù)算管理組織在資產(chǎn)管理方面的優(yōu)化作用尤為關(guān)鍵。例如，當(dāng)事業(yè)單位涉及增加資產(chǎn)行為時，應(yīng)按照由國家國資委和財政部聯(lián)合發(fā)文的《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》相關(guān)條款執(zhí)行，如第三章第二十六條明確規(guī)定，事業(yè)單位增資應(yīng)當(dāng)符合國家出資企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，做好可行性研究，制定增資方案，明確募集資金金額、用途、投資方應(yīng)具備的條件、選擇標(biāo)準(zhǔn)和遴選方式等。事業(yè)單位預(yù)算管理組織機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對增資行為進(jìn)行可行性論證，確保單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)。

（五）完善績效考核制度

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)注重預(yù)算管理與績效管理的有機結(jié)合，建立完善的預(yù)算績效考核制度，從而促使全面預(yù)算管理真正在實際工作中得以有效落實[7]。完善預(yù)算績效考核制度可以從以下幾個方面著手：第一，明確考核流程、標(biāo)準(zhǔn)、要求等相關(guān)細(xì)則內(nèi)容。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合預(yù)算管理目標(biāo)和具體工作情況，制定科學(xué)合理的考核細(xì)則內(nèi)容，確保預(yù)算管理目標(biāo)任務(wù)與考核工作目標(biāo)具有一致性，以此體現(xiàn)實施考核工作的實際意義。第二，明確考核工作形式。結(jié)合事業(yè)單位和業(yè)務(wù)工作的實際情況，明確考核工作形式，保證考核工作能夠涵蓋預(yù)算管理的全部人員，以此提高預(yù)算績效考核的可行性和有效性。第三，明確獎懲晉升制度。在完善考核制度的同時，也要明確獎懲晉升制度，使考核結(jié)果與被考核人員的獎懲晉升掛鉤，促使被考核人員對預(yù)算績效考核及預(yù)算管理工作予以充分重視，有助于保證事業(yè)單位全面預(yù)算管理實現(xiàn)健康發(fā)展。

（六）構(gòu)建預(yù)算信息化支撐平臺

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)構(gòu)建信息化平臺，提高預(yù)算數(shù)據(jù)和財務(wù)信息的傳遞效率，強化預(yù)算管理的技術(shù)性和時效性。信息化平臺建設(shè)，可有效歸集、處理、分析各部門數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)傳遞共享，便于全體人員進(jìn)行數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)監(jiān)控，加快實現(xiàn)預(yù)算編制執(zhí)行與資產(chǎn)管理及人員管理的結(jié)合，實現(xiàn)多部門共策力。這將極大地提升事業(yè)單位全面預(yù)算管理工作的靈活性，實現(xiàn)預(yù)算管理的“全方位、全過程、全覆蓋”。比如，財政部制定發(fā)布了全國統(tǒng)一的《預(yù)算管理一體化規(guī)范》和《預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，指導(dǎo)各地按照統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)開展預(yù)算管理一體化建設(shè)。在此背景下，事業(yè)單位應(yīng)將預(yù)算信息化平臺覆蓋單位全部業(yè)務(wù)活動，如資產(chǎn)購置、稅費繳納、成本支出等，充分反映單位資金流動變化情況，實現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)和單位財務(wù)數(shù)據(jù)及各類資源要素的高度同步。通過預(yù)算數(shù)據(jù)有效延伸，事業(yè)單位各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)也將被預(yù)算信息化平臺獲取，進(jìn)一步加深預(yù)算控制的力度，有助于事業(yè)單位構(gòu)建業(yè)財融合財務(wù)管理模式。

結(jié)語

綜上所述，事業(yè)單位實行全面預(yù)算管理是其進(jìn)行改革發(fā)展的必然選擇，加強對具體問題的分析，及時制定應(yīng)對措施予以有效處理，才能充分展現(xiàn)全面預(yù)算管理的關(guān)鍵作用。因此，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從強化全面預(yù)算管理意識、建立健全全面預(yù)算體系、優(yōu)化預(yù)算編制流程、組建預(yù)算管理組織機構(gòu)、完善預(yù)算績效考核制度、構(gòu)建信息化全面預(yù)算平臺等方面著手，為全面預(yù)算管理可以順利實施創(chuàng)造有利條件。