楊慧妍
(華東政法大學(xué),上海 200042)
2021年6月,中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》(以下簡稱《加強(qiáng)法律監(jiān)督工作意見》),這是習(xí)近平法治思想在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作中的具體化,充分彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)完善黨和國家監(jiān)督體系特別是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的高度重視。[1]2019年1月1日起施行的《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)第二十一條則從立法層面首次明確了檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)。①筆者以為,在《加強(qiáng)法律監(jiān)督工作意見》的指引下,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮將是未來檢察工作的重點(diǎn),而該職能的發(fā)揮需要以調(diào)查核實(shí)權(quán)為抓手。2022年《最高人民檢察院工作報(bào)告》指出,2021年度檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督數(shù)量總計(jì)同比上升35.7%,對(duì)刑事審判違法活動(dòng)提出糾正意見達(dá)1.4萬件次,同比上升58.3%。不同于具有強(qiáng)制性的偵查權(quán),調(diào)查核實(shí)權(quán)在權(quán)力屬性上不具有剛性,在權(quán)力運(yùn)行上尚無體系遵循,在權(quán)力使用上能動(dòng)性尚不足,這在很大程度上會(huì)影響法律監(jiān)督的質(zhì)量。本文以刑事法律監(jiān)督中偵查監(jiān)督為視閾,對(duì)實(shí)踐中的調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行考察,尋求該權(quán)力運(yùn)行的優(yōu)化路徑。
回顧2019年初的全國檢察工作數(shù)據(jù),全國檢察機(jī)關(guān)2018年度對(duì)刑事、民事和行政訴訟活動(dòng)中的違法情形監(jiān)督達(dá)44.79萬次,較2017年度上升22.4%。其中,在偵查監(jiān)督過程中對(duì)偵查機(jī)關(guān)違法取證、適用強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)葐栴}提出書面糾正意見達(dá)5.87萬次,較2017年度上升22.8%。②在沒有明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的情況下,大幅上升的偵查監(jiān)督數(shù)據(jù)背后所體現(xiàn)的不是高質(zhì)量的法律監(jiān)督,而是在指標(biāo)支配下的績效表象。未經(jīng)相應(yīng)調(diào)查核實(shí)程序而作出的檢察建議、糾正違法通知亦難以發(fā)揮應(yīng)有的作用,無法對(duì)刑事偵查活動(dòng)中的某一種或某一類違法行為形成真正意義上的指導(dǎo)和糾錯(cuò)。為此,《人民檢察院組織法》增加了第二十一條規(guī)定。增加該條的“尷尬”時(shí)間點(diǎn),使得把該條規(guī)定普遍解讀為“試圖通過提升和增強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)督職權(quán)的執(zhí)行力,來解決自偵職能轉(zhuǎn)隸后人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)缺乏手段、剛性不足的難題”。[2]但在2019年以來有關(guān)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的討論中,理論界和實(shí)務(wù)界側(cè)重于對(duì)民事、行政檢察活動(dòng)中調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的討論,③相對(duì)忽視了刑事檢察活動(dòng)中的調(diào)查核實(shí)權(quán)。理論與實(shí)踐的這種忽視反映出調(diào)查核實(shí)權(quán)在刑事檢察監(jiān)督中被冷落的困境,而這僅僅是調(diào)查核實(shí)權(quán)被“閑置”的表象。檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸而導(dǎo)致的法律監(jiān)督手段剛性不足,捕訴一體化的辦案壓力對(duì)法律監(jiān)督空間的擠壓,以及“案件比”考核指標(biāo)對(duì)檢察官能動(dòng)性的限制,都是刑事檢察實(shí)踐中調(diào)查核實(shí)權(quán)仍處于“閑置”的深層因素。根據(jù)《人民檢察院組織法》第二十一條之規(guī)定,檢察建議、糾正違法通知經(jīng)調(diào)查核實(shí)之后作出。④在偵查監(jiān)督中,如何“激活”調(diào)查核實(shí)權(quán),保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督質(zhì)效是本文重點(diǎn)關(guān)注的問題。
調(diào)查核實(shí)權(quán)本質(zhì)上是一項(xiàng)獨(dú)立的檢察監(jiān)督權(quán),其設(shè)立初衷在刑事檢察中體現(xiàn)為監(jiān)督刑事案件辦理的合法性、合規(guī)性。《人民檢察院組織法》第二十一條對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行了總括性規(guī)定,“實(shí)現(xiàn)本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”,而2019年12月30日起施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《檢察規(guī)則》)第十三章則明確了調(diào)查核實(shí)的對(duì)象、措施、結(jié)果以及救濟(jì)程序,使調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行具備獨(dú)立的程序構(gòu)造。在刑事檢察中,調(diào)查核實(shí)權(quán)既是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段,也是檢察機(jī)關(guān)在立案審查工作中的重要手段,其實(shí)質(zhì)亦是法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。[3]
通過對(duì)刑事訴訟立法和司法解釋文本進(jìn)行梳理,總結(jié)出調(diào)查核實(shí)權(quán)在刑事訴訟程序各階段運(yùn)用的對(duì)象,并根據(jù)調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的階段、對(duì)象及價(jià)值目標(biāo),筆者將調(diào)查核實(shí)權(quán)分為實(shí)體性調(diào)查核實(shí)權(quán)和程序性調(diào)查核實(shí)權(quán)。實(shí)體性調(diào)查核實(shí)權(quán)主要是針對(duì)刑事案件相關(guān)事實(shí)及線索的查明,由于它的對(duì)象是案件事實(shí)本身,該事實(shí)的查證與否直接關(guān)涉案件最終的定罪和量刑,將針對(duì)此類事實(shí)和線索的調(diào)查核實(shí)權(quán)力定性為實(shí)體性的調(diào)查核實(shí)權(quán)。⑤從調(diào)查核實(shí)權(quán)整體的運(yùn)行樣態(tài)看,實(shí)體性調(diào)查核實(shí)權(quán)并不是該項(xiàng)法律監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的主體方面。程序性調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)作初衷是監(jiān)督并規(guī)范刑事訴訟程序流轉(zhuǎn)的合法性,考察的是辦案過程和刑罰執(zhí)行的方式方法是否合法。由于此類調(diào)查核實(shí)權(quán)主要是針對(duì)程序事實(shí)進(jìn)行,故稱之為程序性調(diào)查核實(shí)權(quán)。程序性調(diào)查核實(shí)權(quán)貫穿刑事立案到刑罰執(zhí)行的全過程,故為調(diào)查核實(shí)權(quán)運(yùn)行的主要方式。本文所探討的偵查監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)權(quán),即為程序性調(diào)查核實(shí)權(quán)。
偵查監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)權(quán)并不是新生事物,除了2019年對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的新增規(guī)定之外,早在2010年,為落實(shí)中央關(guān)于“依法明確、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)查違法、建議更換辦案人等程序,完善法律監(jiān)督措施”的改革任務(wù),最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部就聯(lián)合制定《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》,明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)司法工作人員瀆職行為的程序、措施等。而《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)在2012年修改時(shí),吸收了改革成果,在第五十五條(現(xiàn)行《刑事訴訟法》第五十七條)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)非法取證線索應(yīng)當(dāng)調(diào)查核實(shí)。2013年底,最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳下發(fā)的《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實(shí)偵查違法行為的意見(試行)》對(duì)調(diào)查核實(shí)的范圍、原則、方式、期限、調(diào)查后的處理等都作了規(guī)定,既為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門開展調(diào)查核實(shí)工作提供了依據(jù),又對(duì)開展調(diào)查核實(shí)工作進(jìn)行了規(guī)范。
偵查監(jiān)督作為檢警協(xié)作的主要發(fā)力點(diǎn),一直是我國刑事檢察工作的重心。刑事案件的偵查活動(dòng)大多紛繁復(fù)雜且涉及到諸多程序性問題,諸如辦案期限、強(qiáng)制措施的啟動(dòng)與變更、涉案財(cái)物的處理、偵查取證合法性、回避與告知等,背后均牽涉到公民人身或財(cái)產(chǎn)利益,因此,偵查監(jiān)督向來是檢察工作的重要組成部分,而調(diào)查核實(shí)權(quán)正是檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的手段。實(shí)踐中,偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)的調(diào)查核實(shí)權(quán)往往被辦案檢察官虛置,這就使得其無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)在偵查過程中的薄弱環(huán)節(jié),進(jìn)而無法從根本上與公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、形成合力,偵查監(jiān)督亦成為刑事檢察工作中的難點(diǎn)。
刑事檢察實(shí)踐中,偵查監(jiān)督階段調(diào)查核實(shí)權(quán)行使對(duì)象主要是程序違法行為。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)后根據(jù)違法行為的輕重,作出口頭糾正違法通知、書面糾正違法通知或檢察建議。其中,書面糾正違法通知最為常見。本文以J省T市(縣級(jí))人民檢察院2016—2019年在偵查監(jiān)督中作出的183份書面糾正違法通知為樣本,⑥對(duì)刑事檢察實(shí)踐中偵查監(jiān)督階段調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行審視。
在該人民檢察院2016—2019年183份書面糾正違法通知中,以“偵查取證違法”為糾違事由的占比為67%。(見圖1)“偵查取證違法”在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為證據(jù)瑕疵,證據(jù)瑕疵屬于程序違法。與證據(jù)不足這一“量”的問題不同,證據(jù)瑕疵是“質(zhì)”的問題,主要包括取證主體違法、取證程序違法、證據(jù)形式違法等。根據(jù)違法程度不同,證據(jù)瑕疵亦有輕重之分。對(duì)T市“偵查取證違法”項(xiàng)下的具體糾違原因進(jìn)行研判,發(fā)現(xiàn)存在以下問題。
圖1 2016—2019年T市人民檢察院書面糾違的事由情況(N=183)
第一,調(diào)查核實(shí)與退回補(bǔ)充偵查混同。對(duì)于證據(jù)不足,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)充偵查(檢察官可以選擇退回補(bǔ)充偵查或自行補(bǔ)充偵查);而對(duì)于證據(jù)瑕疵,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后糾正違法。此時(shí),檢察官對(duì)于調(diào)查核實(shí)或偵查并無選擇權(quán),而T市人民檢察院卻出現(xiàn)因“證據(jù)不足”而糾違的做法。刑事檢察實(shí)踐中,某一具體案件訴訟過程中的調(diào)查核實(shí)和補(bǔ)充偵查的啟動(dòng)權(quán)都屬于該案承辦檢察官,即承辦檢察官在負(fù)有對(duì)該案審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴責(zé)任的同時(shí),還對(duì)該案偵辦過程中涉及的偵查行為進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督模式具有行政化特點(diǎn),可以稱之為“審批模式”,即“誰發(fā)現(xiàn)誰辦理,誰辦理誰跟蹤”的監(jiān)督方式,對(duì)監(jiān)督案件與訴訟案件、監(jiān)督程序與訴訟程序未作嚴(yán)格區(qū)分。[5]同時(shí),調(diào)查核實(shí)權(quán)和偵查權(quán)的權(quán)力主體相同,權(quán)力主體對(duì)于行使何種權(quán)力擁有選擇權(quán)。由于《檢察規(guī)則》第五百五十一條規(guī)定的9種主要調(diào)查核實(shí)方式與偵查措施大部分混同,加上對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)實(shí)體性內(nèi)涵和程序性內(nèi)涵的理解出現(xiàn)混淆,因此,實(shí)踐中往往很少將兩種權(quán)力做到?jīng)芪挤置鳌?/p>
第二,處理結(jié)果階梯性不明顯,未體現(xiàn)比例原則。2019年,T市人民檢察院對(duì)偵查機(jī)關(guān)作出書面糾正違法通知41次,其中絕大部分糾正違法事由為“輕微證據(jù)瑕疵”,如“未提供對(duì)犯罪嫌疑人訊問的所有光盤”“現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)時(shí)僅拍攝現(xiàn)場(chǎng)照片、沒有繪制現(xiàn)場(chǎng)圖”等,此類“不痛不癢”且事后可補(bǔ)救的糾正違法事由均可以通過口頭糾正得以解決,同時(shí)也尚未達(dá)到書面糾正違法的嚴(yán)重程度,將之與諸如“超期羈押”“關(guān)鍵證據(jù)毀滅”等不可補(bǔ)救型嚴(yán)重程序違法行為在同一梯度內(nèi)進(jìn)行處理,這在突破比例原則的同時(shí),也容易導(dǎo)致公安偵查機(jī)關(guān)對(duì)輕微違法的不認(rèn)可和對(duì)嚴(yán)重違法的不重視。
第三,核實(shí)認(rèn)可率大幅下降。無論是制度層面的不健全,還是實(shí)踐操作層面的不規(guī)范,都使得調(diào)查核實(shí)權(quán)并未彰顯其該有的生命力,使得檢察機(jī)關(guān)在偵查監(jiān)督階段的法律監(jiān)督職能無法得到有力發(fā)揮,最直觀的體現(xiàn)就是公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)書面糾正違法的認(rèn)可程度不盡如人意。(見圖2和圖3)2016—2019年,T市公安機(jī)關(guān)對(duì)于人民檢察院在偵查監(jiān)督階段作出的書面糾正違法通知經(jīng)核查后認(rèn)可率僅為43%,而近兩年由于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的落實(shí)⑦及檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸,疏于調(diào)查核實(shí)就作出處理結(jié)果的核查認(rèn)可率更是不容樂觀。
圖2 2016—2019年T市公安機(jī)關(guān)內(nèi)部核查后對(duì)檢察糾違的認(rèn)可情況(N=183)
圖3 2016—2019年T市公安機(jī)關(guān)內(nèi)部核查后對(duì)檢察糾違的認(rèn)可率變化趨勢(shì)
T市公安機(jī)關(guān)對(duì)于核查后認(rèn)可的書面糾違通知,會(huì)逐級(jí)向下問責(zé)到具體違法偵查行為人;對(duì)于核查后不認(rèn)可的書面糾違通知,經(jīng)過法制部門研判,認(rèn)為符合偵查規(guī)律的偵查行為一般不再繼續(xù)向下追責(zé),但出于對(duì)調(diào)查結(jié)果的尊重,也基本不向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查。在不認(rèn)可率高達(dá)57%的情況下,2016—2019年,T市公安機(jī)關(guān)向人民檢察院申請(qǐng)復(fù)查僅2次。制度為調(diào)查核實(shí)對(duì)象設(shè)計(jì)了救濟(jì)途徑,而調(diào)查核實(shí)對(duì)象卻不行使,在公安機(jī)關(guān)的不認(rèn)可理由⑧背后,一方面是調(diào)查核實(shí)程序闕如,另一方面是檢警協(xié)作配合與偵查監(jiān)督內(nèi)在價(jià)值的失衡。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以調(diào)查核實(shí)權(quán)為突破口,積極探求如何提升偵查監(jiān)督效能,發(fā)揮在審前程序中的偵查引導(dǎo)作用。
根據(jù)對(duì)現(xiàn)有法律及司法解釋的梳理,筆者以為,關(guān)于偵查監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定可操作性不強(qiáng),容易導(dǎo)致其在刑事檢察實(shí)踐中被“閑置”。即使《檢察規(guī)則》在第十三章刑事訴訟法律監(jiān)督部分新增了關(guān)于調(diào)查核實(shí)的原則性規(guī)定,但仍需進(jìn)一步細(xì)化。
首先,調(diào)查核實(shí)程序啟動(dòng)門檻高。刑事檢察中起初規(guī)定調(diào)查核實(shí)權(quán)主要是為了規(guī)制非法取證等嚴(yán)重違法偵查活動(dòng),⑨因而需要較高的啟動(dòng)門檻和嚴(yán)格的調(diào)查核實(shí)程序,隨著以審判為中心的訴訟制度的推進(jìn),證據(jù)裁判原則和非法證據(jù)排除規(guī)則逐步落實(shí),刑訊逼供等嚴(yán)重偵查違法行為大幅減少,違法偵查行為更多以取證瑕疵的狀態(tài)呈現(xiàn)出來,過高的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)當(dāng)前的司法實(shí)踐。根據(jù)《檢察規(guī)則》,檢察機(jī)關(guān)對(duì)非普遍性違法偵查行為主要以“口頭糾正意見”和“書面糾正違法通知書”兩種方式進(jìn)行監(jiān)督,囿于調(diào)查核實(shí)門檻,實(shí)踐中對(duì)于非普遍性輕微違法行為往往不經(jīng)調(diào)查核實(shí)徑直作出糾違通知,非但不符合程序要求,亦無法令糾正對(duì)象信服。
其次,調(diào)查核實(shí)對(duì)象不易發(fā)現(xiàn)。根據(jù)《檢察規(guī)則》第五百六十七條的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)主要對(duì)15種違法偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。這15種違法偵查活動(dòng)中,諸如“違反刑事訴訟法關(guān)于決定、執(zhí)行、變更、撤銷強(qiáng)制措施的規(guī)定”“對(duì)與案件無關(guān)的財(cái)物采取查封、扣押、凍結(jié)而不解除”等違法偵查行為,多為偵查機(jī)關(guān)的“閉合型”權(quán)力。根據(jù)《刑事訴訟法》及相關(guān)規(guī)定,前述行為僅需要經(jīng)過偵查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或其上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)即可行使,并不需要經(jīng)過司法審查。因此,實(shí)踐中對(duì)于該類違法偵查行為的調(diào)查核實(shí)往往經(jīng)由案件當(dāng)事人申訴或控告才得以啟動(dòng)。對(duì)于此類違法偵查行為,應(yīng)當(dāng)在規(guī)則上拓寬調(diào)查核實(shí)的線索渠道,激發(fā)檢察官以審查起訴標(biāo)準(zhǔn)提前介入偵查活動(dòng),改變現(xiàn)行滯后的外部監(jiān)督模式。
再次,調(diào)查核實(shí)配套措施欠缺。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,刑事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)由案件承辦檢察官負(fù)責(zé),調(diào)查核實(shí)期限無明確規(guī)定但一般至偵查終結(jié)之前,⑩在“捕訴合一”的檢察體系下,檢察官在捕訴階段被賦予更多職責(zé),無論是從辦案時(shí)間上還是辦案人力上都很難保證充足的精力用以調(diào)查核實(shí)。況且,目前檢察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察官調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使缺少專項(xiàng)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn),自偵職能轉(zhuǎn)隸后偵查力量的驟減也導(dǎo)致相關(guān)配套場(chǎng)所及設(shè)備的落后,導(dǎo)致檢察官在行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)力不從心。
最后,調(diào)查核實(shí)權(quán)剛性不足。對(duì)于經(jīng)調(diào)查核實(shí)后確認(rèn)程序違法的偵查行為,檢察機(jī)關(guān)視情節(jié)輕重對(duì)公安機(jī)關(guān)作出口頭糾正違法、書面糾正違法或檢察建議這三種階梯性的否定性評(píng)價(jià)。公安機(jī)關(guān)收到后兩種書面否定性評(píng)價(jià)之后,首先會(huì)進(jìn)行內(nèi)部評(píng)判作出是否認(rèn)可該評(píng)價(jià)的決定,對(duì)于認(rèn)可的部分再逐級(jí)向下問責(zé)。這種先由“機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)”再到“機(jī)關(guān)對(duì)人”的問責(zé)機(jī)制,使得公安機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)的可操作空間變大,間接地減弱了調(diào)查核實(shí)結(jié)果的剛性。
2021年10月31日,最高人民檢察院和公安部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的意見》,在“健全完善監(jiān)督制約機(jī)制”部分概括性地規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督過程中行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的相關(guān)注意事項(xiàng)。從可操作性層面看,該《意見》關(guān)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定較為籠統(tǒng),仍需根據(jù)調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力屬性和運(yùn)行現(xiàn)狀,從以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化。
健全公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督、國家監(jiān)察部門的監(jiān)察監(jiān)督以及檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督相結(jié)合的立體化監(jiān)督體系。雖然此類監(jiān)督體系本就存在,但卻沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用,監(jiān)督效果不盡如人意。其原因是三個(gè)監(jiān)督主體之間溝通不足,公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)和檢察監(jiān)督之間就個(gè)案監(jiān)督的信息反饋不夠及時(shí),國家監(jiān)察部門和檢察機(jī)關(guān)之間就偵查監(jiān)督信息溝通不暢。針對(duì)偵查機(jī)關(guān)特別是基層公安派出所的內(nèi)部監(jiān)督,其監(jiān)督流程具有內(nèi)部閉環(huán)性,監(jiān)督內(nèi)容也因業(yè)務(wù)范圍的限制而存在有限性;監(jiān)察監(jiān)督則因刑事執(zhí)法的專業(yè)性和知情渠道的有限性,導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)缺少相應(yīng)的監(jiān)督空間,也難以及時(shí)了解相關(guān)人員的執(zhí)法情況。檢察監(jiān)督因其兼具專業(yè)性和外部性,是目前對(duì)偵查機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的主要方式。增強(qiáng)監(jiān)督質(zhì)效,應(yīng)當(dāng)以檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)為依托,以口頭和書面糾正違法通知、檢察建議為制度抓手,搭建監(jiān)察監(jiān)督和檢察監(jiān)督線索共享的通道,健全公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和檢察監(jiān)督信息反饋機(jī)制,使內(nèi)部和外部監(jiān)督主體之間形成監(jiān)督合力。
程序性調(diào)查核實(shí)權(quán)主要是對(duì)已經(jīng)存在的事實(shí)和證據(jù)展開核查,目的是探求其是否存在違反法定程序的相關(guān)情形。這就與偵查和調(diào)查存在一定的區(qū)別,對(duì)違法事實(shí)和證據(jù)的查找是對(duì)尚未掌握的案情的探知過程,所以要綜合運(yùn)用偵查和調(diào)查的措施和手段。核實(shí)已經(jīng)存在的事實(shí),關(guān)鍵是發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的核查線索。線索發(fā)現(xiàn)需要充分運(yùn)用法律和司法解釋賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的手段,不能僅使用查閱卷宗的書面調(diào)查核實(shí)方式,要激活多元化的調(diào)查核實(shí)方法。針對(duì)輕微偵查活動(dòng)違法行為,一般可通過審查案卷材料、詢問相關(guān)知情人員等方式查明,而刑訊逼供等重大偵查活動(dòng)違法行為因其具有隱蔽性和模糊性,且調(diào)查結(jié)果對(duì)偵查人員影響較大,則需要綜合運(yùn)用多種調(diào)查核實(shí)方式,以確保調(diào)查核實(shí)結(jié)果的準(zhǔn)確性。
調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效運(yùn)行,離不開規(guī)范的調(diào)查核實(shí)程序。首先,啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序應(yīng)制定詳細(xì)的調(diào)查核實(shí)計(jì)劃。調(diào)查核實(shí)程序不能隨意以打電話詢問的方式啟動(dòng),在調(diào)查核實(shí)程序啟動(dòng)的同時(shí),應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序的書面通知。其次,建立與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告制度?!稒z察規(guī)則》第五百五十三條規(guī)定了調(diào)查核實(shí)結(jié)果的落實(shí)督辦機(jī)制,人民檢察院發(fā)出糾正違法通知書,應(yīng)當(dāng)監(jiān)督落實(shí)。被監(jiān)督單位在糾正違法通知書規(guī)定的期限內(nèi)沒有回復(fù)糾正情況的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)督促回復(fù)。經(jīng)過督促,被監(jiān)督單位仍不回復(fù)或者沒有正當(dāng)理由不糾正的,人民檢察院應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民檢察院報(bào)告。此項(xiàng)向上級(jí)檢察院報(bào)告的制度,實(shí)務(wù)中落實(shí)情況不理想,不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督的情況仍存在。應(yīng)當(dāng)建立調(diào)查核實(shí)結(jié)果落實(shí)機(jī)制,針對(duì)經(jīng)督促仍不配合調(diào)查核實(shí)情況的,應(yīng)及時(shí)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告,由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)同級(jí)公安機(jī)關(guān)敦促相關(guān)偵查人員配合調(diào)查核實(shí)。再次,加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,以公安機(jī)關(guān)法制部門為對(duì)口銜接部門,在尊重偵查規(guī)律、監(jiān)督需要和司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上,積極溝通了解偵查活動(dòng)中遇到的問題并共同研討解決,強(qiáng)化監(jiān)督與支持相結(jié)合的理念,減少行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的阻力。
偵查監(jiān)督的目的是提升刑事案件的辦理質(zhì)效,進(jìn)而保證刑事訴訟主體的程序性利益。因此,從長遠(yuǎn)角度看,檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的目的并不是為了限制偵查權(quán)的運(yùn)行,也不是為了對(duì)偵查人員以程序性制裁進(jìn)行威懾,而是在維護(hù)訴訟程序公正的同時(shí),提升公安執(zhí)法規(guī)范化水平和檢察監(jiān)督能力,從源頭上降低程序違法行為發(fā)生的可能性。
實(shí)現(xiàn)對(duì)程序違法行為的源頭治理,一方面需要秉持剛?cè)岵?jì)的調(diào)查核實(shí)理念,另一方面需要加強(qiáng)檢警協(xié)作配合關(guān)系。剛?cè)岵?jì),其本質(zhì)就是在增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)權(quán)剛性的同時(shí)也要遵循比例原則,以提升調(diào)查對(duì)象對(duì)調(diào)查核實(shí)結(jié)論的認(rèn)可度。立體化的偵查監(jiān)督體系、完善的線索發(fā)現(xiàn)機(jī)制和規(guī)范的調(diào)查核實(shí)程序已經(jīng)在一定程度上提升了調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性,但如果僅強(qiáng)調(diào)權(quán)力的剛性而忽視權(quán)力的謙抑性,則可能矯枉過正,不利于檢警關(guān)系的良性發(fā)展,也不利于刑事訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。鑒于此,檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)應(yīng)當(dāng)注重調(diào)查核實(shí)過程的成比例性和調(diào)查核實(shí)結(jié)果的成比例性。調(diào)查核實(shí)過程的成比例性指的是應(yīng)當(dāng)根據(jù)偵查行為的違法程度確定調(diào)查核實(shí)方式,尤其是對(duì)于偵查人員的輕微程序違法行為,檢察機(jī)關(guān)不宜因調(diào)查核實(shí)需要干涉?zhèn)刹槿藛T辦案,更不能妨礙偵查活動(dòng)的正常進(jìn)行。調(diào)查核實(shí)結(jié)果的成比例性指的是在對(duì)違法偵查人員作出處理決定時(shí),應(yīng)當(dāng)綜合考量政策因素、環(huán)境因素、主觀因素等,對(duì)于主觀因素較小并且能夠及時(shí)補(bǔ)正的輕微違法行為,應(yīng)當(dāng)以口頭提示為主,以免打擊一線偵查人員的工作積極性。
協(xié)作配合的檢警關(guān)系,是實(shí)現(xiàn)偵查違法行為源頭治理的重要基礎(chǔ)。除了在立體化偵查監(jiān)督體系中提到的加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督銜接之外,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合建立常態(tài)化的案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制。對(duì)于重大疑難復(fù)雜案件,檢察機(jī)關(guān)可以派員提前介入審查并提出偵查提綱,源頭上降低偵查行為違法的幾率;對(duì)于擬作出糾正違法決定的,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與辦案人員的溝通,充分聽取辦案人員意見;對(duì)于立法及刑事司法政策變動(dòng)而形成的新情況,檢警雙方應(yīng)當(dāng)建立業(yè)務(wù)研判通報(bào)制度,通過聯(lián)席會(huì)議機(jī)制集中治理實(shí)踐中較為突出的問題。
與檢察指揮偵查的檢警一體模式不同,我國檢警關(guān)系主要建立在司法權(quán)限配置原則和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督原則基礎(chǔ)之上,而“流水線型”審前程序易導(dǎo)致“配合有余、監(jiān)督不足”的實(shí)踐困境。在檢察官主導(dǎo)責(zé)任制的語境下,庭審前檢察官應(yīng)主動(dòng)引導(dǎo)偵查,構(gòu)建與以審判為中心的訴訟制度相適應(yīng)的新型檢警關(guān)系,而調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效行使正是檢察機(jī)關(guān)提前介入引導(dǎo)偵查活動(dòng)的契機(jī),通過對(duì)違法偵查行為的糾正與建議,對(duì)偵查行為進(jìn)行勘誤與指導(dǎo),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)源頭治理,防止案件“帶病”進(jìn)入審查起訴程序。隨著公安機(jī)關(guān)治安管理與刑事案件辦理的深度整合,大量輕微刑事案件辦案力量下沉至基層公安派出所,而大數(shù)據(jù)、人工智能等新型科技賦能偵查活動(dòng),又使得偵查模式與手段發(fā)生重大變化。面對(duì)偵查權(quán)的下移和偵查水平的提高,檢察機(jī)關(guān)亟需通過增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)意識(shí)提升調(diào)查核實(shí)能力。
多年來,“介入滯后、剛性不足、手段單一、程序不規(guī)范”是刑事檢察中法律監(jiān)督缺位的癥結(jié)所在。黨的十八屆四中全會(huì)提出“完善對(duì)限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督”“加強(qiáng)對(duì)刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防”“健全冤假錯(cuò)案有效防范、及時(shí)糾正機(jī)制”等多項(xiàng)改革內(nèi)容直指對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督制約。豐富監(jiān)督途徑、優(yōu)化監(jiān)督模式、強(qiáng)化監(jiān)督手段,是檢察機(jī)關(guān)需要研究的新課題。[6]刑事司法實(shí)踐中,刑事拘留功能的異化、涉案財(cái)物審前處置流程混亂、刑事執(zhí)行監(jiān)督的缺位等問題依然存在。調(diào)查核實(shí)權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的手段和工具,是其實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能的有力武器。通過調(diào)查核實(shí),可以根據(jù)違法行為的輕重進(jìn)行不同力度的檢察監(jiān)督:對(duì)于較為嚴(yán)重的違法行為,如刑訊逼供,應(yīng)采取程序性制裁,[7]即排除非法證據(jù);對(duì)于較為輕微的違法,如查封、扣押、凍結(jié)手續(xù)瑕疵,可以采用口頭糾正違法等柔性監(jiān)督方式。但無論是口頭糾正違法、書面糾正違法,還是口頭以及書面檢察建議,亦或是職務(wù)犯罪立案偵查,都不是檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)所追求的最終目的。只有通過完善的調(diào)查核實(shí)過程,對(duì)偵查活動(dòng)作出高質(zhì)量的調(diào)查核實(shí)結(jié)論,增強(qiáng)調(diào)查核實(shí)結(jié)論的認(rèn)可度,形成偵查監(jiān)督的源頭治理,才能真正體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督水平。構(gòu)建規(guī)范的調(diào)查核實(shí)程序是檢察機(jī)關(guān)提升法律監(jiān)督水平,實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督體系與法律監(jiān)督能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要議題。
注釋:
①《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定:“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán),可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí),并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合,并及時(shí)將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復(fù)人民檢察院。”
②數(shù)據(jù)來源于https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml,最后訪問時(shí)間為2022年10月26日。
③筆者以“調(diào)查核實(shí)”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)進(jìn)行檢索,在250余篇相關(guān)文章中僅有3篇是關(guān)于刑事檢察中調(diào)查核實(shí)權(quán)的文章。
④有學(xué)者認(rèn)為該條的創(chuàng)設(shè)正有助于解決法律監(jiān)督實(shí)務(wù)中一直以來對(duì)檢察建議法律依據(jù)不足的爭議。參見萬毅:《〈人民檢察院組織法〉第21條之法理分析》,《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》,2019年第1期。
⑤依據(jù)是《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(2019年修訂)第四百二十條第七款、第四百九十九條、第一百六十一條第三款、第一百六十四條、第一百六十六條至第一百七十條、第一百七十四條等。
⑥雖然2019年初立法已明確調(diào)查核實(shí)權(quán),但早在2010年調(diào)查核實(shí)權(quán)就已進(jìn)入檢察視野,因此,本文選取2016—2019年的樣本并無矛盾,且本文對(duì)樣本的分析亦是以2019年的樣本為重點(diǎn)。
⑦在2018年底至2019年初,T市人民檢察院以“偵查人員在詢問犯罪嫌疑人的時(shí)候,未告知犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的相關(guān)法律規(guī)定。應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人享有的訴訟權(quán)利,如實(shí)供述自己的罪行可以從寬處理和認(rèn)罪認(rèn)罰的法律規(guī)定”為由,對(duì)公安機(jī)關(guān)發(fā)出許多書面糾正違法通知,但公安機(jī)關(guān)內(nèi)部核查后對(duì)于該類糾違均不認(rèn)可,故而出現(xiàn)認(rèn)可率大幅下降的情況。筆者經(jīng)走訪調(diào)研,發(fā)現(xiàn)2018年底至2019年初,認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度剛被寫入《刑事訴訟法》,立法和司法解釋層面并未明確要求公安機(jī)關(guān)的詢問義務(wù),且公安機(jī)關(guān)在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用中并不發(fā)揮主導(dǎo)作用,因此,T市公安機(jī)關(guān)對(duì)該類糾正違法意見不認(rèn)可是有實(shí)際緣由的。
⑧筆者在法律層面對(duì)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部核查不認(rèn)可的理由進(jìn)行研判,認(rèn)為部分不認(rèn)可的理由并未達(dá)到法定的抗辯程度。部分于法有據(jù)的不認(rèn)可理由,公安機(jī)關(guān)為保證訴訟程序的流暢而更注重與檢察機(jī)關(guān)的銜接,因此,并不會(huì)選擇進(jìn)行程序性救濟(jì)。倘若公安機(jī)關(guān)對(duì)糾違事由不認(rèn)可的理由于法有據(jù),公安機(jī)關(guān)可以通過法定程序申請(qǐng)復(fù)查、主張權(quán)利。
⑨《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實(shí)偵查違法行為的意見(試行)》第一條對(duì)調(diào)查核實(shí)的范圍和重點(diǎn)作出了明確界定,規(guī)定對(duì)人民檢察院偵查監(jiān)督部門通過審查案件或者接到當(dāng)事人等的控告、申訴、舉報(bào),發(fā)現(xiàn)偵查活動(dòng)可能存在以下違法情形,尚未涉嫌犯罪的,可以要求偵查機(jī)關(guān)(部門)書面說明情況;根據(jù)現(xiàn)有材料不能排除違法嫌疑的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí):采用刑訊逼供以及其他非法方法收集犯罪嫌疑人供述的;采用暴力、威脅等非法方法收集證人證言、被害人陳述,或者以暴力、威脅等方法阻止證人作證或者指使他人作偽證的;偽造、隱匿、銷毀、調(diào)換、私自涂改證據(jù),或者幫助當(dāng)事人毀滅、偽造證據(jù)的;其他違反刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定,嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人合法權(quán)利或者嚴(yán)重影響偵查工作依法公正進(jìn)行的。
⑩目前,對(duì)于調(diào)查核實(shí)期限尚無明確統(tǒng)一規(guī)定,《關(guān)于偵查監(jiān)督部門調(diào)查核實(shí)偵查違法行為的意見(試行)》第十一條規(guī)定:“偵查監(jiān)督部門對(duì)偵查違法行為的調(diào)查核實(shí)工作應(yīng)當(dāng)在偵查終結(jié)前完成,偵查終結(jié)仍未查清的,應(yīng)當(dāng)將可能存在違法行為的情況向公訴部門通報(bào),并將調(diào)查報(bào)告和相關(guān)材料移送公訴部門。”但是,由于現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)已實(shí)施捕訴合一,調(diào)查核實(shí)權(quán)由案件承辦檢察官負(fù)責(zé)。最高人民檢察院頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十五條規(guī)定:“檢察官一般應(yīng)當(dāng)在檢察長作出決定后兩個(gè)月以內(nèi)完成檢察建議事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)。情況緊急的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦結(jié)?!?/p>
浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)2022年5期