論監(jiān)察法律部門的規(guī)范建構

朱福惠，聶辛東

（1.山東大學 法學院，山東 威海 264200；2.廈門大學 法學院，福建 廈門 361000）

腐敗治理成效是判定國家現(xiàn)代化程度的重要標準之一，世界各國無不將腐敗治理作為國家治理的重大戰(zhàn)略。[1]中國的腐敗治理實踐貫穿于歷史的各個階段，監(jiān)察體制經(jīng)歷了從古代的監(jiān)察御史體制到近代監(jiān)察院體制再到1949 年以來的行政監(jiān)察體制的演變。

作為腐敗治理實踐的制度載體，監(jiān)察制度的變遷記錄了中國腐敗治理的蹣跚步履。《監(jiān)察法》的制定標志著我國終于向國家性的制度化反腐踏出了富有創(chuàng)見的一步，從而構建了一套與世界諸國相異的獨特監(jiān)察制度。①法律規(guī)范和文本意義上的監(jiān)察法，含義有狹義和廣義兩種：狹義的監(jiān)察法是指全國人大制定的《監(jiān)察法》；廣義的監(jiān)察法是以《監(jiān)察法》為核心的法律規(guī)范的總稱。本文使用的“監(jiān)察法”是指狹義監(jiān)察法。獨特監(jiān)察制度以獨立監(jiān)察權為基礎。圍繞監(jiān)察制度的建構以及獨立監(jiān)察權的行使與規(guī)范，我國構建了相應的監(jiān)察法體系，以此為基礎的獨立監(jiān)察法律部門在客觀上已經(jīng)初步形成。但當前學術界并未從理論上闡釋和構建一個皆具包容性、獨立性、適應性的部門法意義上的監(jiān)察法律規(guī)范體系，根本上缺乏對獨立監(jiān)察法命題的系統(tǒng)思考和有力回應。這不利于對監(jiān)察法和監(jiān)察制度的理解，更不利于監(jiān)察體制改革的深入推進與法治化發(fā)展。在監(jiān)察權與行政權、審判權、檢察權并行的憲制框架與腐敗監(jiān)督一體化的政策背景下，監(jiān)察法律部門應當是一個獨立的法律部門，不在任何傳統(tǒng)法律部門之內(nèi)。其以以《監(jiān)察法》為核心的監(jiān)察法體系為規(guī)范基礎，[2]調(diào)整著獨特監(jiān)察法律關系，構成監(jiān)察法學理論展開的基本話語場域。[3]

為論證此命題，我們至少要面對并解決三個問題，即為什么構建獨立監(jiān)察法律部門，如何構建獨立監(jiān)察法律部門，以及監(jiān)察法律部門何以獨立?；卮鸫巳龁?，一是指明構建獨立監(jiān)察法律部門的客觀動力所在；二是闡釋監(jiān)察法律部門的外在邊界和內(nèi)部空間；三是闡明監(jiān)察法律部門的核心構造并塑造其制度形態(tài)。獨立監(jiān)察法律部門的理論闡發(fā)可為國家監(jiān)察權和監(jiān)察制度的系統(tǒng)理解與有效建構提供體系性的規(guī)范與理論支撐。

一、監(jiān)察法律部門構建的客觀需求與憲制基礎

通過第五次憲法修正案的規(guī)范塑造，國家監(jiān)察體制改革重構了國家反腐敗體制，重新配置了國家權力。[4]三元權力結構已經(jīng)轉變成四元權力結構，這應當是當下中國最根本性的憲制變遷。在傳統(tǒng)政制框架中，由人大行使的立法權、政府行使的行政權、法院和檢察院共同行使的司法權構成的三元權力結構，已然由于監(jiān)察委員會行使之監(jiān)察權的加入被突破，從而轉化為新時代下的四元權力結構。[5]我國憲法創(chuàng)制了一種“獨立監(jiān)察權”，目的在于完善人大制度下行政權、監(jiān)察權、審判權和檢察權的國家權力結構。[6]這種政制框架的改革客觀上提供了監(jiān)察法部門化的契機，提出了監(jiān)察法部門化的要求，蘊藏著監(jiān)察法部門化的根本動力。

（一）憲法對監(jiān)察法的部門法預設

首先，憲法賦予監(jiān)察權以腐敗專責監(jiān)督的使命，在一定程度上需要獨立法律部門來承載。根據(jù)《憲法》第3 條和第127 條的規(guī)定，國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，且監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權。憲法創(chuàng)制了獨立監(jiān)察權。傳統(tǒng)腐敗監(jiān)督權力分散，分別由檢察院的反貪和反瀆部門、行政機關的行政監(jiān)察部門、黨的紀律檢查部門、審計部門等行使，極大地削弱了腐敗監(jiān)督的力度。第五次憲法修正案整合了其中最主要的三項權力，創(chuàng)制了獨立監(jiān)察權，以適應反腐敗的新形勢以及滿足國家治理體系與治理能力建設的新要求。毫無疑問，獨立監(jiān)察權的憲法創(chuàng)制體現(xiàn)了腐敗監(jiān)督一體化的國家訴求，獨立監(jiān)察權承擔著腐敗專責監(jiān)督的獨立使命，而監(jiān)察權的獨立使命本質(zhì)上蘊含著來自根本法的部門法功能預設，因為唯有獨立的監(jiān)察法律部門方能承擔起此重大使命。

其次，憲法及相關規(guī)范通過監(jiān)察組織的嚴密建構為監(jiān)察權賦予了獨立監(jiān)察能力，一定程度上為獨立監(jiān)察法律部門建構提供了組織預設。一方面，根據(jù)《憲法》第3 條、第124 條、第125 條、第126條和第127 條之規(guī)定，我國設立國家監(jiān)察委員會和縣級以上地方各級監(jiān)察委員會，各級監(jiān)察委員會均由本級人大產(chǎn)生，國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作，同時國家監(jiān)察委員會對全國人大及其常委會負責，地方各級監(jiān)察委員會對產(chǎn)生它的國家權力機關負責，憲法由此系統(tǒng)建構了與行政組織、檢察組織類似的獨立監(jiān)察組織體系；另一方面，根據(jù)《監(jiān)察法實施條例》第3 條及10 條之規(guī)定，在憲法的框架內(nèi)，監(jiān)察機關與黨的紀律檢查機關合署辦公，監(jiān)察委員會受本級黨委和上級監(jiān)委的雙重領導，由此監(jiān)察機關接引了來自黨內(nèi)監(jiān)督的力量。嚴密的獨立監(jiān)察組織體系與傳統(tǒng)行政監(jiān)察組織的附屬性相區(qū)別，合署辦公模式下的雙重領導制度同時為監(jiān)察機關賦予了更強的監(jiān)督能力，這種制度設計為監(jiān)察監(jiān)督的有效性提供了組織保障，賦予了監(jiān)察委員會以監(jiān)督公權力的獨立權能。這種治理腐敗和監(jiān)督公權力的獨立權能本質(zhì)上仍然來自憲法的部門法組織預設。憲法創(chuàng)設了獨立行使監(jiān)察權的部門法組織，唯有通過部門法體系的有效構建，方能真正發(fā)揮監(jiān)察權監(jiān)督公權力的獨立權能。

最后，獨立監(jiān)察權的憲法創(chuàng)制與行使產(chǎn)生獨特的監(jiān)察監(jiān)督關系，這為監(jiān)察法律部門奠定了憲法基礎。第五次憲法修正案增設《憲法》第三章第七節(jié)，將監(jiān)察權形塑為一種新的權力類型，創(chuàng)設了獨立監(jiān)察權，使監(jiān)察委員會成為一個新的權力單元和系統(tǒng)。[7]監(jiān)察權與立法權、行政權、司法權等國家權力共同形構了全新的國家權力體系。與此同時，《憲法》通過第124 條第4 款授權全國人大及其常委會制定法律規(guī)定監(jiān)察委員會的組織和職權，全國人大據(jù)此制定了《監(jiān)察法》?！侗O(jiān)察法》的制定與實施必然產(chǎn)生全新的監(jiān)察監(jiān)督關系（監(jiān)察法律關系），①具體監(jiān)察法律關系留待第四部分詳細論述。即受《監(jiān)察法》調(diào)整的監(jiān)察機關與其他國家機關、監(jiān)督對象、當事人及其他監(jiān)察工作參與人之間的權利義務關系。憲法創(chuàng)設的獨立監(jiān)察權與全新監(jiān)察組織為監(jiān)察法律關系的產(chǎn)生提供了主體支撐與動力支撐。監(jiān)察法律關系則因監(jiān)察主體、監(jiān)察對象與監(jiān)察權的特異性而產(chǎn)生獨特性，為獨立監(jiān)察法律部門的存在提供了理論與實踐上的雙重價值支撐。

（二）監(jiān)察權運行法治化是部門法發(fā)展的必然要求

憲法對監(jiān)察法律部門的預設只是根本法規(guī)范層面的一種客觀解釋，并不能直接衍生出實踐必然性。觀察憲法的國家權力創(chuàng)制實踐，立法權、行政權、司法權皆有對應規(guī)制的獨特法律部門。對應立法權的立法法屬于憲法相關法，隨著立法性法律關系的不斷體系化，其新近發(fā)展顯現(xiàn)出了鮮明的獨立部門化傾向；對應司法權的有關法律歸屬于訴訟法部門，但是新近檢察相關法的發(fā)展有明顯的獨立部門化傾向；至于典型行政權對應的行政法早在部門法之列。在一定意義上，這一規(guī)律的本質(zhì)在于，權力運行法治化構成部門法發(fā)展的必然要求。

以行政法律部門為例，行政法之所以成為部門法，其基礎在于規(guī)范行政權。首先，行政權權能廣泛，行政機關擁有法律執(zhí)行權，還有行政管理權，可以進行執(zhí)行性解釋，還可以制定行政法規(guī)；其次，行政權輻射范圍大，隨著社會關系的復雜化，行政權已經(jīng)深入到人民生活的各個角落，行政機關管理著經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作；最后，行政權直接作用于公民的基本權利，會對公民基本權利產(chǎn)生顯著影響，行政機關擁有廣泛的行政處罰權、許可權及以強制措施為支撐的強制性權力，可以直接限制公民的人身權、財產(chǎn)權等的基本權利。行政權的特點決定了行政法部門存在并不斷發(fā)展的客觀基礎，體現(xiàn)了行政法治的發(fā)展規(guī)律。

監(jiān)察權作為憲法創(chuàng)制的一項國家權力，最大的特點在于與行政權、司法權平行，直接作用于公職人員，對監(jiān)督對象的基本權利，如人身權利、財產(chǎn)權利、政治權利產(chǎn)生直接影響。根據(jù)國家權力法治化發(fā)展規(guī)律，任何國家權力都要在憲法和法律范圍內(nèi)運行，這是依法治國的基本要求。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權，必須遵守監(jiān)察法和其他法律，并且在法理上確立監(jiān)察權必須受到制約的理念，對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約力度須足以防止監(jiān)察體制改革過猶不及，監(jiān)察權的運用應當與被調(diào)查人權利的保障在實踐上依法協(xié)調(diào)實現(xiàn)。[8]這都需要由多部法律和監(jiān)察法規(guī)組成獨立的監(jiān)察法律體系予以推進。

（三）監(jiān)察實踐對監(jiān)察法律部門的驅(qū)動

首先，填補立法與執(zhí)法鴻溝，需要從部門法體系中尋找答案。監(jiān)察法律部門的建構并非是為獨立而獨立，其原動力來自于監(jiān)察立法與監(jiān)察實踐之間的巨大張力，這種張力最終形成了立法與執(zhí)法之間的鴻溝，鴻溝的跨越呼喚監(jiān)察法的獨立地位。我國監(jiān)察法具有立法上的獨創(chuàng)性，一方面助益反腐實踐的法治化推進，另一方面也帶來了巨大的實踐挑戰(zhàn)。實際上，憲法和監(jiān)察法具體且規(guī)范地構建了整個監(jiān)察體制，形塑了作為腐敗治理關鍵主體的監(jiān)察機關，形成了作為監(jiān)督公職人員關鍵權力的監(jiān)察權，設計了作為監(jiān)督、調(diào)查和處置基本程序的監(jiān)察程序，構筑了面向監(jiān)察機關的自律監(jiān)督與他律監(jiān)督體系。但由于沒有先例可循，法律規(guī)范在具體執(zhí)行中遭遇了理解與適用障礙。毫無疑問，監(jiān)察法規(guī)范唯有在其體系內(nèi)部進行整體理解方能得到準確、有效且合理的解釋，而這樣一個解釋與理解體系的形成需要部門法構建。

其次，詮釋、發(fā)展、深化與規(guī)范監(jiān)察權，需要從部門法體系中獲得理論支撐。獨立監(jiān)察權已經(jīng)形成，特別是國家監(jiān)察體制改革以及監(jiān)察法的制定，使得黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督相貫通，紀律審查與監(jiān)察調(diào)查相銜接，監(jiān)察機關的職權范圍有所擴大，[9]但是有關系統(tǒng)詮釋、深化發(fā)展與有效規(guī)制監(jiān)察權的部門法理論卻尚未形成。獨立監(jiān)察權的創(chuàng)制帶來了諸多理論難題，這些問題的解決都需要置于一個部門法的系統(tǒng)中方能找到合理答案。就監(jiān)察主體而言，存在監(jiān)察委員會的憲法定性與定位問題，以及監(jiān)察委員會的組織立法問題；就監(jiān)察對象而言，存在人大代表作為監(jiān)察對象的法理融通問題，雖然《監(jiān)察法實施條例》對此已作出初步規(guī)范，但仍然需要從法律規(guī)范體系的解釋與體系化中尋找規(guī)范與理論自洽方案；就監(jiān)察程序而言，存在刑事訴訟程序、黨內(nèi)監(jiān)督程序、行政監(jiān)督程序的銜接問題，監(jiān)察調(diào)查程序、證據(jù)規(guī)則立法的問題。除此之外，還有監(jiān)察解釋權的法治化問題，[10]監(jiān)察法規(guī)制定權的規(guī)范化問題，[11]面向監(jiān)察機關的監(jiān)督問題，監(jiān)察法與黨內(nèi)法規(guī)的銜接問題，紀檢監(jiān)察合署辦公產(chǎn)生的紀法銜接問題等等。這都需要從部門法出發(fā)確立參照系，通過體系化監(jiān)察理念、監(jiān)察原理和監(jiān)察原則，推動監(jiān)察體制的發(fā)展。

最后，消解理論爭議，需要構建以部門法為平臺的基本話語場域。毋庸諱言，當我們經(jīng)驗性地認為制定監(jiān)察法是新時代深化改革、加強法治、全面從嚴治黨的客觀要求時，[12]決不能否認監(jiān)察法的制定過程客觀上伴隨著諸多爭議，更不能忽略因這些爭議而生的普遍誤區(qū)。迄今為止，還有很多監(jiān)察法問題與爭議仍然有待解決。仔細考察，可以發(fā)現(xiàn)這些問題的解決思路總體缺乏語境場域，歸根究底在于監(jiān)察法歸屬于何種法律部門尚存爭議。質(zhì)言之，監(jiān)察法的部門歸屬性不僅決定了基本問題討論的場域，還影響著監(jiān)察法學話語體系的展開及相關分析工具的形成。監(jiān)察法的部門歸屬性問題非常重要，然而其在理論層面的回答卻眾說紛紜，有認為其歸屬憲法性法律部門者，亦有認為其歸屬行政法法律部門者，還有認為其歸屬刑訴法法律部門者，各方皆有理據(jù)可循。上述爭論往往容易使我們陷入監(jiān)察法一定歸屬于現(xiàn)有某個法律部門的思維誤區(qū)。實際上，當我們回歸憲法與監(jiān)察法文本，就會發(fā)現(xiàn)監(jiān)察法不在任何傳統(tǒng)法律部門之內(nèi)，監(jiān)察法本身就是一個獨立的法律部門。

二、監(jiān)察法律部門建構的基本邊界與部門法關系

監(jiān)察法既不屬于傳統(tǒng)的憲法、行政法，也不屬于刑事訴訟法，而是獨立的法律部門。監(jiān)察機關的性質(zhì)、地位、組織和任期屬于憲法的范疇，但監(jiān)察法不僅規(guī)定監(jiān)察機關的設置，還要規(guī)定監(jiān)察程序，這些不屬于憲法的范疇。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機關對公職人員依法履職和廉潔從政等職務行為進行監(jiān)督檢查，對職務違法尚不構成職務犯罪的公職人員作出政務處分決定，這些規(guī)定屬于傳統(tǒng)行政法的范疇。[13]監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機關對職務犯罪有權進行立案調(diào)查、移送審查起訴，這些規(guī)定不屬于行政法范疇。監(jiān)察法規(guī)定的職務犯罪調(diào)查和強制措施是監(jiān)察機關針對職務犯罪的特殊手段，不適用刑事訴訟法，最多只能說是刑事訴訟的特別法。由此可見，監(jiān)察法與憲法、行政法和刑事訴訟法關聯(lián)，但并不從屬。

（一）監(jiān)察組織與監(jiān)察程序兼容并包決定監(jiān)察法與憲法相關但不隸屬

監(jiān)察法與憲法具有天然的親近性，以致很多人認為監(jiān)察法就是憲法相關法。正如有學者提出，監(jiān)察法與《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》《國家安全法》《戒嚴法》《國防法》《民族區(qū)域自治法》等基本法律一樣，屬于憲法相關法（或被稱為“憲法性法律”）。[14]簡而言之，這種親近性直接來源于《憲法》第三章第七節(jié)有關監(jiān)察委員會的規(guī)范條款，似乎監(jiān)察法的頒布就是為了第七節(jié)監(jiān)察委員會組織的具體化。當然，監(jiān)察法的確是憲法監(jiān)察條款的具體化。但是，所有具體化憲法規(guī)范內(nèi)容的法律都屬于憲法相關法嗎？答案是否定的。毫無疑問，通過這種籠統(tǒng)的主觀親近性判定國家監(jiān)察法應當歸于憲法相關法是草率和不嚴謹?shù)?。反觀親近性判定，其本質(zhì)上是對憲法相關法和國家監(jiān)察法的雙重誤解。

就憲法相關法而言，憲法相關法論者對憲法相關法概念本身的界定處于模糊狀態(tài)，即認為其就是除憲法、行政法、民商法、刑法、社會法、經(jīng)濟法、訴訟和非訴程序法之外的法，從而事實上將憲法相關法當成了兜底性法律部門。正是對憲法相關法兜底性的認知，使得相關論者在直覺上第一時間將監(jiān)察法歸入其內(nèi)。實際上，憲法相關法有其嚴謹?shù)膬?nèi)涵和外延。所謂“憲法相關法”，即是與憲法相配套、直接保障憲法實施和國家政權運作等方面的法律規(guī)范的總和，[15]其包括有關國家機關的組織及其職權方面的法律、①例如《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《國務院組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等。有關國家主權的法律、②例如《國籍法》《國旗法》《國徽法》《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》等。有關地方自治的法律、③例如《民族區(qū)域自治法》《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》等。有關基本權利保障方面的法律。④例如《集會游行示威法》《工會法》《國家賠償法》《未成年人保護法》《歸僑僑眷權益保護法》《殘疾人保障法》《婦女權益保障法》《老年人權益保障法》等。這就意味著憲法相關法的外延是確定的，并非毫無界限。就監(jiān)察法而言，憲法相關法論者存在對監(jiān)察法本質(zhì)上的認知偏差，即將其認定為純粹的監(jiān)察組織法。當我們矯正憲法相關法的概念之后，實際上仍然不足以將監(jiān)察法拉出認知偏差的泥淖。緣由在于一旦將監(jiān)察法歸為監(jiān)察組織法，其自然落入憲法相關法的第一外延，即有關國家機關的組織及其職權方面的法律。當然，如果監(jiān)察法僅僅是純粹的監(jiān)察組織法，根據(jù)憲法相關法的基本內(nèi)涵和外延，將其歸入憲法相關法的范疇無可非議。但是，當我們回歸監(jiān)察法的規(guī)范框架就會發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察法不僅有組織性規(guī)定，還有程序性規(guī)定，而且從很多角度可以看出，有關監(jiān)察機關監(jiān)督和調(diào)查的程序性規(guī)定是其立法的重中之重。因此，監(jiān)察法是關于監(jiān)察機關組織、職能和監(jiān)察程序方面的法律，而非單純的監(jiān)察組織法，并不屬于憲法相關法。監(jiān)察法的組織規(guī)范與程序規(guī)范兼容構造具有相當?shù)奶厥庑院妥R別性：一方面，特殊性在于將監(jiān)察委員會的組織規(guī)范與監(jiān)察程序規(guī)范交融于同一部法律具有顯著的立法功利主義痕跡；另一方面，識別性在于除監(jiān)察法之外，鮮有一部有關國家機關的法律可以將組織規(guī)范和外部程序規(guī)范（并非內(nèi)部議事程序）熔于一爐。正是這種兼容構造最終使得監(jiān)察法區(qū)別于憲法相關法。

（二）監(jiān)察對象與監(jiān)察程序的特殊性決定監(jiān)察法與行政法相承但不相屬

監(jiān)察法一定程度上是由《行政監(jiān)察法》沿革而來，雖然現(xiàn)行監(jiān)察法去掉了“行政”二字，但是這并不能抹去“監(jiān)察法”本身蘊含的“行政法”痕跡?；赝麣v史，上自夏商西周，及至晚清修律，下迄新中國行政監(jiān)察制，數(shù)千年的中國監(jiān)察法制始終具有某種行政色彩，[16]這在人們的認知中為監(jiān)察法烙下了深刻的行政法印痕。關注當下，監(jiān)察委員會仍然監(jiān)督和規(guī)范行政機關中公職人員的行為，這就使得監(jiān)察法與行政法的關系更加“剪不斷理還亂”。從監(jiān)察對象與監(jiān)察程序的特殊性出發(fā)，有助于澄清這一問題。

其一，作為監(jiān)察對象的公職人員范圍大于行政機關公務員，監(jiān)察對象不僅包含行政公務員，還包含非行政公務員的其他公職人員。按照《公務員法》第2 條的規(guī)定，公務員范圍包括中國共產(chǎn)黨機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關和民主黨派機關這七大機關的工作人員，[17]而根據(jù)《監(jiān)察法》第3 條和第15 條的規(guī)定，公職人員是指行使公權力的人員，不僅包括七大機關的公務人員，還包括法律、法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，以及行使公權力的有關人員，如國有企業(yè)管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等。公職人員包含公務員，自然也包含行政公務員。這使得監(jiān)察法超越了行政實體法的范疇。

其二，監(jiān)察法的規(guī)定表明，監(jiān)察機關不僅監(jiān)督公職人員，還間接監(jiān)督國家機關。監(jiān)察機關對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，可以按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議，從而構成對國家機關的實質(zhì)性監(jiān)督。這些國家機關不僅包括行政機關，還包括黨的機關、人大機關、政協(xié)機關等。監(jiān)察法調(diào)整的社會關系不會涉及行政管理關系、行政救濟關系和內(nèi)部行政關系，唯一可能混淆的是行政法制監(jiān)督關系。但根據(jù)上述分析，監(jiān)察監(jiān)督是監(jiān)察機關監(jiān)督其他國家機關，而行政法制監(jiān)督是其他國家機關監(jiān)督行政機關。這在調(diào)整社會關系的層面，使得監(jiān)察法與行政法相區(qū)分。

其三，監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機關對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)和道德操守等職務行為進行監(jiān)督檢查，對職務違法尚不構成職務犯罪的公職人員，經(jīng)過立案調(diào)查，查明違法事實后，對其作出政務處分決定，對不履行職責的國家機關負責人進行問責，這些規(guī)定屬于行政法的范疇。但監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機關對職務犯罪有權進行立案調(diào)查，對職務犯罪嫌疑人采取強制措施，依法收集犯罪證據(jù)，調(diào)查終結后，將案件移送人民檢察院依法審查，由人民檢察院向人民法院提起公訴。這些程序并不屬于行政程序法的范疇。

（三）調(diào)查程序與強制措施決定監(jiān)察法與刑訴法相銜接但不從屬

監(jiān)察法與刑事訴訟法關聯(lián)。在檢察院的職務犯罪偵查權轉隸之前，相關偵查程序被規(guī)定在刑事訴訟法中。正是因為這些規(guī)范條款的原始歸屬性，才使得規(guī)范職務犯罪調(diào)查權的國家監(jiān)察法與刑事訴訟法具有親近性。除此之外，監(jiān)察法和刑事訴訟法的規(guī)范對象抽象競合，即都包括職務犯罪調(diào)查權（偵查權）。規(guī)范對象上的競合關系意味著監(jiān)察法規(guī)范和刑事訴訟法規(guī)范在功能上具有某種相似性，這在一定程度上會促使二者在歸類上趨同。值得反思的是，法源傳統(tǒng)的承繼性、規(guī)范對象的相似性充其量只能說明國家監(jiān)察法是刑事訴訟特別法，但絕不能說明監(jiān)察法就是刑事訴訟法。

就調(diào)查程序和強制措施內(nèi)容而言，監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機關對職務犯罪有權進行立案調(diào)查，對職務犯罪嫌疑人采取強制措施，依法收集犯罪證據(jù)，調(diào)查終結后，將案件移送人民檢察院審查起訴，這些調(diào)查和強制措施是監(jiān)察法規(guī)定的針對職務犯罪的特殊手段，不適用刑事訴訟法，最多只能說是刑事訴訟的特別法。實際上，監(jiān)察法對監(jiān)察工作的每一個步驟規(guī)定了嚴格的程序，其并非一般刑事訴訟程序，如對報案、舉報及問題線索的處理程序；對立案調(diào)查的審批程序；各級監(jiān)察機關管轄案件的程序以及移送管轄的程序；職務違法和職務犯罪調(diào)查程序；對被調(diào)查人采取強制措施的批準程序；對被調(diào)查人作出的處置程序；反腐敗國際合作的組織與實施程序等。特別是最終處置程序的內(nèi)容，不僅包含是否移交審查起訴，還包含組織處理、政務處分和問責等內(nèi)容。而且監(jiān)察法創(chuàng)制了監(jiān)察機關獨有的留置措施適用程序，留置的內(nèi)涵顯然不同于刑事訴訟當中的任何一種強制措施，[18]甚至與逮捕措施也不同。

就程序的適用主體而言，監(jiān)察法與刑事訴訟法規(guī)范的職務犯罪調(diào)查權享有主體前后發(fā)生了改變。簡而言之，雖然二者都規(guī)范職務犯罪的調(diào)查行為，但調(diào)查行為的作出主體并不一致，監(jiān)察法通過組織規(guī)范構建了全新的職務犯罪調(diào)查程序的適用主體——監(jiān)察委員會。從規(guī)范法學的基本原理出發(fā)，一個脫離刑事訴訟法適用范圍的全新主體的創(chuàng)制就已經(jīng)宣示了其存在的獨立性。如果監(jiān)察委員會仍然直接受刑事訴訟法的約束，那便沒有另行制定監(jiān)察法的必要。既然已經(jīng)制定監(jiān)察法，那即宣告監(jiān)察法體系已經(jīng)具有自己的內(nèi)涵與外延，不再直接受刑事訴訟偵查程序的拘束。①值得強調(diào)的是，這里的“不再直接接受刑事訴訟法偵查程序的拘束”僅是從學科分立意義上而言，并非指監(jiān)察委員會行使職務犯罪調(diào)查權完全不接受刑事訴訟法的影響，實際上其證據(jù)規(guī)則就需要服從刑事訴訟法基本原理。這也正是監(jiān)察法中的“職務犯罪調(diào)查權”不被稱作“職務犯罪偵查權”的原因。當然，對于監(jiān)察法規(guī)范未盡之程序性事項，監(jiān)察機關行為接受來自刑事訴訟法的調(diào)控?？偠灾m然監(jiān)察法上的職務犯罪調(diào)查程序與刑事偵查程序類似，但是二者實際上并不相同，即職務犯罪調(diào)查程序并非刑事偵查程序本身，二者銜接但不從屬。

三、監(jiān)察法律部門發(fā)展的內(nèi)在空間與法體系基礎

監(jiān)察法律部門與其他部門法相區(qū)別，這是監(jiān)察法律部門構建必須厘清的基本邊界。對監(jiān)察法律部門的構建而言，與邊界同樣重要的還有監(jiān)察法律部門賴以存在與發(fā)展的內(nèi)在空間與法體系基礎。一方面，監(jiān)察法是綜合性監(jiān)察法律，是監(jiān)察基本法，構成監(jiān)察法律部門存在與發(fā)展的基礎；另一方面，監(jiān)察法對監(jiān)察機關的組織、職權、權限、程序、法律責任等只作了較為原則性的規(guī)定，雖然對新監(jiān)察體制的建構以及監(jiān)察委員會的運作提供了法律依據(jù)，但這些規(guī)定比較原則，不能適應監(jiān)察實踐和反腐敗國家立法的需要。隨著反腐敗實踐的發(fā)展，必須加快立法進程，使監(jiān)察立法體系化。這意味著監(jiān)察法律部門內(nèi)部還有廣闊的發(fā)展空間。[19]

（一）監(jiān)察法是綜合性法律

我國一般對國家機關的組織和工作程序分別立法，以保證立法的專門性。監(jiān)察法采用了與此不同的立法模式。其既有組織法規(guī)范，又有權限、行為和程序方面的規(guī)范，屬于有關監(jiān)察事項的綱領性和統(tǒng)領性規(guī)范，具有較強的綜合性特點。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因有很多，主要可概括為三個方面：第一，監(jiān)察法的制定是出于監(jiān)察體制改革實踐的需要。由于是將傳統(tǒng)的紀律檢查、行政監(jiān)察和檢察機關的反貪、反瀆和職務犯罪預防三個部門整合，形成了新的反腐敗體制，需要及時將監(jiān)察體制改革的實踐成果通過法律形式予以固定和推進，監(jiān)察法只能既規(guī)定監(jiān)察機構及其職能，又規(guī)定監(jiān)察權限和監(jiān)察程序。第二，新的監(jiān)察機構的運行需要法律依據(jù)。監(jiān)察委員會的運行必須符合法治原則，因此，監(jiān)察機關的組織、職權和工作程序必須及時立法予以規(guī)范，以保障監(jiān)察機關能夠及時有效地履行反腐敗職能。第三，監(jiān)察法必須確立監(jiān)察制度的基本框架。由于監(jiān)察法是反腐敗專門立法，而且在我國的權力監(jiān)督體系中增設了新的內(nèi)容，唯有通過監(jiān)察立法將監(jiān)察體制嵌入現(xiàn)行監(jiān)督體系之中，才能使國家機關之間監(jiān)督權限和監(jiān)督方式相互貫通。[20]基于實踐的限制，有關監(jiān)察機關的組織、監(jiān)察官的任職資格和程序、監(jiān)察機關的調(diào)查程序等法律還缺乏立法經(jīng)驗的支持，只能先制定綜合性的法律，后續(xù)再進行專門立法予以補充。

監(jiān)察法的綜合性在于其集組織、權限、程序規(guī)范于一體，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，監(jiān)察法對監(jiān)察機關的組織作出一般規(guī)定。國家機關的組織一般均由專門的法律作出規(guī)定，這類法律屬于規(guī)定國家機關組織和法律地位的專門法律，如法院與檢察院的組織事宜由專門的《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》規(guī)定。同時，國家機關的工作人員也有專門的法律作出規(guī)定，如《公務員法》《法官法》《檢察官法》等。監(jiān)察法并不是專門規(guī)定監(jiān)察機關組織的法律，其對監(jiān)察機關的組織和職權作出一般規(guī)定，但并沒有對監(jiān)察機關的內(nèi)部機構設置作出明確規(guī)定，也沒有規(guī)定建立何種監(jiān)察官制度。監(jiān)察法只是規(guī)定監(jiān)察機關分為四級，國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機關，統(tǒng)一領導地方各級監(jiān)察委員會，縣級以上地方各級監(jiān)察機關受上級監(jiān)察委員會的領導；對于監(jiān)察官制度，監(jiān)察法也只是粗略規(guī)定國家實行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度，至于更為具體的內(nèi)容則由新近制定的《監(jiān)察官法》予以具體規(guī)定。

其二，監(jiān)察法對監(jiān)察機關的權限作出一般規(guī)定。各級監(jiān)察委員會是履行監(jiān)察職能的專責機關，監(jiān)察法專章規(guī)定了監(jiān)察權限。所謂“監(jiān)察權限”是指監(jiān)察機關為履行監(jiān)督和調(diào)查職權而有權采取的監(jiān)督和調(diào)查措施。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關在監(jiān)督和調(diào)查過程中，有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)，詢問證人；有權對可能違法的監(jiān)察對象進行談話或者要求其說明情況；有權要求涉嫌職務違法的被調(diào)查人作出陳述；對涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人，有權進行訊問，并要求其如實供述；根據(jù)《監(jiān)察法》第22 條規(guī)定的情形和條件，將被調(diào)查人留置于特定場所；根據(jù)監(jiān)察法的有關規(guī)定，對涉案單位和個人的財產(chǎn)進行查詢、凍結，對被調(diào)查人的身體、物品和住處進行搜查，有權采取勘驗檢查、鑒定、通緝、限制出境和技術調(diào)查措施。

其三，監(jiān)察法對監(jiān)察機關的監(jiān)察程序作出一般規(guī)定。監(jiān)察程序是指監(jiān)察機關進行監(jiān)督、調(diào)查和處置而應當遵守的工作程序。監(jiān)察法關于監(jiān)察程序的條文并不多，但非常具體明確，體現(xiàn)了程序公正與公開原則。一是監(jiān)察法規(guī)定了工作程序銜接機制。監(jiān)察機關通過各種方式收集監(jiān)察對象的違法犯罪線索，應當對這些線索依法分類處理。對于需要初步核實的，應當成立核查組，核查結束后，要寫出初步核實情況報告并提出處理建議。經(jīng)過初核后，認為被調(diào)查人構成職務違法和職務犯罪的，應當辦理立案手續(xù)并作出調(diào)查決定。調(diào)查決定作出后，應當制定調(diào)查方案，根據(jù)調(diào)查方案依法行使調(diào)查權限。調(diào)查終結后，根據(jù)違法犯罪情節(jié)作出相應的處置。因此，從線索處理到立案再到調(diào)查處置，主要工作環(huán)節(jié)都有程序規(guī)范，保障監(jiān)察機關的監(jiān)察活動高效運作。二是監(jiān)察法設置了嚴格的批準程序，以保障職務違法和職務犯罪案件得到及時調(diào)查，同時防止錯案的發(fā)生?？梢哉f，任何監(jiān)察工作中的決定都需要經(jīng)過批準程序才能作出。如監(jiān)察機關的初步核查是違法和犯罪調(diào)查的發(fā)動程序，為了慎重起見，需要經(jīng)過監(jiān)察委員會批準后才能成立核查組；立案必須依法履行批準手續(xù)，調(diào)查人員在調(diào)查過程中遇到的重要事項，需要集體研究并請示批準；對被調(diào)查人員采取留置措施必須報請上級監(jiān)察機關批準。三是監(jiān)察法對監(jiān)察機關辦理職務犯罪調(diào)查案件規(guī)定了合理的期限，以保障監(jiān)察機關依法履行職權，防止違法侵犯被調(diào)查人的權利。如監(jiān)察法規(guī)定留置的期限為三個月，特殊情況下可以延長一次，延長時間不得超過三個月。監(jiān)察機關對被調(diào)查人采取留置措施以后，應當在二十四小時內(nèi)通知其家屬和所在單位；監(jiān)察對象對監(jiān)察機關作出的涉及其本人的處分決定不服的，可以在收到處分決定一個月內(nèi)向作出處分決定的監(jiān)察機關申請復審，復審機關應當在一個月之內(nèi)作出復審決定。

（二）監(jiān)察法是監(jiān)察基本法

現(xiàn)行監(jiān)察法是監(jiān)察法體系的主干性法律，是國家監(jiān)察立法的綱領性法律。從立法目的切入，《監(jiān)察法》第1 條規(guī)定，“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法”。監(jiān)察立法的核心目的是“加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋”。單從文義解釋的角度把握“所有”和“全面”兩個關鍵詞，足以表明國家監(jiān)察法的總綱性。對比《行政監(jiān)察法》，從歷史的角度去解釋或許更能凸顯監(jiān)察立法初心。已失效的《行政監(jiān)察法》第1 條規(guī)定：“為了加強監(jiān)察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，根據(jù)憲法，制定本法?！笨梢?，《行政監(jiān)察法》的立法目的并未將“所有”和“全面”作為關鍵詞。這種變遷不僅說明反腐敗立法的持續(xù)演進與不斷成長，更說明國家監(jiān)察法作為監(jiān)察法體系根本性法律的角色設定。

一方面，現(xiàn)行監(jiān)察法整合了部門法資源，這些資源才是監(jiān)察法體系的精魂所在。國家監(jiān)察法首先明確了監(jiān)察立法的基本宗旨，即對公職人員的全覆蓋監(jiān)督，實現(xiàn)反腐敗工作的法治化全面升級；其次確立了監(jiān)察立法的根本目標，即貫徹中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色國家監(jiān)察體制；再次形成了監(jiān)察工作的核心原則，即獨立行使監(jiān)察權、“以事實為根據(jù)，以法律為準繩”、保障當事人的合法權益、權責對等和寬嚴相濟等原則；[21]又次建構了監(jiān)察組織形式，即以人大選舉為基礎的監(jiān)察委員會制度；最后形塑了最關鍵的監(jiān)察法律關系，即以監(jiān)察機關與公職人員、國家機關及其他參與主體間的權利（權力）和義務為內(nèi)容的法紀監(jiān)督關系。這些部門法資源是成就國家監(jiān)察法在監(jiān)察法體系中綱領性地位的關鍵。

另一方面，現(xiàn)行監(jiān)察法為監(jiān)察法體系的拓展預留空間。實際上，基于監(jiān)察體制改革的緊迫性，迫切需要框架式的監(jiān)察立法，于是監(jiān)察法僅僅對該法律體系的相關法律問題作出比較宏觀和原則性的規(guī)定，有許多條文和制度留待其他法律作補充。就組織性規(guī)范而言，監(jiān)察法有關監(jiān)察委員會的辦案組織、職權行使保障尚未法定，監(jiān)察委員會設置規(guī)范中監(jiān)察機構和監(jiān)察人員的派出權限和程序也需細化，監(jiān)察官制度尚有充足的建構空間。就程序性規(guī)范而言，根據(jù)《監(jiān)察法》第11 條之規(guī)定，監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責，但第五章在進行監(jiān)察程序具體構建的時候，其中的監(jiān)督程序比較宏觀，調(diào)查程序并不全面，最終處置程序亦存在諸多銜接間隙。某種程度上，這種留白一方面指引了規(guī)范構建的基本框架、原理與方向，另一方面也為各項制度立法預留了足夠的空間，使得整個監(jiān)察法體系擁有了相當?shù)目赏卣剐??！墩仗幏址ā繁銓俦O(jiān)察法上政務處分規(guī)范及其制度的具體化，[22]其立法目的在于規(guī)范政務處分活動，充分發(fā)揮監(jiān)察專責監(jiān)督與其他國家機關、單位主體監(jiān)督兩個積極性。[23]這具體表明監(jiān)察法作為監(jiān)察基本法，為監(jiān)察法體系的拓展預留了充足空間。

（三）監(jiān)察法體系的發(fā)展性

我國監(jiān)察法采用原則性立法模式，遺留下大量的規(guī)范空白，[24]需要專門立法進行填補，為監(jiān)察法體系的發(fā)展提供了廣闊空間。監(jiān)察法體系的發(fā)展性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是程序?qū)用娴陌l(fā)展性，二是組織層面的發(fā)展性。

其一，制定監(jiān)察委員會監(jiān)督和調(diào)查程序方面的法律。監(jiān)察機關的主要職權是對公職人員進行監(jiān)督，對職務違法和職務犯罪進行調(diào)查，但是，監(jiān)察法對監(jiān)察機關如何監(jiān)督規(guī)定得較為宏觀，對監(jiān)督事項、途徑、方式、方法等均沒有作出具體規(guī)定，不利于監(jiān)察機關依法履行監(jiān)督職責。因此，應當制定“監(jiān)察委員會監(jiān)督法”，對監(jiān)察委員會接受舉報、處理移送調(diào)查的違法犯罪線索、處理巡視巡察組移送的公職人員違紀違法問題、處理派駐或派出機關發(fā)現(xiàn)的違紀和違法問題等作出規(guī)定，使監(jiān)察委員會的日常監(jiān)督工作有法可依。同時，監(jiān)察機關還應當采取談話、詢問等日常監(jiān)督方式對公職人員進行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的違紀和違法行為進行調(diào)查與處置。除此之外，還應制定“監(jiān)察機關調(diào)查法”，主要規(guī)定監(jiān)察機關對職務違法和職務犯罪的調(diào)查程序。監(jiān)察法雖然規(guī)定了監(jiān)察程序，但并不是全面的案件調(diào)查程序?；诼殑者`法和職務犯罪的復雜性，監(jiān)察機關調(diào)查職務犯罪既不屬于刑事偵查，也不屬于行政調(diào)查，而是兼具行政調(diào)查和刑事偵查特征的特別調(diào)查性質(zhì)。[25]應當通過制定監(jiān)察機關調(diào)查程序方面的法律，規(guī)定調(diào)查程序的啟動與立案、調(diào)查措施的適用、技術調(diào)查的決定與執(zhí)行、證據(jù)的收集與保存、留置場所的管理、調(diào)查終結程序等，從而規(guī)范調(diào)查行為，提高職務犯罪調(diào)查的效率。

其二，制定監(jiān)察機關組織方面的法律。監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察機關的組織機構，但并沒有規(guī)定各級監(jiān)察委員會的組織架構，也沒有規(guī)定監(jiān)察委員會的內(nèi)部組織體系及其權力制約關系。因此，應當制定專門的“監(jiān)察委員會組織法”，對監(jiān)察機關的組織體系作出全面的規(guī)定。同時，制定《監(jiān)察官法》屬于完善監(jiān)察組織規(guī)范的重要內(nèi)容。監(jiān)察法規(guī)定國家實行監(jiān)察官制度，監(jiān)察法并沒有規(guī)定監(jiān)察官設置什么樣的等級以及如何任免，只能留待以后立法予以解決。此次《監(jiān)察官法》的制定一定程度上表征著監(jiān)察法體系的發(fā)展特性。除此之外，國家監(jiān)委已經(jīng)被賦予監(jiān)察法規(guī)的制定權，擁有創(chuàng)制性立法權限。[26]這為監(jiān)察法體系的發(fā)展性提供了權能支持。

四、監(jiān)察法律部門證立的最終形態(tài)與監(jiān)察法律關系

部門法存在的重要條件之一是調(diào)整特定的社會關系。任何一種法律終究是對特定社會關系的調(diào)整和規(guī)范，這些不同的社會關系自然產(chǎn)生不同的法律調(diào)整訴求，[27]由此形成的法律關系在性質(zhì)上可以被看作是社會關系的法律擬制。民法有其調(diào)控的民事法律關系，刑法也有其調(diào)控的刑事法律關系，行政法亦有其調(diào)控的行政法律關系。任何部門法必然調(diào)整一類獨特的法律關系，獨特法律關系是部門法成立的關鍵，監(jiān)察法律部門的成立正是因為其調(diào)整著獨特的法律關系——監(jiān)察法律關系。

（一）監(jiān)察法律關系的概念提煉與形塑

監(jiān)察法律關系蘊含在監(jiān)察法當中，是指受監(jiān)察法調(diào)整的監(jiān)察機關與其他國家機關、監(jiān)督對象、當事人及其他監(jiān)察工作參與人之間的權利義務關系。監(jiān)察法律關系的獨特性體現(xiàn)在三個方面。與憲法關系相比，監(jiān)察法律關系法律擬制的典型對象是國家機關與特殊公民——公職人員之間的法紀監(jiān)督關系，本質(zhì)上是公職監(jiān)督秩序在監(jiān)察法上的表現(xiàn)，而憲法關系法律擬制的對象是國家機關之間、國家與公民之間的社會政治關系，本質(zhì)上是基本政治秩序在憲法上的表現(xiàn)。與行政法律關系相比，監(jiān)察法律關系是監(jiān)察監(jiān)督與被監(jiān)督關系受監(jiān)察法規(guī)范調(diào)整的結果，而行政法律關系是行政管理關系、行政救濟關系和行政法制監(jiān)督關系受行政法規(guī)范調(diào)整的結果。與刑事訴訟法律關系相比，監(jiān)察法律關系以監(jiān)察機關與公職人員之間的監(jiān)督關系為核心，而刑事訴訟法律關系是以人民法院與當事人之間的訴訟法律關系為核心的綜合性法律關系。具體可以從以下三個方面對監(jiān)察法律關系進行提煉與形塑。

其一，監(jiān)察法律關系是一種權力監(jiān)督關系。監(jiān)察機關是行使監(jiān)察職能的專責機關，對于一切公職人員有權行使監(jiān)督權，從而在監(jiān)察機關和被監(jiān)察機關、監(jiān)察機關與公職人員之間形成了一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。此種監(jiān)督與被監(jiān)督關系的基礎是權力支配關系，而不是平等基礎上的權利義務關系。監(jiān)察機關是監(jiān)督者，公職人員是被監(jiān)督者，監(jiān)察機關的權力表現(xiàn)為一種職責和義務，而被監(jiān)察對象享有一定的法定權利，受到監(jiān)察機關的保障。監(jiān)察機關與被監(jiān)察對象所在單位之間的關系也是一種監(jiān)督關系。例如，國家監(jiān)察機關應當受到產(chǎn)生它的人大及其常委會的監(jiān)督，但監(jiān)察委員會有權對人大常委會機關工作人員、領導干部包括人大代表依法定權限進行監(jiān)督。

其二，監(jiān)察法律關系是受監(jiān)察法規(guī)范和調(diào)整的關系。只有監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機關行使監(jiān)察權而發(fā)生的法律關系才屬于監(jiān)察法律關系。監(jiān)察機關行使職務違法和職務犯罪調(diào)查權時與其他國家機關、公民之間的關系便屬于監(jiān)察法律關系。在此關系下，監(jiān)察機關有權向其他國家機關和公民調(diào)取證據(jù)，其他國家機關和公民有提供證據(jù)和材料的義務。監(jiān)察機關行使調(diào)查權時與被調(diào)查人和其他公民之間的關系也是監(jiān)察法律關系。但監(jiān)察機關與其他國家機關之間的關系比較復雜：如果屬于憲法調(diào)整的，便屬于憲法法律關系，不屬于監(jiān)察法律關系；如果屬于監(jiān)察法調(diào)整，便屬于監(jiān)察法律關系，不屬于憲法法律關系；但若同時受憲法和監(jiān)察法調(diào)整，則由此產(chǎn)生的關系既可以歸屬于憲法法律關系，亦可歸屬于監(jiān)察法律關系，如監(jiān)察機關在職務違法和職務犯罪調(diào)查過程中與人民檢察院、人民法院和執(zhí)法機關的協(xié)助與配合關系，監(jiān)察委員會在調(diào)查職務犯罪過程中有要求其他國家機關配合的權力，而其他國家機關有依法協(xié)助與配合的義務，這既由憲法調(diào)整，也由監(jiān)察法調(diào)整。

其三，監(jiān)察機關作為監(jiān)察法律關系的主要主體，享有權力，承擔職責。法律關系的內(nèi)容是權利與義務，在私法關系中這種權利與義務關系的特征較為明顯。但國家機關行使權力是法律關系產(chǎn)生的基礎，國家機關的權利在法律上表現(xiàn)為權力和職責，這是公法關系最為突出的特點。國家機關為了履行法律賦予的職責，維護憲法和法律的權威，必須嚴格按照法律的規(guī)定行使職權。監(jiān)察委員會作為憲法和法律賦予的行使監(jiān)察權的專責機關，有監(jiān)督、調(diào)查和處置之職權，監(jiān)察委員會行使這些權力就是其法律上的權利。但與一般權利概念不同，監(jiān)察機關不能放棄行使權力，而只能依法對監(jiān)察對象進行監(jiān)督。監(jiān)察委員會如果不行使監(jiān)督的職責，就是違法和失職行為。

（二）監(jiān)察法律關系的主體客體與基本內(nèi)容

一般來說，法律關系的構成要素是主體、內(nèi)容與客體，監(jiān)察法律關系也符合這一構成原理。

其一，監(jiān)察法律關系主體。法律關系主體是指法律關系的參加者，而監(jiān)察法律關系的主體是指監(jiān)察機關行使監(jiān)察權而導致其他國家機關、監(jiān)督對象以及其他當事人的參與而形成的參與者。首先，監(jiān)察委員會是監(jiān)察法律關系的主體，在所有監(jiān)察法律關系中，監(jiān)察委員會都是法律關系的主體，沒有監(jiān)察機關參加的法律關系，不形成監(jiān)察法律關系。其次，人民法院、人民檢察院和其他執(zhí)法機關是監(jiān)察法律關系的主體。憲法和監(jiān)察法明確規(guī)定，監(jiān)察機關行使監(jiān)督、調(diào)查和處置職權時，這些國家機關依法應當予以協(xié)助和配合：公安機關有配合監(jiān)察機關留置、通緝、限制出境、技術調(diào)查等義務；人民檢察院有依法及時審查起訴的義務；人民法院有及時審判的義務，有配合監(jiān)察機關查封、扣押和凍結財產(chǎn)的義務。再次，公職人員是監(jiān)察法律關系的主體。所有公職人員均須受到監(jiān)察委員會的監(jiān)督，公職人員必須接受公職人員的監(jiān)督。監(jiān)察機關行使監(jiān)督權時，公職人員必須配合并接受監(jiān)督和檢查，是被監(jiān)督者。公職人員如果違紀和違法，應當接受監(jiān)察委員會的調(diào)查，此時的公職人員即成為監(jiān)察法上的職務違法和職務犯罪嫌疑人，應當接受監(jiān)察委員會的調(diào)查和處置，成為監(jiān)察法上的被調(diào)查人。監(jiān)察機關可以依法對其采取包括限制人身自由在內(nèi)的強制措施，可以對其違法和犯罪行為予以政務處分并移送人民檢察院審查起訴。最后，普通公民也可以成為監(jiān)察法律關系的主體，監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關行使監(jiān)督、調(diào)查職權，有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。有關單位和個人應當如實提供。任何單位和個人不得偽造、隱匿或者毀滅證據(jù)?？梢?，公民有配合監(jiān)察機關的義務，同時，公民還有權向監(jiān)察機關舉報公職人員的違紀和違法行為，向監(jiān)察機關提供公職人員違紀和違法的線索。如果公民向公職人員行賄，構成犯罪的，成為行賄人，依法應當受到監(jiān)察委員會的調(diào)查和留置，成為監(jiān)察法上的被調(diào)查人，監(jiān)察機關可以依法追究其法律責任。

其二，監(jiān)察法律關系的內(nèi)容。監(jiān)察法律關系的內(nèi)容表現(xiàn)為監(jiān)察法律關系主體之間的權利與義務。由于監(jiān)察法律關系表現(xiàn)為監(jiān)察機關行使監(jiān)察權而發(fā)生的社會關系，因此，監(jiān)察機關的權利表現(xiàn)為“監(jiān)察機關所行使的監(jiān)察權”，而監(jiān)察機關的義務則是“憲法和法律規(guī)定監(jiān)察機關須履行的監(jiān)察職責”，包括依法保障其他監(jiān)察法律關系主體的權利和利益等義務。故此，監(jiān)察機關的權利義務關系是權力和責任的統(tǒng)一體。一方面，監(jiān)察機關在行使監(jiān)督和調(diào)查權時，有要求其他國家機關依法予以協(xié)助和配合的權力，其他國家機關則有協(xié)助和配合的義務。但是，監(jiān)察機關有保守國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的義務。監(jiān)察機關在行使監(jiān)督權時，有要求公職人員配合調(diào)查，有要求被監(jiān)督對象陳述事實的權力；監(jiān)察機關在行使調(diào)查權時，對被調(diào)查人行使訊問、搜查、留置等強制措施，被調(diào)查人有接受調(diào)查的義務，但監(jiān)察機關必須依法保護被調(diào)查人的合法權利，對于不應當查封、扣押和凍結的財產(chǎn)，應當及時解除強制措施，對于不應當立案調(diào)查的，應當撤銷案件，對于被調(diào)查人的個人隱私依法予以保護，被調(diào)查人也有權依法要求監(jiān)察機關保護其合法權利。另一方面，監(jiān)察機關與監(jiān)察機關工作人員的關系也是監(jiān)察法律關系的一部分，同樣表現(xiàn)為權利義務關系。監(jiān)察機關有權要求監(jiān)察人員依法行使職權，對于失職和違法行使職權的監(jiān)察人員，有權調(diào)查并追究其法律責任。監(jiān)察人員有權要求監(jiān)察機關依法保護其法定權利，監(jiān)察機關有保障監(jiān)察人員的生活待遇，保護其執(zhí)法獨立性的義務。

其三，監(jiān)察法律關系的客體。在法理學上，法律關系的客體是權利與義務指向的對象。通常來說，物、行為、人身、精神財富等均可成為法律關系的客體。但是相對不同的法律關系而言，法律關系的客體并不完全相同。如民事訴訟法律關系的客體即沒有物的概念，而包括案件事實、訴訟請求和程序事項。[28]監(jiān)察法律關系的客體與一般法律關系的客體也不相同，監(jiān)察法律關系權利與義務指向的對象主要是公職人員的違紀違法事實和監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的行為兩種，也即所有監(jiān)察法律關系的權利與義務均指向事實與行為。一方面，公職人員違紀、職務違法和職務犯罪的事實是指公職人員違反黨的紀律和國家法律，客觀上產(chǎn)生了職務違法和職務犯罪的事實，如貪污公款和國有資產(chǎn)、受賄、濫用職權、玩忽職守等。監(jiān)察法律關系圍繞違紀、職務違法和職務犯罪事實而展開，所有的監(jiān)察法律關系主體均參與到監(jiān)察機關的監(jiān)察活動中來。另一方面，監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的行為是指監(jiān)察委員會依法依規(guī)對公職人員行使監(jiān)督、調(diào)查和處置的行為。監(jiān)察機關的監(jiān)察行為對被監(jiān)察對象和監(jiān)察法律關系的參加人具有拘束力，監(jiān)察機關在調(diào)查和處置過程中，與被調(diào)查人以及其他參與人之間產(chǎn)生權利與義務關系。沒有監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的行為，就不會產(chǎn)生監(jiān)察機關與其他參與人之間的權利與義務。

（三）監(jiān)察法律關系的典型組合與互動過程

其一，監(jiān)察委員會與被調(diào)查人之間的關系。監(jiān)察委員會依法行使監(jiān)察權，對六種監(jiān)察對象依法進行監(jiān)督。監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)公職人員存在職務違法和職務犯罪的事實，經(jīng)過初步核實，認為需要立案調(diào)查的，經(jīng)過批準可以立案調(diào)查。此時，監(jiān)察機關與被調(diào)查人之間形成了監(jiān)督與被監(jiān)督、調(diào)查與被調(diào)查的關系，這是最主要的監(jiān)察法律關系。監(jiān)察委員會如果經(jīng)過初步核實，認定公職人員存在職務違法和職務犯罪的嫌疑，可以經(jīng)過批準后立案調(diào)查，被調(diào)查的公職人員即成為被調(diào)查人，監(jiān)察委員會與被調(diào)查人之間形成了權利義務關系。監(jiān)察委員會依照法律對被調(diào)查人進行調(diào)查，有權根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定適用強制措施，有權要求被調(diào)查人如實供述自己的違法和犯罪事實，有權要求其他國家機關依法予以協(xié)助與配合。被調(diào)查人有權要求保護其合法權益，不受虐待和非法取證的權利。監(jiān)察委員會有義務保護被調(diào)查人的基本權利，如對于已經(jīng)留置的被調(diào)查人，監(jiān)察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務。禁止疲勞訊問和侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人。

其二，監(jiān)察委員會與監(jiān)察人員之間的關系。監(jiān)察委員會與監(jiān)察人員之間的關系是監(jiān)察機關內(nèi)部的監(jiān)督與管理關系。但是，監(jiān)察委員會按照我國行政層級設置，國家監(jiān)察委員會是國家最高監(jiān)察機關，領導地方各級監(jiān)察機關，上級監(jiān)察機關領導下級監(jiān)察機關。因此，《監(jiān)察法》第15 條第1 款將監(jiān)察機關的公職人員納入監(jiān)察對象，即上級監(jiān)察機關有權對下級監(jiān)察委員會及其派出和派駐機構的監(jiān)察人員進行監(jiān)督，如果監(jiān)察人員存在職務違法和職務犯罪事實，上級監(jiān)察委員會應當依法予以調(diào)查并作出處置決定。此種情形下，監(jiān)察委員會與監(jiān)察人員之間的關系為監(jiān)察機關與被調(diào)查人員的監(jiān)察關系。監(jiān)察委員會與監(jiān)察人員之間的關系除存在上述監(jiān)察法律關系之外，還存在另外一種法律關系，即監(jiān)察委員會與監(jiān)察人員工作上的內(nèi)部監(jiān)督關系，這是一種特殊的監(jiān)察法律關系。如《監(jiān)察法》第55 條規(guī)定，監(jiān)察機關通過設立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構等方式，加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵守法律情況的監(jiān)督，建設忠誠、干凈、擔當?shù)谋O(jiān)察隊伍。如果監(jiān)察機關工作人員在從事監(jiān)察工作時存在違反工作紀律或者違反法定程序的情形，可以由監(jiān)察機關的內(nèi)部專門監(jiān)督機構進行監(jiān)督。例如，監(jiān)察工作人員打聽案情、過問案件、說情干預等違反工作紀律的情形，雖然違法程度較輕，但損害監(jiān)察機關的權威性，應當由監(jiān)察機關作出處理。

其三，監(jiān)察委員會與其他國家機關之間的關系。監(jiān)察機關在行使監(jiān)察權時與其他國家機關產(chǎn)生法律關系，也即監(jiān)察機關作出監(jiān)督和調(diào)查行為而與之發(fā)生的法律關系。監(jiān)察機關與法院、檢察院及其他執(zhí)法機關的關系首先是協(xié)助與配合的關系，其次是制約的關系。就協(xié)助和配合而言，監(jiān)察委員會有權要求其他國家機關協(xié)助和配合調(diào)查，有權要求其他國家機關移送職務違法和職務犯罪線索，有權要求公安機關協(xié)助和配合搜查、通緝，有權要求其他國家機關配合進行技術調(diào)查，有權要求人民法院和人民檢察院配合其凍結、沒收財產(chǎn)。就制約而言，一方面，監(jiān)察機關受到司法機關的制約，監(jiān)察機關對職務犯罪調(diào)查終結后，應當將案件和證據(jù)移送人民檢察院審查起訴，人民檢察院可以將案件退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查，經(jīng)過上級人民檢察院批準后，可以作出不起訴的決定。人民法院可以依照《刑事訴訟法》的規(guī)定，對案件進行非法證據(jù)排除，可以建議人民檢察院補充偵查。另一方面，其他國家機關受監(jiān)察機關制約，監(jiān)察機關對不履行或者不正確履行職責負有責任的領導人員，按照管理權限對其直接作出問責決定，或者向有權作出問責決定的機關提出問責建議，對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議，被問責的單位及其領導人員應當配合和接受問責。

其四，監(jiān)察機關與監(jiān)察工作參與人的關系。監(jiān)察工作參與人是指除監(jiān)察對象和相關單位的領導人員之外，參與監(jiān)察原監(jiān)督和調(diào)查活動，從而與監(jiān)察機關之間形成權利義務關系。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察機關行使監(jiān)督、調(diào)查職權，有權依法向有關單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)，有關單位和個人應當如實提供，任何單位和個人不得偽造、隱匿或者毀滅證據(jù)。此處所指之個人，既包括公民，也包括公職人員，其因監(jiān)察機關的行為而形成與監(jiān)察機關之間的監(jiān)察法律關系。對于不按要求提供有關材料，拒絕、阻礙調(diào)查措施實施等拒不配合監(jiān)察機關調(diào)查的，提供虛假情況，掩蓋事實真相的個人，監(jiān)察機關有權依法追究其法律責任。同時，監(jiān)察機關及其工作人員對監(jiān)督、調(diào)查過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私，有保密的義務。

結語

以第五次憲法修正案為根本法依托，以監(jiān)察法為中心展開，我國構建了一套與世界其他國家相異的獨特監(jiān)察制度，全面更新了我國的權力監(jiān)督架構。傳統(tǒng)理論無法為這一制度及其所承載的獨立監(jiān)察權提供系統(tǒng)且有效的解釋框架。從獨立監(jiān)察法律部門的統(tǒng)一維度出發(fā)，有利于系統(tǒng)理解與準確適用監(jiān)察法，把握監(jiān)察制度，進而為理解與規(guī)范監(jiān)察權建立坐標系。從獨立監(jiān)察法律部門的提出動力角度來看，憲法所創(chuàng)制的獨立監(jiān)察權預設了部門監(jiān)察法，監(jiān)察權的行使也從理論和實踐多層面提出了監(jiān)察法律部門構建的要求；從獨立監(jiān)察法律部門的邊界來看，監(jiān)察法既非憲法相關法，亦非行政法，更非刑事訴訟法，其與憲法相關但不隸屬，與行政法相承但不相屬，與刑訴法相接但不從屬；從獨立監(jiān)察法律部門的內(nèi)在空間與基本范疇來看，監(jiān)察法體系構成監(jiān)察法律部門的規(guī)范基礎，而監(jiān)察法體系以國家監(jiān)察法為綱領性法律，以組織法、程序法等法律為專門補充性規(guī)范，整體支撐監(jiān)察法律部門；從獨立監(jiān)察法律部門的存在條件與基本形態(tài)來看，監(jiān)察法律部門調(diào)整特定法律關系，此為監(jiān)察法律部門得以成為獨立法律部門的基本要素，也是監(jiān)察法律部門區(qū)別于其他法律部門的根本所在。由此，可以構建出系統(tǒng)理解國家監(jiān)察權的規(guī)范與理論場域。