非正規(guī)經(jīng)濟正規(guī)化的規(guī)劃管理經(jīng)營研究

張忠祥 趙蕊蕊

摘? ?要：非正規(guī)經(jīng)濟的發(fā)展能夠降低城市就業(yè)門檻、體現(xiàn)城市包容性，是城市文化建設(shè)的重要部分。但是，如果缺乏政府引導(dǎo)和規(guī)劃，其非正規(guī)性也會對城市產(chǎn)生一定負(fù)面影響。夜市作為城市流動攤販的聚集地，容易帶來交通擁堵、破壞街道衛(wèi)生等問題。政府對攤販占道經(jīng)營大都采取驅(qū)趕的方式進(jìn)行處理，使得社會矛盾日益突出。如果為攤販提供正規(guī)的經(jīng)營場所，租金、空間固定等會影響其收益，可能會降低攤販的生存空間。濟南市對洪樓夜市異地一定程度的“正規(guī)化”，形成環(huán)聯(lián)夜市，取得了一定的成效。尋求非正規(guī)經(jīng)濟適度正規(guī)化，使攤販在改變后的收益大于損失，應(yīng)是改善攤販?zhǔn)鑼?dǎo)政策的核心。通過對從環(huán)聯(lián)夜市發(fā)展軌跡以及經(jīng)營管理狀況進(jìn)行分析，得出如何采取對非正規(guī)經(jīng)濟進(jìn)行引導(dǎo)、管理和規(guī)劃的措施。

關(guān)鍵詞：非正規(guī)經(jīng)濟；經(jīng)營管理；環(huán)聯(lián)夜市；異地正規(guī)化

中圖分類號：F203.9? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）35-0039-04

引言

非正規(guī)經(jīng)濟的正規(guī)化由于制度障礙和轉(zhuǎn)換成本的存在，必須要有管理部門的支持[1]。但是，用簡單的取締、強制性驅(qū)逐措施既不能產(chǎn)生良好效果，又會造成社會矛盾，影響經(jīng)濟發(fā)展，甚至給最貧困人群帶來經(jīng)濟打擊[2]。因此，想要促進(jìn)非正規(guī)經(jīng)濟的正規(guī)化發(fā)展，政府就必須提供政策、經(jīng)營場所、資金支持等利好條件[3]。

非正規(guī)經(jīng)濟的發(fā)展從新中國成立后經(jīng)歷了絕對禁止、絕對放松、取締為主、多元化治理、取締為主、逐步放寬六個時期。1949—1978年是計劃經(jīng)濟時期，國家強制性禁止流動攤販的經(jīng)營。1978年改革開放后到20世紀(jì)90年代初期，為解決知青返城就業(yè)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)等問題，對非正規(guī)經(jīng)濟發(fā)展逐漸取消限制，國家對此采取相對寬容性政策。

20世紀(jì)90年代中后期，政府開始治理流動攤販帶來的城市治理頑疾。1997年4月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)城管部門成立，采取強制的、正規(guī)化的手段對非正規(guī)經(jīng)濟進(jìn)行取締。2008年后，采用溫和、多元化治理方式，劃區(qū)域、劃時段在政府的管理下給其留有一定的發(fā)展空間。2014年后，非正規(guī)經(jīng)濟對各城市爭先創(chuàng)建全國文明城市的目標(biāo)產(chǎn)生影響，受到了城管部門的嚴(yán)格管制。2019年至今，受疫情的影響，政策逐步放寬，提出以發(fā)展“地攤經(jīng)濟”保障底層人民生活。具體發(fā)展歷程見圖1。

每當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展低迷時，非正規(guī)經(jīng)濟都能為城市低收入人群提供經(jīng)營空間，快速解決就業(yè)問題、維持社會穩(wěn)定。在經(jīng)濟發(fā)展方面，非正規(guī)經(jīng)濟能從時間和空間上拉動消費，促進(jìn)經(jīng)濟復(fù)蘇[4]。所以，非正規(guī)經(jīng)濟不可能被取締，但是仍然需要政府制定恰當(dāng)?shù)闹贫纫源龠M(jìn)其在正規(guī)化過程中良性轉(zhuǎn)換[5]。

一、背景

在疫情影響下，制造業(yè)和商業(yè)承受較大的打擊。國家經(jīng)濟發(fā)展亟需消費拉動，所以非正規(guī)經(jīng)濟作為拉動內(nèi)需的手段被重新提出。非正規(guī)經(jīng)濟的發(fā)展還可以保障底層人民的基本生活，成為社會保障的一種重要手段。

2020年，中央文明辦一項做出的“重大調(diào)整”，也對此提出了明確要求：全國文明城市測評指標(biāo)中，不將占道經(jīng)營、馬路市場、流動商販列為文明城市測評考核內(nèi)。同年3月，成都市為了促進(jìn)經(jīng)濟復(fù)蘇，設(shè)置臨時占道攤點、攤區(qū)1 595個，允許越門經(jīng)營18 260個，允許流動商販經(jīng)營點16 384個。因此增加就業(yè)崗位8萬個，極大促進(jìn)了復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

地攤文化、市井文化依然是吸引人的文化形式。非正規(guī)經(jīng)濟方便市民生活，滿足市民多層次的消費娛樂需求。疫情影響之下，室外公共空間作為非正規(guī)經(jīng)濟的載體更符合居民需求，為城市發(fā)展帶來新的活力[6]。所以，在此特殊時期，非正規(guī)經(jīng)濟將大力發(fā)展。但是如何科學(xué)合理地對其進(jìn)行引導(dǎo)，對管理者和經(jīng)營者來說是很大的考驗。濟南市環(huán)聯(lián)夜市，作為濟南市非正規(guī)經(jīng)濟正規(guī)化規(guī)劃、引導(dǎo)和管理的典范，研究其先進(jìn)經(jīng)驗有較大的意義。

二、濟南環(huán)聯(lián)夜市發(fā)展軌跡分析

環(huán)聯(lián)夜市位于濟南市歷城區(qū)祝舜路與辛祝路交叉口東北部，是歷城區(qū)的核心區(qū)域。白天作為倉庫供建材市場使用，晚上19：00到次日凌晨4：00作為夜市。倉庫之間劃定了固定的攤位點，將濟南市大部分的夜市收納其中，洪樓夜市是其主要商業(yè)構(gòu)成部分。

（一）洪樓夜市發(fā)展?fàn)顩r分析

洪樓夜市長一公里，經(jīng)營十余年，是一條保留完整、規(guī)模較大的夜攤集聚地；每晚人流涌動，是濟南市最為熱鬧的夜間活動場所之一。洪樓夜市興起依靠的是優(yōu)越的地理位置，周邊大學(xué)和居住小區(qū)多，人群密集。夜市的形成使原本的街道轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦南M場所，覆蓋了街道本應(yīng)該承擔(dān)的交通功能。

夜市文化固然為城市夜晚增添了幾分色彩，但不可置否的是，人來人往中混雜的交通、夜色褪去后臟亂的街道、攤販與其他社會人之間矛盾的激化等一系列的問題都存在于夜市中，使得夜市處于一種進(jìn)退兩難的狀態(tài)。多年來，洪樓夜市備受周邊小區(qū)的居民和多位政協(xié)委員、人大代表的投訴。2017年5月26日，歷城區(qū)公安局等六局共同決定，將洪樓夜市搬往環(huán)聯(lián)商貿(mào)城。

（二）環(huán)聯(lián)夜市非正規(guī)經(jīng)濟異地正規(guī)化的搬遷措施

環(huán)聯(lián)夜市的建立是為了引導(dǎo)濟南市的非正規(guī)經(jīng)濟進(jìn)行異地正規(guī)化，為此政府從制度、管理、經(jīng)濟多個層面采取了措施。在制度層面上，交管、公安、城管、食品藥品監(jiān)管、市場監(jiān)管、街道辦六個部門共同參與，引導(dǎo)原攤位搬遷至劃定的新攤位，憑抓鬮券抽號且簽訂協(xié)議辦理出入證安排攤位，同時采取強制性措施預(yù)防回潮。在管理層面上，交由環(huán)聯(lián)集團統(tǒng)一經(jīng)營，確定各個攤位的位置及功能布局。不允許攤位連續(xù)三天不經(jīng)營，否則取消資格。由環(huán)聯(lián)集團負(fù)責(zé)安保、檢疫、交通以及環(huán)境衛(wèi)生。政府履行監(jiān)督責(zé)任，給非正規(guī)經(jīng)濟的發(fā)展留有一定的空間。在經(jīng)濟層面上，由政府補貼，免除2017年、2018年度攤位費、衛(wèi)生費、公用照明水電費。給攤販的搬遷留有一定的過渡期。

非正規(guī)經(jīng)濟既受制于市場規(guī)模的大小，且與基于主流文化的制度規(guī)范體系及其完善創(chuàng)新的程度關(guān)系密切，因而呈現(xiàn)出或消失或維持或進(jìn)入正規(guī)經(jīng)濟范疇的演變路徑[7]。環(huán)聯(lián)夜市之所以成為濟南市非正規(guī)經(jīng)濟異地正規(guī)化典范是因為其自身條件符合其發(fā)展規(guī)律。首先是對原有空間的錯峰使用極大降低了租金成本，且不過分破壞原有商販的利益。其次是夜市位于戶外連續(xù)且封閉的街道，保持原有的商業(yè)氛圍和市井文化，不會使得夜市喪失原有吸引點。最后是圍合集中的空間既能產(chǎn)生商業(yè)集聚效應(yīng)[8]，又便于統(tǒng)一管理，避免非正規(guī)經(jīng)濟帶來的負(fù)面影響。

三、非正規(guī)經(jīng)濟異地正規(guī)化正負(fù)效應(yīng)分析

（一）經(jīng)營者滿意度分析

通過對夜市經(jīng)營者進(jìn)行訪談發(fā)現(xiàn)，業(yè)態(tài)不同對此次異地正規(guī)化的態(tài)度不同?，F(xiàn)加工食品類業(yè)態(tài)適合在非正規(guī)經(jīng)濟發(fā)展，并具有穩(wěn)定的客戶群體。但是服裝、家具、雜貨類等業(yè)態(tài)由于空間流動性降低和周邊人群構(gòu)成的改變會對經(jīng)營產(chǎn)生影響。所以，現(xiàn)加工食品的商販滿意度高，約有83%的商販滿意此次搬遷；服裝、家具、雜貨類商販滿意度低，僅有12%的商販滿意；娛樂休閑類商販滿意度居中，約有67%的商販滿意。

（二）非正規(guī)經(jīng)濟異地正規(guī)化的正效應(yīng)分析

1.有固定經(jīng)營場所，減少對周邊環(huán)境負(fù)面影響

由于非正規(guī)經(jīng)濟在政策和法律不支持的情況下進(jìn)行發(fā)展，攤販只能采用流動的形式進(jìn)行，并且還會受到城管、居民、商戶的限制，日常的經(jīng)營得不到保障。并且由于缺乏統(tǒng)一的管理，洪樓夜市攤販的經(jīng)營既阻礙了城市交通，又帶來衛(wèi)生、噪聲等問題。攤販本身由于流動性太強，也不得不縮小經(jīng)營規(guī)模。

進(jìn)入環(huán)聯(lián)夜市后，攤販有其固定的攤位，有了儲物的空間，經(jīng)營難度下降，并且免去了對周邊的影響；統(tǒng)一經(jīng)營的配套服務(wù)又使得夜市經(jīng)營環(huán)境得到了極大改善，也能起到吸引人流的作用。

2.形成良好的商業(yè)氛圍，區(qū)域影響力增強

原有洪樓夜市是依托街道形成的線狀空間，人流聚集能力較差。環(huán)聯(lián)夜市是面狀空間，容易形成集聚效應(yīng)。同時，環(huán)聯(lián)夜市根據(jù)攤位分配情況，可以對不同的業(yè)態(tài)進(jìn)行功能分區(qū)，能形成商業(yè)氛圍且不相互影響。環(huán)聯(lián)夜市配套設(shè)施諸如停車場、公共廁所等齊備，容易吸引區(qū)域人群。異地正規(guī)化的環(huán)聯(lián)夜市在環(huán)聯(lián)集團的宣傳和打造下，已經(jīng)成為濟南市網(wǎng)紅打卡地，有一定區(qū)域影響力。

3.有助于擴大經(jīng)營規(guī)模，產(chǎn)生新的經(jīng)營方式

穩(wěn)定、有保障的經(jīng)營環(huán)境使攤販得以擴大經(jīng)營規(guī)模，增加商品種類，通過一次性購進(jìn)更多的貨物降低進(jìn)貨和交通成本，并獲得顧客的更多信任。同時由于攤位固定，攤販需要考慮商品和食品的售后服務(wù)，所以自發(fā)提升了經(jīng)營質(zhì)量。直播帶貨、網(wǎng)上商城等新方式也有了發(fā)展空間，具備攤販轉(zhuǎn)型孵化成為中小企業(yè)的條件。

（三）非正規(guī)經(jīng)濟異地正規(guī)化的負(fù)效應(yīng)分析

1.提高了經(jīng)營成本和準(zhǔn)入門檻

2018年以后，攤販需要根據(jù)攤位面積的大小承擔(dān)租金和日常管理費，如3平米左右的食品攤位每月要繳納1000—1200元的租金，還需承擔(dān)200元左右的管理費。夜市經(jīng)營火爆，進(jìn)一步提升了入駐的門檻，攤販除了承受租金上漲之外，還要交5 000—10 000元不等的押金。同時使得部分最先入駐的攤販將自己的位置進(jìn)行加價轉(zhuǎn)讓，進(jìn)一步增加了新入駐的門檻。

經(jīng)營成本的提高迫使夜市的商品和服務(wù)價格升高，使得在區(qū)域范圍內(nèi)競爭力降低，特別是影響零售業(yè)態(tài)，迫使其經(jīng)營者重返街頭，導(dǎo)致異地正規(guī)化的失敗。攤位的商業(yè)化流動還會使得租金水漲船高，以至非正規(guī)經(jīng)濟發(fā)展的活力逐步喪失。

2.顧客群體改變，不適合原有業(yè)態(tài)發(fā)展

通過現(xiàn)場調(diào)研發(fā)現(xiàn)，洪樓夜市中人群構(gòu)成為：學(xué)生、下夜班的職員以及其他社會人群各占1/3；其中居住在附近的占57%，非居住在附近的占35%，搬遷地占8%。搬遷到環(huán)聯(lián)夜市后，人群構(gòu)成主要為附近居民及其他社會人群，各自約占50%。其他社會人群多為洪樓夜市的老顧客，學(xué)生及下夜班的職員較多，且附近居民大都以家庭為單位造訪夜市。

區(qū)位的改變使得原有消費群體被打破，重組的消費者群體對業(yè)態(tài)的需求有所不同。新顧客群體更加青睞現(xiàn)做食品、包裝食品、娛樂消費，使得業(yè)態(tài)進(jìn)行了重組（重組情況見圖2）。在業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)換的過程中，部分商販無利可圖主動撤離，給其帶來了經(jīng)濟損失。

四、結(jié)論

非正規(guī)經(jīng)濟正規(guī)化的過程需要彈性和剛性相互結(jié)合[9]。對于非正規(guī)經(jīng)濟異地正規(guī)化，管理部門要在位置、配套和經(jīng)營方式上進(jìn)行強制性的管理和科學(xué)的規(guī)劃，在經(jīng)營上又要給予較大的自主性，并要引入社會資本，按照市場的選擇進(jìn)行優(yōu)化和發(fā)展。

對非正規(guī)經(jīng)濟的管理不能采用簡單的禁止形式，而是應(yīng)該采用合適的方式進(jìn)行引導(dǎo)。規(guī)劃者和管理者應(yīng)采取“適度的正規(guī)化”理念[10]以應(yīng)對非正規(guī)活動的流動性、靈活性、不確定性和多樣性的特征，使得非正規(guī)經(jīng)濟正規(guī)化帶來的正效應(yīng)遠(yuǎn)大于負(fù)效應(yīng)，并保障經(jīng)營者的利益。要積極探索應(yīng)對非正規(guī)經(jīng)濟特征的規(guī)劃方法，創(chuàng)造更加包容、有活力和美好的人居環(huán)境。

對于非正規(guī)經(jīng)濟正規(guī)化的政策制定，一方面要充分了解攤販的訴求，嚴(yán)格控制經(jīng)營成本，把握經(jīng)營規(guī)律，使得在空間改善之后攤販能獲得切實的收益；另一方面要避免過度商業(yè)化對經(jīng)營成本的影響，在管理上既要保證異地正規(guī)化，又要遵循市場規(guī)律。要盡可能保持非正規(guī)經(jīng)濟原有的市場規(guī)律，從位置選擇、服務(wù)設(shè)施的配置等方面予以保證。還要關(guān)注因異地搬遷經(jīng)營不利的攤販，從經(jīng)濟、政策等方面予以支持，使其實現(xiàn)再就業(yè)，減少社會不安定因素的產(chǎn)生。

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