本刊記者 高妍蕊

自4月1日大規(guī)模留抵退稅政策開始實施，我國有一系列稅收優(yōu)惠措施正式落地，這些政策直接利好小微企業(yè)和制造業(yè)等行業(yè)，不少企業(yè)向稅務(wù)部門提交了退稅申請，享受國家的退稅“大禮包”。

李克強總理在3月11日舉行的十三屆全國人大五次會議記者會上指出，減稅降費是施肥澆到根上。從這幾年的實踐來看，減稅降費的效果最直接、最公平、最有效率。大家普遍把減稅降費作為對政府宏觀政策的第一個期待，看來施肥還真是要澆到根上，根壯才能枝繁葉茂。

為什么要進行大規(guī)模減稅降費？作為減稅降費的“重頭戲”，大規(guī)模增值稅留抵退稅政策具有怎樣的重要意義？對于我國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生將怎樣的影響或作用？對此，《中國發(fā)展觀察》雜志邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者展開深入解讀和探討。

宏觀經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間，但面臨多重壓力

近期受到復(fù)雜國際環(huán)境以及國內(nèi)多地散發(fā)疫情的影響，我國宏觀經(jīng)濟形勢廣受關(guān)注。4月18日，在國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布會上，國家統(tǒng)計局發(fā)言人付凌暉介紹了2022年我國一季度國民經(jīng)濟運行情況，可以看出，一季度主要宏觀經(jīng)濟指標(biāo)保持在合理區(qū)間，經(jīng)濟持續(xù)恢復(fù)態(tài)勢沒有改變。

中央財經(jīng)大學(xué)教授、稅收籌劃與法律研究中心主任蔡昌表示，當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟形勢穩(wěn)中向好，失業(yè)率持續(xù)降低，物價基本穩(wěn)定，科技創(chuàng)新持續(xù)強化，中國經(jīng)濟顯示出較強的韌性和增長潛能。數(shù)字經(jīng)濟、綠色投資、高技術(shù)投資、新基建仍是中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。

“從今年一季度宏觀經(jīng)濟運行的情況來看，國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長4.8%，取得了總體平穩(wěn)的良好開局?！敝袊斦茖W(xué)研究院副研究員施文潑同樣表示。但他認(rèn)為，自3月份以來，國際政治經(jīng)濟形勢更加復(fù)雜嚴(yán)峻，國內(nèi)疫情多點爆發(fā)，超預(yù)期的突發(fā)因素接連出現(xiàn)，使得我國經(jīng)濟運行面臨較大下行壓力。我國面臨的需求收縮、供給沖擊和預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力仍不容樂觀。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣分析認(rèn)為，從國際環(huán)境看，國際局勢不穩(wěn)定，導(dǎo)致國際貿(mào)易退坡，正在通過產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈深刻地影響中國經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是進出口對經(jīng)濟增長的貢獻。從國內(nèi)環(huán)境看，當(dāng)前及今后一段時間，疫情沖擊帶來的不確定性和經(jīng)濟波動，可能還將持續(xù)影響宏觀經(jīng)濟運行，尤其是穩(wěn)增長、保就業(yè)面臨較大的壓力。

大規(guī)模留抵退稅政策意義重大

由于當(dāng)前面臨復(fù)雜國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢，黨中央、國務(wù)院審時度勢，決定實施新的組合式稅費支持政策，其中大規(guī)模增值稅留抵退稅政策是“重頭戲”，規(guī)模大、分量重、市場主體覆蓋面多。作為我國增值稅的一項重要制度安排，今年為什么采取這一政策？

“可以說，為了應(yīng)對當(dāng)前復(fù)雜、不確定的國際國內(nèi)形勢，我國的宏觀調(diào)控政策以穩(wěn)為主，穩(wěn)中求進的總基調(diào)一覽無余?！焙未勒f。其中，作為穩(wěn)健有效宏觀政策的核心組成部分，積極財政政策要提升效能，且更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)。

他進而表示，作為積極財政政策重要的組成部分，組合式稅費支持政策是過去數(shù)年減稅降費政策基礎(chǔ)之上推出的新的惠及微觀市場主體且更大幅度的優(yōu)惠措施。今年的組合式稅費支持政策總金額達(dá)到2.5萬億元，其中留抵退稅政策將落實1.5萬億元。

留抵退稅是降低企業(yè)稅負(fù)的重要舉措，能夠減少國家對企業(yè)的稅款占用，增強企業(yè)活力和市場競爭力。國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員張俊偉進一步介紹，“留抵退稅”是稅務(wù)部門將其長期占用企業(yè)的部分資金退還給企業(yè)。其直接結(jié)果就是增加了企業(yè)可自由支配的資金，與此相對應(yīng)，政府可掌握的資金數(shù)量則會出現(xiàn)等額下降。在今年的國家預(yù)算中，財政部門從中央銀行等機構(gòu)劃撥利潤超過1萬億元，直接充實財政收入，就是配合實施留抵退稅政策的戰(zhàn)略型舉動。

在蔡昌看來，留抵稅額的本質(zhì)是由增值稅制度引起的一種稅負(fù)不均衡現(xiàn)象，其形成原因是企業(yè)采購、生產(chǎn)、銷售的不平衡性，即由新冠肺炎疫情、市場競爭等外部環(huán)境因素引起的投入與產(chǎn)出（銷售）的不均衡性所致。一般情況下是投入較多，而產(chǎn)出（銷售）較少，最終導(dǎo)致增值稅進項稅額超過銷項稅額，從而形成留抵稅額現(xiàn)象。

今年，組合式稅費支持政策進行了一次大幅度的優(yōu)化調(diào)整。何代欣解釋，其原因主要有兩個：一是實現(xiàn)增值稅運行得更加高效，尤其是將增值稅征收管理中留存的稅金退還給市場主體后，增加資金的流轉(zhuǎn)速度；二是通過稅務(wù)部門、財政部門和金融系統(tǒng)有機協(xié)作配合，實現(xiàn)對市場主體的幫扶，是一次在微觀層面政策協(xié)調(diào)的重要嘗試。

施文潑認(rèn)為，留抵稅額是增值稅納稅人因進項稅額大于銷項稅額而產(chǎn)生的待抵扣進項稅額，本質(zhì)上是企業(yè)“墊付”的稅款。

這次大規(guī)模留抵退稅將稅款以“真金白銀”的形式實實在在地退還給企業(yè)，直接增加企業(yè)即期收入，其意義不言而喻?！耙皇菍崿F(xiàn)了稅費支持政策的立體化和多樣化，進一步發(fā)揮了制度優(yōu)化的作用。二是建立了政策協(xié)同的合作機制，這也是多年來各方希望看到的政策協(xié)同發(fā)力的落實落細(xì)?！焙未勒f。

在施文潑看來，大規(guī)模增值稅留抵退稅，還有兩方面重要意義：一是給企業(yè)減負(fù)，增強企業(yè)生存發(fā)展能力。留抵稅額會占用企業(yè)資金，影響企業(yè)現(xiàn)金流，增加企業(yè)財務(wù)壓力。特別是在經(jīng)濟下行期間，留抵稅額可能長期得不到彌補，加重企業(yè)資金壓力。實施留抵稅額退稅，可降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，節(jié)約財務(wù)費用，有效緩解其資金壓力，給企業(yè)實質(zhì)性減負(fù)，企業(yè)獲得感強。二是完善增值稅制度。留抵稅額退稅機制是深化我國消費型增值稅改革的必要環(huán)節(jié)，通過擴大增值稅留抵退稅范圍和規(guī)模，進而實現(xiàn)全額、及時退稅，對于完善我國增值稅制度具有重要意義。

直接利好小微企業(yè)，重點支持制造業(yè)

留抵退稅從原理上是把增值稅運行過程當(dāng)中出現(xiàn)的資金占用和稅款留存轉(zhuǎn)化為了企業(yè)可支配的現(xiàn)金流，增加了企業(yè)運營的自主性和靈活性。在過去數(shù)年中，我們成功實施營業(yè)稅改征增值稅，同時下調(diào)增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率過后，對增值稅又一次重要的優(yōu)化。這是在汲取了上述多次增值稅改革成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，繼續(xù)為市場主體減負(fù)的新舉措。

何代欣表示，總體上看，今年的留抵退稅政策可以歸納為三個特點：一是政策推出速度快，執(zhí)行規(guī)則明確；二是退稅規(guī)模大，協(xié)同組織高效；三是市場主體積極性普遍較高，獲得感強。

增值稅留抵退稅的覆蓋面非常大，幾乎所有的增值稅一般納稅人和小規(guī)模納稅人，都有機會受益于此。同時，由于增值稅鏈條抵扣較長，對社會的影響面也較大，相關(guān)的市場主體乃至全社會都將受益于此政策。

但從傾向來看，蔡昌認(rèn)為今年的留抵稅額政策有兩大特點：一是加強小微企業(yè)留抵退稅，即所有行業(yè)符合條件的小微企業(yè)，一次性退還存量留抵稅額，并按月退還增量留抵稅額；二是重點支持制造業(yè)等行業(yè)留抵退稅，對制造業(yè)、生態(tài)保護和環(huán)境治理業(yè)等六個行業(yè)的企業(yè)執(zhí)行徹底的留抵退稅政策。制造業(yè)，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)，電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，生態(tài)保護和環(huán)境治理業(yè)等都屬于目前我國需要重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對推進制造業(yè)發(fā)展、交通運輸業(yè)發(fā)展和技術(shù)進步起著重要作用。

多部門通力協(xié)作確保政策落實落細(xì)

自國務(wù)院常務(wù)會議審議通過留抵退稅實施方案之后，國家稅務(wù)總局、財政部、人民銀行等多部門通力協(xié)作，為保障留抵退稅政策切實落地采取了一系列重點舉措。

為了保證政策的落實落細(xì)，各部門積極響應(yīng)，齊心協(xié)力。何代欣介紹，首先，稅務(wù)部門積極動員。各級稅務(wù)部門通力協(xié)作，做好增值稅留抵退稅的準(zhǔn)備工作和執(zhí)行部署。其次，財政部門中的國庫部門與稅務(wù)部門相互協(xié)作，加快留抵退稅的進度，讓市場主體能夠盡快地獲得留抵退稅資金，增加現(xiàn)金流。三是稅務(wù)、財政和人民銀行系統(tǒng)加強現(xiàn)金的管理，將留抵退稅資金盡快支付到市場主體的賬戶，增強他們的獲得感，減少獲取政策紅利的精力和成本。

從政策實施效果看，目前留抵退稅政策落地整體進展順利，為企業(yè)特別是小微企業(yè)及個體工商戶紓困解難、提振市場主體信心發(fā)揮了積極作用。同時也要求稅務(wù)部門在確保退稅紅利精準(zhǔn)落到納稅人“口袋”的同時，科學(xué)設(shè)置審核退稅風(fēng)險指標(biāo)，會同公安等部門依法嚴(yán)厲打擊騙取留抵退稅違法行為，持續(xù)加大典型騙稅案例曝光力度。各相關(guān)部門要進一步聚好合力，強化協(xié)同推進。

隨著宏觀經(jīng)濟面臨下行壓力加大，大規(guī)模減稅降費政策加碼，個稅收入不降反增，2022年1——2月同比增長46.8%，財政收入也實現(xiàn)較快增長。有人擔(dān)憂稅收收入的高增長是否會使減稅降費的實際效果打折扣。張俊偉分析稱，個稅收入的增長，既有技術(shù)的原因，也有加強執(zhí)法力度的原因。前者如新的年終獎計稅政策，導(dǎo)致大量與年終獎相關(guān)的個人所得稅2022年1月份集中入庫，后者如加強對明星、網(wǎng)紅主播等重點人群的稅收執(zhí)法力度等。從加強對高收入群體稅收執(zhí)法力度的角度看，在當(dāng)前的環(huán)境下，高收入群體增加收入對于其擴大消費（如購買奢侈品、高端旅游等）的刺激作用是有限的。

蔡昌認(rèn)為，個人所得稅的增長并不能否定減稅降費的效果。因為我國減稅降費政策主要針對企業(yè)、個體工商戶等類別的納稅人。個人所得稅的增長恰好說明2021年度我國居民個人收入的普遍增長趨勢，也說明個人所得稅征管政策不斷加強，稅收征管環(huán)節(jié)的稅收漏洞得到堵塞。

“同時還要看到，在普遍減稅降費的大背景下，今年個人所得稅在制度上也有新稅費優(yōu)惠措施。在個人所得稅專項附加扣除事項當(dāng)中加入了家庭擁有三歲以下小孩的撫養(yǎng)費扣除。這將在今后一段時間內(nèi)給滿足條件的家庭減輕一定的負(fù)擔(dān)?！焙未勒f。

切實貫徹政策靠前發(fā)力，加強轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)力度和靈活性

在“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進”的經(jīng)濟工作總基調(diào)下，財政部門在全力認(rèn)真落實決策層相關(guān)部署，加快財政支出力度，財政政策發(fā)力適當(dāng)靠前。雖然今年稅費支持政策實施力度很大，各方期待比較高，但還要警惕財政稅收政策在實施過程中可能面臨一些潛在風(fēng)險或挑戰(zhàn)。

蔡昌表示，當(dāng)前財政稅收政策在實施過程中可能面臨經(jīng)濟下行和增長緩慢的壓力，而且出現(xiàn)一些地區(qū)之間的發(fā)展不平衡現(xiàn)象，導(dǎo)致財政稅收政策對某些地區(qū)影響較大。

對于如何保障執(zhí)行的力度不打折扣，張俊偉表達(dá)了其擔(dān)憂。當(dāng)前由于疫情不確定性增加、地方財政收支矛盾加劇、防范財政風(fēng)險壓力加大，導(dǎo)致地方政府心理趨于保守。在這樣的背景下，即使中央財政提前發(fā)力，也會因為地方政府配合力度不夠而使政策效果打折扣。

何代欣表示，一是中央在部署組合式稅費支持政策的時候，重點強調(diào)了財力保障。強調(diào)中央財政對于基層財政的支持力度，是確保組合式稅費支持政策乃至整個積極財政政策落地起效的基礎(chǔ)性支撐。其次，政策執(zhí)行的速度較之以往要求更高，而今年整個經(jīng)濟形勢變化非?？?，各方對于稅費支持政策的期待也比較高。如何加快政策給市場主體的支持，是擺在各級財稅部門面前一項十分重要的課題。三是稅費支持政策提出要精準(zhǔn)有效，當(dāng)前依靠現(xiàn)有的財稅體制，如何盡可能地發(fā)揮體制機制的作用，真正地讓市場主體有獲得感，讓這些政策幫助市場主體獲得存續(xù)和發(fā)展的空間也是要認(rèn)真思考的問題。

張俊偉提出，必須切切實實貫徹政策靠前發(fā)力的要求。中央政府不僅要加快本級支出的步伐，也要加快對地方政府，特別是基層政府的轉(zhuǎn)移支付的步伐，增加對地方政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，并加強對地方政府穩(wěn)增長的督導(dǎo)。只有這樣，才能形成合力，有效對抗經(jīng)濟下行的壓力。

如何規(guī)避和降低財政面臨的風(fēng)險？重點是要實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。在財政平衡和財政可持續(xù)性發(fā)展方面，蔡昌建議，要加強轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)節(jié)力度和靈活性，對一些經(jīng)濟增長相對乏力的地區(qū)，給予一定的稅收優(yōu)惠政策或財政返還政策，以刺激地方經(jīng)濟發(fā)展。無疑，現(xiàn)階段財稅政策的組合與創(chuàng)新也是推進減稅降費實踐的重要舉措。