● 祁 菲 /文
非訴執(zhí)行的審查標準,指的是申請執(zhí)行的行政行為,什么情況下不會被法院裁定執(zhí)行。這是非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督非常重要的問題。梳理檢答網(wǎng)上的提問,發(fā)現(xiàn)對兩個問題實務(wù)中困惑較多:一是如何理解《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》)第161條的審查標準;二是法院審查階段發(fā)現(xiàn)不應(yīng)受理執(zhí)行申請是否應(yīng)適用《行訴解釋》第161條。對此展開分析以為實務(wù)提供參考。
《行訴解釋》第161條規(guī)定,被申請執(zhí)行的行政行為有下列情形之一的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準予執(zhí)行:(1)實施主體不具有行政主體資格的;(2)明顯缺乏事實根據(jù)的;(3)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的;(4)其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形。理解該條需重點把握以下三方面。
法條表述使用了“明顯”一詞,何為明顯呢?司法解釋的制定者撰文指出這是無效行政行為標準。[1]參見江必新、梁鳳云:《行政訴訟法理論與實務(wù)》,法律出版社2016年版,第1863頁。行政訴訟法第75條規(guī)定了確認無效判決,《行訴解釋》第99條進一步解釋了確認無效判決,因此理解第161條規(guī)定的無效行政行為標準就有了較為明確的法律依據(jù)。
行政訴訟法第75條規(guī)定,行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法的情形,原告申請確認行政行為無效的,人民法院判決確認無效?!缎性V解釋》第99條規(guī)定,有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第75條規(guī)定的“重大且明顯違法”:(1)行政行為實施主體不具有行政主體資格;(2)減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù);(3)行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施;(4)其他重大且明顯違法的情形。對比上述條款與第161條,可以發(fā)現(xiàn)《行訴解釋》第99條第1項和第2項包含了第161條的第1、2、3項。因此第99條另規(guī)定的是行政行為內(nèi)容客觀上不可能實施、其他重大且明顯違法情形。明確上述兩類情形主要包括哪些內(nèi)容,就能較為完整地理解法條所規(guī)定的行政行為無效的情形,對判斷非訴執(zhí)行中的行政行為是否無效提供參考。
行政行為內(nèi)容客觀上不可能實施,是指行政行為的內(nèi)容對任何人均不能實現(xiàn)。包括:(1)客體不能。如行政機關(guān)明令拆除已經(jīng)不存在的違章建筑。(2)時限不能。如,行政機關(guān)要求長期居住的公民在2個小時內(nèi)搬離違章建筑。(3)成本不能。如行政機關(guān)課以公民的義務(wù)雖然在科學(xué)技術(shù)上屬于可能,但導(dǎo)致公民巨額的金錢給付。(4)自身不能。行政機關(guān)針對公民作出的行政行為雖然對絕大多數(shù)人并非客觀上無法實現(xiàn),但是對特定個體,由于身體狀況、年齡等原因無法履行義務(wù)。(5)其他不能。一般情況下,無效行政行為是指課予義務(wù)類行政行為。但在特殊情況下,形成類或確認類行政行為也存在無效情形。如確認已經(jīng)不存在的建筑物為違法建筑,注銷從未存在過的許可證等等。[2]參見江必新主編:《行政訴訟法及司法解釋關(guān)聯(lián)理解與適用》,中國法制出版社2018年版,第727—728頁。其他重大且明顯違法的情形,包括:(1)以書面形式作出但是沒有注明作出機關(guān)。在司法實踐中,判斷是否注明作出行政機關(guān),應(yīng)當(dāng)綜合書面決定一切內(nèi)容進行判斷,包括決定署名、印章、信函封面、信函抬頭、前后文、記載送達等方面。如果法院經(jīng)審查認為可以確定行政機關(guān)的,不能認為無效。(2)應(yīng)當(dāng)通過頒發(fā)證書的方式作出,但沒有遵守。(3)違反有關(guān)地域管轄、事務(wù)管轄的規(guī)定。(4)要求實施構(gòu)成犯罪或者宗教罪行的行為。(5)違反善良風(fēng)俗、公序良俗的。公序良俗為不確定法律概念,一般需要謹慎判斷。在司法實踐中,一般應(yīng)當(dāng)堅持平均標準,對于違背社會一般觀念、一般社會倫理的,可以判斷為違反公序良俗。如許可使用街道辦理宣揚種族歧視的活動、準許外國人居留但不允許與本國女子通婚,等等。(6)行政行為的實施將嚴重損害公共利益或者他人合法權(quán)益。如行政機關(guān)準許設(shè)立高輻射、強污染的企業(yè),等等。[3]同前注[2]。
另一方面,由于確認無效判決是2014年行政訴訟法修改新納入的判決形式,哪些行為會被法院認為是無效行政行為,也需要總結(jié),以為準確理解非訴執(zhí)行的無效行政行為標準提供參考。
綜上所述,理解第161條的無效行政行為標準,一是需要結(jié)合行政訴訟法第75條、《行訴解釋》第99條的法條規(guī)定,這是最基本的法律依據(jù)。二要注意參照實務(wù)中法院關(guān)于無效判決的適用情形,以豐富理解。
對于“沒有法律依據(jù)”的理解比較明確。需要注意兩種情況:一是適用沒有相應(yīng)法律法規(guī)依據(jù)的規(guī)章或其他規(guī)范性文件(即適用沒有上位法依據(jù)的規(guī)范性文件),應(yīng)如何判斷。根據(jù)最高人民法院相關(guān)司法文件的精神,需要綜合考慮。雖然沒有上位法依據(jù),但是出于行政管理工作的實際需要或者國家利益、公共利益的需要而制定規(guī)范性文件,確有一定的合理性和必要性。此時判斷的標準在于是否與上位法或政策沖突,如果不沖突,則不宜作出違法認定。[4]參見最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》(2009年6月26日)中規(guī)定:“要堅持法制的原則性和靈活性相結(jié)合,法律標準與政策考量相結(jié)合。在對規(guī)范性文件選擇適用和對具體行政行為進行審查時,充分考慮行政機關(guān)為應(yīng)對緊急情況而在法律框架內(nèi)適當(dāng)采取靈活措施的必要性,既要遵循法律的具體規(guī)定,又要善于運用法律的原則和精神解決個案的法律適用問題。對于沒有明確法律依據(jù)但并不與上位法和法律原則相抵觸的應(yīng)對舉措,一般不應(yīng)作出違法認定?!比缧姓C關(guān)出于本地經(jīng)濟利益考慮,規(guī)定本地商業(yè)企業(yè)只能銷售本地產(chǎn)品,否則給予處罰。這種規(guī)定侵犯了企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán),違反《反不正當(dāng)競爭法》,屬于明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)。
二是沒有法律依據(jù)不僅包括實體法規(guī)定,也包括程序法規(guī)定。嚴重違反法定程序的,亦屬于明顯缺乏法律依據(jù)。關(guān)于嚴重違反法定程序的判斷,李國光主編的《最高人民法院〈關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定〉的釋義與適用》一書中指出,“嚴重違反法定程序,主要是指以下兩種情形:一是違反了最基本的正當(dāng)程序,如先處罰后調(diào)查取證、應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避、沒有交代當(dāng)事人權(quán)利等;二是在行政程序中,采用法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章所禁止的方法收集證據(jù)的情形”,可供參考。[5]在最高人民檢察院公布的典型案例“湖北某洗衣有限公司環(huán)境違法行政處罰非訴執(zhí)行監(jiān)督案”中,行政機關(guān)申請執(zhí)行按日連續(xù)處罰決定,未告知陳述權(quán)、申辯權(quán),及聽證的權(quán)利,即屬于違反正當(dāng)程序。此外,從實操的角度還可以參考法律規(guī)定是否使用的是“應(yīng)當(dāng)、必須”之類的用語。比如《行政處罰法》第63條規(guī)定,對當(dāng)事人要求聽證的6種情形,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。此時,如果行政機關(guān)沒有組織聽證,則屬于嚴重程序違法。[6]《行政處罰法》第63條規(guī)定,行政機關(guān)擬作出下列行政處罰決定,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利,當(dāng)事人要求聽證的,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證:(一)較大數(shù)額罰款;(二)沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物;(三)降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件;(四)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè);(五)其他較重的行政處罰;(六)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。
除上述既有的相關(guān)規(guī)定及解釋外,關(guān)于何為沒有法律依據(jù)還需要注意最高人民法院指導(dǎo)性案例所確立的規(guī)則。如第41號指導(dǎo)性案例宣懿成等訴浙江省衢州市國土資源局收回國有土地使用權(quán)案,確立的裁判規(guī)則,“行政機關(guān)作出具體行政行為時未引用具體法律條款,且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規(guī)定,應(yīng)當(dāng)視為該具體行政行為沒有法律依據(jù),適用法律錯誤”。
第161條規(guī)定的是法院審查的一般標準。在某些類型案件中,法律規(guī)定了更為嚴苛的標準。比較典型的案件如國有土地上房屋征收補償案件。
最高人民法院《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》第6條規(guī)定,征收補償決定存在下列情形之一的,人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準予執(zhí)行:(1)明顯缺乏事實根據(jù);(2)明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù);(3)明顯不符合公平補償原則,嚴重損害被執(zhí)行人合法權(quán)益,或者使被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營條件沒有保障;(4)明顯違反行政目的,嚴重損害公共利益;(5)嚴重違反法定程序或者正當(dāng)程序;(6)超越職權(quán);(7)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定的其他不宜強制執(zhí)行的情形。規(guī)定中包括四個“明顯”,一個“嚴重”。該類非訴執(zhí)行行政案件不僅與一般的非訴執(zhí)行行政案件有區(qū)別,而且在有些方面高于行政訴訟的審查標準:第(3)項屬于合理性審查,來自于《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條公平合理原則;同時還要考慮“被執(zhí)行人基本生活、生產(chǎn)經(jīng)營條件沒有保障”可執(zhí)行性問題;第(4)項將目的納入審查標準。不符合行政目的,不予執(zhí)行。比如商業(yè)開發(fā)的目的是不允許的;第(5)項明確規(guī)定正當(dāng)程序原則,超越了行政訴訟法中合法性審查對程序的要求,對程序的審查放寬了,只有嚴重違反法定程序或者正當(dāng)程序的才不予執(zhí)行;第(7)項將不宜強制執(zhí)行的依據(jù)擴大到了“規(guī)章等”,比《行訴解釋》第161條第(3)項規(guī)定的“法律、行政法規(guī)”范圍更寬了。行政機關(guān)自我加壓,另行在規(guī)章中規(guī)定不宜強制執(zhí)行的情形,法院是認可、支持的。
行政機關(guān)申請執(zhí)行其行政處罰決定,法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn),被執(zhí)行人在行政處罰作出后申請強制執(zhí)行前已注銷,法院以其不具備被執(zhí)行人主體資格為由,適用《行訴解釋》第161條第1款第(2)項“被申請執(zhí)行的行政行為明顯缺乏事實依據(jù)”,作出不準予強制執(zhí)行裁定。這種情形,是否應(yīng)該監(jiān)督?該問題的核心就是法院審查階段發(fā)現(xiàn)不應(yīng)受理執(zhí)行申請該如何處理。這需要先明確法院的審查內(nèi)容。
《行訴解釋》第160條規(guī)定,非訴執(zhí)行案件中,法院對行政行為的合法性進行審查。合法性審查包括哪些內(nèi)容并沒有在行政訴訟法中直接規(guī)定,而是體現(xiàn)在規(guī)定撤銷判決適用條件的行政訴訟法第70條。從第70條規(guī)定來看,“主要證據(jù)不足”是行政行為的事實依據(jù)、“適用法律法規(guī)錯誤”是法律依據(jù),“違反法定程序”是對程序的要求,“超越職權(quán)”“濫用職權(quán)”則是對行政主體資格的要求,“明顯不當(dāng)”是對行政行為合理性的要求。判斷一個行政行為是否合法,主要是從作出行政行為行政主體資格、事實依據(jù)、法律依據(jù)、所遵從的程序、是否畸輕畸重等方面來進行審查,即合法性審查的內(nèi)容。合法性審查是針對行政行為本身的審查。所以,《行訴解釋》第160條所規(guī)定的非訴執(zhí)行案件中法院對行政行為合法性審查的內(nèi)容,應(yīng)該同行政訴訟法第70條所體現(xiàn)的審查內(nèi)容是一致的。
實踐中,法院審查并不限于上述合法性審查內(nèi)容。在最高人民法院的法官所撰寫的《行訴解釋》釋義書中,指出需要審查以下內(nèi)容:(1)行政機關(guān)是否有行政主體資格;(2)行政機關(guān)是否有法律授權(quán)的強制執(zhí)行權(quán);(3)行政機關(guān)適用法律法規(guī)是否正確;(4)是否存在超越職權(quán)或濫用職權(quán)的情形;(5)是否屬于本院管轄;(6)行政行為的證據(jù)是否充分可靠;(7)被執(zhí)行人是否存在不申請復(fù)議、不提起訴訟又不履行的情況;(8)被執(zhí)行人在法定期限內(nèi)不起訴或者不復(fù)議的原因;(9)其他涉及被執(zhí)行人合法權(quán)益的事項,包括被申請執(zhí)行的行政行為是否已經(jīng)對相對人發(fā)生效力(9.1)、被申請執(zhí)行人是否為行政行為所確定的行政相對人(9.2)、被執(zhí)行人的合法權(quán)益是否受到行政行為影響(9.3)以及在行政程序中是否受到公平對待(9.4)、被執(zhí)行人不履行行政行為所確定的行政義務(wù)的理由(9.5)。[7]參見梁鳳云:《行政訴訟法司法解釋講義》,人民法院出版社2018年版,第439-440頁。該部分數(shù)字序號,為筆者下文表述需要所加。其中,第1、4項對應(yīng)行政主體資格要求,第3項對應(yīng)法律依據(jù),第6項對應(yīng)事實依據(jù)、第9.4項對應(yīng)是否畸輕畸重,這屬于行政行為合法性審查內(nèi)容。但其中第2項對應(yīng)行政機關(guān)是否有專屬強制執(zhí)行權(quán),第5項對應(yīng)管轄,第7、8、9.5三項對應(yīng)不履行義務(wù)且不起訴期限屆滿,第9.1、9.3項對應(yīng)行政行為生效,第9.2項對應(yīng)被申請人資格,這屬于非訴執(zhí)行申請條件的判斷內(nèi)容。所以,司法實務(wù)中的法院審查不僅包括行政行為合法性審查內(nèi)容,也包括判斷是否應(yīng)該受理非訴執(zhí)行的內(nèi)容。這是超出《行訴解釋》第160條所規(guī)定的合法性審查范圍的。這可能出現(xiàn)這樣一個問題:對于審查階段發(fā)現(xiàn)不該受理的,應(yīng)如何處理?本部分開篇的問題就屬于該種情形。在訴訟審查中,發(fā)現(xiàn)受理了不符合受理條件的案件,法院采用的是駁回起訴的方式,但在非訴執(zhí)行中并沒有法律規(guī)定。