□ 蘇暉陽(yáng) 覃夫杰

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央鮮明提出黨管青年原則，大力倡導(dǎo)青年優(yōu)先發(fā)展理念［1］，體現(xiàn)了新時(shí)代黨的青年工作的繼往開(kāi)新。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)成立100周年大會(huì)上的講話中，習(xí)近平總書(shū)記指出:“時(shí)代總是把歷史責(zé)任賦予青年”［2］，對(duì)青年具有的重要?dú)v史地位予以突出強(qiáng)調(diào)。

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府始終重視青年工作。在不同時(shí)期，引導(dǎo)青年健康成長(zhǎng)、促進(jìn)青年事業(yè)蓬勃發(fā)展的青年政策迭出新篇。其中，“促進(jìn)性”特征持續(xù)存在于我國(guó)青年政策的演進(jìn)過(guò)程，發(fā)揮著重要影響。這里所總結(jié)的“促進(jìn)性”特征受啟發(fā)于法學(xué)理論中的“促進(jìn)型立法”。從概念上看，“促進(jìn)型立法意指以提倡和促進(jìn)某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展為基本宗旨的立法形式”［3］。20至21世紀(jì)之交的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》等，近年來(lái)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《家庭教育促進(jìn)法》等，都屬于“促進(jìn)型法”范疇。從設(shè)范方式上看，“促進(jìn)型法”往往采用大量的任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和鼓勵(lì)性規(guī)范，義務(wù)性規(guī)范相對(duì)較少，故而往往在內(nèi)容上更加靈活［4］。也正因如此，“促進(jìn)型立法”也常被用以同禁止性條款明確、罰則明晰的“管理型立法”相對(duì)照。

在對(duì)這一概念進(jìn)行吸納的基礎(chǔ)上，本文所認(rèn)為的我國(guó)青年政策具有“促進(jìn)性”，是指我國(guó)青年政策在主流上具有以任意性、授權(quán)性、鼓勵(lì)性規(guī)范為主，側(cè)重引導(dǎo)的“促進(jìn)性”特征，并非經(jīng)常呈現(xiàn)出以限禁性、懲罰性規(guī)范為主，偏重強(qiáng)制的“管理性”特征。“促進(jìn)性”作為我國(guó)青年政策的重要特征，對(duì)我國(guó)青年事業(yè)的歷史發(fā)展貢獻(xiàn)突出，是基于時(shí)代條件、階段任務(wù)的正確選擇。隨著背景條件的發(fā)展，作為我國(guó)青年政策特征的“促進(jìn)性”在政策載體和表現(xiàn)形式上也有所更新。對(duì)這一演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行分析證成，有助于為我國(guó)青年政策在新時(shí)代的更新發(fā)展提供理論支持，并對(duì)我國(guó)青年政策格局的未來(lái)前景進(jìn)行合理展望。

一、青年政策的演進(jìn)過(guò)程及其“促進(jìn)性”特征

新中國(guó)成立后，黨具有了全國(guó)性執(zhí)政地位，得以調(diào)動(dòng)更廣大群體，運(yùn)用更多力量，領(lǐng)導(dǎo)政府、群團(tuán)組織及社會(huì)各界，推動(dòng)中國(guó)青年政策全局煥發(fā)全新面貌。然而，我國(guó)青年政策并未選擇以禁止、取締、整飭等為代表的“管理性”手段作為主流，而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)“促進(jìn)性”手段的活用，引導(dǎo)相關(guān)主體多方面、多途徑自主發(fā)揮，從而促進(jìn)青年事業(yè)發(fā)展。

1.新中國(guó)成立后：以群眾性運(yùn)動(dòng)、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)推廣與典型學(xué)習(xí)促進(jìn)廣大青年鍛煉成長(zhǎng)

新中國(guó)成立之初，全國(guó)各領(lǐng)域百?gòu)U待興，生產(chǎn)力發(fā)展亟須廣大工農(nóng)青年熱情投身。時(shí)代條件和物質(zhì)基礎(chǔ)決定了我國(guó)此時(shí)的青年政策不宜帶有過(guò)強(qiáng)的“管理性”，采用政策突出“促進(jìn)性”實(shí)屬應(yīng)然。同時(shí)，在國(guó)家治理制度仍在探索完善、我國(guó)青年運(yùn)動(dòng)尚未形成特別成熟的機(jī)制時(shí)，也必須著力調(diào)動(dòng)群眾自身的建設(shè)熱情。因而，此時(shí)我國(guó)青年政策的“促進(jìn)性”很大程度上體現(xiàn)在群眾性運(yùn)動(dòng)中的大力動(dòng)員，以及對(duì)運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)典型的宣傳推廣。

（1）在知識(shí)文化基礎(chǔ)方面，群眾性運(yùn)動(dòng)與號(hào)召動(dòng)員成功激發(fā)青年學(xué)習(xí)熱情，促進(jìn)青年為建設(shè)事業(yè)打下文化基礎(chǔ)。根據(jù)1955年團(tuán)中央宣傳部的統(tǒng)計(jì)進(jìn)行推斷，當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)村青壯年中的文盲半文盲占80%左右。全國(guó)掃盲高潮掀起后，1955年12月，共青團(tuán)中央作出《關(guān)于在七年內(nèi)基本掃除全國(guó)青年文盲的決定》。自此，在全國(guó)各地的民校、記工學(xué)習(xí)班、識(shí)字小組中，一批又一批的創(chuàng)造性經(jīng)驗(yàn)在青年群眾中涌現(xiàn)出來(lái)［5］，“青年掃盲隊(duì)”成為時(shí)代記憶。當(dāng)時(shí)，新中國(guó)的教師、學(xué)校數(shù)量實(shí)在不足，僅由政府機(jī)關(guān)統(tǒng)一辦班難得良效，倡導(dǎo)群眾主動(dòng)創(chuàng)造成為必須和必然，這也正契合“促進(jìn)性”的邏輯與特征。在物質(zhì)、人力資源匱乏的年代，這些成就都是“管理性”手段力所不能及的。

（2）在思想政治教育方面，經(jīng)典著作學(xué)習(xí)與時(shí)事政治教育為青年建功立業(yè)指明方向，教育模式取得豐碩成果、形成重要經(jīng)驗(yàn)。隨著《毛澤東選集》各卷紛紛付梓，社會(huì)各界形成學(xué)習(xí)毛澤東著作的熱潮。1958年，共青團(tuán)三屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于組織廣大青年學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、學(xué)習(xí)毛澤東著作的決議》，這是全國(guó)范圍內(nèi)第一個(gè)開(kāi)展群眾性學(xué)理論活動(dòng)的決議。到1960年2月，全國(guó)用各種形式組織起來(lái)學(xué)習(xí)毛澤東著作的青年已達(dá)2000萬(wàn)人［6］?？姑涝瘯r(shí)期，青年團(tuán)響應(yīng)黨的號(hào)召，在廣大青年中進(jìn)行了愛(ài)國(guó)主義和國(guó)際主義教育，其中還針對(duì)崇美、恐美等思想，肅清了不可能打敗美帝國(guó)主義的錯(cuò)誤想法。廣大團(tuán)員、青年積極報(bào)名參加軍事干部學(xué)校。其中，在團(tuán)中央直接負(fù)責(zé)的動(dòng)員中，報(bào)名的青年就達(dá)70萬(wàn)人［7］。1963年2月，共青團(tuán)發(fā)起學(xué)雷鋒運(yùn)動(dòng)，與后來(lái)毛主席“向雷鋒同志學(xué)習(xí)”的號(hào)召一道，成為至今經(jīng)久不衰的經(jīng)典活動(dòng)與全民記憶。在這一系列運(yùn)動(dòng)中，并沒(méi)有為青年設(shè)計(jì)一套的“管理性”的指令模式，而是通過(guò)號(hào)召、鼓動(dòng)等“促進(jìn)性”手段，激發(fā)青年團(tuán)與廣大青年的熱情，鼓勵(lì)其進(jìn)行主動(dòng)創(chuàng)造。

（3）在群眾經(jīng)驗(yàn)推廣方面，注重在勞動(dòng)與教育相結(jié)合中發(fā)掘先進(jìn)典型并予以推廣，“青年品牌”成為讓先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)青年成長(zhǎng)的長(zhǎng)效化載體。1954年，北京蘇聯(lián)展覽館建筑工地形成了“青年突擊隊(duì)”，迸發(fā)出卓越的勞動(dòng)生產(chǎn)效率。1955年2月，黨中央批轉(zhuǎn)團(tuán)中央《關(guān)于在基本建設(shè)部門(mén)中發(fā)展青年突擊隊(duì)組織向中央的報(bào)告》。由此，在“重點(diǎn)試建，逐步推廣”的方針下，青年團(tuán)系統(tǒng)將這一先進(jìn)做法向全國(guó)推廣?！耙晃濉庇?jì)劃期間，僅全國(guó)各地基建工地的青年突擊隊(duì)就有7500個(gè)，參加青年13.5萬(wàn)人［8］。同一時(shí)期產(chǎn)生的“青年志愿墾荒隊(duì)”也是在團(tuán)中央起草的《關(guān)于響應(yīng)黨的號(hào)召，組織青年參加開(kāi)墾荒地的幾項(xiàng)意見(jiàn)》得到黨中央肯定后，在全國(guó)各地推廣開(kāi)來(lái)?？梢?jiàn)，這些“青年品牌”本就不是“管理性”政策的產(chǎn)物，而其在全國(guó)范圍的推廣更是在報(bào)告、意見(jiàn)等文件的批轉(zhuǎn)、下發(fā)中，在號(hào)召性、倡導(dǎo)性的路徑中逐步實(shí)現(xiàn)的。也正是因?yàn)檫@一系列政策布局的“促進(jìn)性”特征，各地才能因地制宜、主動(dòng)發(fā)揮，在不同地區(qū)不同產(chǎn)業(yè)中廣泛收效。

總的來(lái)說(shuō)，在這一階段，我國(guó)青年政策在促進(jìn)青年發(fā)展方面典型地體現(xiàn)出了“運(yùn)動(dòng)式”的特征，尚未建立成熟的常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制。盡管如此，其背后仍然折射出有關(guān)各方對(duì)新中國(guó)第一部憲法中“國(guó)家特別關(guān)懷青年的體力和智力的發(fā)展”規(guī)定的一定程度上有意識(shí)的落實(shí)，反映了國(guó)家在青年發(fā)展事業(yè)中對(duì)作為參與主體而非客體的青年的重視。

2.改革開(kāi)放以來(lái)：青年政策的促進(jìn)性表征明顯注重長(zhǎng)效化、體系化發(fā)展

在生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的時(shí)期，科學(xué)技術(shù)與專業(yè)技能的重要性大幅凸顯，社會(huì)對(duì)于青年人才與專業(yè)素質(zhì)的要求明顯提升。此時(shí)，傳統(tǒng)的群眾性運(yùn)動(dòng)與曾經(jīng)的經(jīng)驗(yàn)推廣不再是新時(shí)期的最佳方案。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、亟須調(diào)動(dòng)各領(lǐng)域資源力量推動(dòng)改革開(kāi)放的新時(shí)期，現(xiàn)代化治理要求青年政策向長(zhǎng)效化、體系化轉(zhuǎn)變。由此，我國(guó)青年政策體現(xiàn)“促進(jìn)性”的具體形式與手段也隨之發(fā)展更新。

（1）在科技文化方面，從“運(yùn)動(dòng)式”動(dòng)員到“競(jìng)賽式”激勵(lì)的轉(zhuǎn)變，說(shuō)明青年政策“促進(jìn)性”因時(shí)而進(jìn)的具體發(fā)展。得益于掃盲運(yùn)動(dòng)在青年群眾中持續(xù)的顯著貢獻(xiàn)，“運(yùn)動(dòng)式”動(dòng)員及其經(jīng)驗(yàn)推廣在新時(shí)期的可為空間也隨之不斷壓縮。與之前“運(yùn)動(dòng)式”和經(jīng)驗(yàn)推廣式的“促進(jìn)性”往往能夠掀起一時(shí)熱潮、促成舉一反三，適合在基礎(chǔ)性、群眾性較強(qiáng)的層次或階段對(duì)大規(guī)模群眾普遍施加影響不同，在改革開(kāi)放新時(shí)期，這些傳統(tǒng)的“促進(jìn)性”手段對(duì)于科技創(chuàng)新專業(yè)人才的挖掘效果便顯得不足。由此，旨在為不同細(xì)分領(lǐng)域的專業(yè)人才提供專有賽道，重在促進(jìn)科技人才挖掘的“促進(jìn)性”新手段隨即火熱。20世紀(jì)80年代以來(lái)，“五小”智慧杯競(jìng)賽、“青年星火帶頭人”活動(dòng)、中國(guó)青少年科技創(chuàng)新獎(jiǎng)、“振興杯”全國(guó)青年職業(yè)技能大賽等一系列由團(tuán)中央等多家單位聯(lián)合舉辦的競(jìng)賽、評(píng)選活動(dòng)陸續(xù)產(chǎn)生。我們現(xiàn)在熟知的、在大學(xué)生中具有廣泛影響和參與度的“挑戰(zhàn)杯”科技競(jìng)賽也于1989年誕生［9］。這一系列競(jìng)賽在促進(jìn)青年創(chuàng)新人才成長(zhǎng)、引導(dǎo)青年人才投身現(xiàn)代化建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用，產(chǎn)生了廣泛社會(huì)影響。此外，2002年8月，共青團(tuán)中央辦公廳印發(fā)了《共青團(tuán)中央青少年和青少年工作研究課題管理辦法》（試行），有力促進(jìn)了課題研究多出優(yōu)秀成果，為青少年工作新局面的不斷開(kāi)創(chuàng)吸引了更多研究支持。

（2）在青年品牌方面，在汲取之前集中專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，一批具有影響力的活動(dòng)、工程、評(píng)選等青年品牌項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了周期性、常態(tài)化開(kāi)展。例如，1981年，團(tuán)中央聯(lián)合多家單位發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展文明禮貌活動(dòng)的倡議》，“五講四美”活動(dòng)由此廣泛開(kāi)展，并在后來(lái)結(jié)合“三熱愛(ài)”教育一度影響甚廣。1982年起，每年3月成為“全民文明禮貌月”。在1982年的第一個(gè)文明禮貌月中，全國(guó)50萬(wàn)個(gè)青少年服務(wù)隊(duì)和學(xué)雷鋒小組走上社會(huì)，廣泛開(kāi)展“為您服務(wù)”、助人為樂(lè)的活動(dòng)。改革開(kāi)放后，“爭(zhēng)當(dāng)新長(zhǎng)征突擊手”、“希望工程”、青年志愿者行動(dòng)、青年文明號(hào)活動(dòng)、保護(hù)母親河行動(dòng)、大中專學(xué)生“三下鄉(xiāng)”等長(zhǎng)期品牌項(xiàng)目陸續(xù)開(kāi)展，在“促進(jìn)性”邏輯中鼓舞并吸引廣大青年持續(xù)發(fā)光發(fā)熱。直到1998年時(shí)，希望工程共接收海內(nèi)外捐款13億多元，救助失學(xué)兒童180多萬(wàn)名，資助建設(shè)希望小學(xué)5000多所；到1998年，有5000多萬(wàn)名青年投身青年文明號(hào)創(chuàng)建活動(dòng)，涌現(xiàn)出各級(jí)青年文明號(hào)9萬(wàn)多個(gè)；截至1999年底，全國(guó)累計(jì)已有7000多萬(wàn)人次的青年向社會(huì)提供了超過(guò)31億小時(shí)的志愿服務(wù)［10］。始于2003年的“西部計(jì)劃”至2021年已累計(jì)招募派遣了41萬(wàn)余名高校學(xué)生志愿者赴西部基層展開(kāi)服務(wù)［11］。這一系列周期性、長(zhǎng)效化項(xiàng)目活動(dòng)都具有指明方向、劃定空間的功能與號(hào)召倡導(dǎo)、鼓勵(lì)探索的特點(diǎn)，這些也正是“促進(jìn)性”特征的典型表現(xiàn)。此外，“中國(guó)青年五四獎(jiǎng)?wù)隆薄叭珖?guó)青年崗位能手”“中國(guó)青年創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)”等評(píng)選活動(dòng)，也讓更多榜樣在榮譽(yù)激勵(lì)中涌現(xiàn)出來(lái)，帶動(dòng)更多有志青年奮力爭(zhēng)先。這一系列品牌項(xiàng)目與評(píng)選活動(dòng)，成功激發(fā)廣大青年在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總指向下的各個(gè)方面揮灑熱情、鍛煉成長(zhǎng)。

（3）在法制建設(shè)方面，我國(guó)青年政策明確進(jìn)入法制化軌道，各類規(guī)范性文件在“促進(jìn)性”特征中著力提升戰(zhàn)略意識(shí)，共同助力青年發(fā)展事業(yè)。1982年通過(guò)的憲法規(guī)定“國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！边@一修訂讓該宣示性條款對(duì)于青年發(fā)展事業(yè)的“促進(jìn)性”表述更加明確具體，為青年法治保障體系的建立提供了更加堅(jiān)實(shí)的根本遵循。隨后，《義務(wù)教育法》《教育法》《就業(yè)促進(jìn)法》等數(shù)部涉及青年發(fā)展的法律紛紛出臺(tái)，對(duì)危害青年權(quán)益的分子進(jìn)行禁止性、管理性的明確打擊，同時(shí)對(duì)青年權(quán)益與青年事業(yè)劃定更加明確的發(fā)展空間并給予一系列鼓勵(lì)引導(dǎo)，使用法律法規(guī)與政策規(guī)范促進(jìn)青年發(fā)展的“促進(jìn)性”的思路更加明晰。20至21世紀(jì)之交前后，《共青團(tuán)工作跨世紀(jì)發(fā)展綱要》等系列規(guī)劃、工程等，更是在“促進(jìn)性”思路下積極發(fā)揮主責(zé)主業(yè)的戰(zhàn)略性表現(xiàn)。此外，隨著學(xué)術(shù)水平的發(fā)展，日益增多的科研成果為青年政策的法制化、戰(zhàn)略化提供更大智力支持。

3.新時(shí)代以來(lái)：青年政策格局促進(jìn)性特征融于戰(zhàn)略性頂層設(shè)計(jì)，在先進(jìn)理念指導(dǎo)下擘畫(huà)未來(lái)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從理論和實(shí)踐上確立了青年優(yōu)先發(fā)展的理念。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，在“兩個(gè)大局”背景下，青年政策在規(guī)劃?rùn)C(jī)制、思政引領(lǐng)、研究支撐等方面進(jìn)步突出?！按龠M(jìn)性”特征融于戰(zhàn)略性頂層設(shè)計(jì)，繼續(xù)成為新時(shí)代青年政策格局的主流思路與突出特征。

（1）在規(guī)劃?rùn)C(jī)制上，黨中央著力擘畫(huà)共青團(tuán)改革與青年發(fā)展規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)各相關(guān)主體在貫徹深化改革的具體行動(dòng)中推動(dòng)青年優(yōu)先發(fā)展理念落實(shí)，促進(jìn)具有中國(guó)特色的青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制初步形成。

2016年8月，中共中央辦公廳發(fā)布的《共青團(tuán)中央改革方案》從四大方面、十二個(gè)領(lǐng)域提出了改革措施。2017年，在習(xí)近平總書(shū)記親自關(guān)心和推動(dòng)下，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016——2025年）》。規(guī)劃內(nèi)容從宏觀到微觀覆蓋青年發(fā)展的方方面面，明確了“青年馬克思主義培養(yǎng)工程”“青年體質(zhì)健康提升工程”“青年就業(yè)見(jiàn)習(xí)計(jì)劃”等10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目。作為新中國(guó)歷史上第一個(gè)青年發(fā)展規(guī)劃，其正是通過(guò)為青年事業(yè)全局指明前景方向、劃分行動(dòng)空間、給出明確鼓勵(lì)，為新時(shí)代中國(guó)青年發(fā)展提供根本政策指引。在改革深化中，團(tuán)中央機(jī)關(guān)取消學(xué)校部，堅(jiān)持“全團(tuán)抓學(xué)校”，增設(shè)基層組織建設(shè)部；2019年，團(tuán)中央等單位聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)高校學(xué)生會(huì)（研究生會(huì)）深化改革的若干意見(jiàn)》；2022年，中宣部、團(tuán)中央等17部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)的意見(jiàn)》。這些舉措及相類似的一系列行動(dòng)成果，都是在“促進(jìn)性”青年政策格局所給定的方向中主動(dòng)作為的必然成果。在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在由一系列授權(quán)性、鼓勵(lì)性、引導(dǎo)性規(guī)范構(gòu)成的“促進(jìn)性”青年政策格局的運(yùn)行過(guò)程中，政府機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體等參與主體團(tuán)結(jié)協(xié)同，近年來(lái)初步形成了具有中國(guó)特色的青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制。

（2）在思政引領(lǐng)上，圍繞全面貫徹黨的教育方針，網(wǎng)絡(luò)思政工作繁榮發(fā)展，與各類項(xiàng)目計(jì)劃聯(lián)結(jié)互動(dòng)，共同促進(jìn)青年事業(yè)發(fā)展。“我和國(guó)旗合個(gè)影”網(wǎng)絡(luò)傳播活動(dòng)、“中國(guó)青年好網(wǎng)民”優(yōu)秀故事征集活動(dòng)、“十四五”規(guī)劃線上團(tuán)課等創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)思政品牌，通過(guò)青年更加喜聞樂(lè)見(jiàn)的手段宣傳黨領(lǐng)導(dǎo)下的青年政策格局及其成果，著力避免“填壓”“提要求”等“老套路”，有力激發(fā)廣大青年進(jìn)一步提升政治認(rèn)同。在持續(xù)發(fā)揮“促進(jìn)性”的思想政治引領(lǐng)中，新時(shí)代廣大青年在脫貧攻堅(jiān)、科技攻關(guān)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控、奧運(yùn)賽場(chǎng)、保衛(wèi)祖國(guó)等各個(gè)領(lǐng)域譜寫(xiě)出傾情奉獻(xiàn)的青春詩(shī)篇。例如，自2016年共青團(tuán)中央印發(fā)《關(guān)于共青團(tuán)助力脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施意見(jiàn)》起，共青團(tuán)充分發(fā)揮組織化動(dòng)員與社會(huì)化動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)廣大青年自覺(jué)投身脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐；自2017年開(kāi)展的“北京2022年冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)青少年行動(dòng)計(jì)劃”，帶動(dòng)全國(guó)各地青少年充分發(fā)揮生力軍和突擊隊(duì)作用；2021年，由“全國(guó)農(nóng)村青年致富帶頭人”更名而來(lái)的“全國(guó)鄉(xiāng)村振興青年先鋒”評(píng)選活動(dòng)啟動(dòng)，使優(yōu)秀典型進(jìn)一步激發(fā)廣大青年扎根基層、干事創(chuàng)業(yè)的熱情；2022年，基于對(duì)2021年2月以來(lái)全團(tuán)按照黨中央統(tǒng)一部署組織開(kāi)展黨史學(xué)習(xí)教育的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，團(tuán)中央印發(fā)了《共青團(tuán)黨史學(xué)習(xí)教育常態(tài)化長(zhǎng)效化工作方案》，進(jìn)一步引領(lǐng)廣大青年鑄牢思想根基與行動(dòng)自覺(jué)。這里所列舉的只是新時(shí)代青年思政引領(lǐng)工作與青年發(fā)展事業(yè)聯(lián)結(jié)互動(dòng)的幾個(gè)縮影，但從中我們依然可見(jiàn)，在這些“促進(jìn)性”特征明顯的聯(lián)結(jié)互動(dòng)中，青年思想政治工作的效能與影響得到進(jìn)一步強(qiáng)化，青年發(fā)展事業(yè)也呈現(xiàn)出更加絢麗的圖景。

（3）在研究支撐上，青年相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體在政策鼓勵(lì)的研究空間中迸發(fā)出更多活力。一直以來(lái)，以團(tuán)中央周期性發(fā)布的“青少年和青少年工作”“青年發(fā)展與青年工作”等課題為代表，青年發(fā)展相關(guān)研究成果持續(xù)涌現(xiàn)，各類研究報(bào)告、藍(lán)皮書(shū)等持續(xù)為青年政策與相關(guān)社會(huì)治理提供智力支持。近年來(lái)，在《共青團(tuán)中央“青少年發(fā)展研究”課題管理辦法》的進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)中，相關(guān)成果質(zhì)量進(jìn)一步提升，也帶動(dòng)了學(xué)界青年發(fā)展研究熱情的進(jìn)一步高漲。2021年12月，中國(guó)青少年研究中心等單位聯(lián)合課題組發(fā)布的《國(guó)際青年發(fā)展指數(shù)報(bào)告2021》、中國(guó)青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)基金會(huì)等單位發(fā)布的《中國(guó)青年創(chuàng)業(yè)發(fā)展報(bào)告（2021）》等成果，已成為學(xué)界相關(guān)研究與機(jī)關(guān)政策制定的新參考。從基金支持、橫向課題到服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，政策研究對(duì)學(xué)術(shù)支撐的許可、接納與尋求，一直都是引導(dǎo)性、自愿性等“促進(jìn)性”特征的典型體現(xiàn)。

二、青年政策“促進(jìn)性”特征的生效邏輯與問(wèn)題分析

基于對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)下的我國(guó)青年政策格局的歷時(shí)性回顧，我們了解了這些“促進(jìn)性”青年政策在不同時(shí)期的表現(xiàn)及其效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，我們還應(yīng)進(jìn)一步探尋貫穿于我國(guó)青年政策演進(jìn)過(guò)程中的“促進(jìn)性”其本身的生效邏輯，并就以“促進(jìn)性”為特征的青年政策格局當(dāng)前仍需解決的問(wèn)題予以分析。

1.作為政策特征的“促進(jìn)性”對(duì)我國(guó)青年事業(yè)產(chǎn)生正向效應(yīng)的運(yùn)行邏輯

（1）“促進(jìn)性”青年政策為相關(guān)主體指引方向，鼓勵(lì)其在給定空間中自主發(fā)揮所長(zhǎng)。我國(guó)青年政策的“促進(jìn)性”并非單純的“喊口號(hào)加油”，而是以實(shí)際政策內(nèi)容指明方向、劃定空間、予以授權(quán)，鼓勵(lì)相關(guān)主體在政策指導(dǎo)下因地制宜、自主發(fā)揮，從而促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。從新中國(guó)成立初期到中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)防建設(shè)、城鄉(xiāng)發(fā)展、科技文化、思想道德、鄉(xiāng)村振興、國(guó)際交流等黨和人民事業(yè)的多個(gè)方面都曾成為青年成長(zhǎng)成才的絕佳舞臺(tái)。在這一過(guò)程中，正是一系列“促進(jìn)性”青年政策的引導(dǎo)鼓勵(lì)與空間劃定，讓社會(huì)各界得以找到各盡其能、各有所成的明確平臺(tái)，從而更有效能地為青年發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

（2）“促進(jìn)性”青年政策的覆蓋面必然日益全面，其對(duì)體系化、規(guī)范化的需要必然日益突出。隨著治理成效的擴(kuò)大與目標(biāo)體系的充實(shí)，“運(yùn)動(dòng)式”手段必將讓位于常態(tài)化、周期性方案；與此相對(duì)應(yīng)，隨著青年政策格局中牽涉主體、囊括要素的日益增加，越來(lái)越龐雜的政策性規(guī)范必然要求體系化、規(guī)范化。通觀我國(guó)青年政策發(fā)展史，從調(diào)查研究到干部調(diào)研、專業(yè)咨詢、學(xué)術(shù)支持、國(guó)際參考相結(jié)合，從“運(yùn)動(dòng)式”動(dòng)員、專項(xiàng)行動(dòng)、經(jīng)驗(yàn)推廣到政策、品牌、規(guī)劃、法律等共同參與構(gòu)建青年政策格局，從法制建設(shè)的初步探索到全面推進(jìn)依法治國(guó)理念下的社會(huì)治理思維，我國(guó)青年政策的發(fā)展歷程越來(lái)越重視長(zhǎng)效影響、戰(zhàn)略眼光與全面推進(jìn)。這表明，我國(guó)青年政策在“促進(jìn)性”特征中的持續(xù)發(fā)展具有規(guī)范化、科學(xué)化、法治化、體系化的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)，但同時(shí)，政策規(guī)范內(nèi)容與體量的日益增大也對(duì)我國(guó)新時(shí)代青年政策格局的體系化、規(guī)范化水平等提出了更高要求。

（3）“促進(jìn)性”青年政策強(qiáng)烈的目標(biāo)導(dǎo)向與集中的統(tǒng)籌旨趣，能夠助力青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制的構(gòu)建與完善。促進(jìn)我國(guó)青年全面發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，必須協(xié)調(diào)指揮，發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)。正是憑借對(duì)“促進(jìn)性”的深刻把握，黨不僅一貫注重激發(fā)青年內(nèi)生動(dòng)力，力求“一切領(lǐng)域都在影響青年，一切領(lǐng)域都有青年貢獻(xiàn)”，著力避免“干部干，青年看”，更有意識(shí)地領(lǐng)導(dǎo)青年工作逐步形成體系和機(jī)制。例如，作為我們國(guó)家最大的協(xié)調(diào)機(jī)制之一，國(guó)家層面建立的中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，總共有51個(gè)部委參加［12］。這一機(jī)制的構(gòu)成不是憑空產(chǎn)生的，而是在“促進(jìn)性”青年政策為社會(huì)各界提供廣闊行動(dòng)空間與廣泛激勵(lì)引導(dǎo)的效應(yīng)中，在黨領(lǐng)導(dǎo)各方共同參與青年發(fā)展事業(yè)的歷史實(shí)踐中產(chǎn)生的。沒(méi)有“促進(jìn)性”青年政策一直以來(lái)對(duì)各相關(guān)方提供的激勵(lì)空間與積極引導(dǎo)，也就沒(méi)有青年政策體系如今的內(nèi)容日益豐富，也就沒(méi)有眾多單位聯(lián)席協(xié)同的青年工作機(jī)制如今的初步形成與日漸成熟。

2.以“促進(jìn)性”為特征的青年政策格局當(dāng)前面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

（1）青年政策格局中的具體規(guī)范散見(jiàn)于各類規(guī)范文本，難于一覽?！缎聲r(shí)代的中國(guó)青年》白皮書(shū)在論述我國(guó)青年法治保障體系時(shí)提出，“民法典賦予了青年各類民事權(quán)益，教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法、家庭教育促進(jìn)法等全面構(gòu)筑了保障青年受教育權(quán)的完備法治環(huán)境，就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、社會(huì)保險(xiǎn)法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、人口與計(jì)劃生育法、體育法、婦女權(quán)益保障法等充分保障了青年各領(lǐng)域發(fā)展權(quán)益，刑法、未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法、反家庭暴力法等共同構(gòu)建了保護(hù)青少年合法權(quán)益的法律屏障”［13］。然而，盡管法律體系在政策格局中往往是體系化、規(guī)范性最強(qiáng)的版塊，盡管這些條款都是對(duì)《憲法》第四十六條關(guān)于青年相關(guān)規(guī)定的具體化表達(dá)，但這些條款卻散見(jiàn)于不同的法律文件，沒(méi)有形成統(tǒng)一的整體。而政策格局中一系列關(guān)于人才、品牌、競(jìng)賽、評(píng)優(yōu)、體育、基金、學(xué)術(shù)支持與社會(huì)團(tuán)體等的意見(jiàn)、通知等文件則更是星羅棋布。據(jù)相關(guān)粗略統(tǒng)計(jì)，僅最近五年來(lái)，中央政府各個(gè)部門(mén)頒行的支持青年發(fā)展的具體政策文件大概有80多件［14］。這既體現(xiàn)出各個(gè)方面對(duì)于青年發(fā)展事業(yè)的重視和支持，也現(xiàn)實(shí)地提出缺乏一部能夠總攬主要青年政策的規(guī)范性文本的問(wèn)題。

（2）規(guī)劃、綱要類規(guī)范文本對(duì)既有青年相關(guān)法治、政策體系的梳理呈現(xiàn)作用有限、后勁不足。制定一部集中性、綜合性較強(qiáng)的專門(mén)規(guī)范作為青年政策法治保障體系、青年政策格局的導(dǎo)讀和抓手，可以極大地幫助政策受眾和相關(guān)主體節(jié)省梳理精力、減輕把握壓力，對(duì)其領(lǐng)會(huì)治理方向、確定行為空間具有重要意義?，F(xiàn)今，《中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃（2016——2025年）》正在承擔(dān)相應(yīng)職能，成為今后一段時(shí)間相關(guān)主體行為選擇的主要遵循。然而，作為一部“規(guī)劃”，其對(duì)法治保障體系與政策體系內(nèi)容的梳理呈現(xiàn)所具有的效用畢竟有限。盡管該規(guī)劃在“維護(hù)青少年合法權(quán)益”部分提出了系列發(fā)展措施，但其中明確提及的“法律”文件僅有《未成年人保護(hù)法》等三部。與《新時(shí)代的中國(guó)青年》白皮書(shū)相對(duì)照可見(jiàn)，就我國(guó)青年法治保障體系方面而言，該規(guī)劃對(duì)受眾主體、讀者的導(dǎo)引帶動(dòng)作用仍有欠缺。同時(shí)，該規(guī)劃對(duì)各類青年相關(guān)政策的呈現(xiàn)更多是方向性、未來(lái)指向性的，“加強(qiáng)”、“完善”等詞頻現(xiàn)，這也是由其規(guī)劃的性質(zhì)所決定的?？梢?jiàn)，“規(guī)劃”畢竟不是“法律”，其不承擔(dān)對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行歸納索引的職能，也不承擔(dān)對(duì)既有政策格局內(nèi)容進(jìn)行確定性回顧的責(zé)任，因而具有這樣的表現(xiàn)也有其合理性。因此，我們應(yīng)當(dāng)在看到“規(guī)劃”本身開(kāi)端性作用的基礎(chǔ)上，為在法治保障體系中產(chǎn)生具有提綱挈領(lǐng)意義的法律文件而奮力深耕。

此外，對(duì)于各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其干部而言，在工作實(shí)績(jī)?cè)u(píng)定與避免失職失責(zé)等方面，法律法規(guī)具有更強(qiáng)約束、更大激勵(lì)，而規(guī)劃、綱要類文件長(zhǎng)期來(lái)看恐后勁不足。對(duì)于市場(chǎng)主體等其它社會(huì)主體而言，談及對(duì)其積極性的調(diào)動(dòng)與對(duì)其行為的規(guī)范，理也概是如此。因而，“政策法定化”的經(jīng)驗(yàn)若能進(jìn)一步發(fā)揮，或可成為改善、解決相應(yīng)問(wèn)題的重大而高效的方案。

（3）既有體系機(jī)制仍有較高運(yùn)行協(xié)調(diào)難度，需要更加便捷、穩(wěn)定、強(qiáng)力的工作抓手。自2018年12月至

2022年2月，中長(zhǎng)期青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施工作部際聯(lián)席會(huì)議全體會(huì)議已召開(kāi)四次。第四次會(huì)議指出，在青少年身心健康與精神素養(yǎng)、教育公平與“雙減”政策、青年就業(yè)焦慮等方面，突出問(wèn)題仍然存在［15］。如前所述，現(xiàn)初步形成的青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制牽涉部門(mén)、單位甚多，青年權(quán)益保障涉及到的方面甚廣，而工作協(xié)調(diào)的特點(diǎn)是“以動(dòng)制動(dòng)”，難免需要傾注大量的治理精力。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，以一部可“以靜制動(dòng)”的，可在常態(tài)化運(yùn)行方面發(fā)揮更大作用的，集中性、綜合性更強(qiáng)的法律作為青年政策格局的基礎(chǔ)性規(guī)范，不僅將對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)與各類社會(huì)主體、市場(chǎng)主體產(chǎn)生更顯著的指引效果，還將更有利于黨管青年原則的落實(shí)以及黨對(duì)青年工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與布局。

三、“政策法定化”：展望新時(shí)代青年政策格局的發(fā)展未來(lái)

《國(guó)際青年發(fā)展指數(shù)報(bào)告2021》顯示，中國(guó)青年發(fā)展的相對(duì)排名一直大幅優(yōu)先于“人均GDP”和“人類發(fā)展指數(shù)（HDI）”?？梢?jiàn)，青年優(yōu)先發(fā)展理念在我國(guó)得到積極踐行。在我國(guó)青年發(fā)展事業(yè)各項(xiàng)成果中，我們不僅看到了青年政策“促進(jìn)性”特征的積極意義與寶貴經(jīng)驗(yàn)，也進(jìn)一步把握到青年政策格局規(guī)范化、科學(xué)化、法治化、體系化的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)與必然要求。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，面對(duì)青年政策格局進(jìn)一步法治化、體系化的現(xiàn)實(shí)需要，“政策法定化”的思路讓我們從“促進(jìn)性”特征回想起“促進(jìn)型法”的經(jīng)驗(yàn)。由此，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注，青年政策“法定化”若能產(chǎn)生一部集中性、綜合性更強(qiáng)的“促進(jìn)型法”成果，將帶來(lái)怎樣的效益與未來(lái)。

1.青年發(fā)展領(lǐng)域中的“促進(jìn)型立法”能夠成為全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，在法律層面進(jìn)一步強(qiáng)化黨管青年原則、堅(jiān)持青年優(yōu)先發(fā)展理念、促進(jìn)新時(shí)代青年工作高效運(yùn)行發(fā)展的堅(jiān)實(shí)法治保障

近年來(lái)，以電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法、家庭教育促進(jìn)法等為代表的“促進(jìn)型法”接連發(fā)布實(shí)施，既為黨中央治國(guó)理政的頂層設(shè)計(jì)與宏觀戰(zhàn)略在法治保障體系中提供了基礎(chǔ)性抓手，又進(jìn)一步表明了對(duì)自世紀(jì)之交以來(lái)各部“促進(jìn)型法”實(shí)踐效果的認(rèn)可。面對(duì)新時(shí)代青年事業(yè)當(dāng)前的問(wèn)題挑戰(zhàn)與發(fā)展要求，參考近年來(lái)其它領(lǐng)域“促進(jìn)法”的寶貴經(jīng)驗(yàn)，“促進(jìn)型法”的立法實(shí)踐與歷史經(jīng)驗(yàn)可以也應(yīng)當(dāng)進(jìn)入青年發(fā)展領(lǐng)域?！按龠M(jìn)型法”能夠在法律層面進(jìn)一步強(qiáng)化黨管青年原則、更好促進(jìn)青年優(yōu)先發(fā)展理念落實(shí)增效，并以基礎(chǔ)性法律和首要抓手的身份，服務(wù)于黨對(duì)青年工作的日常協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)與社會(huì)各方面主體共同促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域戰(zhàn)略性發(fā)展，節(jié)省大量的協(xié)調(diào)精力與治理成本。

2.青年發(fā)展領(lǐng)域的“促進(jìn)型法”因應(yīng)了民法典通過(guò)后“法典化”的立法模式，有利于進(jìn)一步完善國(guó)家在青年發(fā)展領(lǐng)域的治理體系，提高國(guó)家在青年發(fā)展領(lǐng)域的治理水平

2020年5月，十三屆全國(guó)人大表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)民法典》。這部首次以“法典”命名的法律，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的完善，也標(biāo)志著我國(guó)民法進(jìn)入了“法典化”時(shí)期。法典的編纂并不是“另起爐灶”，它是在結(jié)合過(guò)去相關(guān)政策、立法的基礎(chǔ)上，按照一定的目的、順序和層次，遵從一定的原則和價(jià)值取向，對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行排列，以形成統(tǒng)一的規(guī)范體系的立法活動(dòng)。由于青年發(fā)展領(lǐng)域的“促進(jìn)型法”是對(duì)相關(guān)政策以及散見(jiàn)于各部法律中的關(guān)于青年發(fā)展相關(guān)條款的整合，在這個(gè)意義上形成一部專門(mén)的青年發(fā)展領(lǐng)域的“促進(jìn)型法”，實(shí)際上可視為對(duì)該領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)范“法典化”的嘗試。盡管不以法典為名，但從實(shí)質(zhì)角度出發(fā)未嘗不可將其視作一部“準(zhǔn)法典”。

一部專門(mén)規(guī)范青年發(fā)展事業(yè)的“促進(jìn)型法”，能夠充分發(fā)揮法典全局性、系統(tǒng)性、先導(dǎo)性的作用，為青年發(fā)展提供體例全面、邏輯自洽、規(guī)范權(quán)威的法律依據(jù)。由于青年發(fā)展領(lǐng)域的“促進(jìn)型法”涉及到青年發(fā)展全過(guò)程中方方面面的問(wèn)題，采用“一攬子修法”的“法典化”思路，一方面有利于整合現(xiàn)有政策和立法規(guī)范、減少立法數(shù)量、節(jié)約立法資源，避免交叉立法、重復(fù)立法、隨機(jī)立法的現(xiàn)象；另一方面，有利于從整體的角度出發(fā)，通過(guò)供給一致的法律概念與法律原則，站在更為宏觀且統(tǒng)一的視角為青年發(fā)展指明發(fā)展方向。由于立法活動(dòng)不可避免地具有一定的滯后性，青年發(fā)展領(lǐng)域的“促進(jìn)型法”所提供的法律原則在實(shí)踐過(guò)程中還能起到填補(bǔ)空白、拾遺補(bǔ)缺的作用。

可見(jiàn)，作為對(duì)民法典通過(guò)后“法典化”趨勢(shì)的一個(gè)回應(yīng)，在青年發(fā)展領(lǐng)域制定一部專門(mén)的、具有“準(zhǔn)法典”性質(zhì)的“促進(jìn)型法”，有利于完善青年發(fā)展領(lǐng)域治理體系，提高青年發(fā)展領(lǐng)域治理水平。

3.在青年法治保障體系中，青年發(fā)展領(lǐng)域的“促進(jìn)型法”能夠成為圍繞黨的青年工作大局進(jìn)一步鼓動(dòng)廣大主體參與積極性的基礎(chǔ)性舉措

在世界各國(guó)普遍重視青年發(fā)展的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的視角下思考青年人才與勞動(dòng)者素質(zhì)問(wèn)題，我們必須更好地激發(fā)中國(guó)青年逐夢(mèng)復(fù)興、建功立業(yè)的積極性，也要妥當(dāng)?shù)匾M(jìn)優(yōu)秀外籍青年人才來(lái)華發(fā)展、美美與共。青年發(fā)展領(lǐng)域的“促進(jìn)型法”調(diào)整的是青年發(fā)展過(guò)程中涉及到的方方面面的法律關(guān)系。法律關(guān)系歸根結(jié)底是人的關(guān)系，青年自然也應(yīng)是相關(guān)立法中無(wú)可爭(zhēng)議的法律主體。從這個(gè)角度出發(fā)，相對(duì)于“管理型法”，“促進(jìn)型法”更能凸顯青年在發(fā)展過(guò)程中的主體地位。

（1）在青年政策格局中，專項(xiàng)立法比規(guī)劃、綱要、通知、意見(jiàn)等文件的公開(kāi)性、確定性更強(qiáng)，其集中性、綜合性更有助于廣大政策受眾形成充分認(rèn)知。

前文提及，我國(guó)青年政策格局覆蓋面日益延展擴(kuò)大，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)中的各類主體與廣大青年發(fā)揮作用。然而，對(duì)這些受眾來(lái)說(shuō)，通過(guò)散見(jiàn)于法律、法規(guī)、政策、項(xiàng)目、通知中的“碎片化”內(nèi)容進(jìn)行領(lǐng)會(huì)理解是頗有難度的。因此，在法治保障體系中，一部集中性、綜合性較強(qiáng)的專項(xiàng)立法若能形成，其作用必將難以替代，可讓國(guó)內(nèi)外廣大有志青年人才不必再對(duì)散見(jiàn)各處、條目繁雜、不盡統(tǒng)一的各地各部門(mén)各時(shí)期政策望洋興嘆，而是以一部專項(xiàng)立法直接宣示、予以招徠。既為國(guó)內(nèi)外青年人才提供了一份法律層面、法律效力的“福利大全”，也有利于在世界青年法治保障建設(shè)領(lǐng)域讓我國(guó)國(guó)際形象進(jìn)一步大放光彩。

“相較政策的不確定性，法律對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展有著獨(dú)具的優(yōu)勢(shì)”［16］。在社會(huì)治理實(shí)踐中，得到法律確認(rèn)和保障的社會(huì)關(guān)系與僅在政策規(guī)范下維系的社會(huì)關(guān)系，其可靠性與可持續(xù)性確有不同。例如，“從立法淵源角度考察，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》是對(duì)近年來(lái)黨和國(guó)家頒布的一系列實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件的確認(rèn)與升華”，實(shí)現(xiàn)了“把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化”［17］。作為法治保障，這種確認(rèn)與升華自然更加有力。在青年發(fā)展領(lǐng)域，若要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)、鼓勵(lì)地方或具體領(lǐng)域中的機(jī)關(guān)、單位發(fā)揮更大、更主動(dòng)的力量，公開(kāi)性、確定性更強(qiáng)的專項(xiàng)促進(jìn)型立法，不僅能夠更有效地調(diào)動(dòng)起政府機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織的積極性，更可為市場(chǎng)、社會(huì)上各類主體的進(jìn)一步主動(dòng)作為提供更加堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定的“安全感”，從而讓青年事業(yè)相關(guān)的各類主體及其關(guān)系得到更加規(guī)范的協(xié)調(diào)，推動(dòng)青年事業(yè)實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展。

（2）在青年發(fā)展專項(xiàng)立法的思路選擇中，“促進(jìn)型法”比“管理型法”在調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)主體能動(dòng)性上具有突出優(yōu)勢(shì)。把握“促進(jìn)型立法”的法理邏輯，不能憑借西方政治經(jīng)濟(jì)邏輯下所產(chǎn)生的“政府主導(dǎo)論”等想法。這些想法“隱匿了社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的根本力量是社會(huì)生產(chǎn)力，而直接討論行政力量在資源分配中的地位”，會(huì)將促進(jìn)法視為對(duì)政府進(jìn)行資源配置的路徑依賴進(jìn)行強(qiáng)化的法律依據(jù)，忽視作為與公共事務(wù)發(fā)展更加密切的利益相關(guān)主體的廣大社會(huì)主體對(duì)總體資源的增量、促效作用，其邏輯實(shí)際上帶有管理型立法色彩，不僅與簡(jiǎn)政放權(quán)方向不符，更無(wú)法實(shí)質(zhì)展現(xiàn)出共治共享特征并激發(fā)各相關(guān)主體的自主性與持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，無(wú)法恰當(dāng)解釋“促進(jìn)型立法”［18］。通觀我國(guó)青年政策發(fā)展史，黨一向重視發(fā)動(dòng)群眾、調(diào)動(dòng)青年內(nèi)生性力量。憑借黨政機(jī)關(guān)與群團(tuán)組織的“包辦代替”，是不能滿足青年事業(yè)日益拓展的局面的，也是不符合馬克思主義唯物史觀基本原理的?！按龠M(jìn)型立法”的主要功能在于為促進(jìn)對(duì)象規(guī)劃發(fā)展前景、提供制度保障，可以充分發(fā)揮法律的引導(dǎo)、教育作用，在凝聚社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上激發(fā)、培養(yǎng)、調(diào)動(dòng)青年和相關(guān)主體的能動(dòng)性，促使他們“各顯神通”，共同促進(jìn)青年發(fā)展。

4.“促進(jìn)型法”能夠?yàn)榍嗄暾吒窬种械南嚓P(guān)主體提供責(zé)任傳導(dǎo)的體系支撐與科學(xué)評(píng)估的基本依據(jù)

相比于禁止性條款明確、罰則明晰的“管理型法”，“促進(jìn)型法”看起來(lái)似乎威懾效力不足。其實(shí)，“促進(jìn)型法”能夠發(fā)揮自身特色，在責(zé)任傳導(dǎo)與科學(xué)評(píng)估方面提供可靠支持。

就政府責(zé)任而言，“促進(jìn)型立法對(duì)政府法律責(zé)任不加嚴(yán)格規(guī)定，并不等于政府不承擔(dān)任何責(zé)任?！痹谖覈?guó)“融黨紀(jì)、政紀(jì)、法律于一體的政府責(zé)任體系”中，如果政府工作效果不佳、服務(wù)效果不彰，“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)包括引咎辭職在內(nèi)的各種政治責(zé)任、道義責(zé)任和社會(huì)責(zé)任”［19］。此外，“促進(jìn)型法”可以為科學(xué)評(píng)估主體行為提供依據(jù)。就《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》來(lái)說(shuō)，其第三條載明的“總要求”可進(jìn)行再分解和指標(biāo)化，其第九章“監(jiān)督檢查”提出了關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制、指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)體系的內(nèi)容，并明確提出考核結(jié)果作為地方人民政府及其負(fù)責(zé)人綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容［20］。這說(shuō)明，作為法治保障體系中的基礎(chǔ)性、抓手性存在，“促進(jìn)型法”既需要也必將牽引其它配套法律特別是其中的“管理型法”在其原則宣示下完善責(zé)任規(guī)范，地方政府也將在“促進(jìn)型法”指明方向、劃定空間的基礎(chǔ)上因地制宜地完善考核評(píng)價(jià)制度。“促進(jìn)型法”的法律規(guī)定將成為傳導(dǎo)壓力、落實(shí)問(wèn)責(zé)、量化評(píng)估的基礎(chǔ)性法律依據(jù)，著力促使政府機(jī)關(guān)提高認(rèn)識(shí)，不將青年事業(yè)視為“事后救火”，而是重在“事先謀劃”。

就其它社會(huì)主體而言，一方面，“促進(jìn)型法”也可以較小篇幅確立法律責(zé)任，便于預(yù)防警示。這里，法律責(zé)任的出現(xiàn)是對(duì)“促進(jìn)性”特征的補(bǔ)充，并不影響該部法律中作為主要方面的引導(dǎo)、鼓勵(lì)等“促進(jìn)性”主流。例如，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第六章、《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第九章和《家庭教育促進(jìn)法》第五章等，均是以“法律責(zé)任”為標(biāo)題的章節(jié)，其對(duì)處罰或處分的適用與裁量進(jìn)行了規(guī)定。當(dāng)然，這些規(guī)定中還有大量條款同其它管理型立法成果（如《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》《未成年人保護(hù)法》）緊密結(jié)合。這更進(jìn)一步說(shuō)明了“促進(jìn)型法”、“促進(jìn)性條款”與“管理型”的不同之處與協(xié)同關(guān)系。另一方面，一個(gè)完整的法律規(guī)范在邏輯上必然包含假定、處理和制裁三個(gè)要素，有時(shí)立法者可以將三個(gè)要素直接規(guī)定在一個(gè)法律條文中，但這種情況比較罕見(jiàn)。為了問(wèn)題表述簡(jiǎn)潔或者其它立法技術(shù)上的需要，立法者往往會(huì)將法律規(guī)范的三個(gè)要素規(guī)定在同一部法律的不同條文甚至不同的法律之中［21］。因此，盡管“促進(jìn)型法”的大部分條文可能并未確定法律責(zé)任，但其仍可作為法律規(guī)范中的“假定”或“處理”要素，與其它法律規(guī)定的“制裁”要素相結(jié)合，形成一個(gè)完整的法律規(guī)范。

四、結(jié) 語(yǔ)

馬克思指出，“任務(wù)本身，只有在解決它的物質(zhì)條件已經(jīng)存在或者至少是在生成過(guò)程中的時(shí)候，才會(huì)產(chǎn)生”［22］。如今，我國(guó)已全面建成小康社會(huì)，進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，新發(fā)展格局正被著力推動(dòng)構(gòu)建，具有中國(guó)特色的青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制初步形成。我國(guó)青年發(fā)展水平整體優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，多項(xiàng)核心指標(biāo)達(dá)到中高收入國(guó)家平均水平［23］?！霸邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，新時(shí)代中國(guó)青年擁有更優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境、更廣闊的成長(zhǎng)空間，面臨著建功立業(yè)的難得人生際遇”［24］。多方面發(fā)展成就表明，在習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于青年工作的重要思想指導(dǎo)下，在“青年優(yōu)先發(fā)展”理念的貫徹落實(shí)中，我國(guó)日益具備青年發(fā)展專項(xiàng)立法相關(guān)的政策動(dòng)力與機(jī)制基礎(chǔ)。其中，“促進(jìn)型法”是能傳承我國(guó)青年政策格局“促進(jìn)性”特征與經(jīng)驗(yàn)的更加科學(xué)可行的穩(wěn)妥方案。

當(dāng)然，相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)也啟示我們，“促進(jìn)型立法”往往針對(duì)亟待大力發(fā)展的領(lǐng)域。這也是青年發(fā)展專項(xiàng)立法難以選擇管理型立法，而青睞促進(jìn)、激勵(lì)的重要決定因素，但這也進(jìn)一步對(duì)“促進(jìn)型法”的科學(xué)預(yù)見(jiàn)性、戰(zhàn)略前瞻性提出了非常高的要求，對(duì)相關(guān)立法過(guò)程中的科學(xué)研判提出了考驗(yàn)。只有“促進(jìn)法”對(duì)未來(lái)發(fā)展的主要可能進(jìn)行了基本正確的預(yù)見(jiàn)，才能對(duì)未來(lái)發(fā)展進(jìn)行有力引導(dǎo)與框架限定。若青年事業(yè)的未來(lái)走向與立法設(shè)想全然不同，那“促進(jìn)法”所載明的方向與框架也將失去意義，無(wú)法對(duì)新的關(guān)系的調(diào)整提供有力規(guī)依。同時(shí)，“促進(jìn)型法”除了必須具有作為法律所要遵循的法定準(zhǔn)則外，也應(yīng)具有身為“促進(jìn)型法”的一些特殊原則。由此，關(guān)于信賴保護(hù)、促進(jìn)適時(shí)、促進(jìn)適當(dāng)?shù)葐?wèn)題［25］的討論必須在立法過(guò)程中被提起重視。

習(xí)近平總書(shū)記指出，“實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)是一場(chǎng)歷史接力賽，當(dāng)代青年要在實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的賽道上奮勇?tīng)?zhēng)先”［26］。繼續(xù)促進(jìn)青年一代實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展、作出更大貢獻(xiàn)，需要更好總結(jié)我國(guó)青年政策的寶貴經(jīng)驗(yàn)?；趯?duì)我國(guó)青年政策格局“促進(jìn)性”特征的經(jīng)驗(yàn)分析，通過(guò)對(duì)青年政策“促進(jìn)性”特征的生效邏輯與問(wèn)題挑戰(zhàn)進(jìn)行探究，我們認(rèn)為“促進(jìn)型立法”是青年政策格局繼往開(kāi)來(lái)、可行可靠的前進(jìn)方向，相關(guān)立法工作在我國(guó)具有開(kāi)展條件與推進(jìn)可能。以青年發(fā)展領(lǐng)域的“促進(jìn)法”為基礎(chǔ)，青年法治保障體系能夠迎來(lái)一次大發(fā)展，促進(jìn)青年發(fā)展事業(yè)形成更加良善的法治局面，為黨領(lǐng)導(dǎo)下的青年政策格局在新時(shí)代的繼續(xù)完善帶來(lái)豐富機(jī)遇?！?/p>