“放管服”背景下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理對(duì)策探討

任宏云，李迪心，李雄平*，張中祥

（1.云南農(nóng)業(yè)大學(xué)；2.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)；3.云南冶金高級(jí)技工學(xué)校，云南 昆明 650000）

1 科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀分析

1.1 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“放管服”改革的政策背景

科技是第一生產(chǎn)力，隨著科教興國理念逐漸深入，我國科研經(jīng)費(fèi)金額逐年呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)。但隨著科研經(jīng)費(fèi)增加，科研成果的數(shù)量和質(zhì)量并沒有明顯提升，甚至在一定程度上呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。為從根本上改變高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中投入與產(chǎn)出不一致的困境，從2014年開始，國務(wù)院及相關(guān)部門將科研項(xiàng)目和科研經(jīng)費(fèi)管理和發(fā)放納為重點(diǎn)對(duì)象，并在此基礎(chǔ)上對(duì)中央科研項(xiàng)目改革提出了指導(dǎo)性意見。自此之后，國家及相關(guān)部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理改革真正開始了。2015年，財(cái)政部對(duì)過渡期間項(xiàng)目資金管理提出“放管服”的指導(dǎo)性意見；2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳正式明確提出了精簡放權(quán)、強(qiáng)化管理、優(yōu)化服務(wù)相結(jié)合的科學(xué)資金投入管理方法，標(biāo)志著“放管服”改革開始走向了科研領(lǐng)域；2019年，國家教育部印發(fā)的《中共教育部黨組關(guān)于抓好賦予科研管理更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》[教黨函（2019）37號(hào)]提出要落實(shí)國家科學(xué)自主權(quán)，以提高學(xué)?？蒲腥藛T獲得感，并將逐步健全引導(dǎo)機(jī)制，完善監(jiān)督機(jī)制，努力營造良好的科研創(chuàng)新環(huán)境，標(biāo)志著我國高校科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

1.2 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理“放管服”改革的現(xiàn)實(shí)背景

隨著國家不斷增加科研經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模，高校科研經(jīng)費(fèi)管理過程中問題不斷顯現(xiàn)出來。張喜春、劉康聲（2015）認(rèn)為近年來的貪污案件中，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)濫用所占的比重較大，應(yīng)當(dāng)完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，與此同時(shí)必須明確區(qū)分科研經(jīng)費(fèi)使用與管理中所涉及的職責(zé)和權(quán)限[1]；管成棟教授（2015）認(rèn)為，目前的高等教育科研經(jīng)費(fèi)增長速度和高等教育內(nèi)部財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)中陳舊的管理機(jī)制之間無法協(xié)調(diào)與平衡，由此使得現(xiàn)有的內(nèi)部資金管理無法正常實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職責(zé)，從而產(chǎn)生了“小馬拉大車”的現(xiàn)象，這是一個(gè)不健康的發(fā)展態(tài)勢(shì)[2]；姜滬（2017）指出，目前中國高等學(xué)校在科研經(jīng)費(fèi)管理工作中主要面臨以下幾點(diǎn)問題:首先，經(jīng)費(fèi)支出的會(huì)計(jì)報(bào)銷延遲，對(duì)合理性未能嚴(yán)格把關(guān)；其次，對(duì)各種經(jīng)費(fèi)合同審查不夠規(guī)范；最后，許多院校的內(nèi)部控制機(jī)制不夠嚴(yán)密，往往比較流于表面，監(jiān)督控制作用無法有效發(fā)揮作用[3]。

學(xué)者們普遍認(rèn)為目前高校科研經(jīng)費(fèi)管理存在經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)、經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不嚴(yán)、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷不便等問題，在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理實(shí)行“放管服”改革刻不容緩。

2 科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題

高校科研經(jīng)費(fèi)管理主要涉及2個(gè)主體，一個(gè)是高校財(cái)政部門及相關(guān)財(cái)務(wù)人員，另一個(gè)就是科研人員?！胺殴芊备母镌诟咝Ｖ杏龅狡款i，無法得到有效實(shí)施，主要問題還是財(cái)務(wù)部門和科研人員身上。

2.1 財(cái)務(wù)部門對(duì)“放管服”改革理解不準(zhǔn)確

2.1.1 “放”不夠徹底

高校財(cái)務(wù)部門在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的過程中，對(duì)“放”的邊界把握不夠明確。對(duì)于哪些權(quán)限需要放，不少高校還在持觀望態(tài)度。導(dǎo)致的最終結(jié)果是雖然“放管服”改革力度越來越大，但是高校所放下的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限并沒有明顯變化，科研人員自主權(quán)依舊沒有得到重視。另外，在進(jìn)行科研活動(dòng)的過程中科研人員的經(jīng)費(fèi)使用往往是在一定區(qū)間浮動(dòng)，要求高校財(cái)務(wù)部門在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)要考慮存在變化區(qū)間。但是在實(shí)際工作中財(cái)務(wù)人員所編制的預(yù)算比較精細(xì)，財(cái)務(wù)部門為使經(jīng)費(fèi)使用的安全性大多會(huì)按照預(yù)算去執(zhí)行經(jīng)費(fèi)，造成科研人員沒有一定的經(jīng)費(fèi)使用空間，最終無法正常進(jìn)行科研活動(dòng)。

2.1.2 “管”不夠有力

高校科研經(jīng)費(fèi)管理中，各高校根據(jù)《高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理辦法》等要求，結(jié)合本校科研經(jīng)費(fèi)使用的具體情況制定科研經(jīng)費(fèi)管理細(xì)則。但是目前還是存在科研經(jīng)費(fèi)多報(bào)、濫用等情況，做不到“放管服”改革要求的放管結(jié)合，達(dá)到提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率的目的。具體來說，第一，目前高校財(cái)務(wù)部門對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理事前監(jiān)督、事中核查、事后審計(jì)實(shí)施力度不足。在科研經(jīng)費(fèi)初期相關(guān)人員進(jìn)行報(bào)銷時(shí)僅需提供相關(guān)票據(jù)，財(cái)務(wù)部門對(duì)報(bào)銷科目和金額的監(jiān)督松懈；在科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷過程中，財(cái)務(wù)部門人員也很少對(duì)其真實(shí)性實(shí)施審核；在后期對(duì)科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)時(shí)，財(cái)務(wù)人員往往也僅會(huì)根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)的報(bào)銷單據(jù)進(jìn)行核查。這樣的經(jīng)費(fèi)管理制度漏洞給科研人員謊報(bào)科研經(jīng)費(fèi)、多報(bào)科研經(jīng)費(fèi)提供了可乘之機(jī)。第二，財(cái)務(wù)部門的科研經(jīng)費(fèi)管理問責(zé)機(jī)制不夠健全。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的科研經(jīng)費(fèi)謊報(bào)情況，大部分高校對(duì)相關(guān)人員的追責(zé)不夠嚴(yán)格，有些人甚至不會(huì)受到追責(zé)，因此時(shí)常出現(xiàn)科研資產(chǎn)丟失浪費(fèi)或是科研經(jīng)費(fèi)低效、無法合規(guī)使用的現(xiàn)象。這是高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理不善的直接結(jié)果。

2.1.3 “服”不夠充分

不少高校科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷存在報(bào)銷手續(xù)復(fù)雜、報(bào)銷流程煩瑣、報(bào)銷效率低下的問題，嚴(yán)重降低了科研經(jīng)費(fèi)管理過程中“服”的有效落實(shí)。2016年，為解決科研經(jīng)費(fèi)管理中科研人員的“報(bào)銷繁”問題，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》發(fā)布，提出了簡化預(yù)算、明確勞務(wù)費(fèi)用使用范圍、不設(shè)比例限制、改進(jìn)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式等意見[4]，從預(yù)算、使用范圍等各方面簡化科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程，提高科研報(bào)銷服務(wù)體驗(yàn)。另外，科研人員與財(cái)務(wù)人員在專業(yè)知識(shí)積累和應(yīng)用上存在明顯的信息不對(duì)稱?？蒲腥藛T往往對(duì)自己所研究的領(lǐng)域比較熟悉，而對(duì)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的具體要求了解不夠深入；財(cái)務(wù)人員往往熟悉科研經(jīng)費(fèi)賬務(wù)處理方面的問題，但是對(duì)科研項(xiàng)目所需資金的變動(dòng)范圍和金額大小了解不足。從另一方面造成了科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程復(fù)雜，難度較大的問題，最終使科研人員感受到“服”不夠充分。

2.2 科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理認(rèn)識(shí)不全面

2.2.1 缺乏科研經(jīng)費(fèi)管理知識(shí)

術(shù)業(yè)有專攻，科研人員在自己研究領(lǐng)域方面比較擅長。科研經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)知識(shí)對(duì)他們的科研成果的形成沒有幫助，因此科研人員基本不會(huì)將時(shí)間花費(fèi)在了解報(bào)銷要求和流程上?？蒲腥藛T在報(bào)銷時(shí)出現(xiàn)報(bào)銷憑證不完善，報(bào)銷內(nèi)容不符合要求等問題常常出現(xiàn)，進(jìn)而表現(xiàn)為報(bào)銷難、報(bào)銷流程繁雜。

2.2.2 忽視科研經(jīng)費(fèi)管理要求

雖然自“十二五”以來，國家就已經(jīng)出臺(tái)了大量的經(jīng)費(fèi)管理要求，力求將科研經(jīng)費(fèi)管理制度逐步完善。但是科研經(jīng)費(fèi)尤其本身的特殊性，多數(shù)情況下經(jīng)費(fèi)科目的金額無法有具體標(biāo)準(zhǔn)。另外高校的財(cái)務(wù)部門，人員相對(duì)較少，科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷項(xiàng)目量很多，財(cái)務(wù)部門在運(yùn)行過程中內(nèi)部監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制無法得到有效實(shí)施，導(dǎo)致科研人員認(rèn)為經(jīng)費(fèi)管理要求形同虛設(shè)。在這種情況下，科研人員即使違背相關(guān)要求，暴露的可能性較小，被懲罰的力度不足。因此科研人員可能會(huì)無視科研經(jīng)費(fèi)管理要求，套取、轉(zhuǎn)移和挪用科研經(jīng)費(fèi)，從中牟取私利。

3 科研經(jīng)費(fèi)管理對(duì)策分析

3.1 完善高校財(cái)務(wù)制度

3.1.1 簡化科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程，增加科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷范圍

高校財(cái)務(wù)部門對(duì)“放管服”落實(shí)比較謹(jǐn)慎，在改革過程中權(quán)力下放不足，未來高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理應(yīng)該進(jìn)一步放出權(quán)力，給科研人員足夠空間。財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)以前的科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度加以改革，改變以往相對(duì)剛性的、嚴(yán)格的報(bào)銷流程，在簡化科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷流程的同時(shí)，抓住科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)一步降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)貫徹落實(shí)“能放盡放，能簡盡簡”原則，將一部分科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的調(diào)劑權(quán)交給科研人員，提高科研人員開展科研活動(dòng)的自主權(quán)。

3.1.2 鞏固科研經(jīng)費(fèi)管理地位，提高財(cái)務(wù)內(nèi)部控制強(qiáng)度

“放管服”改革背景下，管理及財(cái)務(wù)部門將更多權(quán)力下放給科研人員，科研經(jīng)費(fèi)管理要求更嚴(yán)峻。高校需要根據(jù)政策改革要求完善內(nèi)部控制管理制度，彌補(bǔ)內(nèi)部控制制度原本的不足和遺漏，鞏固內(nèi)部控制地位，避免由于個(gè)人權(quán)力過大導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)濫用的情況發(fā)生。內(nèi)控管理制度有利于各部門明確其在科研經(jīng)費(fèi)管理過程中的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)在管理過程中存在的問題，按照“放管服”改革要求進(jìn)行整改。在高?？蒲薪?jīng)費(fèi)報(bào)銷過程中，財(cái)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)帶頭，積極貫徹落實(shí)內(nèi)部控制制度，對(duì)各項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷進(jìn)行審核，避免高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用過程中違法、違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2 增強(qiáng)科研人員經(jīng)費(fèi)管理的意識(shí)和能力

3.2.1 設(shè)置科研財(cái)務(wù)助理

科研人員的財(cái)務(wù)知識(shí)缺失，無法與高校財(cái)務(wù)部門進(jìn)行有效溝通是“放管服”改革遇到瓶頸的原因之一。高?？蒲腥藛T大多致力于研究專業(yè)知識(shí)，沒有太多精力去了解和熟悉財(cái)務(wù)知識(shí)，因此對(duì)科研人員普及財(cái)務(wù)知識(shí)并使其熟練掌握的可行性不高。國務(wù)院辦公廳在相關(guān)文件中指出，科研項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)配備專業(yè)、固定的科研財(cái)務(wù)助理，為科研人員從事預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等各個(gè)環(huán)節(jié)提供專業(yè)化服務(wù)。 高校應(yīng)該將科研經(jīng)理制度進(jìn)一步落到實(shí)處，培養(yǎng)一批既了解科研基礎(chǔ)知識(shí)，又熟悉掌握財(cái)務(wù)知識(shí)的專業(yè)隊(duì)伍，為科研人員提供服務(wù)，使其能夠全心投入進(jìn)科學(xué)研究。不僅可以從根本上解決科研人員不了解科研經(jīng)費(fèi)管理知識(shí)的問題，還可以將科研經(jīng)費(fèi)更準(zhǔn)確地用到實(shí)處，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率，實(shí)現(xiàn)“放管服”改革的目標(biāo)。

3.2.2 引入誠信制度

為杜絕科研經(jīng)費(fèi)違法、違規(guī)、濫用等情況發(fā)生，高校應(yīng)該引入誠信制度。科研人員對(duì)項(xiàng)目的熟悉程度明顯高于非專業(yè)人員，科研經(jīng)費(fèi)劃撥大多也是在科研人員評(píng)估的基礎(chǔ)之上完成的。提高科研人員誠信水平，實(shí)現(xiàn)真正意義上的科研經(jīng)費(fèi)按需發(fā)放對(duì)“放管服”改革實(shí)現(xiàn)提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率的目標(biāo)有著重要意義。在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行管理過程中，高校應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員建立誠信檔案，所有出現(xiàn)問題的科研經(jīng)費(fèi)都需要被記錄在檔案中。對(duì)于存在誠信問題的科研人員和相關(guān)責(zé)任人，日后科研項(xiàng)目申報(bào)會(huì)受到一定限制。高校引入誠信制度，可以在源頭上制止科研人員違規(guī)使用科研費(fèi)用，對(duì)于“放管服”改革下更好地管理科研經(jīng)費(fèi)有重要意義。