非營利性民辦高職的治理之殤與化解之策
——基于產(chǎn)權(quán)治理視角

張艷芳，黃登紅

（1.長沙航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙 410124；2.長沙航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院 機械制造學(xué)院，湖南 長沙 410124）

2016年11月，全國人大常委會做出修改《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）的決定，開啟了民辦高校實行營利性與非營利性分類管理的新時期。在民辦高職的分類管理改革辦學(xué)實踐中，由于社會民眾普遍認可教育非營利性的傳統(tǒng)認知，加之《民促法》及相關(guān)新法新政對非營利性民辦高職院校的政策支持遠大于營利性民辦高職院校，所以非營利性民辦高職成為我國眾多民辦高職的主要選擇。而實踐中，許多非營利性民辦高職的投資者受“投資辦學(xué)”的利益驅(qū)使，利用“出資者控制”優(yōu)勢，侵害、架空高職法人產(chǎn)權(quán)的情況屢見不鮮。在此背景下，非營利性民辦高職如何處理普遍存在的治理問題，促進治理結(jié)構(gòu)和治理機制的創(chuàng)新；如何從法人產(chǎn)權(quán)角度設(shè)計治理框架，實現(xiàn)學(xué)校治理能力與辦學(xué)社會效益的雙向提升，成為亟需解決的現(xiàn)實問題。筆者不揣淺陋，從法學(xué)視角就民辦高職法人屬性及產(chǎn)權(quán)治理轉(zhuǎn)向做初略探討，以期更好促進民辦高職高質(zhì)量發(fā)展。

一、非營利性民辦高職法人產(chǎn)權(quán)的厘定

在市場經(jīng)濟背景下，產(chǎn)權(quán)問題是民辦高校多種所有制辦學(xué)發(fā)展到一定階段都會面臨的現(xiàn)實問題，亦是影響我國民辦教育發(fā)展政策的深層次問題。由于我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對于民辦高校的產(chǎn)權(quán)界定還不夠清晰，加之民辦高職分類管理改革尚處于艱難探索階段，人們對非營利性民辦高職的性質(zhì)存在認知差異，所以對于非營利性民辦高職的產(chǎn)權(quán)歸屬及性質(zhì)問題，學(xué)界有許多分歧，尚需進一步厘清。

（一）非營利性民辦高職法人產(chǎn)權(quán)的學(xué)科紛爭

“產(chǎn)權(quán)”概念源于20世紀30年代的現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論，但這一概念并非囿于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，而是廣泛滲透于社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等多種學(xué)科。在不同的學(xué)科背景和實踐語境中，“產(chǎn)權(quán)”也有不同的內(nèi)涵和側(cè)重。

經(jīng)濟學(xué)認為，產(chǎn)權(quán)首先是財產(chǎn)所有權(quán)。此外，還有更廣義的理解：產(chǎn)權(quán)不僅包括財產(chǎn)所有權(quán)，還包括其他一系列權(quán)利，即認為產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)力束［1］。產(chǎn)權(quán)指自然人、法人對各類財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)、讓渡權(quán)、收益權(quán)等，包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)和人力資本產(chǎn)權(quán)以及其他無形財產(chǎn)權(quán)［2］。產(chǎn)權(quán)除了指所有權(quán)人依法對自己合法的資產(chǎn)享有占有、使用、收益、處置的權(quán)利，也包括經(jīng)他人同意而享有的對他人財產(chǎn)的上述權(quán)力。換而言之，產(chǎn)權(quán)已突破了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一的桎梏，而允許兩者相互分離，其核心與實質(zhì)就是所有權(quán)與收益權(quán)。

在法學(xué)層面，產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關(guān)系［3］。產(chǎn)權(quán)側(cè)重于反映基于物而形成的人與人之間的行為關(guān)系，是人、財及其主體關(guān)系的總和。產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)是有區(qū)別的：財產(chǎn)所有權(quán)是絕對權(quán)利，是法律賦予所有者的獨占權(quán)，對任何人都有約束力；產(chǎn)權(quán)是相對權(quán)利，它是不同所有權(quán)主體在交易中形成的權(quán)力關(guān)系，這種權(quán)力關(guān)系的主體囿于與財產(chǎn)有特定關(guān)系的群體，是財產(chǎn)的利益相關(guān)者。產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)是以控制權(quán)為核心的物權(quán)。

綜上所述，“產(chǎn)權(quán)”是一個關(guān)涉較廣的多學(xué)科概念。它具有以下特征：一是排他性，產(chǎn)權(quán)是對財產(chǎn)的排他性權(quán)力；二是可分性，產(chǎn)權(quán)可拆分為占有、支配、收益、處置等權(quán)能；三是流動性，產(chǎn)權(quán)主體可以通過產(chǎn)權(quán)流動、重組使產(chǎn)權(quán)獲益最大化。非營利性民辦高職的產(chǎn)權(quán)相較于經(jīng)濟領(lǐng)域普通的產(chǎn)權(quán)具有其特殊性。如前所述，產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上反映的是產(chǎn)權(quán)主體行為關(guān)系的總和，是人與人的關(guān)系。雖然《民促法》第36條明確規(guī)定民辦學(xué)校享有法人財產(chǎn)權(quán)，但由于非營利性民辦高職的財產(chǎn)構(gòu)成不僅包括舉辦者原始出資，還包括國有資產(chǎn)、受贈的資產(chǎn)，以及學(xué)生繳費、辦學(xué)積累等，各財產(chǎn)主體有著不同的利益要求和權(quán)利訴求。因此，非營利性民辦高職要構(gòu)建真正意義上完整的產(chǎn)權(quán)制度難度很大。尤其是舉辦者往往會利用其“出資者控制”優(yōu)勢，形成對非營利性民辦高職的絕對權(quán)力，從而削弱高職組織制度、治理制度的作用。換而言之，非營利性民辦高職的各財產(chǎn)主體都關(guān)注的產(chǎn)權(quán)，并非單純的財產(chǎn)權(quán)，而是產(chǎn)權(quán)背后社會關(guān)系的總和以及他們在其中的控制地位。從這個意義上說，產(chǎn)權(quán)制度決定了非營利性民辦高職的治理制度、管理模式。

（二）非營利性民辦高職法人產(chǎn)權(quán)的認知分歧

《民促法》以法定形式賦予了非營利性民辦高職獨立的財產(chǎn)權(quán)。但這種法定主義指向的只是一種“應(yīng)然”狀態(tài)，而非辦學(xué)的“實然”狀態(tài)。在實踐中，不同社會角色對非營利性民辦高職產(chǎn)權(quán)也有不同的認知差異，集中體現(xiàn)為非營利性民辦高職的舉辦者和管理者基于不同的角色立場而持不同的觀點。

非營利性民辦高職的舉辦者普遍認為，民辦高職的產(chǎn)權(quán)源于舉辦者的辦學(xué)行為，而出資性質(zhì)決定民辦高等學(xué)校的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)［4］。我國民辦高職有投資辦學(xué)的傳統(tǒng)，甚至在某種意義上，投資辦學(xué)是民辦教育的本質(zhì)特征［5］。雖然絕大多數(shù)民辦高職迫于《民促法》分類管理的現(xiàn)實要求而選擇了非營利性法人，但在投資辦學(xué)的本質(zhì)需求面前，即便《民促法》以捐資辦學(xué)作為治理制度設(shè)計的邏輯前提，非營利性民辦高職的法人產(chǎn)權(quán)也只能是徒有“非營利”之名而難有其實。民辦高職的產(chǎn)權(quán)政策應(yīng)尊重我國民辦教育發(fā)展的歷史流變與辦學(xué)實情，而不是用道德高標和法律規(guī)定約束民辦高職的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與歸屬。

非營利性民辦高職的管理者則認為，民辦高校的產(chǎn)權(quán)是個動態(tài)的概念，它并非一成不變，而是隨著學(xué)校的發(fā)展而動態(tài)調(diào)整的。非營利性民辦高職創(chuàng)辦前，其資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與歸屬很清晰，出資人享有對資產(chǎn)的所有權(quán)（包括占有、使用、收益、處置權(quán)）。非營利性民辦高職創(chuàng)辦后，舉辦者按照民辦高校的設(shè)置標準提供了相應(yīng)辦學(xué)條件，其出資（不管是捐資還是投資）會按《民促法》的相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)為非營利性民辦高職的法人財產(chǎn)。非營利性民辦高職有了法人財產(chǎn)權(quán)，就可以依法對學(xué)校資產(chǎn)行使占有、使用、收益、處置等權(quán)利，而舉辦者則不再擁有對學(xué)校資產(chǎn)的上述權(quán)利。

雖然《民促法》規(guī)定民辦學(xué)校享有法人財產(chǎn)權(quán)（第36條），但是要落實非營利性民辦高職的法人產(chǎn)權(quán)絕非易事。產(chǎn)權(quán)固然能規(guī)范人的行為，但也能決定權(quán)利人的行為?；谏鲜稣J知分歧，不同的產(chǎn)權(quán)主體對非營利性民辦高職的財產(chǎn)處置、治理方式都是不同的。而產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能又是可分化的，按《民促法》規(guī)定，非營利性民辦高職的舉辦者、管理者、教職工都享有學(xué)校資產(chǎn)的管理權(quán)和使用權(quán)。因此，非營利性民辦高職的產(chǎn)權(quán)主體對非營利性民辦高職會有不同的權(quán)利訴求，也需要權(quán)利平衡與制約，非營利性民辦高職產(chǎn)權(quán)治理問題因此凸顯。

二、非營利性民辦高職產(chǎn)權(quán)治理的困境

我國民辦教育分類管理的探索中，非營利性民辦高職雖占據(jù)了社會認可的優(yōu)勢，享受了政策支持的紅利，但由于學(xué)界對“產(chǎn)權(quán)”內(nèi)涵界定的不同以及實踐者對非營利性民辦高職產(chǎn)權(quán)的認知分歧，其發(fā)展也面臨諸多治理困境，涉及產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管等方面。

（一）產(chǎn)權(quán)主體含混不清

辦學(xué)實踐中，非營利性民辦高職的資產(chǎn)構(gòu)成比較復(fù)雜，包括舉辦者原始出資、國家優(yōu)惠政策或資金扶持、受贈的資產(chǎn)、學(xué)生繳費、辦學(xué)積累等。但除了“捐贈出資”外，《民促法》并未明確上述資產(chǎn)的性質(zhì)、地位以及處置方式，卻又將非營利性民辦學(xué)校統(tǒng)一定性為捐助法人，即一旦選擇登記為非營利性，則相當于捐贈了辦學(xué)資產(chǎn)，這顯然有悖于情理和邏輯。事實上，將非營利性民辦高校一體化定位為捐助法人，既違背了“意思自治”的原則，也不符合我國民辦教育多為“投資辦學(xué)”的實際。正因為如此，有學(xué)者主張非營利性民辦學(xué)校應(yīng)根據(jù)舉辦者目的進一步劃分為社團型非營利性民辦學(xué)校和財團型非營利性民辦學(xué)校①。筆者認為，我國現(xiàn)有非營利性民辦高職的定位更傾向于社會服務(wù)機構(gòu)非營利法人（屬社團法人），而非捐贈法人（屬財團法人），而且從《民促法》第21條和第22條的法人治理規(guī)定來看，其所調(diào)整的非營利性民辦高職更符合社團法人的特性。作為社團法人的非營利性民辦高職終止辦學(xué)后，其剩余財產(chǎn)理應(yīng)由成員分享。換而言之，成員（包括出資人、政府、學(xué)生及家長等）分別享有剩余財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。即便非營利性民辦高職選擇成為捐助法人，按法理其終止辦學(xué)后的財產(chǎn)也應(yīng)是按章程處理或上繳國庫?！睹翊俜ā肺疵鞔_規(guī)定非營利性民辦高職剩余財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，卻使用“繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)”的表述以偏概全地含混帶過。這種產(chǎn)權(quán)界定上的主體模糊不僅引發(fā)了非營利性民辦高職諸多治理困惑，也容易在終止辦學(xué)后出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛，進而制約非營利性民辦高職的長遠發(fā)展。

（二）產(chǎn)權(quán)分割有失公允

《民促法》以“捐資辦學(xué)”為邏輯前提，進行非營利性民辦學(xué)校的制度設(shè)計。據(jù)此，無論舉辦人辦學(xué)出資的性質(zhì)是捐資、投資還是集資，非營利性民辦高職對所有資產(chǎn)都享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)。舉辦者一旦選擇非營利，則意味著不再享有對出資財產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)。不僅如此，在非營利性民辦高職存續(xù)期間，其資產(chǎn)的處置權(quán)也由學(xué)校享有，任何人都不得侵占。投資或捐資主體原則上不能干預(yù)民辦高校的資產(chǎn)經(jīng)營活動，只能對它的“合目的性”（即是否按照捐資合同約定或章程規(guī)定履行非營利性法人宗旨和目的）進行監(jiān)督約束［6］。這相當于剝奪了出資人的控制權(quán)。實際上，產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)主體以財產(chǎn)為基礎(chǔ)，實施一定行為的權(quán)力［7］。對于少數(shù)“捐資辦學(xué)”的非營利性民辦法人而言，舉辦人一旦出資，則不再享有資產(chǎn)的所有權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)，具有邏輯自洽性。但對于大量的社會服務(wù)機構(gòu)非營利法人，舉辦人出資后即不再享有對資產(chǎn)的收益權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)，確實有失公允。正因為如此，立法者才會考慮以另外的方式對民辦教育出資人給予一定補償。《民促法》在第七章“扶持與獎勵”中規(guī)定，縣級以上各級人民政府可以設(shè)立專項資金，用于獎勵和表彰對資助民辦教育有突出貢獻的集體和個人。但按什么標準獎勵，獎勵是否與出資金額掛鉤，《民促法》并未明確。這樣的立法安排，實際上是立法者以巧妙的體例設(shè)計，拒絕了出資人的資產(chǎn)收益回報請求，態(tài)度鮮明地表明：獎勵和表彰并非出資收益，而僅僅是對出資人辦學(xué)行為的扶持和鼓勵，而且只是“可以”獎勵，并非“必須”獎勵。對于出資人而言，這種獎勵和表彰收益并不具備必然性，遠不及投資獲益來得理所應(yīng)當。事實上，即便把非營利性民辦高職出資人的出資行為理解為“捐資”助學(xué)，在法理上也應(yīng)當允許出資人進行附條件的捐贈，即在“捐資”時保留對捐資財產(chǎn)的部分權(quán)利，如使用權(quán)、控制權(quán)等。當下中國民間企業(yè)資本投入教育領(lǐng)域，除了極少數(shù)為基于教育情懷的捐資辦學(xué)，大多數(shù)的情況還是有所訴求的。即使不求經(jīng)濟收益，也會期望捐資辦學(xué)的高職院校能為企業(yè)培養(yǎng)高技能員工，服務(wù)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，即出資人會期望保留對出資財產(chǎn)的使用權(quán)、控制權(quán)。

（三）產(chǎn)權(quán)邊界有待厘清

美國經(jīng)濟學(xué)家巴澤爾認為，“產(chǎn)權(quán)束”中的每一種權(quán)利，都與產(chǎn)權(quán)能帶給主體的收益或效用相關(guān)，與每項權(quán)利相聯(lián)系的收益在量或質(zhì)上有不同，從而權(quán)利和重要性程度各不相同［8］。換而言之，產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利，與收益存在對應(yīng)關(guān)系，兩者甚至存在邊界重合。從經(jīng)濟學(xué)角度看，非營利性民辦高職的產(chǎn)權(quán)總量包括“固定資產(chǎn)”“流動資金”與“無形資產(chǎn)增值”等，但這些資產(chǎn)分屬于不同的產(chǎn)權(quán)主體，資產(chǎn)性質(zhì)也各不相同，因而難免存在產(chǎn)權(quán)邊界模糊的情況。比如，出資人的人力資本產(chǎn)權(quán)、教師的教學(xué)勞動產(chǎn)權(quán)以及其他無形財產(chǎn)權(quán)（主要是在長期辦學(xué)過程中積累的社會聲譽、校園文化、科研成果）等如何測算？舉辦者在無形資產(chǎn)增值過程中的收益如何確定？這些產(chǎn)權(quán)問題都有待厘清。正是因為非營利性民辦高職產(chǎn)權(quán)邊界不清，所以法律雖然規(guī)定非營利性民辦高職享有法人財產(chǎn)權(quán)，但并未明晰由誰來代表法人行使法人財產(chǎn)權(quán)。事實上，非營利性民辦高職的舉辦人往往會在資本逐利性的驅(qū)使下，運用兼任校長職位、掌控董事會等手段將非營利性民辦高職法人所有權(quán)架空，用舉辦者“獨立主體”替代“學(xué)校法人”。換而言之，法律雖強調(diào)非營利性民辦高校法人財產(chǎn)權(quán)，忽視舉辦人的產(chǎn)權(quán)需求，甚至禁止出資人取得出資回報，但非營利性民辦高職的出資人通過個人尋租空間，比如關(guān)聯(lián)交易、協(xié)議控制等方式，仍能變相獲取出資回報。然而，這類收益并不是舉辦人的“產(chǎn)權(quán)收益回報”而是“控制權(quán)收益回報”。

三、非營利性民辦高職治理困境的化解

在任何時候，經(jīng)濟條件在決定制度交易的發(fā)生以及制度安排的過程中將起重要的作用［9］。對于非營利性民辦高職而言，其經(jīng)濟條件就是產(chǎn)權(quán)。因而，非營利性民辦高職產(chǎn)權(quán)就成為其治理制度的重要內(nèi)核及影響因素。非營利性民辦高職要建立現(xiàn)代大學(xué)制度，提高治理效能，也必然從化解產(chǎn)權(quán)治理困境入手。

（一）產(chǎn)權(quán)治理的話語體系：從法律層面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟層面

從“產(chǎn)權(quán)”概念的源起來看，其屬于經(jīng)濟學(xué)概念而非法學(xué)概念。雖然，“產(chǎn)權(quán)”內(nèi)涵隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展而逐步豐富，但作為一種權(quán)利卻不可能脫離法律制度和法學(xué)研究而存在。法律的介入，一方面使產(chǎn)權(quán)概念更規(guī)范；另一方面，也以法律明文規(guī)定的形式消弭了法學(xué)和經(jīng)濟學(xué)關(guān)于產(chǎn)權(quán)的紛爭，或者說掩蓋了經(jīng)濟學(xué)中產(chǎn)權(quán)的訴求?！睹翊俜ā纷鳛橐?guī)范民辦教育的基本法規(guī)，并未對民辦高校產(chǎn)權(quán)進行界定，而是使用了法人財產(chǎn)權(quán)與產(chǎn)權(quán)作為同質(zhì)性概念。主要原因在于，《民促法》沒有擺脫計劃經(jīng)濟思維的桎梏，沒有遵循產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟學(xué)本質(zhì)，在民辦高校權(quán)能方面具有一定的偏向性，過于強調(diào)學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)（共有權(quán)）的保護，卻忽視了對于舉辦人私有權(quán)的保護。例如按《民促法》規(guī)定，對于非營利性民辦高校，一律視為捐資辦學(xué)而禁止出資人享有收益權(quán)、處置權(quán)。這顯然忽視了我國絕大多數(shù)非營利性民辦高校的辦學(xué)實際。事實上，很多非營利性民辦高校即便登記為非營利性，也不過是在民辦高校分類登記的選擇中經(jīng)過比價后的逐利選擇，在其非營利外衣的掩飾下，暗藏著強烈的逐利訴求。所以，非營利性民辦學(xué)校違背非營利的法人屬性，通過各種“打政策擦邊球”進行關(guān)聯(lián)交易的方式向舉辦人輸送利益的情況也屢見不鮮。換而言之，非營利民辦學(xué)校往往徒有“非營利”之名，而難有其實。

《民促法》陷入法律與現(xiàn)實脫節(jié)的尷尬局面，究其原因，主要在于《民促法》是基于政治或法律的話語體系來規(guī)范民辦高校的產(chǎn)權(quán)，而忽視了產(chǎn)權(quán)本身的經(jīng)濟屬性。產(chǎn)權(quán)首先表現(xiàn)為經(jīng)濟關(guān)系，之后逐漸成為人們共同遵守的規(guī)則，進而才通過國家之手上升為法律。因此，產(chǎn)權(quán)是不因法律而產(chǎn)生和存在的，法律必然反映社會現(xiàn)實（包括產(chǎn)權(quán)關(guān)系）。但目前的現(xiàn)實情況是，法律對產(chǎn)權(quán)的界定和規(guī)范并未反映現(xiàn)實的產(chǎn)權(quán)訴求，不適應(yīng)客觀存在的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，甚至限制了合理的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，阻礙了民辦教育事業(yè)的發(fā)展。因此，民辦高校的產(chǎn)權(quán)治理應(yīng)及時做出話語權(quán)的調(diào)整，將話語重點從法律層面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟層面，以便更好地指導(dǎo)民辦教育實踐。

（二）產(chǎn)權(quán)登記的立法體系：從法定唯一轉(zhuǎn)向二元選擇

根據(jù)《民辦學(xué)校分類登記實施細則》第7條，非營利性民辦高?？梢缘怯洖槭聵I(yè)單位法人或社會服務(wù)機構(gòu)（民辦非企業(yè)單位），但非營利性民辦高職登記為事業(yè)單位與《民法典》等上位法存在沖突，在實踐中也存在操作障礙。更為關(guān)鍵的是，我國事業(yè)單位改革的方向是逐漸精簡事業(yè)單位，僅將國家舉辦的社會服務(wù)機構(gòu)保留為事業(yè)單位法人，而將非營利性民辦高職登記為事業(yè)單位法人的做法顯然違背了我國事業(yè)單位改革的方向。正是在這樣的背景下，非營利性民辦高職就只能選擇登記為社會服務(wù)機構(gòu)。根據(jù)《民法典》及相關(guān)法理，社會服務(wù)機構(gòu)法人屬于捐助法人［10］。實踐中也有一些登記機關(guān)要求非營利性民辦高職提供捐贈協(xié)議。因此，非營利性民辦高職被統(tǒng)一定性為捐助法人。正如李曼所指出的，選擇非營利性，相當于放棄原有財產(chǎn)，實質(zhì)上等于捐贈［11］。

筆者認為，將非營利性民辦高職統(tǒng)一定性為捐助法人（財團法人）的做法并不妥當。首先，將非營利性民辦高職全部定性為捐助法人，否定社團型非營利性民辦高職法人的存在，不符合我國民辦教育的國情，不利于鼓勵民間資本進入高職教育，犧牲了民辦高職多樣化發(fā)展的可能。其次，統(tǒng)一定性違背私法自治基本原則。將非營利性民辦高職全部定性為捐助法人，違背了大多數(shù)舉辦者投資辦學(xué)的真實意愿。最后，將非營利性民辦高職全部定性為捐助法人與現(xiàn)行立法及法理也存在沖突。按民法法理，捐贈法人設(shè)立的目的在于將捐贈人的意愿貫徹下去，其成立后便完全獨立于舉辦人，舉辦人也不參與其治理，是典型的“他律法人”。而《民促法》第21、22條卻規(guī)定：舉辦者有權(quán)參與學(xué)校理事會，而理事會有權(quán)決定學(xué)校的分立、合并、終止，甚至有權(quán)修改學(xué)校章程，制訂規(guī)章制度。這顯然與捐贈法人的定性及治理結(jié)構(gòu)存在明顯差異。據(jù)此，筆者認為，可考慮摒棄將非營利性民辦學(xué)校統(tǒng)一定性為捐助法人的立法例，而將非營利性民辦學(xué)校根據(jù)舉辦者的目的劃分為社團型非營利民辦學(xué)校和財團型非營利民辦學(xué)校（捐贈法人），從而形成社團型與財團型非營利性民辦學(xué)校并存的“新二元體系”［12］。將非營利性民辦高職的法人類型從法定唯一轉(zhuǎn)向二元選擇，在價值層面給予舉辦人充分的自由選擇空間，體現(xiàn)了私法意思自治原則，突破了將非營利性民辦高職囿于捐助法人的立法桎梏；在技術(shù)層面亦有其邏輯自洽性?！睹穹ǖ洹返?2條規(guī)定，以捐助財產(chǎn)設(shè)立的社會服務(wù)機構(gòu)，可取得捐助法人資格。如此說，非以捐贈財產(chǎn)設(shè)立的社會服務(wù)機構(gòu)，自然不是捐助法人而應(yīng)歸入社團型法人。而且，如前所述，按《民促法》第21、22條的規(guī)定來看，非營利性民辦高職也更符合社團法人特征。

（三）產(chǎn)權(quán)治理的約束體系：從行政監(jiān)督轉(zhuǎn)向全面監(jiān)督

非營利性民辦高職具有“公益性”的價值屬性，以追求“社會公共利益”為辦學(xué)宗旨，具有較高的公共性；而且因其享受了較多的國家稅收優(yōu)惠、政府采購優(yōu)惠和財政補貼等優(yōu)待，所以社會公眾對非營利性民辦高職抱有更多社會責(zé)任的期待，非營利性民辦高職治理也必然承受更多的約束和監(jiān)督。實踐中，我國相當部分非營利性民辦高職嚴重偏離了非營利的本性而逐漸淪為資本逐利的工具，致使其社會公信力和認可度受損，非營利性民辦高職的生存空間惡化，發(fā)展受阻。這也間接表明其產(chǎn)權(quán)治理的監(jiān)督體系存在薄弱環(huán)節(jié)甚至漏洞，主要體現(xiàn)為政府對非營利性民辦高職的監(jiān)管失效，政府主要采用行政干預(yù)和計劃調(diào)控的行政監(jiān)督手段，而缺少法制監(jiān)督、財政監(jiān)管、社會評估等干預(yù)手段，監(jiān)督效果欠佳。

未來我國要逐步建立起對非營利性民辦高職的全面約束體系。一是法制監(jiān)督，即通過規(guī)則、條例和法律等手段，明確非營利性民辦高職的準入資格。從資格認定入手，健全非營利性民辦高職登記管理制度，對非營利性民辦高職舉辦者的基本資金、辦學(xué)領(lǐng)域、人員資質(zhì)、教學(xué)資源等進行綜合判定，保證其公益性。以資格認證為抓手，對非營利性民辦高職董事會或監(jiān)事會的成員組成、產(chǎn)生辦法和議事規(guī)則等，從法律上做出公益性強制規(guī)定，提升非營利性民辦高職的公共性。二是財政監(jiān)管，即落實非營利性民辦高職財產(chǎn)權(quán)，完善其資產(chǎn)和財務(wù)監(jiān)督。在非營利性民辦高職登記后，政府財務(wù)監(jiān)管部門要監(jiān)督舉辦者將用于辦學(xué)的資產(chǎn)，經(jīng)依法驗資確認后足額過戶，對舉辦者投入資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈資產(chǎn)、辦學(xué)積累等分別登記建帳，避免抽逃資金等違法行為。統(tǒng)一非營利性民辦高職財會制度，針對非營利性民辦高職的學(xué)費收入、社會捐贈財產(chǎn)、政府撥款等不同性質(zhì)的資金投入及使用，健全針對性的監(jiān)管要求，建立資金安全動態(tài)評估機制。教育行政部門、人力資源與社會保障部門要有效監(jiān)管非營利性民辦高職與關(guān)聯(lián)企業(yè)的業(yè)務(wù)往來，謹慎防范可能產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險。三是社會評估，即政府要加快簡政放權(quán)，把政府“無力管”和“不便管”的非營利性民辦高職教育事務(wù)，如年檢、評估、財務(wù)審計等交給社會教育評估中介組織，建立政府向教育評估中介組織購買服務(wù)機制。國家要從法律層面明確教育評估中介組織的地位、性質(zhì)及職業(yè)規(guī)范，建立社會教育評估中介組織的“元監(jiān)督”機制，通過對中介組織的社會監(jiān)督促使其提高教育評估質(zhì)量?？傊?，建立非營利性民辦高職監(jiān)督約束機制是健全其管理體制、促使其健康發(fā)展的必由之路。新時代，非營利性民辦高職產(chǎn)權(quán)治理的監(jiān)督體系將由單一層面的政府行政監(jiān)督向全方位的評估組織監(jiān)督與政府監(jiān)督結(jié)合、預(yù)防性監(jiān)管與功能性監(jiān)管并舉轉(zhuǎn)型。

注 釋：

①如果非營利性民辦學(xué)校舉辦者出于捐資辦學(xué)目的，期望自己的辦學(xué)意志可以永久存續(xù)，可選擇財團型非營利性民辦學(xué)校，登記為捐助法人。如果非營利性民辦學(xué)校舉辦者希望自己作為成員參與學(xué)校治理，將自己的意志持續(xù)、動態(tài)地體現(xiàn)在學(xué)校的經(jīng)營過程中，則可選擇社團型非營利性民辦學(xué)校。