福建農(nóng)林大學(xué) 陳虹錚

村規(guī)民約是村民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的行為規(guī)范，是村民自治的制度化呈現(xiàn)。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的重要依托受到廣泛關(guān)注。新時(shí)代下如何解決村規(guī)民約的新問(wèn)題，如何發(fā)揮村規(guī)民約自治、法治、德治的功能，如何探索村規(guī)民約法治化新路徑助力構(gòu)建新鄉(xiāng)村治理體系是重要的時(shí)代課題。

一、村規(guī)民約法治化的新問(wèn)題

村規(guī)民約發(fā)展歷史悠久，我國(guó)最早的成文村規(guī)民約可追溯到北宋時(shí)期陜西藍(lán)田呂氏兄弟創(chuàng)制的《呂氏鄉(xiāng)約》，以道德教化、鄉(xiāng)民自治為核心精神，以揚(yáng)善抑惡、扶正去邪、和諧鄰里、淳化風(fēng)俗為目標(biāo)。到了明清時(shí)期因?qū)ψ裰剖爻?、教化民風(fēng)、維護(hù)秩序起著不可或缺的作用，村規(guī)民約得到廣泛的關(guān)注和推崇。隨著法治化的推進(jìn)，當(dāng)代村規(guī)民約已從初期民間道德規(guī)范與習(xí)慣法向國(guó)家法靠攏，相當(dāng)程度上被國(guó)家法體系所容納、收編。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，過(guò)去存在的村規(guī)民約內(nèi)容或懲戒方式違法、村委會(huì)職權(quán)法外擴(kuò)張等老問(wèn)題已大大減少①。與此同時(shí)，村規(guī)民約法治化進(jìn)程上也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題。

（一）行政色彩強(qiáng)烈

歷史上村規(guī)民約與國(guó)家法之間一直是雙向互動(dòng)與整合的過(guò)程，村規(guī)民約通過(guò)注入國(guó)家法的理念，在對(duì)內(nèi)容、制定程序的法定化中獲得權(quán)威性，國(guó)家法完善過(guò)程中吸收村規(guī)民約中良好的風(fēng)俗規(guī)范。隨著法治進(jìn)程的不斷加快，國(guó)家推動(dòng)的行政和法律力量對(duì)村規(guī)民約的注入也呈不斷深化之勢(shì)，許多地方的村規(guī)民約出現(xiàn)“化法為規(guī)”的問(wèn)題。最初的“化法為規(guī)”，是村落為了培養(yǎng)村民法治思維與信念，在制定村規(guī)民約時(shí)把我國(guó)法規(guī)轉(zhuǎn)化為村民可以理解的民間規(guī)范。后來(lái)有些部門為了完成上頭交辦的任務(wù)推行相關(guān)政策，用行政命令手段硬性要求村委會(huì)把有關(guān)工作內(nèi)容以及成果評(píng)估的考核指標(biāo)納入村規(guī)民約，村規(guī)民約演變?yōu)楦髡?、各制度的宣傳工具?/p>

村規(guī)民約是各村內(nèi)部自治力量構(gòu)建和維系鄉(xiāng)村日常秩序的規(guī)則，應(yīng)當(dāng)是因地制宜的。“化法為規(guī)”其帶來(lái)的隱患不僅侵占法定的村民自治空間，還使基層民眾對(duì)村規(guī)民約難以產(chǎn)生認(rèn)同感，難以發(fā)揮在基層社會(huì)治理中的主人翁作用。村規(guī)民約與國(guó)家法之間的良好互動(dòng)應(yīng)注重兩者之間的功能，既要使村規(guī)民約符合法律政策，對(duì)村民自治進(jìn)行規(guī)則上的引導(dǎo)，也要尊重村規(guī)民約自下而上的特點(diǎn)，留給村民自治合理的發(fā)展空間。

（二）鄉(xiāng)土特點(diǎn)日漸減弱

鄉(xiāng)規(guī)民約是自下而上制定的，是特定地理區(qū)域內(nèi)村民解決自身困境與村民間糾紛的過(guò)程中提煉、發(fā)展出的知識(shí)，在經(jīng)歷了反復(fù)的調(diào)試后獲得了確定的規(guī)范形式，并逐漸獲得大家的認(rèn)可，成為普遍接受的行為規(guī)則②。廣東有句方言“一處鄉(xiāng)村一處禮”，其表達(dá)的意思是不同村莊間村規(guī)禮儀的不一致。這也體現(xiàn)了傳統(tǒng)村規(guī)民約本質(zhì)上是一種地方性知識(shí)，最大特點(diǎn)就是地域性。

村規(guī)民約地域性日漸減弱主要體現(xiàn)為內(nèi)容的變化以及制定程序的變化。一是內(nèi)容上的變化。正因各村情形不一，能否符合本村實(shí)際、解決本村的具體問(wèn)題是村規(guī)民約質(zhì)量好壞的標(biāo)尺。而實(shí)踐中正因村規(guī)民約工作的泛行政化，村規(guī)民約內(nèi)容從命令性向倡導(dǎo)性規(guī)定的轉(zhuǎn)變，趨于鄉(xiāng)村“治安”法則，難免存在生搬硬套的“模版”化。除此之外，制定程序上脫胎于協(xié)議性的鄉(xiāng)民共同制定，后期法定制定主體雖是村民會(huì)議，但因人員流動(dòng)較大，難以達(dá)到法定人數(shù)的情況頻發(fā)，因此在實(shí)踐中仍存在由村委會(huì)包辦，缺少村民合意的流程的情形。

（三）適用場(chǎng)域空心化

舊受戶籍制度影響，人員流動(dòng)性較小，鄉(xiāng)土社會(huì)衍生出熟人空間。而隨著我國(guó)的城市化與工業(yè)化推進(jìn)，鄉(xiāng)土社會(huì)已進(jìn)入一個(gè)“大流動(dòng)”時(shí)代，鄉(xiāng)村空巢社會(huì)也隨之出現(xiàn)，村規(guī)民約適用場(chǎng)域面臨三大現(xiàn)實(shí)難題。

一是適用人群發(fā)生重大變化。我國(guó)農(nóng)村正從封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)型，一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量涌入外來(lái)人口，另一方面經(jīng)濟(jì)較為落后的鄉(xiāng)村中的青壯年外出務(wù)工，老人、兒童與婦女成為留守人群。而村規(guī)民約最大性質(zhì)為特殊主義，以村莊為單位建立起來(lái)的權(quán)利界定和保護(hù)建制，遵循內(nèi)外有別的規(guī)則，導(dǎo)致外來(lái)人口因不屬于轄區(qū)中成員，往往得不到流入村的村規(guī)民約的保護(hù)。村規(guī)民約面臨適用人群的新變化，除了需要解決對(duì)象不在場(chǎng)，還需要解決適用人群擴(kuò)展的問(wèn)題。

二是鄉(xiāng)村精英的凈流出。鄉(xiāng)村社會(huì)治理面臨著一個(gè)突出問(wèn)題就是人才或鄉(xiāng)村精英凈流出，意味著鄉(xiāng)村治理面對(duì)著一種精英匱乏或精英結(jié)構(gòu)不均衡的社會(huì)。現(xiàn)實(shí)下鄉(xiāng)村干部教育程度普遍不高，熟悉法律又熟悉基層工作實(shí)際的人員太少。在此背景下，要制定與修改村規(guī)民約將面臨巨大的挑戰(zhàn)。

三是鄉(xiāng)村公共參與有限。鄉(xiāng)村公眾參與程度直接關(guān)系到鄉(xiāng)村社會(huì)治理的效率與治理效果?，F(xiàn)今的農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，以老年人、婦女、兒童駐村較多。也就意味著參與鄉(xiāng)村的常規(guī)治理主要是老年和婦女群體，部分基層干部也反映在制定和執(zhí)行村規(guī)民約過(guò)程中，在決策上難以保證參與的廣泛性，在執(zhí)行上也很難找到充足人力去做，這大大影響了鄉(xiāng)村決策與治理的效率。

二、村規(guī)民約法治化困境的緣由

（一）鄉(xiāng)土文化尚處于重建階段

在鄉(xiāng)村社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型中，不同系統(tǒng)中的文化原則和價(jià)值在互動(dòng)中難以避免不相容的問(wèn)題。大流動(dòng)時(shí)代的到來(lái)，城鄉(xiāng)二重性的社會(huì)生活成為鄉(xiāng)村流動(dòng)人口的現(xiàn)狀。對(duì)于龐大的鄉(xiāng)村流動(dòng)人口，農(nóng)村與城市二重性生活讓他們需對(duì)兩種價(jià)值與文化認(rèn)同進(jìn)行整合與融匯，這種二重性的社會(huì)生活方式亟需鄉(xiāng)土文化原則和價(jià)值進(jìn)行重建銜接。

村規(guī)民約作為鄉(xiāng)土文化的具體表現(xiàn)之一，這種不相容表現(xiàn)在村規(guī)民約就是鄉(xiāng)土人情社會(huì)觀念與法治理念間的差異。當(dāng)前，法院介入村莊糾紛現(xiàn)象越來(lái)越普遍，案件爭(zhēng)議的核心往往涉及村規(guī)民約的合法性問(wèn)題，主要范圍是村民個(gè)體與村集體之間的糾紛，村集體維護(hù)著村落財(cái)產(chǎn)的整體性，村民們爭(zhēng)取個(gè)人的合法權(quán)益。這些糾紛背后是鄉(xiāng)土文化中整體主義和法治文化中個(gè)體主義觀念之間的差異，也揭露了鄉(xiāng)土人情社會(huì)觀念與法治理念間的分歧。維護(hù)鄉(xiāng)土文化整體性的銜接機(jī)制尚在建立當(dāng)中，這不僅需要制度上的銜接，也需要文化上的彌合，才能打破“先破不立”的局面，使無(wú)所適從的人們找到文化與情感的歸宿。因此如何重建鄉(xiāng)村文化成為重中之重。這種重建并非推倒重來(lái)，也并非反對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)展，而是以延續(xù)性的目光，以取其精華的態(tài)度來(lái)應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)變遷中造成的文化不相容與社會(huì)生活方式巨大變化。

（二）法理秩序與禮俗秩序間的差異

基于目前鄉(xiāng)土社會(huì)人與人之間關(guān)系從熟悉關(guān)系轉(zhuǎn)向熟悉關(guān)系加陌生人關(guān)系的混合型關(guān)系，村規(guī)民約適用范圍也從封閉的共同體轉(zhuǎn)向流動(dòng)的開放空間，鄉(xiāng)村秩序不再是費(fèi)孝通先生所說(shuō)的“禮治秩序”，更接近學(xué)者陸益龍?zhí)岢龅摹胺ǘY秩序”，即是法理秩序和禮俗秩序特性兼?zhèn)涞幕旌闲蜕鐣?huì)秩序。也有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)土社會(huì)的“情、禮”系統(tǒng)已完全瓦解，出現(xiàn)了追求個(gè)體理性，國(guó)家維系鄉(xiāng)村秩序的新狀態(tài)與現(xiàn)代法治秩序③?！岸Y治”人情社會(huì)觀念到“法治”民主理念，從吸收再到兼并融合需要恰當(dāng)?shù)姆绞健?/p>

國(guó)家與鄉(xiāng)村、國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系規(guī)則上，一直遵循著“改造邏輯”而非“兼容邏輯”，即國(guó)家一直希望通過(guò)法理規(guī)范去改造鄉(xiāng)村禮俗規(guī)范，把法治與禮治歸結(jié)為先進(jìn)和落后的二元對(duì)立。事實(shí)上，鄉(xiāng)村生活有著內(nèi)在的自然調(diào)節(jié)力量，能夠更加自然地實(shí)現(xiàn)生活秩序的均衡?！案脑臁边壿嫷恼`區(qū)在于輕視了約定俗成的民間規(guī)定具有植根于鄉(xiāng)土社會(huì)的合理性，忽視了鄉(xiāng)村社會(huì)的自主性和多元化，導(dǎo)致法理規(guī)范力量與鄉(xiāng)村禮俗規(guī)范力量的互動(dòng)中，以強(qiáng)制取代的方式代替兩者之間協(xié)商或協(xié)調(diào)過(guò)程。此外，在對(duì)鄉(xiāng)村的改造過(guò)程中，來(lái)自鄉(xiāng)村之外的法理力量對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的自在性、多樣性沒有給予足夠的尊重，法理規(guī)范往往注重用同一化的規(guī)則去介入農(nóng)民的生產(chǎn)和生活行為習(xí)慣，農(nóng)民的生產(chǎn)與生活更需要針對(duì)性具體化的規(guī)范進(jìn)行引導(dǎo)。法理規(guī)范和力量介入鄉(xiāng)村社會(huì)多樣的自然生活秩序，需要講究社會(huì)力、自治力、行政力三者之間均衡，這才有助于新的鄉(xiāng)村治理秩序的建立。

三、村規(guī)民約法治化的新路徑

村規(guī)民約法治化道路上，國(guó)家法是根本，自我完善是目標(biāo)，德治融合是方向。村規(guī)民約法治化新路徑的探索也是對(duì)探索構(gòu)建“自治、法治、德治”相結(jié)合的新型農(nóng)村治理模式的關(guān)鍵一步。

（一）強(qiáng)化“法治”的保障作用，以國(guó)家法為主導(dǎo)

國(guó)家法其特點(diǎn)為宏觀性、整體性、抽象性，其對(duì)象是一般人且是反復(fù)適用的?，F(xiàn)今鄉(xiāng)村社會(huì)，從農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)體制，到農(nóng)民的生產(chǎn)生活，再到規(guī)范村民家庭生活，無(wú)一不受國(guó)家法的規(guī)范、引導(dǎo)、調(diào)節(jié)與制約，以國(guó)家權(quán)力所維持的法規(guī)政策和制度規(guī)范已成為影響和制約鄉(xiāng)村居民行為的主導(dǎo)性力量。

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十二條規(guī)定，各農(nóng)村地區(qū)和所有公民都必須遵守國(guó)家憲法和法律，農(nóng)村習(xí)慣法不得同憲法、法律相抵觸，以維持國(guó)家法制統(tǒng)一。除此之外，鄉(xiāng)村日常秩序和社會(huì)治理的核心力量現(xiàn)為基層黨組織和村民自治組織（村“兩委”），基層組織雖不在國(guó)家正式行政體制編制之內(nèi)，但村干部則需要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府那里領(lǐng)取行政津貼，其治理行為實(shí)際扮演了基層行政的角色。所有這些事實(shí)都表明，以國(guó)家力量為主導(dǎo)、法律法規(guī)和政策制度的國(guó)家法主導(dǎo)治理機(jī)制在鄉(xiāng)村秩序中起著根本性作用。因此，村規(guī)民約法治化的道路，應(yīng)由國(guó)家法對(duì)其整合、引導(dǎo)與制約，其制定和修改過(guò)程要符合國(guó)家法的原則和精神。除此之外，村規(guī)民約的調(diào)控也可以采取司法審查間接介入的方式，對(duì)村規(guī)民約的合法性進(jìn)行附帶審查，以司法建議取代直接撤銷的方式，在作出判決的同時(shí)向相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)出司法建議，責(zé)令其對(duì)相關(guān)違法內(nèi)容進(jìn)行指導(dǎo)，最終修改主體仍為村民會(huì)議，維護(hù)村民自治權(quán)。對(duì)村規(guī)民約做到應(yīng)審盡審，能充分發(fā)揮司法審查的保障作用，有助于提升村民自治的司法保障水平，實(shí)現(xiàn)各方訴求與利益間的平衡。讓崇法尚法理念深入群眾心中，切實(shí)增強(qiáng)基層群眾法律信仰，增強(qiáng)法律意識(shí)，養(yǎng)成依法辦事、依法維權(quán)的好習(xí)慣，成為鄉(xiāng)村法治建設(shè)的自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，夯實(shí)筑牢基層基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村振興建立起法治屏障。

（二）強(qiáng)化“自治”的基礎(chǔ)作用，引導(dǎo)村規(guī)民約自我發(fā)展

在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中，村民自治是促進(jìn)農(nóng)村的改革發(fā)展與穩(wěn)定的民主管理方式，是農(nóng)村社會(huì)治理的根基。而村規(guī)民約是扎根農(nóng)村自發(fā)形成的行為準(zhǔn)則，是村民自治的集中體現(xiàn)，更貼近紛繁復(fù)雜的鄉(xiāng)村需求，因此引導(dǎo)村規(guī)民約自我發(fā)展對(duì)農(nóng)村社會(huì)的安定和諧起著潛移默化的影響。

一是制定上注重科學(xué)化與民主化。融入“新鄉(xiāng)賢治村”模式，搭建“新鄉(xiāng)賢理事會(huì)”“民主懇談會(huì)”等組織機(jī)制，吸納鄉(xiāng)賢、能人參與討論制定與修改村規(guī)民約，打破以往以戶籍為參與議事的唯一指標(biāo)。除此之外，可以邀請(qǐng)駐在本村的企業(yè)和非本村戶籍但居住在本村的群眾派代表列席村民會(huì)議，解決適用場(chǎng)域空心化帶來(lái)的適用人群發(fā)生重大變化與鄉(xiāng)村公共參與有限的問(wèn)題。二是執(zhí)行上注重可執(zhí)行性與激勵(lì)性。增強(qiáng)村規(guī)民約可執(zhí)行性，在內(nèi)容上貼近村民實(shí)況，從農(nóng)村風(fēng)土人情出發(fā)，從群眾真實(shí)需求出發(fā)，切實(shí)制定符合民情、回應(yīng)民需、凸顯民意的村規(guī)民約。在制度上設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)村民積極響應(yīng)，強(qiáng)化村民“我制定、我承諾、我執(zhí)行”的自我約束意識(shí)。針對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容趨于“模版化”，難以使村民產(chǎn)生認(rèn)同感。從歷史傳統(tǒng)角度來(lái)看，村規(guī)民約本質(zhì)上是村落共同體就解決村內(nèi)具體公共事務(wù)達(dá)成某種“共識(shí)”，這種“共識(shí)”是成員們共同認(rèn)可并主動(dòng)遵守的行為準(zhǔn)則，這一過(guò)程就是真正意義上的鄉(xiāng)村自治。因此村規(guī)民約內(nèi)容需要尊重鄉(xiāng)村居民的文化主體性以及鄉(xiāng)土文化的整體性，促進(jìn)達(dá)成新的“共識(shí)”，激發(fā)農(nóng)村自治的內(nèi)在動(dòng)力。為解決“干好干壞都一樣，干與不干一個(gè)樣”的問(wèn)題，設(shè)立積分考核制。以積分考核管理為形式，設(shè)置基礎(chǔ)、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰積分，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約事務(wù)“全覆蓋”，積分臺(tái)賬與村級(jí)集體收入分紅掛鉤，激勵(lì)村民參與村莊建設(shè)。三是設(shè)立村規(guī)民約評(píng)估制度。實(shí)踐是檢驗(yàn)質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)，村規(guī)民約實(shí)施后，可通過(guò)個(gè)體訪談、數(shù)據(jù)分析、標(biāo)準(zhǔn)衡量等方式對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)定，進(jìn)一步分析它是否符合現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)不切實(shí)際部分進(jìn)行及時(shí)整改，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的價(jià)值最大化。

（三）強(qiáng)化“德治”的引領(lǐng)作用，以規(guī)促德與以評(píng)立德

將新時(shí)代德治融入鄉(xiāng)村治理中，如何通過(guò)完善鄉(xiāng)村善治的村規(guī)民約發(fā)揮鄉(xiāng)土文化在凝聚人心、教化民心、淳化民風(fēng)的作用，把鄉(xiāng)村德治的成功經(jīng)驗(yàn)和可行做法固化于村規(guī)民約之中尤為重要。其一以規(guī)促德，保留村規(guī)民約中良好的道德禮俗，遏制大操大辦、攀比炫富等陳規(guī)陋習(xí)，樹立文明新風(fēng)。發(fā)揮“德治”中互相監(jiān)督和行為自律的作用，深入挖掘鄉(xiāng)村熟人社會(huì)蘊(yùn)含的道德規(guī)范，指導(dǎo)鎮(zhèn)街結(jié)合實(shí)際把矛盾糾紛化解、環(huán)境衛(wèi)生、鄰里關(guān)系、移風(fēng)易俗等內(nèi)容加入村規(guī)民約，進(jìn)一步豐富治理內(nèi)容和載體,實(shí)現(xiàn)“大事有村規(guī)，小事有民約”，使其在教化鄉(xiāng)村居民、調(diào)解鄰里糾紛、維護(hù)村落秩序、打造淳樸民風(fēng)等方面發(fā)揮重要的引導(dǎo)職能，引導(dǎo)村民自我管理、自我監(jiān)督，有效彌補(bǔ)法律空白地帶的空缺。其二以評(píng)立德，按照“引導(dǎo)有方向、評(píng)判有標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)習(xí)有榜樣”的要求，建立道德評(píng)議組織，建構(gòu)鄉(xiāng)村德治的激勵(lì)約束機(jī)制。以結(jié)合積分制、道德評(píng)議為形式，在村規(guī)民約中加入對(duì)道德模范、良好家風(fēng)等先進(jìn)典型進(jìn)行學(xué)習(xí)，將榜樣的力量轉(zhuǎn)化為助力鄉(xiāng)村發(fā)展的共同行動(dòng)。強(qiáng)化對(duì)村民的道德約束和“德治”引領(lǐng)，在潛移默化中培育好村風(fēng)民風(fēng)，推動(dòng)構(gòu)建“自治、法治、德治”相結(jié)合的新型農(nóng)村治理模式。

注釋

①孫夢(mèng)、江保國(guó)：《斷裂與更替：普及時(shí)期村規(guī)民約的法治化》《蘭州學(xué)刊》2022年第1期。

②張靜：《鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)的村莊治權(quán)》，北大法律評(píng)論1999年第1期。

③董磊明、陳伯峰、聶良波：《結(jié)構(gòu)混亂與迎法下鄉(xiāng)——河南宋村法律實(shí)踐的解讀》《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第5期。