劉銘 南京信息職業(yè)技術(shù)學院

在高等教育蓬勃發(fā)展的今天，財務(wù)管理已漸漸不同于過往只注重核算，而要逐步過渡到管理為主的管理型會計，落實好財務(wù)管理，才能適應(yīng)飛速發(fā)展的經(jīng)濟活動需要，而做好財務(wù)管理就要做好內(nèi)部控制體系構(gòu)建，2012年11月財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、2016年5月教育部印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》。在這樣的背景下，高校基于財務(wù)管理構(gòu)建內(nèi)部風險防控體系切實有著重要的理論和實踐意義。

一、高校內(nèi)控建設(shè)的重要意義

（一）提升單位整體治理水平和治理效能

加強內(nèi)控建設(shè)是高校提高治理能力和治理效能的重要手段。通過規(guī)范有效的理清各種類型經(jīng)濟活的流程，進一步找出各業(yè)務(wù)在運行過程中的環(huán)節(jié)風險點、明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的必要性，以此為抓手來制訂單位業(yè)務(wù)流程內(nèi)部控制實施細則，可以明晰責任、理順事項流程，縮減辦事冗余流程，提高事務(wù)處理效能，獲得群眾滿意和認可。高校將通過運用各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的規(guī)章制度修訂和完善，逐步規(guī)范和加強內(nèi)控管理制度體系建設(shè)，從而減少風險點，縮小風險盲區(qū)，加快治理水平和治理效能的提升。

（二）提升財務(wù)管理水平，保障財政資金安全

內(nèi)部控制管理主要運用于高校各類涉財業(yè)務(wù)，內(nèi)控管理水平的高低直接影響到高校財務(wù)管理，事項的規(guī)范、合理、有據(jù)可循有法可依，內(nèi)控事項節(jié)點清晰，風險管控到位，財務(wù)管理的水平自然也就能有所提高，財務(wù)管理本身也是依托于各類業(yè)務(wù)自身的規(guī)范管控，財務(wù)管理也屬于內(nèi)部控制的重要組成部分，包括預(yù)決算、收支業(yè)務(wù)，所以說內(nèi)控的完善也就意味著財務(wù)管理科學化、精細化水平的提高。內(nèi)控的完善對于財政資金管理也有著重要的現(xiàn)實意義，內(nèi)控管理到位，就不會造成財政資金人為損失的風險，確保專款專用，防止資金截留。

（三）做好內(nèi)控建設(shè)也是落實高校廉政建設(shè)的重要抓手

內(nèi)控管理制度健全對于單位內(nèi)部治理的規(guī)范有著極其重要的意義，各類內(nèi)控管理制度也是高校每一名員工要遵循的辦事指南，內(nèi)控制度的完善與健全本身也是高校內(nèi)部監(jiān)督管理的重要手段。高校建立健全內(nèi)控制度，責任到人，厘清事權(quán)關(guān)系后，就逐步將權(quán)力的籠子扎死，任何人都會對制度加以敬畏，不再敢以身試法，不再會去鉆政策空子，營一己私利，內(nèi)控建設(shè)也就成為高校廉政建設(shè)的重要抓手。

（四）做好內(nèi)控建設(shè)有利于推動高校信息化建設(shè)

推進內(nèi)控建設(shè)，需要借助信息化手段，將預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、科研管理、采購管理、合同管理、授權(quán)審批管理等整合到統(tǒng)一的平臺，內(nèi)控建設(shè)的深入也將推動學校其他管理職能利用信息化手段去實現(xiàn)，內(nèi)控建設(shè)對于信息化流程的建設(shè)有著非常關(guān)鍵的指導作用，要逐步將內(nèi)控管理思路植入各個業(yè)務(wù)平臺的流程之中，要將流程中不合理不相容的設(shè)置摒棄，規(guī)范相應(yīng)設(shè)置，確定相關(guān)信息操作人員的責權(quán)利，進一步推動各個業(yè)務(wù)平臺的規(guī)范建設(shè)和規(guī)范設(shè)計。在保障業(yè)務(wù)高效穩(wěn)健運行的同時，確保財務(wù)信息準確、完整，提高業(yè)務(wù)活動的效率和資金的使用效益。

二、高校內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀

（一）對內(nèi)控管理制度建設(shè)缺乏正確的認識

高校主要資金來源于財政供養(yǎng)，幾乎所有業(yè)務(wù)活動都與財政性資金的使用存在著較大的關(guān)聯(lián)性。財會〔2017〕1號文中明確了“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立與實施、覆蓋單位層面和業(yè)務(wù)層面各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動”。然而，目前高校往往是主要領(lǐng)導說了算，而領(lǐng)導對于內(nèi)部控制工作的認識或多或少存在一些偏差，認為事業(yè)發(fā)展才是第一要務(wù)，內(nèi)部控制只要建立制度體系即可，由于這一偏差造成很多單位對于內(nèi)部控制基本是浮于表面，沒有從深層次去探究內(nèi)部控制的重要性，更沒有將內(nèi)部控制作為保障事業(yè)發(fā)展的一項重要工作來實施。很多時候只是認為財務(wù)規(guī)章制度健全了，財務(wù)工作規(guī)范了，內(nèi)部控制就一定不會出問題。中層領(lǐng)導對于高校內(nèi)控建設(shè)的意義領(lǐng)會不深，內(nèi)控制度對于工作的指導意義不足。內(nèi)控制度建成僅存在于紙面上，對工作的貫徹引導意義不夠。普通職工對于內(nèi)控建設(shè)的制度約束理解不夠深入，工作實踐與內(nèi)控制度管理要求脫節(jié)，造成內(nèi)控管理缺失，存在著風險隱患。

（二）對內(nèi)控管理缺乏必要的內(nèi)外監(jiān)督機制

現(xiàn)行對于高校能夠行使監(jiān)督制約職能的機構(gòu)。包括內(nèi)部和外部兩類機構(gòu)，內(nèi)部有財務(wù)、審計、紀委辦、執(zhí)紀審查部門，外部有巡視巡查及外部審計部門。內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)對與于高校的權(quán)力運行和事項處理相對熟悉，外部監(jiān)督機構(gòu)相較于內(nèi)部機構(gòu)來說更為專業(yè)更具有權(quán)威性，二者在對高校業(yè)務(wù)活動管理管理中逐步建立相輔相成，共同制約、日常與定期監(jiān)督相結(jié)合，推動各類制度的貫徹與落地。然而，實際情況多半是內(nèi)部監(jiān)督僅限于對財務(wù)的監(jiān)督，對業(yè)務(wù)層面關(guān)注度不夠，對內(nèi)控經(jīng)濟活動的有效制衡缺乏檢查。外部監(jiān)督依托于領(lǐng)導離任時的經(jīng)濟責任審計等常規(guī)審計，對于單位內(nèi)控政策的實施與貫徹關(guān)注度不夠。內(nèi)控的本質(zhì)還是要對單位內(nèi)部經(jīng)濟運行過程采取全流程全方位的監(jiān)督，防范發(fā)生風險的可能性，而內(nèi)部監(jiān)督機制的不健全可能會帶來內(nèi)控缺失，造成盲點，出現(xiàn)疏漏。

（三）內(nèi)控建設(shè)的信息化水平不高

目前各高校的內(nèi)控建設(shè)信息化還僅僅是圍繞著內(nèi)控業(yè)務(wù)層面的六大模塊展開，預(yù)決算管理、資金業(yè)務(wù)管理、采購管理、資產(chǎn)管理、工程項目管理、合同管理均建成相應(yīng)的信息化系統(tǒng)，然而系統(tǒng)又來源于不同的軟件開發(fā)商，接口不一致、數(shù)據(jù)格式不一致，導致各系統(tǒng)之間依然存在著“信息孤島”，如何做好數(shù)據(jù)的管理，完成無縫的數(shù)據(jù)銜接，這將是內(nèi)控信息化建設(shè)亟待解決的問題。內(nèi)部控制信息化本身也是一項復雜和龐大的工程，需要對高校各個管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)完成清洗，構(gòu)建相關(guān)模型，要從事后分析逐步過渡到事中預(yù)警分析，目前市面上也沒有相對完整的評價預(yù)警系統(tǒng)，需要各個高校立足體系構(gòu)建的基礎(chǔ)，規(guī)劃相關(guān)的信息化部署，才能切實將內(nèi)控信息化落實到位。

（四）內(nèi)控評價制度落實不理想

目前大多數(shù)高校已經(jīng)建立基本的內(nèi)控制度，但由于制度不健全，缺乏合理性，而使內(nèi)控管理制度成為事后審計，主要精力投入到事后的真實性、合法性的查證上，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)防作用。內(nèi)部控制制度缺乏整體系統(tǒng)性，內(nèi)容不全面，內(nèi)控管理制度不健全，難以適應(yīng)日漸復雜的高校建設(shè)。內(nèi)控制度建設(shè)不能結(jié)合工作實際，照搬照抄，甚至脫離本單位實際。有些高校雖然意識到了內(nèi)控的重要性，但由于內(nèi)部控制工作和個人利益不掛鉤，在制度執(zhí)行中沒有相關(guān)制度和規(guī)定可以追責，形成違章不究、有責不追的現(xiàn)象，無法保證內(nèi)控監(jiān)管部門的獨立性與權(quán)威性，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。評價體系及指標設(shè)計不科學。目前大部分高校內(nèi)控工作主要采用自評和抽查的方式，采用通用和拼湊的評價指標，評價標準不客觀，評價結(jié)果無法反映真實情況，偏離實際，失去作用，直接影響內(nèi)控體系的風險控制的效果，失去了內(nèi)控制度的權(quán)威性，削弱了內(nèi)控制度執(zhí)行力。

（五）高校內(nèi)控專業(yè)人才缺乏，組織機構(gòu)不健全

高校內(nèi)控工作主要涉及經(jīng)濟活動內(nèi)控，然而高校經(jīng)濟活動類型與種類十分寬泛，涉足領(lǐng)域眾多。包括資金預(yù)算管理、財務(wù)收支管理、資產(chǎn)管理、政府采購、工程管理、合同管理、科研管理、專項管理、校辦產(chǎn)業(yè)管理等，內(nèi)控管理工作對人員的各方面素質(zhì)要求很高，既要懂管理又要懂業(yè)務(wù)，更要對政策把控十分到位。但是從目前現(xiàn)狀來看，高校從事內(nèi)部控制建設(shè)的工作人員多半為財務(wù)或?qū)徲嬋藛T。由于此類人員專業(yè)面較為狹窄，對于學校事業(yè)發(fā)展、管理理念和運行狀況沒有深入的認識，容易影響內(nèi)控工作的高效深入地開展。部分高校內(nèi)控體系和機構(gòu)設(shè)置不完備，不能將內(nèi)控工作列入學校重點工作來抓，不去有效的組建內(nèi)控建設(shè)、監(jiān)督機構(gòu)和相應(yīng)人員，不能一以貫之的長效開展內(nèi)控工作，遇到檢查和驗收就匆匆搭建隊伍開展內(nèi)控建設(shè)，造成其他部門和人員都是在完全被動且懵懂的狀態(tài)下開展工作，而內(nèi)控建設(shè)機構(gòu)也是自說自話，不能結(jié)合業(yè)務(wù)認識踏實的開展建設(shè)。更多的時候，高校為應(yīng)付上級檢查驗收，直接聘請第三方服務(wù)機構(gòu)，照搬照抄，生拉硬拽，匆忙應(yīng)付個手冊與報告，檢查驗收一結(jié)束，手冊也就束之高閣。內(nèi)控評價組織也都是由高校內(nèi)部的紀檢、審計部門人員組成，他們也都忙于自身業(yè)務(wù)，對于內(nèi)控評價不能做實做深，要能形成長期完整有效的內(nèi)控建設(shè)和評價機構(gòu)，還需要高校對此項工作不斷提升關(guān)切度。

三、基于財務(wù)管理的內(nèi)控體系建設(shè)策略研究

（一）完善制度建設(shè)，做好事項清單，完善事項處理依據(jù)

高校內(nèi)控建設(shè)的基礎(chǔ)還是做好制度設(shè)計，完善制度，做好事項清單梳理，列明清單。

制度設(shè)計與事項清單梳理存在著相輔相成的關(guān)系，事項清單梳理好，就是要解決處理事項的政策依據(jù)，不可避免地就要做好制度設(shè)計，完善制度，這樣處理事務(wù)就有了充分的依據(jù)；而制度設(shè)計的同時也會去影響事項清單的梳理，進一步明確權(quán)力清單和服務(wù)清單的關(guān)系，對于清單的事項有無規(guī)范均通過制度設(shè)計加以調(diào)整。所以內(nèi)控制度的健全完善的基礎(chǔ)還是制度設(shè)計與事務(wù)清單梳理，這兩項工作明確了，內(nèi)控制度的脈絡(luò)自然也就搭建起來。制度建設(shè)過程中不能僅僅局限于經(jīng)濟事項，更多的要將管理職能加以規(guī)范，要逐步通過事項運行找出制度盲點，不斷優(yōu)化和補充制度缺陷，構(gòu)建制度時要關(guān)注制度間相互的呼應(yīng)關(guān)系，切不能自相矛盾，最優(yōu)的方式要制度的各個節(jié)點繪制成事項運行圖，形成事項運行的閉環(huán)。

（二）抓住管理的核心層，深化內(nèi)控風險防范意識

高校內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀就是注重建設(shè)結(jié)果，但是缺乏結(jié)果運用，注重制度修訂，但是忽略制度運行，這些問題的關(guān)鍵就在于管理的核心層內(nèi)控意識的淡薄。要通過內(nèi)控缺失造成的不良后果去教育和引導我們管理的核心層面關(guān)注內(nèi)控建設(shè)，要緊抓校級領(lǐng)導和中層領(lǐng)導，要讓他們了解到內(nèi)控建設(shè)的實質(zhì)意義不是管控行為，而是規(guī)范行為，明確責任，強化管理的一種手段，內(nèi)控管理帶給核心管理層的是風險的化解和分散，是對下級員工的約束和監(jiān)督，這樣的內(nèi)控是具有實際治理意義和治理效果的，這樣久而久之我們的管理層會逐步建立自己的內(nèi)控意識，由“要我內(nèi)控”轉(zhuǎn)化為“我要內(nèi)控”。

（三）要做好內(nèi)控體系構(gòu)建的延展，要緊抓基于經(jīng)濟領(lǐng)域的全覆蓋全流程

目前高校內(nèi)控體系的構(gòu)建僅僅只是單位層面和六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，對象僅僅也只是單位主要領(lǐng)導和資產(chǎn)、工程、財務(wù)等業(yè)務(wù)層面的人員，這是不夠的，也是比較片面的，從內(nèi)控的實質(zhì)來看問題，采購環(huán)節(jié)、資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)、財務(wù)預(yù)決算環(huán)節(jié)、收支環(huán)節(jié)以及合同管理環(huán)節(jié)只是內(nèi)控的中后段，而對造成這些經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生的事項沒有落實到真正的內(nèi)控，沒有形成內(nèi)控的閉環(huán)，還是因為沒有緊密圍繞事項發(fā)生的全流程展開內(nèi)部控制。要從事項產(chǎn)生、過程、結(jié)果到產(chǎn)生的經(jīng)濟后果全面分析，厘清事項的各個審批節(jié)點，存在發(fā)生風險的可能性，事項發(fā)生過程中的每一個權(quán)利義務(wù)人的責權(quán)利，對事項發(fā)生的全過程的制度依據(jù)，表證單書進行全方位的梳理，最終形成單位各個業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，從而繼單位層面、業(yè)務(wù)層面發(fā)展至部門層面內(nèi)控，切實落實內(nèi)控的橫向到邊、縱向到底的新架構(gòu)，做好內(nèi)控的網(wǎng)格化管理，形成高校經(jīng)濟活動全覆蓋、全流程的內(nèi)控管理體系。

（四）完善內(nèi)控信息化建設(shè)，做好內(nèi)控信息過程控制和結(jié)果運用

持續(xù)完善高校內(nèi)控信息化建設(shè)的根本一方面在于流程的風險控制，另一方面在于系統(tǒng)運行產(chǎn)生的結(jié)果對經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生的影響。流程的風險控制就是不僅限于六大業(yè)務(wù)層面的流程控制，更要關(guān)注其他涉財業(yè)務(wù)層面的風險控制，諸如學工部門的學生獎助勤貸保的管理，教務(wù)部門的學籍、教材管理、課酬管理，后勤部門的水電、物業(yè)管理，科研部門的科研項目管理，這類具有管理職能的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，也要通過內(nèi)控治理，厘清風險點和責任人，將業(yè)務(wù)管理職能落到實處，不推諉。這就是流程的風險控制。系統(tǒng)運行產(chǎn)生的結(jié)果對經(jīng)濟業(yè)務(wù)發(fā)生的影響就是要將這些管理系統(tǒng)運行形成的結(jié)果數(shù)據(jù)與其在財務(wù)收支、合同管理、采購、資產(chǎn)、工程發(fā)生的經(jīng)濟事項有機地結(jié)合在一起，比如后勤部門的水電收繳數(shù)據(jù)與財務(wù)系統(tǒng)收繳水電費是否一致、再比如學工部門評定的學生獎助學金與財務(wù)部門助學金的支出記錄是否存在偏差，諸如此類的管理數(shù)據(jù)與經(jīng)濟數(shù)據(jù)要做到相互關(guān)聯(lián)、相互印證。只有做到實時的運用系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行自動比對，才是扎實建成內(nèi)控信息化系統(tǒng)的關(guān)鍵。

四、結(jié)語

內(nèi)控體系構(gòu)建是一項復雜而巨大的工程，不可能一蹴而就，這項工作需要高校的各個業(yè)務(wù)職能部門共同參與，在內(nèi)部控制體系建設(shè)中、圍繞高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)、內(nèi)控監(jiān)督與審查要逐年逐項改進與完善，要充分將內(nèi)控措施以信息化手段嵌入各項業(yè)務(wù)工作中去，要將內(nèi)控管理切實落地，有效的保障高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)都能合法依規(guī)的完成，保障財務(wù)信息不失真、保障資產(chǎn)管理有效規(guī)范。工作中能統(tǒng)一思想，提高認知，切實提升內(nèi)控管理水平，才能扎實地做好高校內(nèi)部控制全覆蓋，才能形成科學規(guī)范的高校內(nèi)控管理體系，才能有效地防范風險，推動高校廉政建設(shè)開展。