協(xié)商民主視域下城市社區(qū)業(yè)委會(huì)功能有效實(shí)現(xiàn)路徑

摘 要：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和住房商品化進(jìn)程的加快，城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的功能有效發(fā)揮對(duì)推動(dòng)城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義[1]。但現(xiàn)實(shí)中由于多種原因使得城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展面臨多重困境，存在成立難、運(yùn)作難、業(yè)主對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感等問(wèn)題，以至于業(yè)主委員會(huì)不能在城市社區(qū)中充分實(shí)現(xiàn)其治理功能。因此，需要將協(xié)商民主引入社區(qū)治理，從黨建引領(lǐng)、機(jī)制激勵(lì)、制度規(guī)范、能力培育四種路徑，促進(jìn)業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)治理中功能的發(fā)揮，進(jìn)而破解業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展難題，為城市基層治理積極探索可借鑒的新模式。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；社區(qū)業(yè)委員會(huì)；治理功能；實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：C916.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）36-0095-03

收稿日期：2021-08-09

基金項(xiàng)目：上海工程技術(shù)大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“超大城市社區(qū)居民自治實(shí)踐路徑研究”（20KY0368）

作者簡(jiǎn)介：段萌萌（1996-），女，河南濮陽(yáng)人，碩士研究生，從事基層社區(qū)治理研究。

一、問(wèn)題的提出

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)住房分配體制的深刻變革以及住房商品化的迅猛發(fā)展，城市居民房產(chǎn)權(quán)開(kāi)始私有化。住房私有化進(jìn)程的快速發(fā)展不僅直接推動(dòng)了新建商品房社區(qū)的大量涌現(xiàn)，而且深刻地影響了城市社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，一種新的社會(huì)組織伴隨著房地產(chǎn)商品化改革應(yīng)運(yùn)而生，即“業(yè)主委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“業(yè)委會(huì)”）。業(yè)委會(huì)是社區(qū)新興的自治組織，在解決社區(qū)內(nèi)利益糾紛、維護(hù)業(yè)主權(quán)利訴求、強(qiáng)化民眾的參與意識(shí)、促進(jìn)社區(qū)和諧安定等方面發(fā)揮了重要的作用[2]。從全國(guó)范圍來(lái)看，業(yè)委會(huì)的誕生及發(fā)展僅有大致20來(lái)年的歷史[3]，面臨不斷變革的住房市場(chǎng)以及愈加繁雜的管理活動(dòng)，城市社區(qū)業(yè)委會(huì)的的發(fā)展跟不上日趨加快的城鎮(zhèn)化發(fā)展，社區(qū)業(yè)委會(huì)治理面臨困境，功能實(shí)現(xiàn)受阻。

城市社區(qū)業(yè)委會(huì)的發(fā)展困境引發(fā)學(xué)界探討和一系列研究思考。不少專(zhuān)家聚焦于宏觀層面探析業(yè)委會(huì)的結(jié)構(gòu)和制度。陳相明指出，業(yè)主委員會(huì)是廣大業(yè)主實(shí)現(xiàn)自律自治的前提和關(guān)鍵，因?yàn)槲覈?guó)業(yè)委會(huì)發(fā)展較晚、立法不完善的緣故，至今存在著許多弊端[4]。徐道穩(wěn)剖析了業(yè)委會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，指出業(yè)委會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)對(duì)社區(qū)內(nèi)部的組織關(guān)系和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，進(jìn)而表明以行政權(quán)力下沉為方向的社區(qū)管理改革已經(jīng)走到盡頭，業(yè)主委員會(huì)可作為下一步社區(qū)管理創(chuàng)新的切入口[5]。盧海燕指出，業(yè)委會(huì)的制度選擇要合理定位業(yè)主委員會(huì)的法律地位，強(qiáng)化政府在業(yè)主委員會(huì)組建中的作用[6]。此外，學(xué)界或是從業(yè)主維權(quán)及解決社區(qū)治理糾紛角度展開(kāi)對(duì)業(yè)委會(huì)運(yùn)行發(fā)展的內(nèi)里邏輯進(jìn)行研究。顯然，從協(xié)商民主角度和微觀層面上研究業(yè)委會(huì)日常運(yùn)作的相關(guān)研究不多，業(yè)主同其他社區(qū)治理主體間尚未形成和諧的治理關(guān)系，業(yè)主缺乏社區(qū)自治意識(shí)，居民對(duì)業(yè)委會(huì)認(rèn)同度低，本文的研究具有一定的必要性。針對(duì)這方面的問(wèn)題，本文將對(duì)此有所推進(jìn)，立足協(xié)商民主視域，針對(duì)我國(guó)城市社區(qū)業(yè)委會(huì)的發(fā)展困境，提出通過(guò)黨建引領(lǐng)、機(jī)制激勵(lì)、制度規(guī)范和能力培育四個(gè)路徑來(lái)破解城市社區(qū)業(yè)委會(huì)的治理困境，突破社區(qū)治理的瓶頸，有效發(fā)揮社區(qū)業(yè)委會(huì)的治理功能。

二、城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)面臨的治理困境

（一）業(yè)主委員會(huì)創(chuàng)建困難

業(yè)委會(huì)是當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新的重要主體，是實(shí)現(xiàn)多方參與、形成社區(qū)共治的關(guān)鍵?？墒菢I(yè)委會(huì)的創(chuàng)立并非一帆風(fēng)順，甚至在組建過(guò)程中遭遇了不同程度的阻礙，使得業(yè)委會(huì)組建成立異常艱難，成立后發(fā)揮作用更難。由于業(yè)委會(huì)掌管著大量的維修基金，維修基金的保管和使用成為部分居民覬覦業(yè)委會(huì)職位的一點(diǎn)，也是業(yè)委會(huì)無(wú)法取得居民信任的一點(diǎn)。任職于業(yè)委會(huì)需要付出高昂的時(shí)間成本，業(yè)委會(huì)成員要將大部分時(shí)間、熱情和精力放在處理業(yè)委會(huì)事務(wù)上，這可能導(dǎo)致業(yè)委會(huì)在籌建初期遭遇人員組織困境，發(fā)展階段面臨人員掛職且不能履職的現(xiàn)象。居委會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)籌建態(tài)度不積極，以及社會(huì)各界對(duì)業(yè)委會(huì)的認(rèn)知水平有限，使得業(yè)委會(huì)的組織創(chuàng)建成為棘手的難題。

（二）業(yè)主委員會(huì)運(yùn)作困難

業(yè)委會(huì)作為一個(gè)組織雖然被賦予了一定的法律地位，但在實(shí)際操作中因?yàn)闃I(yè)委會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與監(jiān)督制度的不規(guī)范、不健全，造成業(yè)委會(huì)自身的組織管理問(wèn)題頻發(fā)。業(yè)委會(huì)內(nèi)部已構(gòu)建了較為完備的組織結(jié)構(gòu)，但是缺乏嚴(yán)格的實(shí)施運(yùn)行機(jī)制。首先是缺乏規(guī)范的聘任機(jī)制，業(yè)委會(huì)成員的選舉管理頗有難度，這也使業(yè)委會(huì)內(nèi)部面臨隨時(shí)解體的風(fēng)險(xiǎn)；其次是由于缺乏科學(xué)民主的決策機(jī)制，不能充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，廣泛集中民智，業(yè)委會(huì)內(nèi)部在決策時(shí)難以達(dá)成共識(shí)，決策水平有待提升；又因?yàn)槿狈γ裰鞅O(jiān)督機(jī)制和財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，業(yè)委會(huì)的內(nèi)部管理容易陷于混亂，提高了業(yè)委會(huì)內(nèi)部出現(xiàn)寡頭壟斷和派系爭(zhēng)斗的可能性[7]，增加了業(yè)委會(huì)內(nèi)部腐敗、侵權(quán)、濫權(quán)行為滋生的可能性，大幅降低了業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的信任度，進(jìn)而導(dǎo)致業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的不滿，增強(qiáng)業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的抵制態(tài)度，最終影響業(yè)委會(huì)治理功能的有效發(fā)揮。

（三）業(yè)主委員會(huì)專(zhuān)業(yè)化能力不足

業(yè)委會(huì)作為一種新興的社會(huì)組織，組織內(nèi)部的人才隊(duì)伍建設(shè)有待提升。現(xiàn)行的業(yè)委會(huì)成員以退休人員為主且多為兼職，年輕力量不足，因而在處理社區(qū)事務(wù)方面專(zhuān)業(yè)化程度受限。業(yè)委會(huì)的籌建及運(yùn)作過(guò)程，組織成員的專(zhuān)業(yè)化局限使得常常面臨業(yè)務(wù)流程模糊及崗位職責(zé)不清等問(wèn)題；處理社區(qū)事務(wù)糾紛的過(guò)程，業(yè)委會(huì)委員由于社區(qū)管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足，不能妥善處理社區(qū)糾紛，長(zhǎng)此以往將降低居民對(duì)業(yè)委會(huì)的信賴(lài)程度。業(yè)委會(huì)工作班子欠缺的管理經(jīng)驗(yàn)和管理能力是當(dāng)下社區(qū)業(yè)委會(huì)整體運(yùn)行緩慢的重要原因。

（四）居民社區(qū)自治的效果欠佳

居民對(duì)于政府的過(guò)度依賴(lài)制約了居民自治意識(shí)的培育，盡管居民生活在社區(qū)，卻沒(méi)有建立主人翁意識(shí)，把自己視作社區(qū)建設(shè)的主體。在實(shí)際的社區(qū)建設(shè)中，積極參與的多為老年人或者退休人員，中青年參與少、認(rèn)同感不強(qiáng)，對(duì)社區(qū)事務(wù)不甚在意，這使得自治大多流于形式，居民權(quán)利并未得到充分體現(xiàn)。社區(qū)居民不積極參與社區(qū)事務(wù)，自治意識(shí)淡薄，缺乏社區(qū)歸屬感，淡漠的社區(qū)關(guān)聯(lián)削弱了社區(qū)居民參與社區(qū)治理的能力和動(dòng)力，也造成社區(qū)資源得不到合理利用，嚴(yán)重影響了居民社區(qū)自治的效果。

三、業(yè)委會(huì)發(fā)展困境的成因分析

（一）多方主體利益沖突

由于公共精神的匱乏，治理過(guò)程中，多方主體所處的地位、立場(chǎng)不同，就會(huì)存在多方利益沖突，無(wú)法達(dá)成共同目標(biāo)，最終無(wú)法達(dá)成有效合作。業(yè)委會(huì)擔(dān)負(fù)著管理物業(yè)公共部分和公共環(huán)境的職責(zé)，業(yè)委會(huì)不僅要捍衛(wèi)業(yè)主的個(gè)體利益，更要保障社區(qū)所有業(yè)主的整體利益[8]。開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司對(duì)業(yè)委會(huì)成立多有阻撓，甚至離間業(yè)主，拖慢組建流程。物業(yè)服務(wù)企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)既定利潤(rùn)目標(biāo)，往往背棄事前承諾，因而損害社區(qū)居民的切身利益[9]。有部分業(yè)主競(jìng)選業(yè)委會(huì)目的不純，成功競(jìng)選業(yè)委會(huì)委員后，或發(fā)展寡頭政治分幫拉派，或淪為物業(yè)和開(kāi)發(fā)商的利益同謀，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)內(nèi)部分裂，運(yùn)行出現(xiàn)危機(jī)。

（二）居民思維觀念陳舊

居民自治意識(shí)薄弱，從深層次來(lái)看與我國(guó)長(zhǎng)期缺乏社區(qū)自治的文化傳統(tǒng)有關(guān)。單位體制下的城市社會(huì)并不存在私有房產(chǎn)，國(guó)家通過(guò)單位將房屋分配給城市居民使用。那時(shí)居民對(duì)房產(chǎn)沒(méi)有私人權(quán)益觀念，即使出現(xiàn)權(quán)益糾紛，也大多由單位出面解決。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和單位體制的逐步瓦解，城市社會(huì)整合的主要載體已由縱向整合為機(jī)制的單位體制專(zhuān)項(xiàng)以橫向整合一直為特征的以“快”管理為主的社區(qū)[10]。原來(lái)的“單位人”逐漸轉(zhuǎn)向“社會(huì)人”“社區(qū)人”。但大多居民已經(jīng)習(xí)慣于傳統(tǒng)社會(huì)“單位人”的角色定位，還未形成現(xiàn)代社會(huì)“社區(qū)人”的角色定位，居民陳舊的思維觀念使得他們的社區(qū)參與意識(shí)稍顯稚嫩和淡薄。近幾十年來(lái)，城市社會(huì)生活事務(wù)的解決幾乎都借以行政手段，居民對(duì)于社區(qū)治理的參與大多表現(xiàn)為行政性事務(wù)的配合，以及娛樂(lè)性質(zhì)事務(wù)的參與，形式單一且深度不足，對(duì)具有實(shí)質(zhì)性事務(wù)的參與較少[11]。遇到事情習(xí)慣于求助政府，而主動(dòng)參與處理問(wèn)題的意識(shí)薄弱。

（三）業(yè)委會(huì)專(zhuān)業(yè)化人才不足

目前業(yè)委會(huì)成員多為退休、下崗人員，年輕業(yè)主對(duì)于業(yè)委會(huì)工作缺乏熱情，業(yè)委會(huì)成員構(gòu)成“老齡化”形勢(shì)凸顯。一個(gè)合格的業(yè)委會(huì)成員必須具備較高的知識(shí)水平、管理能力、人際交往技能等，然而我國(guó)大多數(shù)業(yè)委會(huì)成員在籌備時(shí)期并未充分考慮到這些因素[12]。志愿服務(wù)社區(qū)的業(yè)委會(huì)成員專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足，缺乏財(cái)務(wù)管理、房屋建筑等與社區(qū)管理相關(guān)的專(zhuān)業(yè)化知識(shí)，對(duì)相關(guān)物業(yè)管理的法規(guī)、政策、條例也并不熟悉，因而業(yè)委會(huì)難以有效率地開(kāi)展工作。同時(shí)，街道辦事處、房管部門(mén)對(duì)業(yè)委會(huì)的日常運(yùn)作缺乏專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，特別是法律、工程、審計(jì)、會(huì)計(jì)等方面，支撐資源不足。上述棘手的問(wèn)題阻礙了業(yè)委會(huì)內(nèi)部的建設(shè)管理，影響著業(yè)委會(huì)這一組織的維系、穩(wěn)定及發(fā)展。

四、充分實(shí)現(xiàn)我國(guó)業(yè)主委員會(huì)治理功能的路徑

對(duì)比傳統(tǒng)行政化的社區(qū)管理模式，協(xié)商民主治理模式下更注重居民的參與協(xié)商，強(qiáng)調(diào)拓展居民參與渠道，規(guī)范與創(chuàng)新治理機(jī)制。實(shí)現(xiàn)社區(qū)業(yè)委會(huì)協(xié)商治理的要點(diǎn)是在制度設(shè)計(jì)中把黨的領(lǐng)導(dǎo)置于關(guān)鍵位置，廣泛吸納優(yōu)秀人才、社會(huì)資源，以平等的協(xié)商、討論和對(duì)話達(dá)成共識(shí)。

（一）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)社區(qū)建設(shè)

面對(duì)城市社區(qū)業(yè)委會(huì)治理困境，只有堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，才能保證資源得到充分利用，業(yè)委會(huì)功能有效發(fā)揮。首先，黨組織通過(guò)地方法律規(guī)則的設(shè)計(jì)對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)進(jìn)行引領(lǐng)、指導(dǎo)和監(jiān)督作出詳細(xì)規(guī)定；其次，黨組織通過(guò)組織嵌入、人員選擇、交叉任職等方式獲取對(duì)業(yè)主組織的成立、換屆和運(yùn)作的主導(dǎo)權(quán)，使得親體制人員更有可能成為業(yè)委會(huì)成員；最后，黨組織通過(guò)黨建精神融入和黨員的典型示范重塑業(yè)主組織的宗旨和行動(dòng)邏輯。社區(qū)黨支部通過(guò)直接參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)公共事務(wù)管理把握社區(qū)建設(shè)的政治方向和法律方向，利用黨組織公信力強(qiáng)、引領(lǐng)群眾、凝聚群眾的先天優(yōu)勢(shì)，來(lái)改善業(yè)委會(huì)委員素質(zhì)參差不齊的狀況，解決部分業(yè)委會(huì)怠于履職、濫用職權(quán)問(wèn)題。找準(zhǔn)黨建引領(lǐng)基層的著力點(diǎn)，用黨的組織體系和工作體系去理順、規(guī)范、支撐業(yè)委會(huì)的組織建設(shè)和工作規(guī)范，切實(shí)發(fā)揮業(yè)委會(huì)在社區(qū)治理中的功能。

（二）構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制吸納專(zhuān)業(yè)人才

隨著城市住宅小區(qū)體量激增，社區(qū)治理工作的深入推進(jìn)，業(yè)委會(huì)作為維護(hù)業(yè)主物權(quán)、為業(yè)主利益服務(wù)的新興自治力量，已逐漸成為住宅小區(qū)“標(biāo)配”。但是業(yè)委會(huì)成員因?qū)I(yè)素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力有限，嚴(yán)重限制了業(yè)委會(huì)效用的有效發(fā)揮，因而提升業(yè)委會(huì)的治理效能需要積極吸納專(zhuān)業(yè)化人才，使其能夠?yàn)闃I(yè)委會(huì)的日常事務(wù)工作提供智力支持，為業(yè)委會(huì)有序運(yùn)作、健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)還可以降低基層政府在社區(qū)管理方面的行政成本。業(yè)委會(huì)作為一個(gè)業(yè)余性和公益性的自治組織，其委員往往沒(méi)有直接的經(jīng)濟(jì)利益，這也影響他們的積極性，降低工作的責(zé)任感和使命感，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)委員對(duì)待業(yè)委會(huì)工作態(tài)度敷衍、動(dòng)力不足等問(wèn)題，針對(duì)上述問(wèn)題，不妨實(shí)現(xiàn)業(yè)委會(huì)成員有償化，建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，考慮根據(jù)物業(yè)管理區(qū)域的面積，制定相應(yīng)酬金標(biāo)準(zhǔn)并由業(yè)主分?jǐn)偅鉀Q部分業(yè)委會(huì)工作人員交通、通信費(fèi)用，此舉對(duì)業(yè)委會(huì)也是一種激勵(lì)，以便其更好地改進(jìn)工作。

（三）規(guī)范基層協(xié)商民主治理制度

有效發(fā)揮社區(qū)業(yè)委會(huì)的功能需要不斷完善基層協(xié)商民主治理制度，規(guī)范基層協(xié)商民主程序。要使協(xié)商民主成為推動(dòng)業(yè)委會(huì)社區(qū)治理的有效載體，就必須不斷推動(dòng)基層協(xié)商民主制度化的發(fā)展，優(yōu)化基層協(xié)商民主的制度設(shè)計(jì)[13]，克服現(xiàn)有的制度缺陷，才能發(fā)揮最廣泛、最持久、最有效的作用。積極搭建協(xié)商民主議事平臺(tái)，保證社區(qū)多方治理主體在社區(qū)事務(wù)的管理。在決策上可以各抒己見(jiàn)，充分考量整體利益需求，提升決策效率，實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主治理，最大效度地發(fā)揮業(yè)委會(huì)治理效用[14]。

（四）積極培育居民社區(qū)參與意識(shí)

居民是社區(qū)建設(shè)的第一主體，居民參與是社區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵，因而培育居民的民主協(xié)商意識(shí)與協(xié)商能力是社區(qū)建設(shè)工作的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)和突破點(diǎn)。在培養(yǎng)業(yè)主參與社區(qū)治理意識(shí)和能力的過(guò)程中，積極創(chuàng)新社區(qū)協(xié)商模式，鼓勵(lì)業(yè)主參與到社區(qū)事務(wù)的治理決策中，不斷增強(qiáng)他們對(duì)居住社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，在參與處理社區(qū)事務(wù)過(guò)程中，有效提升居民的協(xié)商能力，培育其民主協(xié)商意識(shí)，這種公民精神培育的過(guò)程在潛移默化中提升了業(yè)委會(huì)工作的治理水平，促進(jìn)了協(xié)商民主機(jī)制的健全和完善。民主協(xié)商意識(shí)的培育要始終立足于基層社區(qū)實(shí)際發(fā)展，將解決社區(qū)成員尤其是大多數(shù)居民群眾的現(xiàn)實(shí)需求置于首位，切實(shí)解決群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題[15]。通過(guò)有效解決群眾關(guān)心的棘手問(wèn)題，吸引居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的關(guān)注并參與進(jìn)來(lái)，有效促進(jìn)居民參與管理社區(qū)事務(wù)的良性循環(huán)。

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