PPP項(xiàng)目投融資管理實(shí)踐與建議

周青華

摘 要：本文以PPP項(xiàng)目投融資為主要研究對(duì)象，在闡述PPP項(xiàng)目投融資管理特點(diǎn)的基礎(chǔ)上深入分析了PPP投融資管理過程中需要注意的問題，并從政府和企業(yè)兩個(gè)角度提出了完善投融資管理的有效建議，以期為PPP項(xiàng)目投融資管理提供有益的理論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；投融資管理；分析；策略

PPP（Public—Private—Parternership—政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目是指政府與社會(huì)資本之間通過合作協(xié)議，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等領(lǐng)域共同參與、共同投資、共同運(yùn)營(yíng)和共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合作模式。由于PPP項(xiàng)目具有項(xiàng)目金額大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高和成本負(fù)擔(dān)重的特點(diǎn)，因此投融資是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，合理的資金籌集和投資者參與，以及適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分配機(jī)制能夠促進(jìn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。PPP項(xiàng)目投融資管理的工作內(nèi)容較為復(fù)雜，所以參與PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)方，尤其是項(xiàng)目所在地政府和社會(huì)資本方要充分重視并切實(shí)提升項(xiàng)目投融資管理工作水平。

一、PPP項(xiàng)目投融資管理特點(diǎn)

（一）項(xiàng)目金額大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、成本負(fù)擔(dān)重

項(xiàng)目金額大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、成本負(fù)擔(dān)重這四個(gè)詞明確指出了PPP項(xiàng)目投融資管理在項(xiàng)目金額、周期、風(fēng)險(xiǎn)和成本等方面的特點(diǎn)。首先，PPP項(xiàng)目通常涉及的是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)項(xiàng)目如高速公路、橋梁、機(jī)場(chǎng)等，上述項(xiàng)目的規(guī)模一般較大，需要投入大量的資金進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；其次，PPP項(xiàng)目從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工一直到后續(xù)運(yùn)營(yíng)階段，整個(gè)完工周期一般需要3-7年時(shí)間；再次，PPP項(xiàng)目在各個(gè)階段由于牽涉到大量資金和復(fù)雜的運(yùn)營(yíng)管理，一般面臨著技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)類型；最后，PPP項(xiàng)目的即便是采用政府和社會(huì)資本合作的模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，每一方的成本負(fù)擔(dān)仍然很重。社會(huì)資本方需要承擔(dān)項(xiàng)目的投資和運(yùn)營(yíng)成本，包括資金的籌措、利息支出、設(shè)備維護(hù)等費(fèi)用，政府則需要承擔(dān)一定的政策和財(cái)政補(bǔ)貼成本。

（二）項(xiàng)目融資主體是項(xiàng)目公司，但融資需多方配合

在PPP項(xiàng)目模式下，社會(huì)資本方需要組織成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司作為獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)承擔(dān)著項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等職責(zé)，與此同時(shí)，項(xiàng)目公司也是PPP項(xiàng)目的融資主體，其需要負(fù)責(zé)籌集項(xiàng)目資金和尋找投資者并與政府簽訂合同，承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)責(zé)任。但是正如上文中所說的那樣，PPP項(xiàng)目的資金需求大、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目公司往往無法獨(dú)自完成融資任務(wù)，融資過程需要多方配合和參與。

此外，PPP項(xiàng)目融資是有限追索權(quán)的融資方式即投資者在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中僅有有限的追索權(quán)利。這意味著在項(xiàng)目發(fā)生違約或其他風(fēng)險(xiǎn)情況下，PPP項(xiàng)目的投資者的追索權(quán)受到了一定程度的限制。以上兩方面的因素共同決定了PPP項(xiàng)目融資需要多方參與配合，項(xiàng)目所在地的地方政府、社會(huì)資本方、銀行和項(xiàng)目的其他投資者需要秉持“收益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則為PPP項(xiàng)目提供相應(yīng)的資金支持并做好風(fēng)險(xiǎn)管控，確保資金的合法性和有效利用。

二、PPP項(xiàng)目投融資管理過程中應(yīng)注意的問題

（一）關(guān)注PPP項(xiàng)目投融資政策變化

PPP項(xiàng)目投融資管理周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大，所以參與PPP項(xiàng)目投融資管理的利益相關(guān)方，尤其是項(xiàng)目公司必須時(shí)刻關(guān)注PPP項(xiàng)目投融資政策的變化，并及時(shí)調(diào)整其投融資管理策略，有效規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)并實(shí)現(xiàn)資金的高效利用。當(dāng)前我國(guó)為了規(guī)范PPP項(xiàng)目投融資行為，先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策和文件：發(fā)改委和財(cái)政部于2022年先后頒布了《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好社會(huì)資本投融資合作對(duì)接有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕233號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2022〕119號(hào)），為PPP項(xiàng)目投融資活動(dòng)提供了明確的制度指引。在實(shí)務(wù)當(dāng)中，部分參與PPP項(xiàng)目投融資活動(dòng)的社會(huì)資本方由于缺乏運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目投融資管理過程中沒能時(shí)刻關(guān)注相關(guān)政策的最新變動(dòng)和嚴(yán)格遵循規(guī)章制度處置投融資事項(xiàng)，使得PPP項(xiàng)目出現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)給項(xiàng)目公司及其他利益相關(guān)方造成損失。為此，項(xiàng)目公司需要采取以下幾項(xiàng)措施提升PPP項(xiàng)目投融資管理活動(dòng)的政策遵從度：第一，項(xiàng)目公司應(yīng)與政府建立良好的溝通渠道，與政府相關(guān)部門或項(xiàng)目主管部門保持定期溝通，及時(shí)了解政府的政策意圖和發(fā)展方向。第二，項(xiàng)目公司需要組織專門的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和分析政府發(fā)布的PPP項(xiàng)目投融資政策和指導(dǎo)文件，在必要時(shí)還可以尋求專業(yè)機(jī)構(gòu)如律師事務(wù)所或咨詢公司的支持和建議，幫助解讀和應(yīng)對(duì)政策變化。第三，項(xiàng)目公司要積極參與政策制定，通過參加政府組織的研討會(huì)、座談會(huì)或公開征求意見等方式向政府部門提出合理建議和意見。

（二）關(guān)注PPP項(xiàng)目所在地政府信用情況

PPP模式下地方政府和社會(huì)資本是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的，因此項(xiàng)目公司在開展PPP項(xiàng)目投融資管理時(shí)十分有必要關(guān)注項(xiàng)目所在地政府的信用情況。僅僅拿PPP項(xiàng)目融資來說，項(xiàng)目所在地政府的信用評(píng)級(jí)對(duì)項(xiàng)目的融資能力和資本市場(chǎng)準(zhǔn)入具有重要影響，如果政府信用較低則可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目融資成本增加，銀行等金融機(jī)構(gòu)輕易不會(huì)向項(xiàng)目提供資金支持。從地方政府的角度來說，政府部門必須要采取相關(guān)管理措施不斷強(qiáng)化自身信用建設(shè)，穩(wěn)定PPP項(xiàng)目投融資活動(dòng)的參與者的信心，這部分內(nèi)容本文將在第三節(jié)詳細(xì)論述。

（三）關(guān)注PPP項(xiàng)目投融資合理性

一些企業(yè)缺乏經(jīng)營(yíng)思維和管理經(jīng)驗(yàn)，在組建項(xiàng)目公司后沒有對(duì)PPP項(xiàng)目投融資的合理性開展評(píng)估工作，沒有組織專人對(duì)PPP項(xiàng)目的可行性、資金成本、回報(bào)率、風(fēng)險(xiǎn)情況以及項(xiàng)目合規(guī)性等進(jìn)行盡職調(diào)查，難免會(huì)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中因各種風(fēng)險(xiǎn)因素給社會(huì)資本帶來損失。同時(shí)，項(xiàng)目供公司沒有按照國(guó)家政策的變化來調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，在決策和管理上 出現(xiàn)重大失誤，也會(huì)給項(xiàng)目公司和社會(huì)資本方帶來無法挽救的巨大損失。

三、PPP項(xiàng)目投融資管理優(yōu)化建議

（一）政府層面

1.加強(qiáng)地方政府信用建設(shè)

上文中提到包括項(xiàng)目公司在內(nèi)的PPP項(xiàng)目投融資活動(dòng)參與者都必須時(shí)刻關(guān)注項(xiàng)目所在地政府的信用狀況，避免因地方政府信用狀況不佳給項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，確保財(cái)政收支平衡和債務(wù)可持續(xù)性。政府相關(guān)部門要完善管理制度、壓實(shí)管理責(zé)任，加強(qiáng)預(yù)算管理、債務(wù)管理、資金使用監(jiān)管等方面，提高財(cái)務(wù)透明度和責(zé)任意識(shí)。其次，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)履約能力，確保按時(shí)履行政府在PPP項(xiàng)目中的承諾和義務(wù)。這要求地方政府必須建立健全的履約機(jī)制和流程，加強(qiáng)政府決策和執(zhí)行能力，按照合同正常履行己方責(zé)任。再次，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)與項(xiàng)目公司和投資者的溝通與合作，建立良好的合作關(guān)系。地方政府要建立協(xié)商解決問題的機(jī)制，及時(shí)就項(xiàng)目信息、政策變化和風(fēng)險(xiǎn)提示等信息與項(xiàng)目公司進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通。此外，地方政府應(yīng)該提升行政效能。地方政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的培訓(xùn)，精簡(jiǎn)項(xiàng)目審批程序，提升政府服務(wù)意識(shí)，為PPP項(xiàng)目投融資活動(dòng)提供便利和高效的行政支持從而減少項(xiàng)目推進(jìn)過程中的阻礙和延誤。

2.細(xì)化項(xiàng)目審批流程

財(cái)政部于2019年頒布出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)），這份文件強(qiáng)調(diào)了加快推動(dòng)PPP模式發(fā)展的重要性并提出了推動(dòng)PPP項(xiàng)目發(fā)展的具體政策措施，其中就包括了優(yōu)化項(xiàng)目評(píng)估和審批流程。具體來說地方政府應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手細(xì)化PPP項(xiàng)目審批流程：第一，制定明確的評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。地方政府應(yīng)該制定明確的評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同類型的PPP項(xiàng)目，確定相應(yīng)的評(píng)估要求。這包括項(xiàng)目可行性、財(cái)務(wù)可行性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，確保評(píng)估工作有章可循、科學(xué)可靠。第二，明確評(píng)估程序和流程。地方政府應(yīng)該明確評(píng)估的程序和流程，制定具體的工作方案和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。包括評(píng)估申報(bào)的材料要求、評(píng)估單位的選擇、評(píng)估報(bào)告的編制等方面的細(xì)節(jié)，確保評(píng)估工作有序進(jìn)行。第三。強(qiáng)化項(xiàng)目審批的環(huán)節(jié)和要求。地方政府應(yīng)該明確項(xiàng)目審批的環(huán)節(jié)和要求，確保各個(gè)環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。包括初步審批、可行性研究報(bào)告審批、合同協(xié)議審批等方面的具體要求，確保審批工作的透明、公正和規(guī)范。第四，加強(qiáng)評(píng)估和審批的信息化建設(shè)。地方政府可以建立評(píng)估和審批的信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)評(píng)估報(bào)告和審批文件的電子化管理。第五，強(qiáng)化監(jiān)督和審計(jì)。地方政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)評(píng)估和審批工作的監(jiān)督和審計(jì)，確保工作的質(zhì)量和結(jié)果?？梢栽O(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或委托第三方進(jìn)行評(píng)估和審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取相應(yīng)的整改措施。

（二）企業(yè)層面

1.完善投融資風(fēng)險(xiǎn)防范體制

項(xiàng)目公司在對(duì)PPP項(xiàng)目的投融資活動(dòng)進(jìn)行管理的過程中涉及到的風(fēng)險(xiǎn)因素非常復(fù)雜，首先，項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)劃階段應(yīng)當(dāng)組織專人對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和盡職調(diào)查，調(diào)查了解項(xiàng)目的相關(guān)信息，隨后由公司的法務(wù)部門會(huì)同財(cái)務(wù)部門組織專人評(píng)估項(xiàng)目所面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)并制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。其次，項(xiàng)目公司必須在這一階段組織召開項(xiàng)目可行性研究，由公司財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)，財(cái)務(wù)人員需要選擇合適的融資渠道和確定具體的融資比例來平衡各方的利益，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。再次，PPP項(xiàng)目進(jìn)入施工建設(shè)階段后，項(xiàng)目公司的法務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門在與項(xiàng)目所在地政府簽訂項(xiàng)目合同時(shí)必須對(duì)合同條款的合規(guī)性進(jìn)行調(diào)查，確保合同條款完全包含了利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偤脱a(bǔ)償機(jī)制等具體細(xì)則，對(duì)上述各方面社會(huì)資本和地方政府雙方各自的權(quán)利與義務(wù)做出明確劃分并做好合同的歸檔管理工作。再次，項(xiàng)目公司要在企業(yè)內(nèi)部建立起完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，在PPP項(xiàng)目投融資管理過程中嚴(yán)格執(zhí)行“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”程序，針對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)預(yù)案和控制措施，保證項(xiàng)目公司能夠及時(shí)將PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)控制一定范圍內(nèi)，避免產(chǎn)生連帶風(fēng)險(xiǎn)，給公司和項(xiàng)目造成更大的損失。最后，項(xiàng)目公司應(yīng)該和政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等PPP項(xiàng)目投融資管理的各個(gè)利益相關(guān)方建立信息共享和溝通機(jī)制，及時(shí)溝通項(xiàng)目進(jìn)展、風(fēng)險(xiǎn)情況和應(yīng)對(duì)措施，保持信息暢通和透明。

2.提高項(xiàng)目盈利能力

為了防范PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司必須在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中采取一系列管理手段來提升PPP項(xiàng)目的盈利能力，增加項(xiàng)目的收益和回報(bào)。第一，項(xiàng)目公司的市場(chǎng)營(yíng)銷部門必須對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)定位，明確目標(biāo)受眾和需求并制定相應(yīng)的營(yíng)銷策略以吸引更多的用戶或客戶，提高項(xiàng)目的市場(chǎng)份額和收益。第二，項(xiàng)目公司必須通過提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率和管理水平，進(jìn)一步優(yōu)化公司現(xiàn)有資源配置，降低運(yùn)營(yíng)成本從而提升項(xiàng)目的盈利能力。第三，項(xiàng)目公司必須考慮項(xiàng)目在不同階段的發(fā)展和變化，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況制定合理的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)規(guī)劃，確保項(xiàng)目能夠持續(xù)盈利并具備良好的投資回報(bào)。第四，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理階段，項(xiàng)目公司可以適當(dāng)進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新，項(xiàng)目所涉及的行業(yè)特點(diǎn)和用戶需求推出多項(xiàng)增值服務(wù)，比如地鐵項(xiàng)目可以在商圈地鐵站點(diǎn)的周圍投資和發(fā)展商業(yè)綜合體，盡量擴(kuò)大PPP項(xiàng)目附加價(jià)值從而增加收入來源。

3.優(yōu)化投融資管理保障措施

項(xiàng)目公司在開展PPP項(xiàng)目投融資管理的過程中應(yīng)該從組織架構(gòu)調(diào)整、管理制度創(chuàng)設(shè)和人才隊(duì)伍培養(yǎng)三方面入手，采取必要措施優(yōu)化PPP項(xiàng)目投融資管理保障措施，為PPP項(xiàng)目提供堅(jiān)實(shí)的組織、制度和人才支撐。首先，項(xiàng)目公司應(yīng)建立合理的組織管理架構(gòu)，明確各部門職責(zé)和權(quán)限，確保高效的決策和執(zhí)行。公司應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的投融資管理部門或崗位，由該部門專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資的策劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作，以及與投資方、金融機(jī)構(gòu)等的溝通和合作。其次，項(xiàng)目公司應(yīng)制定完善的投融資管理制度，明確各項(xiàng)規(guī)范和流程，包括資金籌措、融資渠道、融資結(jié)構(gòu)、資金使用和回報(bào)等方面的管理規(guī)定，為PPP項(xiàng)目投融資活動(dòng)提供剛性的制度約束。最后，項(xiàng)目公司需要擁有一支專業(yè)素質(zhì)高、熟悉PPP模式和投融資管理的人才隊(duì)伍。因此項(xiàng)目公司可以通過引進(jìn)具有豐富經(jīng)驗(yàn)的投融資專業(yè)人員并為他們提供培訓(xùn)，組建一支PPP項(xiàng)目投融資管理專業(yè)團(tuán)隊(duì)并制定相應(yīng)的人才培養(yǎng)計(jì)劃，充分提升團(tuán)隊(duì)的專業(yè)水平和能力。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP項(xiàng)目的投融資管理對(duì)于項(xiàng)目的成功實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，為此在PPP項(xiàng)目投融資管理的過程中，政府和企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)溝通與合作，共同應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，促進(jìn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。與此同時(shí)，我國(guó)政府和企業(yè)也應(yīng)當(dāng)積極借鑒國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，不斷完善投融資管理的理論和實(shí)踐，推動(dòng)PPP模式在中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱智.PPP項(xiàng)目投融資管理及風(fēng)險(xiǎn)防范[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2022（04）：67+68.

[2]蔡玲玲.PPP項(xiàng)目投融資管理與風(fēng)險(xiǎn)防范淺析[J].經(jīng)濟(jì)與發(fā)展，2020（12）：46+47.

[3]劉榮萍.淺談PPP項(xiàng)目投融資管理存在的問題及對(duì)策[J].當(dāng)代會(huì)計(jì)，2021（03）：47+49.

[4]何麗明.施工企業(yè)PPP項(xiàng)目投融資管理策略研究[J].企業(yè)科技與發(fā)展，2022（04）：95+96.