郭 華（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授）

隨著網(wǎng)絡(luò)通信與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，以信息技術(shù)為代表的新興現(xiàn)代技術(shù)在促進(jìn)生產(chǎn)模式變革、生活方式改變以及交往環(huán)境變化的同時(shí)，疊加出不同于傳統(tǒng)接觸性犯罪的非接觸性電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的新型樣態(tài)。這種犯罪借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)呈現(xiàn)隱蔽化、便捷化、增量化等特點(diǎn)，演繹出超越傳統(tǒng)接觸性犯罪“一對(duì)一”的“侵害—被害”間接互動(dòng)的“多對(duì)一”“多對(duì)多”的詐騙犯罪行為方式。打擊和治理這類新型詐騙犯罪僅僅依靠行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或刑事司法機(jī)關(guān)單方力量難以奏效，需要改變?cè)械膹?qiáng)化單一刑事專項(xiàng)打擊的路徑依賴，尋求行政執(zhí)法與刑事司法銜接互動(dòng)源頭治理的路徑，以便更好地應(yīng)對(duì)詐騙犯罪類型的變化。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的歷程及成效

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙自2002年在國(guó)內(nèi)初見(jiàn)端倪后層出不窮，并呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢(shì)?！按箨懪c臺(tái)灣地區(qū)的跨境詐騙經(jīng)歷了詐騙場(chǎng)域從臺(tái)灣到兩岸，再到非洲、歐洲國(guó)家的路徑轉(zhuǎn)變，并體現(xiàn)出職業(yè)化、動(dòng)態(tài)化、難度大等特點(diǎn)，在跨境詐騙治理過(guò)程中，要立足于現(xiàn)存法律制度，從信息交流、罪犯遣返、罪贓轉(zhuǎn)交等方面入手。”①參見(jiàn)吳照美、許昆：《兩岸跨境電信詐騙犯罪的演變規(guī)律與打擊機(jī)制的完善》，《青海社會(huì)科學(xué)》，2014年第4期?；诤{兩岸的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙問(wèn)題，2009年，海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)與臺(tái)灣地區(qū)海峽交流基金會(huì)在南京簽署了《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》。同年，公安部組織了第一次打擊電信詐騙專項(xiàng)行動(dòng)，提出了建立公安機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)部門、警種之間的犯罪情報(bào)會(huì)商機(jī)制，并與銀行、工業(yè)和信息化部等部門建立長(zhǎng)效協(xié)作配合機(jī)制。這一時(shí)期，“不法分子通過(guò)設(shè)立電信網(wǎng)絡(luò)詐騙窩點(diǎn)，利用網(wǎng)絡(luò)改號(hào)電話、‘偽基站’設(shè)備等，通過(guò)撥打電話、發(fā)送手機(jī)短信，跨境、跨省針對(duì)不特定群眾大肆實(shí)施詐騙活動(dòng)”。②參見(jiàn)喬文心：《最高法院公布九起電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案：去年全國(guó)法院審理此類案件逾千件》，《人民法院報(bào)》，2016 年3 月5 日。為此，2015年6月，由公安部牽頭，組織工業(yè)和信息化部、中國(guó)人民銀行、最高人民法院、最高人民檢察院、中國(guó)移動(dòng)等23個(gè)部門和單位專門成立了打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會(huì)議。面對(duì)利用電信網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的新型違法犯罪活動(dòng)的日益增多，特別是利用電信網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的詐騙犯罪現(xiàn)象比較突出，2016年部際聯(lián)席會(huì)議辦公室制定了《防范治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪工作機(jī)制》，建立了13個(gè)具體的防范工作制度，將銀行和通信兩大系統(tǒng)整合進(jìn)治理體系中來(lái)，并明確了主體責(zé)任和各部門責(zé)任。此次會(huì)議標(biāo)志著治理信息網(wǎng)絡(luò)詐騙由公安系統(tǒng)孤軍奮戰(zhàn)到整合資源、擴(kuò)大主體的治理觀念、治理方式的轉(zhuǎn)變。針對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等犯罪的特點(diǎn)，為加強(qiáng)協(xié)作配合，堅(jiān)決有效遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等犯罪活動(dòng)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于2016年12月19日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2016〕32號(hào)）。為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的證據(jù)認(rèn)定以及共同犯罪、主從犯罪的認(rèn)定和審查程序等提供指引，2018年最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件指引》（高檢發(fā)偵監(jiān)字〔2018〕12號(hào)）。上述機(jī)制的建立和相關(guān)規(guī)范性文件的出臺(tái)，為行政與司法銜接共同治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪提供了實(shí)踐基礎(chǔ)和處理依據(jù)。

上述建立的工作機(jī)制雖然對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪活動(dòng)有所遏制，但因這種利用通信工具、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段實(shí)施的犯罪與掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益等上下游的關(guān)聯(lián)犯罪交織，依然不斷蔓延并持續(xù)高發(fā)，嚴(yán)重侵害人民群眾財(cái)產(chǎn)安全和其他合法權(quán)益，危及人民群眾安全感和社會(huì)和諧穩(wěn)定，社會(huì)危害性大，人民群眾反映強(qiáng)烈。③參見(jiàn)2016年12月19日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2016〕32號(hào)）。隨著現(xiàn)代通信的普及和移動(dòng)支付技術(shù)的快速發(fā)展，手機(jī)卡非法交易、信用卡非法轉(zhuǎn)借、黑灰產(chǎn)業(yè)鏈蔓延以及大量上下游關(guān)聯(lián)犯罪參與，這些具有催化劑和助燃劑作用的因素，使得電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪活動(dòng)持續(xù)高發(fā)多發(fā)，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪形勢(shì)日趨嚴(yán)峻復(fù)雜。“在一些大中城市，此類案件發(fā)案量在刑事案件中的占比甚至達(dá)到50%。”④參見(jiàn)彭寧鈴：《最高法：去年全國(guó)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙財(cái)產(chǎn)損失達(dá)353.7億元》，光明網(wǎng)，https://m.gmw.cn/2021-06/22/content_1302371558.htm/2023年10月11日。這對(duì)打擊此類犯罪提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和更高的要求。2021年6月17日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部發(fā)布的《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)（二）》第二條規(guī)定：“為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪提供作案工具、技術(shù)支持等幫助以及掩飾、隱瞞犯罪所得及其產(chǎn)生的收益，由此形成多層級(jí)犯罪鏈條的，或者利用同一網(wǎng)站、通信群組、資金賬戶、作案窩點(diǎn)實(shí)施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為多個(gè)犯罪嫌疑人、被告人實(shí)施的犯罪存在關(guān)聯(lián)，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)可以在其職責(zé)范圍內(nèi)并案處理?！奔词惯@種關(guān)聯(lián)犯罪發(fā)生在不同的地方，也不再將案件“分割”管轄，辦案機(jī)關(guān)可以并案處理，強(qiáng)化打擊的聚焦點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年至2021年，檢察機(jī)關(guān)分別起訴電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪3.9萬(wàn)人、5萬(wàn)人、4萬(wàn)人。其中，未成年人2200余人，約占2%，同比增長(zhǎng)18%；初中及以下學(xué)歷的占70%；無(wú)固定職業(yè)的占94%。全國(guó)公安機(jī)關(guān)不斷開(kāi)展對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的專項(xiàng)打擊行動(dòng)，如“斷卡”“斷流”行動(dòng)。僅2021年，“全國(guó)共破獲電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件39.4萬(wàn)件，抓獲犯罪嫌疑人63.4萬(wàn)名，同比分別上升28.5%和76.6%。公安部會(huì)同國(guó)家移民管理局組織開(kāi)展‘?dāng)嗔鳌瘜０感袆?dòng)，打掉非法出境團(tuán)伙1.2萬(wàn)個(gè)，抓獲偷渡犯罪嫌疑人5.1萬(wàn)名。會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、工業(yè)和信息化部、人民銀行和三大運(yùn)營(yíng)商持續(xù)推進(jìn)‘?dāng)嗫ā袆?dòng)，打掉‘兩卡’違法犯罪團(tuán)伙4.2萬(wàn)個(gè)，查處犯罪嫌疑人44萬(wàn)名，懲戒失信人員20萬(wàn)名，懲處營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、機(jī)構(gòu)4.1萬(wàn)個(gè)”。⑤參見(jiàn)潘鐸?。骸吨畏措娦啪W(wǎng)絡(luò)詐騙法治防火墻》，《民主與法制時(shí)報(bào)》，2022年12月6日第177期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“各地利用公安大數(shù)據(jù)產(chǎn)出預(yù)警線索4170萬(wàn)條，攔截詐騙電話19.5億次、短信21.4億條，封堵涉詐域名網(wǎng)址210.6萬(wàn)個(gè)，緊急止付涉案資金3291億元，成功避免6178萬(wàn)名群眾受騙。工業(yè)和信息化部組織三大運(yùn)營(yíng)商升級(jí)啟動(dòng)‘?dāng)嗫ㄐ袆?dòng)2.0’，先后清理高危電話卡7769萬(wàn)張、行業(yè)卡1931萬(wàn)張。人民銀行深入開(kāi)展‘資金鏈’治理工作，拒絕可疑交易1.3億筆?！雹迏⒁?jiàn)閆晶晶、谷芳卿：《檢察機(jī)關(guān)全鏈條懲治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪 幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪成為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪鏈條上的第一大罪名》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2022年3月3日?？梢哉f(shuō)，行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)作配合的工作機(jī)制取得了初步成效。

為依法治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，2021年10月19日，《中華人民共和國(guó)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法（草案）》提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)初次審議，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十六次會(huì)議于2022年9月2日表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》（2022年12月1日施行）（以下簡(jiǎn)稱《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》）。同年，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)刑事檢察與公益訴訟檢察銜接協(xié)作嚴(yán)厲打擊電信網(wǎng)絡(luò)犯罪加強(qiáng)個(gè)人信息司法保護(hù)的通知》，并強(qiáng)調(diào)在容易產(chǎn)生個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域予以強(qiáng)化治理。由于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙不受限于地理與空間邊界，國(guó)內(nèi)打擊力度強(qiáng)，致使犯罪陣地轉(zhuǎn)移到境外，跨境作案更加肆無(wú)忌憚。據(jù)國(guó)務(wù)院聯(lián)席辦數(shù)據(jù)顯示，國(guó)外緬北電信網(wǎng)絡(luò)詐騙窩點(diǎn)作案量已占境外電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件的68.5%。2023年先后抓獲269名緬北涉詐犯罪嫌疑人后，1207名緬北涉詐犯罪嫌疑人成功移交我國(guó)。⑦參見(jiàn)吳非：《打擊跨境電詐，未來(lái)可能難度更大》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2023年9月12 日?！?021年1月至2023 年6月，全國(guó)法院一審審結(jié)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件5.9萬(wàn)件13.3萬(wàn)人；一審審結(jié)幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)案件15.6萬(wàn)件24.3萬(wàn)人；審結(jié)侵犯公民個(gè)人信息案件0.7萬(wàn)件1.2萬(wàn)人?！雹鄥⒁?jiàn)張素：《電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件明顯反彈 中國(guó)法院將“出重拳”》，中國(guó)新聞網(wǎng)，https://www.chinanews.com/china/2023年9月26日。2022年年底以來(lái)，全國(guó)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件出現(xiàn)明顯反彈，案件總量持續(xù)高位運(yùn)行，其形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，呈現(xiàn)境外詐騙集團(tuán)壟斷化、犯罪形式復(fù)合化、實(shí)施主體離散化、犯罪手法多樣化、黑灰產(chǎn)犯罪境外化等新特點(diǎn)，并成為當(dāng)前發(fā)案率最高、損失最大、犯罪成本低廉的突出性犯罪類型，嚴(yán)重威脅社會(huì)的安全與穩(wěn)定，成為當(dāng)今社會(huì)治理的一大難題。

二、行政執(zhí)法與刑事司法銜接治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪面臨的新問(wèn)題及困境

隨著網(wǎng)絡(luò)深度影響人們的日常生活以及全面觸網(wǎng)局面的生成，特別是電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的共享性及裂變式的傳播方式嵌入人們的日常生活，打破了固有的地域和空間邊界，致使社會(huì)互動(dòng)超越傳統(tǒng)時(shí)空的限制，潛在犯罪人和適宜的目標(biāo)在網(wǎng)絡(luò)空間存在聚集，為滋生出犯罪提供空間和機(jī)會(huì)，潛在犯罪人面對(duì)大量電信網(wǎng)絡(luò)犯罪機(jī)會(huì)極易轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)犯罪人。許多為合法目的而進(jìn)行的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步被犯罪利用，使得犯罪人實(shí)施犯罪更快捷有效。⑨Felson M, Cohen L E. Human ecology and crime: A routine activity approach[J]. Human Ecology, 1980, 8(4): 393.由于犯罪各個(gè)環(huán)節(jié)可以分離獨(dú)立，電信網(wǎng)絡(luò)犯罪憑借信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新呈現(xiàn)出顯著變異，并能夠借助于“合法”渠道避開(kāi)打擊。原有的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪面臨新的難以解決的問(wèn)題。這些新問(wèn)題主要聚焦在犯罪活動(dòng)嵌入電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)以及原有治理機(jī)制縫隙等環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。

（一）從犯罪活動(dòng)嵌入電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)層面來(lái)看，犯罪活動(dòng)方式虛擬化和實(shí)施主體的分離化，尤其是電信網(wǎng)絡(luò)上呈現(xiàn)的人和事多點(diǎn)連接，使得依賴一個(gè)中心點(diǎn)的監(jiān)管過(guò)濾機(jī)制的作用甚微。如有些信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不斷延伸到監(jiān)管不到的新領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)電話運(yùn)營(yíng)商基于利益最大化的追求無(wú)限擴(kuò)大所從事的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)空間；電信部門將 VOIP業(yè)務(wù)外包給服務(wù)提供商，因?qū)訉油獍@開(kāi)了監(jiān)管；微信等社交媒介的相關(guān)功能不斷開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新使監(jiān)管難以應(yīng)對(duì)；等等。尤其是利用APP功能違規(guī)違法收集個(gè)人信息、過(guò)度索權(quán)的情況發(fā)生，致使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督成本不斷增加，這也為治理帶來(lái)了不能承受之重。刑事打擊對(duì)于截獲的零星詐騙犯罪數(shù)據(jù)，很難梳理出詐騙犯罪脈絡(luò)，也難以鎖定隱藏于后的犯罪行為人。由于犯罪行為人的實(shí)體行為轉(zhuǎn)化為虛擬數(shù)據(jù)，特別是團(tuán)伙成員之間廣泛使用具有端到端加密、閱后即焚、私密聊天等功能的加密通信軟件，使犯罪人的虛擬身份與現(xiàn)實(shí)身份不對(duì)應(yīng)、不一致，在犯罪環(huán)節(jié)中的上游、下游人員均不知道其真實(shí)身份，犯罪無(wú)共同性和協(xié)作性。如涉及GOIP（GSM Over IP）設(shè)備的詐騙案件中，犯罪嫌疑人在境內(nèi)架設(shè)設(shè)備，為境外的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙窩點(diǎn)提供通信支持，實(shí)現(xiàn)境外呼叫但接聽(tīng)端變?yōu)楸镜貋?lái)電號(hào)碼顯示，這為發(fā)現(xiàn)犯罪帶來(lái)困難。一旦信息網(wǎng)絡(luò)犯罪發(fā)生，能夠在瞬間完成，然后通過(guò)各種可利用的技術(shù)手段逃匿或者消失，信息網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)出的聚合性和交互性的功能，不僅為降低犯罪成本提供了可能，也為提高犯罪效率、細(xì)化犯罪分工、擴(kuò)大犯罪結(jié)果提供了便利工具。刑事打擊犯罪因時(shí)過(guò)境遷難以完成打擊的任務(wù)，致使一般性的行政執(zhí)法與刑事司法的案件移送銜接機(jī)制在信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日益創(chuàng)新的背景下難以發(fā)揮作用。

（二）從行政執(zhí)法和刑事司法銜接治理機(jī)制層面看，《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》雖然確立了網(wǎng)信部門互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)管職能，但有關(guān)部門協(xié)同配合和快速聯(lián)動(dòng)機(jī)制因分業(yè)管理分散的局面沒(méi)有打破，特別是“回應(yīng)型”或者“事后型”行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，在應(yīng)對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)犯罪鏈條行為以及產(chǎn)業(yè)化特征的犯罪時(shí)，依然呈現(xiàn)力所不逮的疲憊應(yīng)付狀態(tài)。行政法規(guī)定的行政犯前置條款與刑法在規(guī)范體系上的對(duì)接，是實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理領(lǐng)域行刑銜接機(jī)制的規(guī)范依據(jù)，也是保障其機(jī)制有效運(yùn)行的法律制度保障。但因行政法的部門法特點(diǎn)以及電信網(wǎng)絡(luò)的有些問(wèn)題涉及公民基本權(quán)利等因素，現(xiàn)有規(guī)范體系難以實(shí)現(xiàn)行刑有效銜接。實(shí)質(zhì)上，“行刑銜接機(jī)制不暢的根節(jié)不僅在于規(guī)范不足，更在于行刑數(shù)據(jù)壁壘穩(wěn)固存在，這一現(xiàn)象并未隨著信息化建設(shè)而被消除。數(shù)字檢察督促辦案人員‘在個(gè)案審查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在數(shù)據(jù)碰撞篩查中發(fā)現(xiàn)類案線索’，破解既往法律監(jiān)督的被動(dòng)性、碎片化、淺層次難題，有效推動(dòng)對(duì)行刑數(shù)據(jù)壁壘所帶來(lái)的犯罪黑數(shù)和監(jiān)督盲區(qū)的綜合治理” 。⑩參見(jiàn)邵俊：《數(shù)字檢察中行刑銜接機(jī)制的優(yōu)化路徑》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2023年第5期。一方面，我國(guó)實(shí)施的《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》采用了“小切口”立法模式，因電信網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域治理的復(fù)雜性，僅僅依此作為開(kāi)展電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理工作的法律，還不足以實(shí)現(xiàn)治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的任務(wù)，需要《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等其他相關(guān)法律以及相應(yīng)法規(guī)的配套，解決好一般法與特別法的適用關(guān)系。特別是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪活動(dòng)嵌入網(wǎng)絡(luò)宣傳推廣、信息類物料供應(yīng)、工具類物料供應(yīng)、技術(shù)支撐、資金結(jié)算等各個(gè)環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)均存在滋生與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)，在實(shí)踐中形成了復(fù)雜的以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪為主的網(wǎng)絡(luò)犯罪生態(tài)體系。針對(duì)每一個(gè)環(huán)節(jié)需要不同的執(zhí)法部門或者聯(lián)合執(zhí)法進(jìn)行管控，過(guò)于分散的執(zhí)法機(jī)制難以解決上下游關(guān)聯(lián)性違法犯罪問(wèn)題，單一的管控?zé)o法觸及整體的根基，而行政執(zhí)法領(lǐng)域面對(duì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迭代更新，與其銜接的刑事司法又難以對(duì)涉及電信、個(gè)人信息、網(wǎng)絡(luò)安全等諸多方面的執(zhí)法工作一一作出回應(yīng)，治理效果不顯著。另一方面，基于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的上下游關(guān)系的復(fù)雜性以及實(shí)施技術(shù)手段鏈條的新型性，《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第三十二條規(guī)定了公安部門、金融管理部門、電信主管部門和國(guó)家網(wǎng)信部門等對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙樣本信息數(shù)據(jù)共享機(jī)制。這種信息共享的范圍僅局限于涉及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的樣本信息，面對(duì)新型電信網(wǎng)絡(luò)詐騙仍不足以為涉嫌線索和案件查處提供充分的案情判斷資料，基于犯罪的特點(diǎn)和發(fā)展的趨勢(shì)需要予以適當(dāng)拓寬。由于行政執(zhí)法手段的使用對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)相對(duì)人的影響較大，如果僅僅依靠行政執(zhí)法治理極有可能出現(xiàn)行政執(zhí)法對(duì)違法犯罪的干預(yù)超越刑事懲治的問(wèn)題，致使行政執(zhí)法手段與刑事處罰種類之間出現(xiàn)責(zé)任配置上的失調(diào)。這種既存的現(xiàn)實(shí)促使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間溝通涉詐信息弱化，進(jìn)而影響了行政執(zhí)法與刑事司法銜接的力度。

為了應(yīng)對(duì)治理日趨高發(fā)的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的難題，我國(guó)《刑法修正案（九）》擴(kuò)大了犯罪圈，前移了刑事防線，采取新設(shè)網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)罪名、提高刑罰處罰等措施，如非法利用信息網(wǎng)絡(luò)罪、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪以及不履行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪，并在犯罪形態(tài)上實(shí)行“預(yù)備行為實(shí)行化、幫助行為正犯化”做法，旨在通過(guò)擴(kuò)張的刑法、增加犯罪成本來(lái)懲治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪以及相關(guān)黑灰產(chǎn)業(yè)鏈。如《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第四十六條第一款規(guī)定：“組織、策劃、實(shí)施、參與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)或者為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)提供相關(guān)幫助的違法犯罪人員，除依法承擔(dān)刑事責(zé)任、行政責(zé)任以外，造成他人損害的，依照《中華人民共和國(guó)民法典》等法律的規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任?！备鶕?jù)該規(guī)定，無(wú)論是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪分子還是為其提供相關(guān)幫助的違法犯罪人員均應(yīng)承擔(dān)“民事、行政和刑事”責(zé)任。該規(guī)定雖然有利于消除承擔(dān)刑事或者行政責(zé)任后免除民事責(zé)任或者承擔(dān)民事責(zé)任后不再承擔(dān)刑事或者行政責(zé)任的誤讀，解決了電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理中存在的一些問(wèn)題，特別是幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)罪等犯罪的獨(dú)立化，對(duì)打擊呈現(xiàn)帶有獨(dú)立產(chǎn)業(yè)化特征的犯罪鏈條行為以及治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪起到了積極的作用。但因這些責(zé)任追究的發(fā)動(dòng)事由和判罰機(jī)關(guān)不同，在不同責(zé)任承擔(dān)上需要注意“禁止重復(fù)評(píng)價(jià)原則”適用以及不同責(zé)任追究的先后順序?；?023年電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的反彈，出現(xiàn)高發(fā)、頻發(fā)的情勢(shì)，折射出原有治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的行政執(zhí)法與刑事司法銜接模式的效果不佳，需要破解電信網(wǎng)絡(luò)詐騙在信息鏈、技術(shù)鏈、人員鏈、資金鏈遇到的困境與瓶頸，實(shí)現(xiàn)全鏈條防治必然成為當(dāng)前預(yù)防和打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的重點(diǎn)與關(guān)鍵。

三、行政執(zhí)法與刑事司法銜接應(yīng)對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪變異的路徑

面對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙效果不顯著，需要改變治理的“事后回應(yīng)型”銜接模式，建立聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、采用新型手段、針對(duì)特殊對(duì)象的跨地區(qū)、跨部門的新型聯(lián)合機(jī)制。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的法治體系需要關(guān)注多鏈條、多層級(jí)、多環(huán)節(jié)等“一對(duì)多”的全鏈條治理機(jī)制，也要倚重技術(shù)流、信息流、資金流等非接觸性的系統(tǒng)性治理機(jī)制，還應(yīng)對(duì)上、中、下游等“黑灰產(chǎn)業(yè)”滲透電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪環(huán)節(jié)建立綜合治理機(jī)制，從而構(gòu)建相關(guān)行業(yè)、機(jī)構(gòu)、組織和群體反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的源頭治理機(jī)制、系統(tǒng)治理和生態(tài)治理體系。在前端，側(cè)重利用全面數(shù)據(jù)監(jiān)控、涉詐預(yù)警反制、加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理等方式建立覆蓋電詐犯罪全鏈條、抑制電詐犯罪機(jī)會(huì)的防控機(jī)制；在后端，壓實(shí)治理為詐騙活動(dòng)提供電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持和參與服務(wù)鏈條的“黑灰產(chǎn)業(yè)”，減少詐騙得以利用的技術(shù)渠道、壓縮詐騙活動(dòng)得以施展的空間以及控制其騙取錢財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)，繼而消除犯罪賴以生存的土壤和得以實(shí)現(xiàn)的環(huán)境，最低限度地降低公眾被害的可能性。具體做法包括以下幾個(gè)方面。

（一）加強(qiáng)與電信網(wǎng)絡(luò)部門、數(shù)據(jù)部門的聯(lián)系機(jī)制。聯(lián)合電信部門對(duì)特定詞句進(jìn)行屏蔽，防止通過(guò)任意顯號(hào)進(jìn)行詐騙活動(dòng)，從根源上堵住詐騙的信息來(lái)源。國(guó)家網(wǎng)信辦對(duì)各類APP的功能權(quán)限需要嚴(yán)格把關(guān)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各類平臺(tái)、網(wǎng)站、論壇、聊天軟件的信息監(jiān)測(cè)，對(duì)涉及銀行賬號(hào)、密碼、資金、安全賬戶等敏感內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。通信運(yùn)營(yíng)商應(yīng)對(duì)違法短信和不明來(lái)源電話加強(qiáng)監(jiān)管，加大對(duì)群發(fā)數(shù)量巨大短信內(nèi)容的過(guò)濾檢查和阻止力度。為了應(yīng)對(duì)信息網(wǎng)絡(luò)“平臺(tái)化”的現(xiàn)實(shí)，“監(jiān)管部門開(kāi)始強(qiáng)化‘平臺(tái)責(zé)任’，將平臺(tái)作為網(wǎng)絡(luò)用戶與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管者的中介，并且事實(shí)上構(gòu)建了監(jiān)管者—平臺(tái)—用戶的階層式結(jié)構(gòu)”。?參見(jiàn)李懷勝：《網(wǎng)絡(luò)犯罪治理的刑行銜接——基本價(jià)值與運(yùn)作模式》，《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2023年第3期。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者等在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的法定義務(wù)以及監(jiān)控責(zé)任，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者責(zé)任”。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第三條第八項(xiàng)規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者等在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定，被電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪分子利用，使他人遭受財(cái)產(chǎn)損失的，依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睆?qiáng)化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者法定義務(wù)的同時(shí)，需要加重其防范犯罪與治理違法的責(zé)任，使之成為過(guò)濾電信網(wǎng)絡(luò)詐騙違法犯罪的門檻之一?；诰W(wǎng)絡(luò)信息安全保障衍生出了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的義務(wù)，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者既要對(duì)必要的信息收集和留存負(fù)有職責(zé)，也應(yīng)對(duì)違法有害信息負(fù)有阻攔和處置的法定義務(wù)。

（二）解決犯罪背后的黑色產(chǎn)業(yè)鏈。詐騙分子得逞后，會(huì)迅速將贓款通過(guò)境外匯款終端機(jī)分多次多筆匯入不同的賬戶，大部分贓款會(huì)通過(guò)“地下錢莊”“漂白”通道完成，致使涉案款項(xiàng)走向十分復(fù)雜。這就需要行政執(zhí)法和刑事司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)與金融部門的聯(lián)系機(jī)制，在落實(shí)銀行開(kāi)戶實(shí)名制和開(kāi)戶數(shù)量驗(yàn)證機(jī)制的同時(shí)，對(duì)于涉嫌違法賬號(hào)進(jìn)行必要的跟蹤，破解電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪灰色地帶和利益共同體，但這些信息不得用于反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙以外的工作。具體而言，一方面，行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制應(yīng)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)作，建立完善警銀聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，在平臺(tái)內(nèi)成立查控中心，保障快速查詢、止付短卡、攔截通道能夠迅速及時(shí)實(shí)施，構(gòu)建電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪案件受理、查詢、處置的一體化機(jī)制，保障資金流查控功能發(fā)揮作用。另一方面，對(duì)與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪存在關(guān)聯(lián)型勾結(jié)、上下游聯(lián)手關(guān)系的活動(dòng)進(jìn)行清理，打擊直接觸犯法律的網(wǎng)絡(luò)犯罪“黑產(chǎn)”以及游走在法律邊緣的爭(zhēng)議行為“灰產(chǎn)”的黑灰產(chǎn)業(yè)鏈，鏟除引發(fā)潛在犯罪人成為作案人的溫床。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理，“困境背后，是傳統(tǒng)的犯罪治理方式與科技時(shí)代資源高度流動(dòng)性之間的不適應(yīng)”。?參見(jiàn)盧建平、王昕宇：《以現(xiàn)代化治理方略應(yīng)對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2021年4月29日。據(jù)全球反詐騙聯(lián)盟(GASA)的統(tǒng)計(jì)，2021年全球詐騙損失達(dá)553億美元；據(jù)美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）的報(bào)告顯示，2022年向其報(bào)告的在線詐騙損失超過(guò)100億美元。這就需要充分利用科技時(shí)代資源高度流動(dòng)性，依托于大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)關(guān)系分析，通過(guò)識(shí)別電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪與某些數(shù)據(jù)信息之間的強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前犯罪跡象并預(yù)測(cè)未來(lái)犯罪的可能性。以全面的數(shù)據(jù)監(jiān)控代替?zhèn)€案懲治，以大數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)在前端及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的誘發(fā)因素和犯罪機(jī)會(huì)，“擠壓”黑灰產(chǎn)業(yè)的生存空間。

（三）依靠通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)碰撞、數(shù)據(jù)對(duì)比等技術(shù)方法獲得犯罪行為的分析與指向關(guān)系，建構(gòu)從“個(gè)體”到“單機(jī)”再到“網(wǎng)絡(luò)”的鏈條式、整體化治理方式。綜合犯罪線索，找到查處的突破口，迅速打擊，避免社會(huì)危害性的擴(kuò)大。將刑偵、技偵、大數(shù)據(jù)、網(wǎng)偵、經(jīng)偵、情報(bào)、出入境等警種更進(jìn)一步整合，不斷健全完善信息共享、數(shù)據(jù)共用新機(jī)制；同時(shí)強(qiáng)化異地警務(wù)協(xié)作機(jī)制，特別是要加大對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、高危地區(qū)的警務(wù)協(xié)作，避免少數(shù)地區(qū)長(zhǎng)時(shí)間陷入案?jìng)少Y源“擠兌透支”的被動(dòng)局面。偵查機(jī)關(guān)立案后，及時(shí)通過(guò)電信、金融機(jī)構(gòu)獲取通話記錄、短信、銀行卡的交易資料、取款錄像；掌握開(kāi)戶時(shí)間、地點(diǎn)、電話、地址和開(kāi)戶時(shí)的攝像圖片；查看犯罪嫌疑人詐騙成功后的資金流向等信息。對(duì)于跨地區(qū)的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，要加強(qiáng)多方合作，建立長(zhǎng)期協(xié)作機(jī)制，提高辦事效率。

（四）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)行刑銜接和內(nèi)外部協(xié)作。針對(duì)高發(fā)問(wèn)題，提出建議，堵塞漏洞，對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞，及時(shí)通過(guò)提出檢察建議促進(jìn)源頭治理，發(fā)揮“業(yè)務(wù)主導(dǎo)、數(shù)據(jù)整合、技術(shù)支撐、重在應(yīng)用”機(jī)制的功能優(yōu)勢(shì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》要求，“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)推進(jìn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案”?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條規(guī)定：“人民檢察院在辦理案件中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理工作存在下列情形之一的，可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議：（一）涉案單位在預(yù)防違法犯罪方面制度不健全、不落實(shí)，管理不完善，存在違法犯罪隱患，需要及時(shí)消除的；（二）一定時(shí)期某類違法犯罪案件多發(fā)、頻發(fā)，或者已發(fā)生的案件暴露出明顯的管理監(jiān)督漏洞，需要督促行業(yè)主管部門加強(qiáng)和改進(jìn)管理監(jiān)督工作的……”同時(shí)加強(qiáng)案件反向?qū)徱?，注重從類案監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理的“短板”，對(duì)履行反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙監(jiān)督職責(zé)法定職能部門或者義務(wù)單位，其行為侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以依法提出檢察建議，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行綜合治理，或者向法院提起公益訴訟。

（五）積極發(fā)揮懲戒功能。我國(guó)《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第三十一條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得非法買賣、出租、出借電話卡、物聯(lián)網(wǎng)卡、電信線路、短信端口、銀行賬戶、支付賬戶、互聯(lián)網(wǎng)賬號(hào)等，不得提供實(shí)名核驗(yàn)幫助；不得假冒他人身份或者虛構(gòu)代理關(guān)系開(kāi)立上述卡、賬戶、賬號(hào)等。對(duì)經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)認(rèn)定的實(shí)施前款行為的單位、個(gè)人和相關(guān)組織者，以及因從事電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)或者關(guān)聯(lián)犯罪受過(guò)刑事處罰的人員，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定記入信用記錄，采取限制其有關(guān)卡、賬戶、賬號(hào)等功能和停止非柜面業(yè)務(wù)、暫停新業(yè)務(wù)、限制入網(wǎng)等措施……”第三十六條第二款規(guī)定：“因從事電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)受過(guò)刑事處罰的人員，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)犯罪情況和預(yù)防再犯罪的需要，決定自處罰完畢之日起六個(gè)月至三年以內(nèi)不準(zhǔn)其出境，并通知移民管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行?！睙o(wú)論是記入信用記錄抑或限制出境的規(guī)定，均是針對(duì)受過(guò)刑事處罰的人實(shí)施的刑罰附隨措施，這些措施的實(shí)施需要人民法院、公安機(jī)關(guān)以及移民管理機(jī)構(gòu)等主動(dòng)配合?；诖?，行政執(zhí)法與刑事司法銜接治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪需要建立以智能化、信息化、技術(shù)化統(tǒng)領(lǐng)的電信網(wǎng)絡(luò)部門與行政管理前置信息流控制、金融機(jī)構(gòu)與科技金融服務(wù)部門資金流控制，刑事打擊兜底的長(zhǎng)效治理體系。

四、余論

治理信息網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪，需要綜合治理、系統(tǒng)治理以及溯源治理等多管齊下，既需要基于防控的目標(biāo)建構(gòu)預(yù)測(cè)型模式，實(shí)現(xiàn)源頭治理的目標(biāo)；也需要基于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪“發(fā)生機(jī)理、技術(shù)特性、行為表征”，“從終端的犯罪行為處罰，層層向上回溯，最終回到網(wǎng)絡(luò)犯罪的源頭”，?參見(jiàn)李懷勝：《網(wǎng)絡(luò)犯罪治理的刑行銜接——基本價(jià)值與運(yùn)作模式》，《南京師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2023年第3期。建立動(dòng)態(tài)化控制模式；還需要將不同類型的治理納入網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，形成生態(tài)治理的理想狀態(tài)。同時(shí)也要關(guān)注國(guó)外在治理此類犯罪的教訓(xùn)。英國(guó)犯罪學(xué)家巴頓認(rèn)為：“世界范圍內(nèi)的跨境詐騙活動(dòng)，在美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家也并不是犯罪監(jiān)測(cè)工作的首選，跨境詐騙在評(píng)估問(wèn)題以及危害性方面根本沒(méi)有受到足夠的重視，沒(méi)有成為犯罪工作的中心?！被诖?，我國(guó)電信網(wǎng)絡(luò)犯罪的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制應(yīng)當(dāng)契合其協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)訴求，以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的系統(tǒng)性治理作為主軸，發(fā)揮銜接機(jī)制的預(yù)測(cè)、控制和懲治的整體功能，建立健全電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的多元共治的配套機(jī)制，激發(fā)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者與刑事司法機(jī)關(guān)的相互配合效用，形成持續(xù)打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的強(qiáng)大合力和良好氛圍，共同構(gòu)建反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的預(yù)防、遏制和懲治一體化的治理體系。