李雨維（湖南省湘潭市司法局）

現(xiàn)行立法體制下，未見國家層面出臺的立法效力范圍限于某省、省級層面立法效力范圍限于某幾個設(shè)區(qū)的市或者國家和省級層面主要就行政區(qū)域內(nèi)城區(qū)特定事項進行規(guī)定的立法項目，設(shè)區(qū)的市級層面卻出現(xiàn)了效力范圍主要限于“城區(qū)”的立法項目且該現(xiàn)象普遍存在，具體成因值得進一步探究。本文基于北大法寶平臺地方立法欄目以“城區(qū)”為關(guān)鍵詞檢索，以立法標題涉及“城區(qū)”的41件地方性法規(guī)和34件地方政府規(guī)章為樣本進行分析，結(jié)合地方立法實踐得出設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要限于“城區(qū)”，系基于地方區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實困境，提出立法調(diào)研應(yīng)注重聽取基層意見，嚴格把控相關(guān)立法項目的出臺以及重點解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的規(guī)制建議。

一、問題的引出

立法標題通常由效力范圍、規(guī)范事項和立法體例組成。在效力范圍方面，根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的規(guī)定，基于不同的立法主體，法律明確規(guī)定的效力范圍包括“本行政區(qū)域”“經(jīng)濟特區(qū)范圍”“民族自治地方”，僅協(xié)同立法的實施范圍涉及“在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域”。但是在具體實踐中，部分地方立法將法律規(guī)定的“本行政區(qū)域”范圍進一步限縮為“城區(qū)”，此現(xiàn)象在設(shè)區(qū)的市地方立法中尤為突出。因“城區(qū)”概念僅在相關(guān)文件中有所規(guī)定并未上升到法律法規(guī)層面，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對“城區(qū)”并無明確規(guī)定，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也僅規(guī)定“規(guī)劃區(qū)”。因此，設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要限定在“城區(qū)”，雖然可能基于實際情況需要將效力范圍從全市行政區(qū)域進行限縮或者僅規(guī)定城區(qū)的具體事項，但由于現(xiàn)行法律、行政法規(guī)并未對“城區(qū)”進行明確規(guī)定，各地立法對于“城區(qū)”的定義存在不同的表現(xiàn)形式，概念上難以準確界定，容易造成執(zhí)行上的困惑與偏差。

二、“城區(qū)”概念界定及設(shè)區(qū)的市立法情況

以“城區(qū)”為關(guān)鍵詞，在北大法寶法律法規(guī)欄目進行標題檢索，中央法規(guī)層面并無相關(guān)規(guī)定；選定地方法規(guī)，經(jīng)檢索，2015年之后現(xiàn)行有效的立法名稱涉及“城區(qū)”的地方性法規(guī)41件、地方政府規(guī)章34件，檢索時間截至2023年8月5日。以下，以該41件地方性法規(guī)和34件地方政府規(guī)章為樣本對“城區(qū)”立法情況進行進一步分析。

（一）“城區(qū)”的概念界定

長期以來，關(guān)于城區(qū)邊界的定義、劃定方法在法理和技術(shù)上未形成統(tǒng)一標準，不同城市間劃定的活躍城區(qū)邊界差異顯著。①參見劉春、伍江：《國土空間規(guī)劃體系中的〈城區(qū)（邊界）范圍確定標準〉》，《城市規(guī)劃學刊》，2020年第4期。國家層面關(guān)于“城區(qū)”的定義在部分文件中有所體現(xiàn)，主要應(yīng)用于統(tǒng)計領(lǐng)域，有關(guān)部門統(tǒng)計通知中對該概念有所引用?！秶鴦?wù)院關(guān)于統(tǒng)計上劃分城鄉(xiāng)規(guī)定的批復(fù)》（國函〔2008〕60號）以及《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》（國發(fā)〔2014〕51號）中規(guī)定：“城區(qū)是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會所轄區(qū)域和其他區(qū)域。”2021年6月18日，自然資源部發(fā)布《城區(qū)范圍確定規(guī)程》（TD/T 1064-2021）行業(yè)標準，適用于全國設(shè)市城市中城區(qū)實體地域范圍及其對應(yīng)的城區(qū)范圍的確定，其對“城區(qū)”范圍的定義相較于國務(wù)院有關(guān)規(guī)范性文件中的定義增加了“一般是指實際已開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施基本具備的建成區(qū)域范圍”。目前，根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于商請組織完成縣級以上城市城區(qū)范圍確定工作的函》《城區(qū)范圍確定規(guī)程（TDT1064-2021）》要求，各縣級以上城市的城區(qū)范圍需要通過規(guī)劃部門進一步確定。而在現(xiàn)行法律、行政法規(guī)或省級立法方面，未見關(guān)于“城區(qū)”的明確定義及相關(guān)引用，在當前立法的實施過程中“城區(qū)”的法定范圍存在不清晰的問題。

（二）設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法情況

1.立法層級和區(qū)域分布

在立法制定機關(guān)的層級分布方面，立法標題將效力范圍明確限于“城區(qū)”的全國范圍適用的法律、行政法規(guī)并無相關(guān)規(guī)定，省級層面（直轄市除外）也未見出臺此類規(guī)定，故立法標題明確規(guī)定“城區(qū)”的立法層級集中分布在設(shè)區(qū)的市，也即“城區(qū)”立法為設(shè)區(qū)的市立法特有的現(xiàn)象。在區(qū)域分布方面，地方性法規(guī)批準機關(guān)所在，四川省、湖北省、吉林省涉及“城區(qū)”的地方性法規(guī)數(shù)量較多，分別為7件、6件、4件，其中資陽市、吉林市、宜昌市為此類地方性法規(guī)制定機關(guān)數(shù)量居于前三的設(shè)區(qū)的市；湖北省、廣東省、黑龍江省、湖南省、吉林省、四川省設(shè)區(qū)的市規(guī)章名稱涉及“城區(qū)”的數(shù)量較多，湖北省6件，廣東省4件；數(shù)量前三的政府規(guī)章制定機關(guān)所在設(shè)區(qū)的市為潮州市、齊齊哈爾市、宜昌市。其中，湖北省宜昌市的地方性法規(guī)和政府規(guī)章效力范圍限于“城區(qū)”的數(shù)量均居于全國前列，共出臺2件地方性法規(guī)和3件政府規(guī)章，分別為《宜昌市城區(qū)建筑物外立面管理條例》《宜昌市城區(qū)重點綠地保護條例》及《宜昌城區(qū)城市橋梁隧道安全管理辦法》《宜昌市城區(qū)養(yǎng)犬管理辦法》《宜昌市城區(qū)建筑垃圾管理辦法》。

2.立法領(lǐng)域分布

2023年《立法法》修改后，設(shè)區(qū)的市立法規(guī)定事項法律明確規(guī)定的立法范圍有所擴大，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護、基層治理等方面的事項。整體而言，立法標題效力范圍明確規(guī)定“城區(qū)”的主要涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域，地方政府規(guī)章尤甚。所分析的34件政府規(guī)章中，28件涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、4件涉及生態(tài)文明建設(shè)、2件涉及歷史文化保護領(lǐng)域；41件地方性法規(guī)中，20件涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、19件涉及生態(tài)文明建設(shè)、2件涉及歷史文化保護領(lǐng)域。相關(guān)立法所涉領(lǐng)域和規(guī)定事項相對集中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域所規(guī)定的事項涉及城區(qū)養(yǎng)犬、農(nóng)貿(mào)市場管理、機動車停車、戶外廣告和招牌設(shè)置等；生態(tài)文明建設(shè)的事項涉及中心城區(qū)綠化、山體保護、河道管理、禁止燃放煙花爆竹等；歷史文化保護方面的事項涉及老城區(qū)保護、古城區(qū)歷史建筑保護等，如《拉薩市老城區(qū)保護條例》《潮州市古城區(qū)歷史建筑保護管理辦法》。

3.立法表現(xiàn)形式

在所涉分析樣本中，相關(guān)“城區(qū)”立法在立法標題的表現(xiàn)上區(qū)分為“城區(qū)”“中心城區(qū)”“古城區(qū)”“老城區(qū)”四類且數(shù)量依次遞減。其中，設(shè)區(qū)的市立法標題明確規(guī)定“中心城區(qū)”的立法數(shù)量不在少數(shù)，占樣本整體數(shù)量比重的35%。在具體條文規(guī)定中，關(guān)于“城區(qū)”定義的規(guī)定通常在第二條適用范圍進行明確，有的也在附則中對“城區(qū)”進行定義或者以參照條款形式進一步規(guī)定。在具體的條文規(guī)定中，主要分為明確區(qū)域四至和所轄面積、具體的行政區(qū)域（主要是市轄區(qū)）、由市人民政府劃定、通過國土空間規(guī)劃確定以及通過規(guī)劃概念如“建成區(qū)”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等確定。

一是明確四至和所轄面積。如關(guān)于“古城區(qū)”“老城區(qū)”的規(guī)定，此類規(guī)定通常涉及歷史文化保護領(lǐng)域的立法項目，立法條文對“古城區(qū)”或“老城區(qū)”進行了明確的區(qū)域界定。如《潮州市古城區(qū)消防安全管理辦法》第三條規(guī)定，本辦法所稱潮州古城區(qū)，是指東起韓江西岸，西至葫蘆山北側(cè)，南起環(huán)城南路，北至環(huán)城北路的潮州老城區(qū)域，面積約為2.33平方公里?！独_市老城區(qū)保護條例》第二條規(guī)定，本條例所稱老城區(qū)是指拉薩市市區(qū)林廓東路以西、江蘇路以北、朵森格路以東、林廓北路以南，總面積為1.33平方公里。

二是明確具體行政區(qū)域。此類主要是對設(shè)區(qū)的市主要推行相關(guān)行政措施的市轄區(qū)進行明確，同時在總則適用范圍或者附則中規(guī)定其他縣（市、區(qū)）參照執(zhí)行的參照條款。例如，《雙鴨山市中心城區(qū)山體綠線保護管理條例》第二條第二款規(guī)定，中心城區(qū)是指尖山區(qū)、嶺東區(qū)、四方臺區(qū)、寶山區(qū)區(qū)政府所在地?！洱R齊哈爾市中心城區(qū)停車場管理辦法》第二條規(guī)定，本辦法適用于龍沙區(qū)、建華區(qū)、鐵鋒區(qū)。其他縣（市）、區(qū)可參照執(zhí)行。

三是由人民政府劃定。此處通常未明確規(guī)定具體的施行范圍，通過“城市建成區(qū)”“城市主導功能的集中承載地區(qū)”“實行城市化管理的區(qū)域”等概念，明確具體范圍由人民政府依法劃定。如《南昌市中心城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場管理條例》第二條第二款規(guī)定，本條例所稱中心城區(qū)，是指城市主導功能的集中承載地區(qū)，其具體范圍由市、縣人民政府劃定。《資陽市中心城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二條第二款規(guī)定，本條例所稱中心城區(qū)，是指市人民政府所在地的城市建成區(qū)和其他實行城市化管理的區(qū)域，具體范圍由市人民政府依法劃定、公布。

四是由國土空間規(guī)劃確定。即直接明確相關(guān)“城區(qū)”范圍在市國土空間規(guī)劃中確定。例如，《麗江市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強麗江市中心城區(qū)建筑風貌管控的決定》第二條規(guī)定，本決定所稱中心城區(qū)范圍包括主城片區(qū)、新團片區(qū)、西山片區(qū)、玉龍縣城片區(qū)等，具體范圍在市國土空間總體規(guī)劃中確定?！侗鞠兄行某菂^(qū)山體保護條例》第二條第二款規(guī)定，本條例所稱中心城區(qū)，是指城市開發(fā)邊界范圍內(nèi)明山區(qū)、平山區(qū)、溪湖區(qū)的主城區(qū)，具體范圍由市國土空間規(guī)劃確定。《欽州市中心城區(qū)綠化條例》第二條第二款規(guī)定，本條例所稱中心城區(qū)，是指《欽州市城市總體規(guī)劃修改（2012-2030）》確定的中心城區(qū)規(guī)劃用地范圍，即帶狀濱海地帶，欽防鐵路和欽北鐵路以南、六景高速公路以西至茅尾海，以及金窩水庫以南至欽州灣，總面積約550平方公里。在欽州市國土空間規(guī)劃批復(fù)實施后，以欽州市國土空間規(guī)劃所確定的中心城區(qū)規(guī)劃用地范圍為準。

五是通過規(guī)劃概念確定。部分立法文本對涉及“城區(qū)”定義的條款明確規(guī)定了相關(guān)規(guī)劃概念，如“建成區(qū)”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等。其中，分析樣本中涉及“建成區(qū)”的立法項目為17件，占整體數(shù)量的23%?！冻鞘幸?guī)劃基本術(shù)語標準》（GB/T 50280-98）對城市規(guī)劃區(qū)和城市建成區(qū)有所定義，“城市規(guī)劃區(qū)是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)其他因城市建設(shè)和發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域?！薄俺鞘薪ǔ蓞^(qū)是指城市行政區(qū)內(nèi)實際已成片開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)”?！俺擎?zhèn)開發(fā)邊界”在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》中規(guī)定，是指“在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等”。上述概念相對抽象，在設(shè)區(qū)的市立法實踐中，具體規(guī)定如《吉林市城區(qū)養(yǎng)犬管理條例》第二條規(guī)定，本市城市建成區(qū)內(nèi)飼養(yǎng)犬只及相關(guān)管理活動適用本條例；第二十二條第一款規(guī)定，本條例所稱城市建成區(qū)是指城區(qū)范圍內(nèi)實際開發(fā)建設(shè)起來的集中連片的、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的地區(qū)?！端鞂幨谐菂^(qū)農(nóng)貿(mào)市場管理條例》第二條規(guī)定，本市城市建成區(qū)農(nóng)貿(mào)市場的規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)營規(guī)范及其監(jiān)督管理等活動，適用本條例。《梧州市中心城區(qū)綠化條例》第二條第一款規(guī)定，本條例適用于本市中心城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（市本級）范圍內(nèi)城市綠化的規(guī)劃、建設(shè)、保護和管理活動；第四十八條規(guī)定，本市城區(qū)中不納入中心城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（市本級）范圍的區(qū)域和各縣（市）的建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)城市綠化管理可以參照本條例行。

三、設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法特點及成因分析

（一）設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法特點

基于前述情況分析，設(shè)區(qū)的市關(guān)于“城區(qū)”的立法具有兩方面特點。一是立法領(lǐng)域和立法事項相對集中。設(shè)區(qū)的市立法主要限于“城區(qū)”的立法項目相對集中在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域，由于城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理所涉領(lǐng)域較為寬泛，既包括市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)，也包括對市容、市政等事項的管理以及對城鄉(xiāng)人員、組織的服務(wù)和管理和對行政管理事項的規(guī)范等②參見李適時：《全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的小結(jié)（摘要）》，http://www.npc.gov.cn/npc/c221/201509/ddd94851ccde4ea49be0c386f37d496b.shtml，最后訪問時間：2023年8月10日。，是目前設(shè)區(qū)的市立法所涉及的主要領(lǐng)域，占分析樣本比例的64%。在立法規(guī)范事項方面，主要涉及城區(qū)養(yǎng)犬、農(nóng)貿(mào)市場管理、機動車停車、戶外廣告和招牌設(shè)置、禁止燃放煙花爆竹等，規(guī)范事項范圍相對集中。二是立法表現(xiàn)形式不統(tǒng)一。設(shè)區(qū)的市關(guān)于“城區(qū)”的立法定義存在不同的表現(xiàn)形式，雖然立法標題明確規(guī)定“城區(qū)”，但是在第二條適用范圍對于“城區(qū)”的定義存在多種表現(xiàn)形式，有的規(guī)定本身就存在尚未清晰界定的問題。如明確規(guī)定區(qū)域四至和所轄面積、明確具體的行政區(qū)域（主要是市轄區(qū)）、由市人民政府劃定或者通過國土空間規(guī)劃確定，再者還有直接通過規(guī)劃概念如“建成區(qū)”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”確定等形式。

（二）設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法成因分析

就設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要規(guī)定在“城區(qū)”的成因，主要為以下兩方面。一是立法調(diào)研所轄縣（市、區(qū)）級意見得到充分反映。設(shè)區(qū)的市立法位于國家立法體系的基層環(huán)節(jié)，各市立法機關(guān)對本市行政區(qū)域內(nèi)情況熟悉，立法團隊在立項、起草、論證、審議等不同階段多次到所轄縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，充分聽取和反映各方意見。各地基于不同實際情況將立法規(guī)范事項主要適用范圍限縮在“城區(qū)”，具有一定的現(xiàn)實意義，也符合客觀需求和地方實際。二是基于地方難以施行的現(xiàn)狀。各地區(qū)域發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一，行政管理措施所規(guī)范的行為在“城區(qū)”相對普遍，立法規(guī)范事項在“城區(qū)”范圍相對集中，部分立法條款規(guī)定的措施難以在區(qū)域經(jīng)濟相對落后地區(qū)施行?；诘胤截斦痊F(xiàn)實狀況，強行施行反而會桎梏當?shù)匕l(fā)展或者變成“僵尸條款”。如海綿城市建設(shè)立法，由于部分縣市財政緊張，基于地方實際難以按照海綿城市建設(shè)標準全面鋪開，但是基于國家海綿城市建設(shè)的要求，部分地市將該立法項目主要規(guī)定在“城區(qū)”施行，在附則中規(guī)定參照適用條款，各縣（市、區(qū)）結(jié)合地方實際參照適用。

四、設(shè)區(qū)的市“城區(qū)”立法的規(guī)制建議

（一）相關(guān)立法項目的出臺要嚴格把控

設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要限于“城區(qū)”的立法項目要嚴格把控。一是選題立項時把好入口關(guān)。選題立項時，就主要規(guī)范事項限于“城區(qū)”的立法項目，要加強調(diào)查研究、科學論證以及立法前評估。二是在立法草案的審議批準等階段把好出口關(guān)。對于立法標題效力范圍限定在“城區(qū)”以及在適用范圍規(guī)定為“城區(qū)”或者存在參照執(zhí)行條款的立法項目，在立法草案審議或者批準等階段，應(yīng)結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H對相關(guān)區(qū)域限制性條款從嚴把控。具體舉例而言，按照《立法法》規(guī)定，省人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準雖然只審查合法性，但一方面設(shè)區(qū)的市立法項目將效力范圍規(guī)定在“城區(qū)”，與《立法法》所規(guī)定的設(shè)區(qū)的市的“本行政區(qū)域”③參見《中華人民共和國立法法》第八十二條第一款第一項、第九十三條第二款第二項。有所不同；另一方面，經(jīng)省人大常委會批準的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)其法律效力同省地方性法規(guī)④參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編，《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第233頁。，而同級省人大常委會直接出臺的立法項目并未見立法效力范圍主要限于“城區(qū)”。因此，除上位法明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市“行政區(qū)域”外，同一機關(guān)出臺的立法項目效力范圍也應(yīng)盡量趨于統(tǒng)一，這也是維護社會主義法治統(tǒng)一的客觀需要。同一立法制定機關(guān)在不同行政區(qū)域存在不同的管理規(guī)定也不利于行政管理的規(guī)范統(tǒng)一，此事項一旦擴大，設(shè)區(qū)的市立法容易產(chǎn)生泛“城區(qū)”化現(xiàn)象。具體而言，結(jié)合地方實際，如經(jīng)調(diào)研、評估，認為此事項不宜在全市范圍內(nèi)推廣、適用且相關(guān)問題不一定需要通過立法解決，不搞宣示性、應(yīng)景式立法，可以出臺規(guī)范性文件的形式進行規(guī)定，以節(jié)約立法資源。如若相關(guān)問題必須通過立法解決，而結(jié)合地方實際立法效力范圍又不宜在城區(qū)以外施行，在上位法有關(guān)規(guī)定未對“城區(qū)”范圍進行明確界定的情況下，地方立法文本中應(yīng)對“城區(qū)”范圍進行嚴格清晰地界定，以便于操作。如《欽州市中心城區(qū)綠化條例》在立法文本中對中心城區(qū)的范圍進行了清楚界定，明確了合圍區(qū)域及面積，并在文本末尾以紅線圖形式標明了中心城市范圍示范區(qū)。⑤參見《欽州市中心城區(qū)綠化條例》第三十六條。

（二）立法調(diào)研要注重聽取基層意見

《立法法》要求根據(jù)實際需要建立基層立法聯(lián)系點，深入聽取基層群眾和有關(guān)方面的意見。⑥參見《中華人民共和國立法法》第九十條。重點在立法調(diào)研中應(yīng)當注重聽取基層意見，尤其是國家和省級立法的部分關(guān)鍵條款對于基層的適用上。國家大量的事務(wù)都是由基層去執(zhí)行、去實施，如果不注重聽取基層意見，一是難以了解實際情況，二是可能導致立法條款難以落地，從而導致從立法制定到實施的“最后一公里”難以打通，不易于實際操作。加強基層立法聯(lián)系點的建設(shè)能發(fā)揮積極作用，但更重要的是具體立法草案的起草者（起草團隊）、制定者在起草制定過程中要加強對于基層的廣泛調(diào)研工作，增強“親歷性”，將大量時間用于情況研究，把情況了解清楚，充分發(fā)揮調(diào)查研究的基礎(chǔ)作用，收集利益相關(guān)者的第一手真實意見，充分了解地方實際情況，明確問題所在以精準施策。

（三）關(guān)鍵要解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題

相較于市轄區(qū)，部分縣（市、區(qū)）地方財政困難導致部分條款難以有效施行?！俺菂^(qū)”立法的主因在于區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡，但是從國家層面看各省、從省級層面看各市，各地區(qū)域發(fā)展也必然存在不協(xié)調(diào)、不平衡的現(xiàn)象。但是除經(jīng)濟特區(qū)立法外，未見國家和省級層面的立法效力范圍僅限于某些省或某些市適用的情形。因此，問題的根源雖然在于區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不平衡，各地經(jīng)濟發(fā)展情況不一，但是并不必然導致設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要限于“城區(qū)”，如此大范圍以非法定形式縮小設(shè)區(qū)的市立法適用范圍會造成地方立法權(quán)威性的下降、從市級立法變成“城區(qū)”立法等不利后果，也不符合2015年《立法法》修改將地方立法權(quán)從較大的市擴大到設(shè)區(qū)的市的初衷。

五、結(jié)語

設(shè)區(qū)的市立法效力范圍主要規(guī)定在“城區(qū)”目前存在普遍性，但是現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對“城區(qū)”并無明確定義。在設(shè)區(qū)的市立法實踐方面，對于“城區(qū)”的規(guī)定主要涉及明確區(qū)域四至和所轄面積、具體的行政區(qū)域（主要是市轄區(qū)）、由市人民政府劃定、通過國土空間規(guī)劃確定以及通過規(guī)劃概念如“建成區(qū)”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”等確定。基于設(shè)區(qū)的市立法對于“城區(qū)”概念界定的表現(xiàn)形式不一，設(shè)區(qū)的市立法涉及行政區(qū)域應(yīng)為本市行政區(qū)域范圍而非僅限在城區(qū)，而關(guān)鍵成因在于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的不平衡。雖然地方區(qū)域發(fā)展存在差距，但從《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的立法本意看，對于立法事項的規(guī)范不宜重點限于設(shè)區(qū)的市立法泛“城區(qū)”化現(xiàn)象。因此，在地方立法實踐方面，一是要注重聽取基層意見，了解各區(qū)域?qū)嶋H情況；二是對相關(guān)立法項目的出臺嚴加把控，加強立項、起草、批準等環(huán)節(jié)關(guān)于立法重點事項的研究論證與協(xié)商；三是重點解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。若必須將立法效力范圍規(guī)定于“城區(qū)”，則應(yīng)對“城區(qū)”范圍進行嚴格清晰地界定，以便于厘清行政執(zhí)法和執(zhí)行的邊界。