陳 偉

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

社會現(xiàn)代化在給人們帶來豐富的物質(zhì)生活的同時，也帶來了各種難以預(yù)料的風(fēng)險。在這些風(fēng)險中，恐怖襲擊、金融風(fēng)險和新型突發(fā)傳染病被認為是21世紀全球面臨的三類最為重大的風(fēng)險[1]13。這三類風(fēng)險會對國家整體經(jīng)濟運行、社會穩(wěn)定和人民福祉造成嚴重的甚至根本性的威脅和危害。其中，前兩類風(fēng)險的威脅和危害較為直觀，尤其是在經(jīng)歷了2001年的“9 ? 11”事件和2008年的全球金融危機之后，人們對其給予了較高程度的警惕。相較而言，傳染病風(fēng)險卻沒能引起人們足夠的重視。2015年，比爾 ? 蓋茨曾在一次演講中預(yù)測：“如果說未來幾十年內(nèi)有什么東西可以殺掉上千萬人的話，那更可能是具有高度傳染性的病毒，而不是戰(zhàn)爭或者其他。 ”[2]近年來暴發(fā)的新冠病毒感染疫情，恰恰證明了由于人們確實尚未做好充足的準備來應(yīng)對傳染病所帶來的風(fēng)險，從而導(dǎo)致了比以往任何一次風(fēng)險都更為嚴重的災(zāi)難。

當(dāng)前，中國的新冠病毒感染疫情防控工作取得了顯著成效，為全世界抗疫貢獻了中國智慧，提供了中國方案。然而，此次新冠病毒感染疫情防控過程中仍然暴露出了許多有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的問題。從法律層面上來看，當(dāng)前應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律依據(jù)主要有全國人大常委會發(fā)布的《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》），以及國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》（以下簡稱《傳染病防治法實施辦法》）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》。上述法律法規(guī)大多是在2003年非典疫情之后為了總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、回應(yīng)現(xiàn)實需要而頒布的，同時對原來已有的法律法規(guī)作出了適當(dāng)修訂。然而，十幾年過去了，客觀現(xiàn)實發(fā)生了重大變化，現(xiàn)行立法存在的諸多疏漏之處也暴露出來，因此，現(xiàn)行立法及治理模式亟須對新問題、新現(xiàn)象作出回應(yīng)。

當(dāng)前，中國新冠病毒感染疫情防控的工作目標調(diào)整為“保健康、防重癥”，最大程度保護人民生命安全和身體健康，最大限度減少疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響[3]。目前的情形正呈現(xiàn)出德國著名社會學(xué)家烏爾里希 ? 貝克所提出的“風(fēng)險社會”癥候，他認為，風(fēng)險是以系統(tǒng)的方式應(yīng)對由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險和不安，是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發(fā)的后果[4]3-5。與危險不同，風(fēng)險具有人為性、現(xiàn)代性、內(nèi)生性、不確定性和系統(tǒng)性等特點[5]。風(fēng)險更多依賴人為的決定，能夠通過一些制度化的原則加以控制[6]。從這一意義上來講，有關(guān)風(fēng)險的應(yīng)對可以從兩個層面展開：一是個體層面，個人針對所感知的風(fēng)險可以采取個體化的應(yīng)對措施；二是集體層面，國家或者政府可以通過集體決策或者制度建構(gòu)來解決風(fēng)險的分配與控制問題[7]?？梢?，風(fēng)險的控制與應(yīng)對需要多方主體的協(xié)同與配合。

基于此，筆者擬作如下探討：首先，對現(xiàn)行法律規(guī)范進行剖析，指出現(xiàn)行立法中存在的問題；其次，依據(jù)風(fēng)險社會理論，從責(zé)任主體的視角分別對國家（政府）、社會組織、個人（社區(qū)）在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中出現(xiàn)的問題與應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任進行論述；最后，從整體性思維出發(fā)，嘗試提出新的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理模式與總體框架。

二、現(xiàn)行立法述評

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病等嚴重影響公眾健康的事件①。中國較早關(guān)于預(yù)防、控制和消除傳染病發(fā)生與流行的法律規(guī)范主要是20世紀90年代施行的《傳染病防治法》和《傳染病防治法實施辦法》。2003年，非典疫情之后，中國相繼制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等一系列法律法規(guī)。從上述法律法規(guī)的結(jié)構(gòu)上來看，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對大體可分為預(yù)防與應(yīng)急準備，報告、通報和公布，控制、救治與監(jiān)督管理三大階段。

（一）預(yù)防與應(yīng)急準備階段：預(yù)警發(fā)布主體不明晰

事先預(yù)防是公共衛(wèi)生領(lǐng)域長期所積累的歷史經(jīng)驗的體現(xiàn)[8]。如果能夠防患于未然，所付出的代價將遠遠小于事后的控制與補救。特別是像新冠病毒感染這樣的重大傳染性疫情，如果不能夠在零星小范圍發(fā)生的黃金期內(nèi)及時通過采取隔離等措施來扼制其發(fā)展，后續(xù)感染人數(shù)必然會呈現(xiàn)指數(shù)級爆炸式增長，相應(yīng)地，后續(xù)采取措施所付出的成本也將劇增，甚至原本有效的手段也可能變得無效?；诖?，現(xiàn)行的上述法律法規(guī)都明確規(guī)定了“預(yù)防為主”的原則。

作為源頭防控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)警機制的建立與完善對于防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件至關(guān)重要。然而，從現(xiàn)有規(guī)定上來看，預(yù)警發(fā)布主體并不明晰。關(guān)于有權(quán)發(fā)布預(yù)警的法定主體，現(xiàn)行法律規(guī)定并不一致?！秱魅静》乐畏ā返?19 條規(guī)定，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級政府及時發(fā)出傳染病預(yù)警；《突發(fā)事件應(yīng)對法》第 43 條規(guī)定，由縣級以上地方各級人民政府發(fā)布相應(yīng)級別的警報；《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》則規(guī)定由各級人民政府衛(wèi)生行政部門及時做出預(yù)警。從效力位階上來看，《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》是由全國人大常委會發(fā)布的法律文件，而《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》則是由國務(wù)院發(fā)布的行政規(guī)范性文件，所以后者的效力遠低于前者，但在實踐中后者卻往往作為各地制定應(yīng)急預(yù)案的直接依據(jù)。上述規(guī)定的不同，易造成規(guī)范解釋和適用的困難，實踐中也易使各主體之間產(chǎn)生相互推諉的可能。

（二）報告、通報和公布階段：專家和專業(yè)機構(gòu)話語權(quán)缺失

首先，需要明確的是，報告、通報和公布階段所說的“報告”“通報”“公布”同預(yù)防與應(yīng)急準備階段中預(yù)警信息的“報告”“發(fā)布”并不是同一概念。從對《傳染病防治法》條文的體系解釋上來看，第19條和第38條分別規(guī)定了預(yù)警制度和疫情信息公布制度，且前者規(guī)定在“傳染病預(yù)防”章，后者規(guī)定在“疫情報告、通報和公布”章。由此可以表明，預(yù)警的發(fā)布時間更早，主要是在傳染病暴發(fā)、流行之前作出，而此處所指的報告、通報和公布是發(fā)生在傳染病正在暴發(fā)、流行的過程之中。

從現(xiàn)行立法規(guī)定上來看，有權(quán)進行疫情信息公布的是各級政府的衛(wèi)生行政部門，而其他的疾病預(yù)防機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)及其工作人員等只負有發(fā)現(xiàn)傳染病的限時報告義務(wù)?？梢哉f，在現(xiàn)行規(guī)定下，專家和專業(yè)機構(gòu)的作用發(fā)揮不明顯，不利于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時控制?，F(xiàn)代社會具有高度專業(yè)分工的特征，風(fēng)險治理離不開專業(yè)機構(gòu)與專業(yè)人員。從根本上來講，專業(yè)的醫(yī)療機構(gòu)及其工作人員奮戰(zhàn)在抗疫一線，他們往往是不明傳染性疾病的最初發(fā)現(xiàn)者，也是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的親身經(jīng)歷者，相較于各級政府部門，他們所掌握的專業(yè)知識和一手信息，使得他們對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生概率、事件走向與危害性大小等的了解更加及時與準確。行政機關(guān)的預(yù)警作出、疫情公布等決定，很大程度上依賴于上述專業(yè)機構(gòu)所報告的信息?？梢哉f，在疫情防控的實踐中，專業(yè)機構(gòu)和專家等所發(fā)揮的作用是十分重大且顯著的。非典疫情防控的經(jīng)驗教訓(xùn)也表明，擁有專業(yè)的疾病防控機構(gòu)的國家，能夠更加有效地預(yù)防和控制疫情[9]。而在中國現(xiàn)行立法中，只賦予了疾病預(yù)防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)限時報告的義務(wù)，后續(xù)的決定權(quán)完全掌握在各級政府及其下設(shè)衛(wèi)生行政部門手中。鑒于行政部門存在專業(yè)性不足和權(quán)力壟斷等弊端，就可能出現(xiàn)貽誤疫情控制的良機，作出遲緩甚至錯誤的決斷的情形。以此次新冠病毒感染疫情為例，來自一線人員的警示一開始并未得到衛(wèi)健委的充分重視，而且當(dāng)專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)的臨床實踐已經(jīng)表明可能存在人傳人的潛在風(fēng)險時，仍然未得到足夠重視。其中，固然有出于社會安定、群眾接受程度等因素的考量，但從根本上來講，也在一定程度上反映出了專家和專業(yè)機構(gòu)在報告、通報和公布階段話語權(quán)的缺失。

（三）控制、救治與監(jiān)督管理階段：個人（社區(qū)）與社會組織缺位

當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)與流行不可避免，疾病大規(guī)模蔓延之時，需要做的即是采取強有力的措施來控制其進一步擴大，并盡最大努力救治現(xiàn)有感染患者。筆者通過梳理現(xiàn)行法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，提煉出各類主體在疾病控制、救治與監(jiān)督管理階段所扮演的角色，如表1所示。

表1 現(xiàn)行法律法規(guī)中的各類主體在疾病控制、救治與監(jiān)督管理階段所扮演角色梳理

由表1可知，在控制、救治與監(jiān)督管理階段負有重要責(zé)任的主體主要包括四大類（公安機關(guān)僅協(xié)助采取強制隔離措施），進一步可歸納為行政主體（包括各級人民政府及其下設(shè)的衛(wèi)生行政部門等）和專業(yè)機構(gòu)（包括醫(yī)療機構(gòu)和疾病預(yù)防控制機構(gòu)等）[10]。上述兩類主體中，前者代表國家權(quán)力，具有強制執(zhí)行效力，在疫情防控中扮演著宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)部署角色；后者代表專業(yè)力量，具有豐富的專業(yè)知識與技術(shù)，擔(dān)負著在微觀領(lǐng)域進行具體救治的重要責(zé)任。但從社會整體運行上來看，除了官方的行政力量和專業(yè)救治人員之外，還存在著一股范圍更大的群眾力量，而現(xiàn)行立法只對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的供給側(cè)進行了明確規(guī)定。事實上，在疾病大規(guī)模蔓延之時，居民個人的積極配合是必不可少的。社區(qū)（基層）的防控是否落到實處，在很大程度上構(gòu)成了防控的關(guān)鍵一環(huán)。此外，群眾自發(fā)的社會組織等社會力量在物資提供、人員補充等方面亦具有重要的補充作用，但其規(guī)范性尚待加強。在此次新冠病毒感染疫情中，武漢紅十字會事件備受關(guān)注，廣大志愿者的權(quán)益保障問題亦成為群眾討論的焦點。事實上，2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》即明確了“協(xié)同應(yīng)對”的工作原則，強調(diào)依靠公眾力量，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍的作用；但這一規(guī)定較為籠統(tǒng)，且后續(xù)立法并未予以細化。

（四）小結(jié)

“在應(yīng)對突如其來的新冠肺炎疫情過程中，暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系等方面存在的明顯短板和不足。 ”[11]通過上文的分析可以看出，從最初的預(yù)防與應(yīng)急準備階段，到突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的報告、通報和公布階段，再到疾病大規(guī)模蔓延之后的控制、救治和監(jiān)督管理階段，現(xiàn)行立法均存在一定的疏漏與不足。但從根本上來講，所有的問題都可以歸結(jié)為風(fēng)險社會背景下“有組織的不負責(zé)任”（organized irresponsibility）。有組織的不負責(zé)任，簡單來說，是指由于現(xiàn)代社會人為風(fēng)險產(chǎn)生原因的錯綜復(fù)雜所導(dǎo)致的責(zé)任主體難以辨別的困境[4]25。一方面，面對系統(tǒng)性風(fēng)險，應(yīng)有主體（如個人、社會組織等）缺位；另一方面，現(xiàn)有主體（國家、各級政府部門等）職權(quán)界定混亂，不適應(yīng)風(fēng)險社會背景下的不確定性應(yīng)對。基于此，下文將結(jié)合風(fēng)險社會理論，進一步剖析國家（政府）、社會組織和個人（社區(qū)）這三大主體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，并嘗試構(gòu)建多方主體協(xié)同并進的系統(tǒng)性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對與治理模式。

三、國家（政府）：突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的壓艙石

為了保護大多數(shù)人的生命健康、維護國家和社會整體利益，及時有效地控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件，法律賦予了國家（政府）以行政應(yīng)急處置權(quán)[12]。面對如新冠病毒感染疫情和非典疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，僅靠社會自治一般難以解決。尤其是在此類事件暴發(fā)初期，國家（政府）的大力干預(yù)與應(yīng)急處置必不可少。國家（政府）應(yīng)承擔(dān)起組織者與指揮者的重要角色[13]?？梢哉f，國家（政府）是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的壓艙石，對于事件后續(xù)的走向起著決定作用。這里所說的國家（政府）不僅包括中央政府（國務(wù)院及其所屬部門），還包括各級地方政府及其所屬部門，以及受各級地方政府指定的從事突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的專業(yè)技術(shù)機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)及人員等。

（一）風(fēng)險社會中國家（政府）應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理存在的不足

以此次新冠病毒感染疫情應(yīng)急防控為著眼點，來分析當(dāng)前國家（政府）針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理與后續(xù)治理中存在的主要不足。

1.非常規(guī)治理思路尚不完善

風(fēng)險社會的重要特點在于：一方面，造成的災(zāi)難不再局限于發(fā)生地，經(jīng)常會帶來無法彌補的區(qū)域性甚至全局性破壞；另一方面，風(fēng)險的可能嚴重程度已經(jīng)超過了常規(guī)預(yù)警檢測和事中處理的能力，因風(fēng)險的時空界限無法確定而造成了風(fēng)險的常規(guī)計算程序與標準等較難把握。常規(guī)治理帶來的按部就班、井然有序的錯覺，往往使得民眾對風(fēng)險的嚴重性與不確定性缺乏理性的感知與認識。尤其是在事件暴發(fā)初期，除專業(yè)機構(gòu)與人員外，公眾的認知程度往往非常低，對突發(fā)事件既缺乏制度上的認知，也缺乏必要的法治認知，其與專家學(xué)者在認知層面上往往呈現(xiàn)出“認知性鴻溝”。這時，國家（政府）果斷采取非常規(guī)干預(yù)措施就變得必不可少。在中國，為了有效應(yīng)對突發(fā)事件，各級政府機關(guān)往往采取成立臨時性領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部的方式。以此次新冠病毒感染疫情為例，各地紛紛組建了疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部來負責(zé)疫情期間的應(yīng)急指揮工作。但是，這些非常規(guī)措施仍然存在一些問題值得思考：

第一，臨時性應(yīng)急指揮機構(gòu)的組織和運行規(guī)范依據(jù)不明確。通常而言，常規(guī)治理狀態(tài)下的行政機關(guān)設(shè)置都有專門的行政組織法來規(guī)范其日常運轉(zhuǎn)，但是在風(fēng)險社會中，尤其是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下，面對突發(fā)性、緊急性、多變性、擴散性等多種不確定情形，仍然依靠專門機構(gòu)來制定相應(yīng)的組織法并不現(xiàn)實。因此，臨時性應(yīng)急指揮機構(gòu)只能更多地依靠非正式的習(xí)慣法。政治習(xí)慣、行政慣例、紀律規(guī)范、道德規(guī)范、職業(yè)規(guī)范以及危機處理慣例等都是臨時性應(yīng)急指揮機構(gòu)所依據(jù)的規(guī)范來源[14]48。然而，上述規(guī)范的內(nèi)容大多是不成文的、零散的，較為籠統(tǒng)和抽象的，一方面，為實踐中各領(lǐng)導(dǎo)小組的執(zhí)行提供了較為自由的裁量空間，使其能夠充分發(fā)揮主觀能動性，靈活應(yīng)對各種復(fù)雜情形；另一方面，模棱兩可的規(guī)范依據(jù)，也為權(quán)力的不正當(dāng)行使與濫用埋下了隱患，甚至有些地方所采取的“硬核”手段與措施并無法律依據(jù)。此外，這些領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部又多具有臨時性的特征，一方面，缺乏必要的法律監(jiān)督；另一方面，一旦形勢好轉(zhuǎn)便會被解散，這也使得后期追責(zé)變得較為困難。

第二，重復(fù)設(shè)置導(dǎo)致多重領(lǐng)導(dǎo)，職權(quán)劃分不清?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第8條創(chuàng)設(shè)了“應(yīng)急指揮機構(gòu)”和“國務(wù)院派出的工作組”。此外，部門之間的“聯(lián)防聯(lián)控”協(xié)調(diào)機構(gòu)也在全國人大常委會修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》的說明中得到了肯定。聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機構(gòu)具有臨時性和非實體性特征，主要作用在于通過橫向協(xié)調(diào)溝通來促成不同部門之間的合作，以實現(xiàn)權(quán)力整合和信息共享。那么，其與綜合應(yīng)急指揮機構(gòu)的關(guān)系便存在一定交叉，是否有必要通過法律解釋再發(fā)展出單獨的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)便值得進一步思考[15]。此外，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法》第19條還規(guī)定了“專家工作組”這種形式。如何規(guī)定這類組織的權(quán)力、責(zé)任，如何正確處理它們與政府之間的關(guān)系也是法教義學(xué)要關(guān)注的重點。特殊組織形式的設(shè)立，一方面，有助于應(yīng)對各種突發(fā)情況；但另一方面，多重權(quán)威之間也會導(dǎo)致關(guān)系不明、職權(quán)劃分不清，不利于統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

第三，行政緊急權(quán)力行使缺乏必要限制。行政緊急權(quán)力的合法性依據(jù)應(yīng)當(dāng)根植于比例原則之中[16]。從適當(dāng)性原則的角度來看，所采取的緊急措施必須對疫情防控切實有效；從必要性原則的角度來看，所采取的緊急措施應(yīng)當(dāng)對基本權(quán)利侵害最小；從均衡性原則的角度來看，所采取的緊急措施不能對公民基本權(quán)利造成超過行政目的價值的侵害。也就是說，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對過程中，公民權(quán)利克減必須要適度；但在實踐中，不乏出現(xiàn)超過必要限度對公民自由和人權(quán)造成侵犯的現(xiàn)象，如此次疫情初期湖北返鄉(xiāng)人員個人信息泄露事件等。

2.層級式治理權(quán)限配置無法適應(yīng)風(fēng)險社會需要

中國作為社會主義國家，中國特色社會主義政治制度具有黨領(lǐng)導(dǎo)人民集中力量辦大事的優(yōu)勢。此次新冠病毒感染疫情恰恰呈現(xiàn)出了“中央高度重視、地方積極執(zhí)行”的局面，所有應(yīng)急舉措，如全面的信息溝通、全天候的疫情通報、病例數(shù)據(jù)統(tǒng)計等，均緊密圍繞疫情防控這一中心來開展。誠然，突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理需要充分發(fā)揮中央和地方二者的積極性，但從當(dāng)前的央地治理權(quán)限配置上來看，呈現(xiàn)為層級式“漏斗”狀。從縱向上來看，一線疾病預(yù)防控制機構(gòu)發(fā)現(xiàn)疫情并層層上報給有權(quán)作出預(yù)警的主體；從橫向上來看，各級政府是治理中心主體，衛(wèi)生行政部門作為具體職能部門和疾病預(yù)防控制的專業(yè)機構(gòu)發(fā)揮著咨詢建議職能。可以說，層級式治理權(quán)限配置模式忽視了現(xiàn)代風(fēng)險社會的一系列重要特征，導(dǎo)致其難以適應(yīng)實際需要。

第一，重大傳染病傳播具有立體性，層級式權(quán)限配置的平面性難以有效應(yīng)對。在風(fēng)險社會中，科技所帶來的現(xiàn)代性不僅僅具有正面作用，同樣相伴而生的是它的負面危害[17]。高度發(fā)達、便利的交通工具帶來了頻繁的人口流動與遷徙，這也給人類的健康生活帶來了隱患，也在一定程度上使得傳染病擴散變得更加迅猛[18]。在此背景下，傳染病的傳播已經(jīng)呈現(xiàn)出高度立體性的特征。相應(yīng)地，治理權(quán)限的配置也應(yīng)當(dāng)采取立體性、網(wǎng)絡(luò)化的模式以實現(xiàn)治理權(quán)限的下放和多方主體的協(xié)同共治。因此，層級式的治理權(quán)限配置模式本質(zhì)上難以適應(yīng)重大傳染病傳播的立體性的特點。

第二，風(fēng)險走向具有未知性，層級式權(quán)限配置阻礙了信息流通。風(fēng)險社會具有高度不確定性，風(fēng)險的預(yù)防針對的是未來可能發(fā)生的不利后果，強調(diào)即便尚不能百分百確定，也要采取措施以避免或者降低風(fēng)險[19]。在此背景下，落實風(fēng)險預(yù)防原則，疫情信息的流通至關(guān)重要，而現(xiàn)有的層級式治理權(quán)限配置在一定程度上造成了信息失真與減損。各級政府及衛(wèi)生行政部門享有決定權(quán)卻不直接搜集信息，疾病預(yù)防控制機構(gòu)等專業(yè)機構(gòu)掌握著一手信息資料卻沒有決定權(quán)。這種權(quán)力配置的二分與割裂，一方面，造成了決策與領(lǐng)導(dǎo)者無法掌握準確信息；另一方面，逐級上報機制也使得部分官員具有隱瞞甚至謊報信息的偏好與動機[20]。層級式治理權(quán)限配置所導(dǎo)致的信息流通滯塞大大增加了傳染病的暴發(fā)概率，從而易釀成突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

第三，事件影響具有群體性與廣泛性，層級式權(quán)限配置無法充分動員社會力量。由傳染病所帶來的風(fēng)險具有群體性、廣泛性、非特定性等特點。風(fēng)險不僅影響確診和疑似病人，也可能會對密切接觸者、所在社區(qū)和單位等造成不利影響。因此，治理權(quán)限配置應(yīng)當(dāng)涵蓋多方主體，個人、社區(qū)、社會組織等都應(yīng)積極參與，不應(yīng)僅僅局限于國家（政府）自身。但是，層級式的治理權(quán)限配置單純從國家內(nèi)部視角出發(fā)，將權(quán)限配置主體限定在央地各級政府及其所屬部門，忽視了政府所依托的各類社會資源，此種封閉式的權(quán)限配置模式無法廣泛動員社會力量，喚起社會的重視與參與。

3.專業(yè)機構(gòu)獨立性不夠

當(dāng)代社會，科學(xué)高度發(fā)達、學(xué)科分工日益細密，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理必須依靠多學(xué)科相互配合，決策的制定必須依賴專業(yè)化的分析與判斷。相較于同級政府部門，在傳染病防治的相關(guān)工作上，衛(wèi)生健康主管部門顯然更具專業(yè)性。一方面，衛(wèi)生健康主管部門掌握著疾病預(yù)防監(jiān)測的一手信息，是成立突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部的建議提出者；另一方面，衛(wèi)生健康主管部門也承擔(dān)著大量的疫情防控工作。原則上，衛(wèi)生健康主管部門理應(yīng)在傳染病防治決策中發(fā)揮主導(dǎo)作用，然而，以預(yù)警發(fā)布為例，現(xiàn)行立法將作出預(yù)警的權(quán)力賦予了政府，而不是衛(wèi)生健康主管部門。在疫情防控過程中，疾病預(yù)防控制機構(gòu)也只是起到了咨詢建議的作用。盡管是否啟動預(yù)警防控以及發(fā)布相關(guān)信息，并不完全是一個依靠專業(yè)知識來進行判斷的問題，還涉及其他許多需要考量的因素，如社會穩(wěn)定、企業(yè)運營等，交由政府來決定具有一定的合理性，但是在由傳染病所引起的突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，除政治因素外，更加應(yīng)當(dāng)考量的是流行病學(xué)等專業(yè)信息因素[21]58。當(dāng)前，中國的疾病預(yù)防控制機構(gòu)只有向衛(wèi)生行政部門和政府的報告權(quán)，并無發(fā)出預(yù)警信息的決策權(quán)，這在很大程度上阻礙了疾病預(yù)防控制機構(gòu)專業(yè)性的發(fā)揮，限制了地方衛(wèi)生健康主管部門的專業(yè)決策權(quán)力。此外，還可能導(dǎo)致信息公布不及時、不準確。

（二）風(fēng)險社會中國家（政府）應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的優(yōu)化

1.建立常規(guī)治理與非常規(guī)治理協(xié)同機制

常規(guī)治理一般遵循既有的規(guī)章制度和程序規(guī)則，有章可循且井然有序，有利于社會穩(wěn)定和防止恐慌的蔓延，但往往靈活性不足，難以有效應(yīng)對不確定風(fēng)險。相對來講，非常規(guī)治理較為靈活便利，能夠很好地應(yīng)對突發(fā)事件的突然性與應(yīng)急性，但依舊存在依據(jù)不明、職權(quán)不清、緊急權(quán)力濫用等問題和不足。因此，只有通過建立常規(guī)治理與非常規(guī)治理協(xié)同治理機制才能解決上述矛盾與沖突。

首先，從理論上來分析，協(xié)同機制的建立應(yīng)當(dāng)嚴格遵循比例原則。各項措施的采取應(yīng)當(dāng)秉持生命與安全第一的原則。生命權(quán)作為基本人權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?。其次，治理全過程應(yīng)當(dāng)奉行自由原則：一方面，公民的人身、財產(chǎn)自由克減必須適度；另一方面，公民的言論自由權(quán)必須得到保障，以實現(xiàn)對各項應(yīng)急緊急措施的社會輿論監(jiān)督。

在此基礎(chǔ)上，實踐層面盡可能彌補非常規(guī)治理在相應(yīng)制度、規(guī)則、資源、設(shè)施等方面的漏洞。可以考慮整合此次疫情防控過程中各地市出臺的應(yīng)急預(yù)案與相應(yīng)細則，制定統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部組織和運行規(guī)范，內(nèi)容涵蓋組織成立、組織命名、組織架構(gòu)、組織定位、組織權(quán)責(zé)等組織規(guī)范以及信息采集、決策程序、決策內(nèi)容、指令輸出、指令執(zhí)行、輿論引導(dǎo)、人員行為等運行規(guī)范。

組織規(guī)范方面，參照實踐做法可以作出如下安排：由黨委負責(zé)人兼任指揮機構(gòu)的總負責(zé)人，具體人員應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整，如可根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重大程度調(diào)整負責(zé)人的行政級別；下設(shè)綜合辦公室、醫(yī)療救治組、物資保障組、市場監(jiān)管組、輿情應(yīng)對組等基本工作組負責(zé)溝通協(xié)調(diào)、醫(yī)療救助、物資保障、秩序維護、輿情應(yīng)對等[14]51-53。

運行規(guī)范方面，參照實踐做法可以作出如下安排：定期通過工作例會的形式，對風(fēng)險治理的現(xiàn)狀與形勢進行研判，討論具體措施，部署安排防控工作。同時，負責(zé)人承擔(dān)最后把關(guān)的責(zé)任，以確保決策的科學(xué)合理。最終的指令輸出可采取“通告”“令”等形式發(fā)布專項內(nèi)容，也可以制定抽象規(guī)則創(chuàng)造更多的裁量空間，便于適應(yīng)風(fēng)險社會的靈活處理。

2.探索扁平化的治理權(quán)限配置模式

為充分調(diào)動中央和地方協(xié)調(diào)配合的積極性，同時積極吸納其他社會力量參與治理，應(yīng)當(dāng)大膽探索扁平化的治理權(quán)限配置模式。國家（政府）作為治理體系中的壓艙石，發(fā)揮著根本性的領(lǐng)導(dǎo)與指揮作用，國家（政府）治理能力關(guān)乎著突發(fā)公共衛(wèi)生事件的整體走向。但是，在現(xiàn)代風(fēng)險社會中，不僅央地政府主體處于充滿風(fēng)險的社會之中，執(zhí)法機構(gòu)本身也成為了風(fēng)險系統(tǒng)的組成部分，行政執(zhí)法中存在的“任性、怠惰、生硬以及尋租等不規(guī)范情形”都可能成為執(zhí)法風(fēng)險的來源[22]。從根本上來說，與層級式治理權(quán)限配置相對應(yīng)的是傳統(tǒng)的科層制組織結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)主要適應(yīng)的是工業(yè)社會和前工業(yè)社會的組織運行環(huán)境。在當(dāng)今后工業(yè)化的信息社會，第二現(xiàn)代性和風(fēng)險處于核心地位，第一現(xiàn)代性及其控制、確定性、安全性等要素已不復(fù)存在[4]3-5。此時，如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的層級式治理權(quán)限配置模式，就好比將所有雞蛋都放入一個籃子，無法達到分散風(fēng)險的目的。因此，為了與上述疾病傳播立體性、風(fēng)險走向未知性、事件影響群體性等風(fēng)險社會特征相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)調(diào)整不同機構(gòu)的權(quán)限及其相互關(guān)系，由“漏斗”式的層級結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化、立體化的扁平模式轉(zhuǎn)變。

第一，決定權(quán)適當(dāng)下放與分散到各級衛(wèi)生行政部門。盡管各級政府與同級衛(wèi)生行政部門之間存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但這并不意味著同級衛(wèi)生行政部門不具有法律意義上的獨立性。具體來講，縣級以上各級人民政府衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)擔(dān)負起確保監(jiān)測與預(yù)警系統(tǒng)正常運行的工作職責(zé)，衛(wèi)生行政主管部門可以被授權(quán)向社會發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息等。

第二，增大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的社會接觸面，在發(fā)揮好國家（政府）壓艙石作用的同時，充分推動并依靠人民群眾和其他各種社會力量，“廣泛動員全社會實行群防群控”[23]，爭取早日取得抗疫勝利。

3.增強專業(yè)機構(gòu)的獨立性

鐘南山院士曾呼吁：“CDC（中國疾病預(yù)防控制中心）地位一定要提高，而且一定要有行政權(quán)。 ”[24]從表1中歸納的應(yīng)急主體來看，疾病預(yù)防控制機構(gòu)的專業(yè)性無疑是最強的。從傳染病的發(fā)現(xiàn)、預(yù)警的發(fā)布到疾病的流行與發(fā)展、疾病控制等各個階段，任何決策的制定都離不開疾病預(yù)防控制機構(gòu)的專業(yè)、科學(xué)判斷。從域外實踐來看，美國疾病控制與預(yù)防中心（CDC）和歐洲疾病預(yù)防與控制中心（ECDC）等均有權(quán)對外直接公布其所得信息并適時作出預(yù)警，美國CDC甚至有權(quán)采取隔離或封鎖措施[21]61。結(jié)合中國實際情況，可以通過將疾病預(yù)防控制機構(gòu)設(shè)置為衛(wèi)生健康主管部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)[25]，進而充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢。具體來說，增強專業(yè)機構(gòu)的獨立性可以體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，風(fēng)險識別的獨立性。一是健全傳染病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)享有新發(fā)未知疾病的裁量權(quán)[1]19。除了對已知的傳染性疾病進行檢測之外，風(fēng)險社會中更需要增強對未知的新發(fā)疾病的偵測能力。此外，直報系統(tǒng)還應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注國外傳染病的發(fā)展動向，時刻做好應(yīng)對輸入型傳染病的準備。二是完善基層傳染病風(fēng)險報告制度。將疾病預(yù)防控制專家下沉至基層和社區(qū)醫(yī)院，使其能夠根據(jù)臨床經(jīng)驗隨時發(fā)現(xiàn)和報告病例信息，真正做到早診斷、早發(fā)現(xiàn)、早報告。

第二，風(fēng)險預(yù)警的獨立性。完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警機制，將預(yù)警職責(zé)分配給國家、省級和大中城市的疾病預(yù)防控制中心。如此，一方面，能夠縮短信息報告流程，節(jié)約信息報告時間，為應(yīng)對風(fēng)險社會不確定性盡早做好準備；另一方面，疾病預(yù)防控制專家的專業(yè)性知識能夠保證預(yù)警級別的科學(xué)性，避免造成不必要的恐慌。

第三，風(fēng)險應(yīng)急處置的獨立性。健全傳染病公共衛(wèi)生醫(yī)務(wù)系統(tǒng)，在做好針對傳染病診斷治療進行培訓(xùn)教育的日?；顒拥耐瑫r，風(fēng)險社會中尤其需要加強對綜合性醫(yī)院和專業(yè)性醫(yī)院資源的整合。應(yīng)對風(fēng)險的不確定性既需要發(fā)揮綜合性醫(yī)院的協(xié)調(diào)處理能力，也需要發(fā)揮專業(yè)性醫(yī)院的獨特專業(yè)優(yōu)勢。

四、社會組織：突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的助推器

從中國的實際情況來看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理短板主要不在于國家（政府），而在于市場和社會組織兩個維度。補短板又尤其需要充分發(fā)揮社會組織的重要作用[26]。單純強調(diào)國家（政府）一方的作用，將會使得政府的經(jīng)濟成本、政治成本、社會成本無限增大，社會組織應(yīng)當(dāng)積極參與其中，以彌補國家（政府）治理的不足。從這個意義上來講，社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中應(yīng)當(dāng)起到助推器的作用，協(xié)同國家（政府）治理以實現(xiàn)錦上添花。

（一）風(fēng)險社會中社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的定位與存在的問題

1.社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的定位

社會組織又被稱為第三部門或非營利組織，它是現(xiàn)代社會分工的體現(xiàn)，也是慈善事業(yè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的組織基礎(chǔ)[27]。道格拉斯 ? 諾斯等將市場經(jīng)濟中多元組織的介入這一“權(quán)利開放秩序”看作是自然國家向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一個重要標志[28]。當(dāng)代社會，社會組織在扶貧、救災(zāi)等社會公共領(lǐng)域發(fā)揮著日益重要的作用。相較于政府等官方組織，社會組織具有更強的社會資源組織動員能力和更精準的差異化服務(wù)提供能力，可以有效彌補政府在社會公共服務(wù)提供領(lǐng)域的不足。例如，在此次新冠病毒感染疫情防控過程中，社會組織通過調(diào)動社會資源在一定程度上緩解了物資匱乏的問題。因此，社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理過程中應(yīng)當(dāng)起到助推器的重要作用。然而，社會組織有效性發(fā)揮的前提在于其權(quán)利（如自主權(quán)、參與權(quán)等）是否能夠得到有效保障。如何構(gòu)建一種開放的權(quán)利秩序，賦權(quán)增能于社會組織，使其有序參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中來，是實現(xiàn)其助推器功能的重要議題[29]。

2.社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理存在的問題

當(dāng)前，社會組織在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理模式中整體上處于缺位狀態(tài)。社會組織不僅數(shù)量不足、參與能力有限，而且參與意識不強、內(nèi)生活力不足?！半s而不活，小而不強”是對當(dāng)前社會組織現(xiàn)狀的精準概括[30]。即便少部分參與到了突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理之中的社會組織，也存在諸多不規(guī)范問題。

第一，社會組織公信力不足。有學(xué)者指出，中國風(fēng)險社會之風(fēng)險的主要組成部分為信任風(fēng)險[31]。一方面，社會組織與政府之間的信任社會資本缺失。政府不信任社會組織，對社會組織管理過于嚴格，極大地抑制了社會組織積極性的發(fā)揮；社會組織不信任政府，存在大量未與政府溝通就開展救援行動的自發(fā)行為，在一定程度上加劇了危機之下的混亂與失序，影響了救助效果，反而進一步加劇了社會組織公信力的喪失。另一方面，社會組織與普通民眾之間的信任社會資本缺失。由于社會組織自身能力不足，在信息公開、資源調(diào)配、服務(wù)提供等方面存在諸多失誤，使得廣大民眾對其產(chǎn)生了質(zhì)疑。

第二，社會組織之間、社會組織與政府等其他主體之間存在協(xié)調(diào)不暢問題。就社會組織的類型而言，可以劃分為為本區(qū)域社會組織提供外部資源和機會的樞紐型社會組織、依托基金會和研究機構(gòu)成立的資源型協(xié)作組織、成員為來自一線志愿者的服務(wù)型社會組織[32]。然而，不同類型的社會組織之間協(xié)作配合不力。樞紐型社會組織往往自身能力不足，擁有的資源有限；資源型協(xié)作組織盡管具有跨區(qū)域協(xié)作能力，但是缺乏社區(qū)等其他主體配合；服務(wù)型社會組織專業(yè)性和針對性較強，但是高昂的人力成本和管理成本制約其發(fā)展，且志愿者保護亦成為重要問題。此外，樞紐型社會組織與其他社會組織之間也存在協(xié)調(diào)不暢問題。樞紐型社會組織理應(yīng)發(fā)揮龍頭領(lǐng)軍作用，實現(xiàn)業(yè)務(wù)管理和資源整合，但在實踐中，樞紐型社會組織并未起到上述作用，而是與其他社會組織存在著功能重疊與競爭，大大擠壓了其他社會組織的發(fā)展空間[33]。就社會組織與政府的關(guān)系而言，社會組織對政府依附性過強。當(dāng)前社會組織大多依托官方背景而設(shè)立，通過政府購買服務(wù)的形式來提供公共服務(wù)，自主性與獨立性不強。因此，社會組織參與應(yīng)急治理往往具有被動特征，聽命于政府安排，與政府之間難以形成真正的橫向平等關(guān)系，同時，部分自發(fā)成立的社會組織往往由于缺乏資金、人員等的支持而運行困難，很難有較好的發(fā)展前景。綜上所述，社會組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的效果有限，未能真正起到助推器的重要作用。

（二）風(fēng)險社會中社會組織參與治理的展望

風(fēng)險社會是一個由“平等主義者”構(gòu)成的社會，風(fēng)險面前人人平等。從長期來看，現(xiàn)代風(fēng)險以一種整體的、公平的、平等的方式威脅著每個個體，使所有階層都面臨著同樣的風(fēng)險。風(fēng)險的流動性、不確定性、全局性等特征要求更多的治理主體出現(xiàn)并達成良好的合作關(guān)系。因此，國家（政府）、社會組織以及個人（社區(qū)）之間應(yīng)在相互信任的基礎(chǔ)上形成合作治理的網(wǎng)絡(luò)。

1.發(fā)揮好樞紐型社會組織的龍頭領(lǐng)軍作用

第一，增強樞紐型社會組織的綜合協(xié)調(diào)能力。一是樞紐型社會組織的成員可以考慮吸納政府部門、基金會、企業(yè)、研究機構(gòu)等不同類別主體，以涵蓋自中央至社區(qū)的多個級別、多個主體，為實現(xiàn)資源的跨區(qū)域、跨級別調(diào)配與服務(wù)提供奠定基礎(chǔ)。二是做好應(yīng)急人員與物資的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。關(guān)于應(yīng)急人員管理，主要是指各個社會組織內(nèi)部志愿者的組織與管理。鑒于志愿者人員管理主要集中在社會組織內(nèi)部，因此不在此論述，此處將先討論應(yīng)急物資在各個不同主體之間的調(diào)配問題。樞紐型社會組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身的社會性優(yōu)勢，做好應(yīng)急物資的分配與運送：一方面，做好應(yīng)急物資的儲備與收購，明確物資的價格、規(guī)格、品質(zhì)等，并做好儲存和登記；另一方面，做好應(yīng)急物資的運送。樞紐型組織的成員涵蓋廣泛，具備較為暢通發(fā)達的聯(lián)絡(luò)機制，應(yīng)當(dāng)與各地政府部門保持有效溝通，確保交通便利，保障物資運輸通暢。

第二，加強對志愿者的管理。針對此次疫情防控中出現(xiàn)的個體志愿者自發(fā)無序、缺乏與志愿組織的有效銜接、未能形成志愿合力等問題，樞紐型社會組織在常態(tài)化防控下應(yīng)注重加強對志愿者的管理與服務(wù)，以切實解決志愿服務(wù)存在的臨時招募、缺乏培訓(xùn)、保障不力等問題[34]74。具體來說，可以考慮從以下方面完善：整合現(xiàn)有的志愿者服務(wù)網(wǎng)站，及時更新志愿信息，根據(jù)地區(qū)特征，志愿者年齡、身體狀況、志愿能力與經(jīng)驗等進行系統(tǒng)分類，建立完整名錄；常態(tài)化防控時期，積極進行附近區(qū)域志愿者的宣傳動員、技能培訓(xùn)等工作；做好志愿者的保障與激勵工作。

2.加強國家（政府）與社會組織之間的協(xié)作機制建設(shè)

第一，在國家（政府）層面，需要出臺政策指導(dǎo)性文件，規(guī)范不同類型社會組織參與應(yīng)急救災(zāi)的具體方式。社會組織種類繁多，不宜一味采用政府管理模式進行統(tǒng)一管理，而是需要更多地為各類社會組織提供信息共享的參與平臺。域外如美國、日本，其政府設(shè)有專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，一旦發(fā)生突發(fā)事件，可以在第一時間將分散的社會組織協(xié)調(diào)起來，開展有序合作，形成合力，保障危機應(yīng)對成效。國家（政府）作為風(fēng)險的最后承擔(dān)者與負責(zé)人，必須強化整體工作調(diào)度能力。因此，國家（政府）應(yīng)當(dāng)搭建涵蓋各類主體的溝通銜接平臺。例如，搭建樞紐型社會組織與醫(yī)院之間點對點溝通交流的平臺，便于樞紐型社會組織及時、準確地了解醫(yī)院物資、人員方面的需求，從而合理分配下屬各個社會組織的資源，避免信息不對稱引發(fā)的資料浪費與配置失衡。此外，探索建立以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)為支撐的信息化共享平臺，實現(xiàn)不同社會組織之間供給與需求的精準匹配與“無縫式”銜接，優(yōu)化具體程序，減少所使用的人工、時間和費用成本。

第二，理順政府與社會組織之間的關(guān)系，強化社會型治理，弱化行政型管理。針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對時期和常態(tài)化管理時期，需明確政府與社會組織各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和擁有的權(quán)限。如前所述，當(dāng)前社會組織風(fēng)險治理的突出難題在于資金有限，對此，政府可以考慮通過購買服務(wù)的形式，與社會組織建立起長期合作關(guān)系[34]76。社會組織在常態(tài)化時期通過承接志愿服務(wù)項目，不僅可以獲得政府相應(yīng)的資金支持，還能夠在項目實踐中不斷提升自身的專業(yè)化能力，同時也實現(xiàn)了與政府之間的有效信息及時溝通，便于增強雙方之間的互信。

五、個人（社區(qū)）：突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的橋頭堡

習(xí)近平指出：“抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫(yī)院救死扶傷陣地，一個是社區(qū)防控陣地。 ”[35]根據(jù)約翰 ? 羅爾斯所言之“公共理性”和“重疊共識”，風(fēng)險的承擔(dān)應(yīng)當(dāng)遵循公平正義的邏輯[36]，即在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險社會中，每一個人都應(yīng)當(dāng)具有平等承擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任和義務(wù)。更進一步地，每一個個體及其所在社區(qū)，作為突發(fā)事件最先的應(yīng)對者，應(yīng)當(dāng)且必須成為治理的橋頭堡。

（一）風(fēng)險社會中個人（社區(qū)）在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的定位與存在的問題

1.個人（社區(qū)）在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的定位

個人（社區(qū)）作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的第一公里，應(yīng)當(dāng)成為階段反應(yīng)的重點。在突發(fā)事件應(yīng)對的三大主體中，社區(qū)防控的特殊意義主要在于文化層面[37]。首先，鄰里之間的社區(qū)意識有助于防控工作的展開。社區(qū)作為一個小社會單元，鄰里之間彼此較為熟悉與信任，平時的情誼使得個人及社區(qū)管理者能夠更加清晰地意識到有特殊需要的個體，從而使得事件應(yīng)對更具有針對性，能夠快速確定特殊群體的需求和受災(zāi)可能性。其次，社區(qū)管理人員與社區(qū)居民個體的交流更為便利。面對國家（政府）層面的緊急措施和專家學(xué)者的專業(yè)術(shù)語，普通個體可能難以理解，而社區(qū)管理者依托其豐富的基層治理經(jīng)驗可以將這些專業(yè)術(shù)語轉(zhuǎn)換為群眾易于理解的話語，從而動員群眾積極配合緊急措施。同時，社區(qū)管理人員熟悉社區(qū)資源，如道路、建筑物等，便于開展隔離封閉等具體措施。因此，個人（社區(qū)）應(yīng)當(dāng)成為階段反應(yīng)的重點，在緊急情況下充分利用有限資源，積極應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。此外，社區(qū)治理的重點不僅在于緊急情況，更在于常態(tài)化個體風(fēng)險意識的培養(yǎng)與教育。相較于國家（政府），社區(qū)治理的重心應(yīng)當(dāng)放在平時，以增進公眾對風(fēng)險社會的理解與認識。

2.個人（社區(qū)）在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中存在的問題

第一，社區(qū)的防控資源相對缺乏，決策權(quán)力有限。實踐中，國家（政府）往往將風(fēng)險承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)讓給社區(qū)，但卻沒有轉(zhuǎn)移相應(yīng)的權(quán)力與資源。由于資源與權(quán)力有限，往往使社區(qū)在事件應(yīng)對過程中不得不作出一些妥協(xié)，甚至有選擇性地處理問題。一方面，防控資源有限制約了社區(qū)治理可能的優(yōu)勢發(fā)揮，使得社區(qū)防控有心無力。例如，新冠病毒感染疫情防控初期，社區(qū)封閉管理之后居民基本生活保障問題突出，如老人和殘疾人等弱勢群體的特殊照顧與服務(wù)、慢性病患者醫(yī)藥的購買等，大多數(shù)社區(qū)一開始大多無法充分滿足居民的上述需求。另一方面，盡管社區(qū)管理者理論上可以代表社區(qū)行使權(quán)力，但實際上他們不太可能具有足夠的能力來影響整個社區(qū)。各方的談判能力和資金安排使得社區(qū)管理人員的權(quán)力行使受到限縮，大多只能提出倡議與號召，具體落實則取決于居民個體的支持情況。

第二，個人（社區(qū)）治理長期實施困難。個人（社區(qū)）治理除了在響應(yīng)/處理階段受到資源權(quán)力制約之外，最大的問題在于常態(tài)化治理有名無實。風(fēng)險社會的高度不確定性要求個人在平時注重各類風(fēng)險的預(yù)防，社區(qū)注重對個體風(fēng)險防范意識的培養(yǎng)與教育。而現(xiàn)實情況是，一旦突發(fā)公共衛(wèi)生事件過去，恢復(fù)常態(tài)，個人（社區(qū)）便不再關(guān)注可能的風(fēng)險，往往要等到風(fēng)險升級為突發(fā)公共衛(wèi)生事件時才可能引起廣泛重視。造成個人（社區(qū)）治理長期實施困難的另一個重要原因在于，社區(qū)與政府、非政府組織等利益相關(guān)者的合作不充分。一方面，社區(qū)內(nèi)部醫(yī)療衛(wèi)生資源建設(shè)不到位，對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)功能的完善也不夠，使得專業(yè)化的社區(qū)醫(yī)療人員隊伍和醫(yī)藥資源較為缺乏；另一方面，未能積極與當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)溝通，反映社區(qū)實際情況，使得政府未能及時提供必要的人力、物力、財力支持。

（二）風(fēng)險社會中個人（社區(qū)）在突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理中的展望

1.樹立長期治理意識

風(fēng)險社會的根本特征是個人生活與社會秩序的不確定性[38]。風(fēng)險社會中的公共衛(wèi)生危機不再具有臨時性的特征，它隱藏于日常之中，在特殊的節(jié)點一觸即發(fā)，且危害難以預(yù)料。因此，日常風(fēng)險的防控意識尤為重要。正如安東尼 ? 吉登斯所說：“我們越能夠理性地理解這個世界和我們自己，我們就越能按照我們自己的意志塑造歷史。為了控制將來，我們必須使自己從過去的習(xí)慣和偏見中解放出來。 ”[39]因此，個人（社區(qū)）應(yīng)當(dāng)由信息、資源的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橥话l(fā)事件應(yīng)對的積極行動者，由響應(yīng)/處理階段的短期防控轉(zhuǎn)變?yōu)榫o急狀態(tài)與常態(tài)預(yù)防相結(jié)合的長期應(yīng)對和適應(yīng)風(fēng)險的能力建設(shè)。具體而言，風(fēng)險社會中個人（社區(qū)）長期治理體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，風(fēng)險防控資源的儲備與整合。針對疫情暴發(fā)初期普遍出現(xiàn)的社區(qū)防控資源相對缺乏的問題，社區(qū)應(yīng)當(dāng)在常態(tài)化治理的過程中著重加強醫(yī)藥物資等重要資源的儲備與整合能力。對于基本防控物資，可以在社區(qū)內(nèi)建設(shè)專用物資存放基地，一方面滿足居民日常所需，另一方面緩解突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)所帶來的巨大沖擊。而對于那些急需的、短時間內(nèi)可能引起搶購的防控物資，社區(qū)可以在平時提前與對應(yīng)的供應(yīng)商達成協(xié)議，當(dāng)出現(xiàn)搶購危機時即可實現(xiàn)點對點支援。這樣，一方面，可以大大縮短緊急物資運送、調(diào)配的時間與流程，提高效率；另一方面，也能夠有效避免因物資緊缺造成恐慌和混亂。

第二，充分發(fā)揮現(xiàn)代科技的作用，多渠道普及對居民個人日常防控的宣傳與教育。社區(qū)居民作為社區(qū)的主人翁，其力量不容小覷，甚至能夠發(fā)揮出“扛把子”的主體作用[40]。如前所述，相較于其他主體，社區(qū)防控具有文化層面的特殊意義。人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、多媒體等現(xiàn)代科技的應(yīng)用使得人們的信息交流與共享更加便捷，進一步拉近了人與人之間的距離。社區(qū)在做好傳統(tǒng)的業(yè)主大會、櫥窗宣傳線下推廣普及的同時，可以利用QQ群、微信群、抖音短視頻等線上平臺以較低的成本進行社區(qū)內(nèi)部以及社區(qū)之間的聯(lián)絡(luò)。線上科技的使用，一方面，能夠增強風(fēng)險治理的趣味性與多樣性，以更加生動形象、貼近現(xiàn)實的形式建立起普通居民常態(tài)化防控的直觀印象；另一方面，大數(shù)據(jù)的使用也使得信息的透明度、科學(xué)性能夠得以保證，從而更加有助于實現(xiàn)高效的群防群治、聯(lián)防聯(lián)控的目的。

2.建立與社會部門之間長期持續(xù)的協(xié)同合作關(guān)系

失敗的個人（社區(qū)）治理往往指向單一的目標，缺乏合作、理解、參與的良性互動，在關(guān)注對象上僅僅局限于本社區(qū)范圍之內(nèi)，忽視了系統(tǒng)之間的可塑性。地方衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、訓(xùn)練有素的專業(yè)醫(yī)護人員、政府機構(gòu)和非政府社會組織的協(xié)調(diào)參與，多部門之間的長期持續(xù)協(xié)同合作關(guān)系是實現(xiàn)個人（社區(qū)）治理的關(guān)鍵要素。

借鑒域外埃博拉病毒的社區(qū)防控經(jīng)驗，多部門的協(xié)同合作需要政府決策者、衛(wèi)生專業(yè)人員、社區(qū)管理人員、媒體工作者等共同參與，同時被賦權(quán)的社區(qū)監(jiān)督委員會和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)反應(yīng)隊享有充分自主權(quán)。如此，社區(qū)管理人員與其他主體（如政府部門、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)）協(xié)同運作，使得抗疫實際發(fā)生在社區(qū)層面，而非僅僅局限于社區(qū)內(nèi)部，并最終取得勝利[41]。具體而言，在實踐中可以采取引入專業(yè)社會組織提供服務(wù)、組織居民個人進行互助、與社區(qū)周邊的商貿(mào)企業(yè)形成合作等的方式[42]。

六、結(jié)語

傳統(tǒng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理模式呈現(xiàn)出的“三層結(jié)構(gòu)”，如圖1所示，盡管實現(xiàn)了“中央全面重視、地方積極執(zhí)行”，然而，信息流通自下而上的單向性導(dǎo)致了信息失真與減損，決策作出自上而下的單向性限制了專業(yè)機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮。同時，僅僅聚焦于國家內(nèi)部的封閉性也割裂了政府與社會力量的協(xié)同配合，忽視了突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理應(yīng)對的社會基礎(chǔ)。這一配套于傳統(tǒng)工業(yè)社會的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代風(fēng)險社會的特征。

圖1 傳統(tǒng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理“三層結(jié)構(gòu)”

事實上，風(fēng)險社會是一個由“平等主義者”構(gòu)成的社會，風(fēng)險面前人人平等。風(fēng)險社會的結(jié)構(gòu)正是由不同的個人作為社會主體構(gòu)成的。因此，風(fēng)險的流動性、不確定性、全局性等特征要求更多的治理主體出現(xiàn)并達成良好的合作關(guān)系。因此，為了更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，傳統(tǒng)的“三層結(jié)構(gòu)”應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為新的“三角結(jié)構(gòu)”，如圖2所示（圖中雙向箭頭表示橫向治理路徑，單向箭頭表示縱向治理路徑），逐步改變“政府預(yù)防”的傳統(tǒng)模式，實現(xiàn)“協(xié)同預(yù)防”，發(fā)揮社會大眾、社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)媒體、社會組織等的整體合力[43]。

圖2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理“三角結(jié)構(gòu)”

具體而言，“三角結(jié)構(gòu)”的邏輯鏈條可以概括為“內(nèi)外聯(lián)動，縱橫交錯”的協(xié)同治理機制。首先，預(yù)防風(fēng)險是國家不可推卸的憲法義務(wù)?！吨腥A人民共和國憲法》第3條第4款確立了充分發(fā)揮中央、地方兩個積極性的原則，黨的十九屆四中全會也明確提出“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”[44]。國家層面的縱向治理，是指在堅持黨和國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，充分發(fā)揮地方積極性，將部分決策權(quán)適當(dāng)下放地方。同時，增加橫向治理路徑，增強疾病預(yù)防控制機構(gòu)等專業(yè)機構(gòu)的獨立性，更好地實現(xiàn)政治考量與專業(yè)優(yōu)勢的結(jié)合。其次，治理權(quán)限的配置不應(yīng)僅僅局限于國家內(nèi)部，除了體制內(nèi)聯(lián)動的傳統(tǒng)縱向治理邏輯之外，還應(yīng)當(dāng)堅持社會資源整合的橫向治理邏輯[45]。發(fā)揮地方積極性，可以降低中央的治理成本，充分動員社會力量參與協(xié)同共治同樣也有助于降低國家的治理成本。黨的十九屆四中全會還提出，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”[44]。為此，一方面，應(yīng)強調(diào)社會組織參與治理，充分動員社會力量；另一方面，應(yīng)注重個人（社區(qū)）治理，形成社區(qū)治理共同體。而社會組織和個人（社區(qū)）這兩大主體內(nèi)部，又存在著樞紐型社會組織對其他社會組織、社區(qū)對居民個人的縱向治理路徑?？傊?，只有實現(xiàn)政府依法“管治”、社會組織參與“共治”以及個人（社區(qū)）有序“自治”的三種治理能力協(xié)同聯(lián)動發(fā)力的新型治理模式，才能更好地應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

注釋：

①《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第2條將“重大食物和職業(yè)中毒”也列入突發(fā)公共衛(wèi)生事件范疇，但是出于典型代表性考慮，筆者更關(guān)注突發(fā)急性流行病事件，暫不討論食物和職業(yè)中毒事件。