中國(guó)民航創(chuàng)新監(jiān)管的重點(diǎn)路徑研究

李大朋

（中國(guó)政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，北京 100088）

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放幾十年來(lái)的快速發(fā)展，中國(guó)民航取得了令人矚目的成就，目前已經(jīng)成長(zhǎng)為全球第二大航空運(yùn)輸市場(chǎng)，且各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)均位居世界前列。但是，由于民航具有高科技性和資源配置復(fù)雜性等特點(diǎn)，因而相較于其他行業(yè)，對(duì)其監(jiān)管更為復(fù)雜。此外，民航日益增長(zhǎng)的體量和日益多樣化的發(fā)展需求，也給民航監(jiān)管帶來(lái)了新挑戰(zhàn)。在中國(guó)民航發(fā)展模式由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，民航傳統(tǒng)監(jiān)管模式已逐漸無(wú)法滿足復(fù)雜監(jiān)管的需求。因此，在新時(shí)代“放管服”改革的背景下，民航需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管改革，打通各監(jiān)管環(huán)節(jié)，提升監(jiān)管效能，實(shí)現(xiàn)民航監(jiān)管制度的現(xiàn)代化升級(jí)與制度再構(gòu)。

民航監(jiān)管改革一直是民航行政管理體制改革的重點(diǎn)，但是，目前學(xué)術(shù)界有關(guān)民航監(jiān)管改革的系統(tǒng)性和綜合性的研究成果較少。為此，筆者擬從民航創(chuàng)新監(jiān)管的必要性入手，通過(guò)梳理目前民航監(jiān)管中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，就民航創(chuàng)新監(jiān)管所遵循的主線和具體措施進(jìn)行研究，以期為促進(jìn)中國(guó)民航監(jiān)管體系改革和中國(guó)民航業(yè)持續(xù)繁榮助力。

一、民航須走創(chuàng)新監(jiān)管之路

行政監(jiān)管是政府依據(jù)法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章制度等實(shí)施的監(jiān)管行為，是政府運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行的直接控制。具體監(jiān)管手段包括：行政強(qiáng)制、行政處罰、行政許可撤銷、行政約見(jiàn)、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、紀(jì)律懲戒和公布行政執(zhí)法信息等[1]。從學(xué)理上來(lái)說(shuō)，行政審批也屬于行政監(jiān)管的范疇，但是由于審批多為事前審批，而監(jiān)管多為事中事后監(jiān)管，且在國(guó)務(wù)院“放管服”改革中，亦將審批和監(jiān)管作為兩種不同的行政職能改革內(nèi)容來(lái)進(jìn)行部署。鑒于此，下文所論述的監(jiān)管皆不包括審批。

隨著中國(guó)民航規(guī)模不斷擴(kuò)大、運(yùn)行主體日益增多且生產(chǎn)運(yùn)行模式日益復(fù)雜，民航監(jiān)管面臨的壓力也越來(lái)越大，主要體現(xiàn)為：首先，監(jiān)管人員不夠、監(jiān)管資源不足。以監(jiān)察人員不足為例，目前，中國(guó)民航監(jiān)管工作幾乎全部由民航行政部門承擔(dān)，在一個(gè)民航監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)至少存在運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)、通用航空企業(yè)、運(yùn)輸航空企業(yè)、空管機(jī)構(gòu)、航油和航信等諸多相對(duì)人，而編制內(nèi)的監(jiān)管人員往往只有幾十人，監(jiān)管人員工作量嚴(yán)重超負(fù)荷。其次，出于航空安全無(wú)小事的理念，民航監(jiān)管事項(xiàng)十分龐雜，監(jiān)管內(nèi)容極其繁復(fù)。以機(jī)場(chǎng)助航燈為例，一名監(jiān)察人員在一次監(jiān)察過(guò)程中，可能需要翻閱幾十本臺(tái)賬，確認(rèn)數(shù)百個(gè)助降標(biāo)志，還需要對(duì)所有相關(guān)設(shè)施進(jìn)行檢查，包括電源、電纜和電站等。最后，民航業(yè)務(wù)創(chuàng)新及拓展較快，這也給民航監(jiān)管能否迅速適應(yīng)帶來(lái)了挑戰(zhàn)[2]。例如，無(wú)人機(jī)貨運(yùn)給傳統(tǒng)民航安全監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)等。

因此，在有限的資源保障下，面對(duì)繁重且復(fù)雜的監(jiān)管現(xiàn)實(shí)，要想完成高標(biāo)準(zhǔn)的安全與經(jīng)濟(jì)監(jiān)管任務(wù)，民航唯有創(chuàng)新監(jiān)管。

二、目前民航監(jiān)管中存在的問(wèn)題

民航創(chuàng)新監(jiān)管改革的目標(biāo)是對(duì)目前民航監(jiān)管中存在的不足進(jìn)行改革，以滿足民航經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展需求。如果不能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到目前民航監(jiān)管中存在的問(wèn)題，民航創(chuàng)新監(jiān)管改革將會(huì)偏離方向，成為無(wú)根之木，無(wú)源之水。目前，中國(guó)民航監(jiān)管工作主要存在以下問(wèn)題：

（一）監(jiān)管效能不足

1.監(jiān)管的精細(xì)化程度不足

民航監(jiān)管精細(xì)化程度不足是指民航行政主管機(jī)關(guān)忽視民航內(nèi)部的差異性，導(dǎo)致監(jiān)管缺乏針對(duì)性，監(jiān)管效能無(wú)法得到有效體現(xiàn)。

民航體系內(nèi)部分工復(fù)雜，內(nèi)部差異性較為鮮明。以民航運(yùn)輸為例，傳統(tǒng)意義上多指航空公司進(jìn)行的遠(yuǎn)程旅客或貨物運(yùn)輸，但是隨著民航業(yè)的不斷發(fā)展，出現(xiàn)了以中小型運(yùn)輸飛機(jī)執(zhí)飛的公務(wù)飛行和短途飛行等通用航空運(yùn)輸，甚至還出現(xiàn)了無(wú)人機(jī)貨運(yùn)飛行等，這些不同的運(yùn)輸方式對(duì)應(yīng)的機(jī)場(chǎng)、航油、航信以及維護(hù)的運(yùn)行規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)也各有不同。可見(jiàn)，整個(gè)民航體系內(nèi)部差異性較大，各個(gè)系統(tǒng)的特征甚至可能完全不同。從行政管理角度來(lái)說(shuō)，這給民航監(jiān)管模式帶來(lái)了挑戰(zhàn)，而目前，民航監(jiān)管面對(duì)這一境況，尚未能有效應(yīng)對(duì)，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管針對(duì)性較為缺乏。

這種粗放型監(jiān)管導(dǎo)致民航監(jiān)管的制度供給側(cè)在監(jiān)管手段、監(jiān)管強(qiáng)度和監(jiān)管理念上難以適應(yīng)民航日益精細(xì)化分工的要求，難以及時(shí)應(yīng)對(duì)民航出現(xiàn)的新問(wèn)題與新形勢(shì)。并且，民航屬于高科技行業(yè)，資源覆蓋范圍廣泛，僅依靠目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的、單方面的和強(qiáng)制性的監(jiān)管來(lái)試圖實(shí)現(xiàn)被監(jiān)管對(duì)象的全面合規(guī)也較為困難。在監(jiān)管資源有限這一現(xiàn)狀的制約下，這種傳統(tǒng)“一刀切”式的監(jiān)管模式也可能導(dǎo)致被監(jiān)管主體缺乏主動(dòng)性，在落實(shí)監(jiān)管規(guī)則時(shí)的執(zhí)行意愿和力度不夠，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管效能無(wú)法得到有效實(shí)現(xiàn)[3]36-39。

2.監(jiān)管的集約化程度不足

民航監(jiān)管的集約化程度不足體現(xiàn)為監(jiān)管缺乏整體性，導(dǎo)致監(jiān)管效能不足。

目前，民航監(jiān)管體制分為中國(guó)民用航空局（以下簡(jiǎn)稱“民航局”）、民航地區(qū)管理局和民航安全監(jiān)管辦公室三級(jí)。每一級(jí)別都基本按照專業(yè)設(shè)置航空安全、運(yùn)輸管理、飛行標(biāo)準(zhǔn)管理、適航管理、機(jī)場(chǎng)管理和空中交通管理等監(jiān)管部門，且這些部門內(nèi)部多采取上下級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)與溝通的方式。在實(shí)踐中，已逐漸形成了以專業(yè)性監(jiān)管為主，輔以綜合性檢查的監(jiān)管模式。這種傳統(tǒng)上以專業(yè)劃分監(jiān)管部門的模式，確實(shí)能夠確保各部門內(nèi)部迅速開(kāi)展監(jiān)管工作，有利于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和手段的統(tǒng)一化；但弊端也十分明顯，由于監(jiān)管工作缺乏整體性，因而導(dǎo)致民航監(jiān)管很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化。

對(duì)民航被監(jiān)管人而言，一個(gè)民航被監(jiān)管人可能需要面對(duì)多個(gè)部門的監(jiān)管，并且這些部門之間的溝通協(xié)調(diào)性也往往存在不足，導(dǎo)致被監(jiān)管人在面對(duì)同一被監(jiān)管事項(xiàng)時(shí)，需要投入更多的精力來(lái)應(yīng)對(duì)不同部門的監(jiān)管。對(duì)民航主管機(jī)關(guān)而言，也可能會(huì)就同一監(jiān)管事項(xiàng)，派駐不同部門的監(jiān)管人員，導(dǎo)致監(jiān)管力量和資源分散，難以保障監(jiān)管質(zhì)量，而且由于不同部門在專業(yè)性方面的差異性，檢查監(jiān)管時(shí)間和檢查進(jìn)度也往往存在差異，因而很難形成整體性的監(jiān)管效果與評(píng)估意見(jiàn)[4]21-24。這種因集約化程度不足而導(dǎo)致的資源耗費(fèi)性監(jiān)管，加劇了民航監(jiān)管需求與監(jiān)管效能之間的矛盾。

（二）事中事后監(jiān)管不足

事中事后監(jiān)管不是嚴(yán)格的法定概念，是新時(shí)代黨和國(guó)家在行政管理實(shí)踐中依據(jù)監(jiān)管環(huán)節(jié)總結(jié)出的概念。黨的十八屆三中全會(huì)后，建立符合高質(zhì)量發(fā)展、全覆蓋的事中事后監(jiān)管制度的理念，得到了進(jìn)一步強(qiáng)化[5]。歷次政府工作報(bào)告中，特別是在證照分離改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境部分，也多有強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

中國(guó)民航存在著事中事后監(jiān)管不足的問(wèn)題，民航主管機(jī)關(guān)“審而不管”的現(xiàn)象較為普遍。整個(gè)監(jiān)管過(guò)程大致分為以下步驟：發(fā)證、檢測(cè)、檢查和執(zhí)法[6]，而目前的監(jiān)管又多圍繞發(fā)證這一核心步驟展開(kāi)。事實(shí)上，發(fā)證更多意味著權(quán)力，而檢測(cè)、檢查、執(zhí)法則更多意味著日?，嵥榈谋O(jiān)管責(zé)任，因此，監(jiān)管以發(fā)證為核心是重權(quán)力、輕責(zé)任的表現(xiàn)。在新時(shí)代簡(jiǎn)政放權(quán)改革中，以放松規(guī)制為重點(diǎn)的審批制度改革，要求審批與事中事后監(jiān)管形成密切聯(lián)動(dòng)，且應(yīng)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管[7]。

（三）監(jiān)管方式較為落后

中國(guó)民航監(jiān)管尚未建立起現(xiàn)代化的監(jiān)管方式體系，目前的監(jiān)管方式以運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管、保姆式監(jiān)管、規(guī)章符合式監(jiān)管和檢查執(zhí)法式監(jiān)管為主，而這四種監(jiān)管方式顯然已經(jīng)無(wú)法滿足民航監(jiān)管的持續(xù)性和體系性要求。

1.運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管

中國(guó)民航管理體制產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，仍然存在著大量的運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管痕跡，通過(guò)安全監(jiān)管人員采取運(yùn)動(dòng)式突擊檢查手段來(lái)對(duì)民航企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和操作進(jìn)行檢查與評(píng)估，并進(jìn)行整頓與處理，如集中檢查、專項(xiàng)整治等形式的大檢查和大整頓等。

運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管在民航執(zhí)法力量不足的情況下，能夠迅速集中執(zhí)法資源，就某一特定問(wèn)題迅速進(jìn)行回應(yīng)。但是，這種突擊式檢查監(jiān)管本質(zhì)上是一種“應(yīng)對(duì)式”監(jiān)管，通常是在出現(xiàn)問(wèn)題后，由上級(jí)發(fā)出命令進(jìn)行集中執(zhí)法，其后該問(wèn)題可能會(huì)得到緩解，但是在執(zhí)法結(jié)束一段時(shí)間后，同樣的問(wèn)題或者由同樣的誘因?qū)е碌膯?wèn)題往往還會(huì)出現(xiàn)，無(wú)法從根源上解決問(wèn)題[8]。可見(jiàn)，這種運(yùn)動(dòng)式、階段性和周期性的檢查與評(píng)估無(wú)法將具體個(gè)案的執(zhí)法成果上升為制度安排，還可能引發(fā)被監(jiān)管人的機(jī)會(huì)主義傾向，執(zhí)法行為的公信力也可能因此受損。

2.保姆式監(jiān)管

運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管反向的極端是保姆式監(jiān)管，且在民航監(jiān)管領(lǐng)域廣泛存在，即民航監(jiān)管主體對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)的全覆蓋，盯人盯事盯崗位[9]。

保姆式監(jiān)管的根源：一方面，源于全能型政府的錯(cuò)位。在監(jiān)管過(guò)程中，民航行政主體在執(zhí)行監(jiān)管的同時(shí)，也承擔(dān)了被監(jiān)管主體本應(yīng)承擔(dān)的部分責(zé)任。例如，向航空公司派駐督查組長(zhǎng)時(shí)間督促航空公司的整改工作。另一方面，也與民航監(jiān)管長(zhǎng)期受制于政策導(dǎo)向和領(lǐng)導(dǎo)意志有關(guān)。由于民航安全和旅客權(quán)益保護(hù)等均可能導(dǎo)致熱點(diǎn)事件的發(fā)生，因此，在政策導(dǎo)向或者領(lǐng)導(dǎo)意志的作用下，較易出現(xiàn)監(jiān)管方式和監(jiān)管程度矯枉過(guò)正的情況。

在民航監(jiān)管資源不足的情況下，保姆式監(jiān)管耗費(fèi)了大量的人力和物力，監(jiān)管人員與監(jiān)管機(jī)構(gòu)壓力較大，監(jiān)管的供給難以滿足行業(yè)的發(fā)展需求。從根本上來(lái)說(shuō)，保姆式監(jiān)管的危害在于監(jiān)管主體與被監(jiān)管對(duì)象的責(zé)任不清，不僅監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任落實(shí)困難、效率低下，也容易導(dǎo)致被監(jiān)管對(duì)象缺乏主動(dòng)性與積極性，嚴(yán)重依賴民航監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為，不利于民航企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

3.規(guī)章符合式監(jiān)管

相較于保姆式監(jiān)管，更高級(jí)的監(jiān)管模式為規(guī)章符合式監(jiān)管，即以被監(jiān)管對(duì)象的行為是否符合民航相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和制度為內(nèi)容的監(jiān)管，又稱合規(guī)性監(jiān)管。對(duì)一般行業(yè)而言，規(guī)章符合式監(jiān)管能夠基本滿足其行業(yè)監(jiān)管的需求；但對(duì)民航而言，似乎遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，且不切合實(shí)際。

首先，民航安全特征決定了規(guī)章符合性監(jiān)管的靜態(tài)和有限監(jiān)管特征不能完全滿足民航安全監(jiān)管的需求。根據(jù)意外事故分析的里森模型，民航安全監(jiān)管就像一個(gè)瑞士奶酪模型，每一條奶酪代表一條制度的防線，奶酪上的孔洞就是潛在的漏洞；而每一條奶酪又都可能存在漏洞，民航不安全因素包括設(shè)備失常、人員違規(guī)和組織決策失誤等，就像穿越奶酪的光源，而一旦光源穿透這些漏洞，事故就易發(fā)生[10]。其次，中國(guó)民航法律體系尚不健全，存在立法漏洞和不一致之處。最后，即便可以無(wú)限制地投入監(jiān)管資源，從理論上來(lái)說(shuō)，確保被監(jiān)管主體絕對(duì)符合規(guī)章也是不太可能的。

因此，民航需要進(jìn)一步從規(guī)章監(jiān)管轉(zhuǎn)向系統(tǒng)監(jiān)管，建立一個(gè)更加全面、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管模式。

4.檢查執(zhí)法式監(jiān)管

對(duì)民航這種高科技、資金密集性和資源配置廣泛性的行業(yè)而言，執(zhí)法這種由行政主體單方啟動(dòng)與實(shí)施的強(qiáng)制性監(jiān)管手段對(duì)監(jiān)管主體自身的執(zhí)法能力提出了很高的要求。并且，不同于傳統(tǒng)行業(yè)，由于民航被監(jiān)管者，如航空制造企業(yè)和航空公司等掌握著高科技、擁有豐富的資本且具有廣泛的資源配置能力，因此，相較于被監(jiān)管者，監(jiān)管者由于受制于編制、人員、資源和費(fèi)用等，反而在技術(shù)與資源方面處于弱勢(shì)。所以，在民航監(jiān)管者與被監(jiān)管者能力可能失衡的情況下，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)單方面民航執(zhí)法可能會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管主體根本無(wú)法完成監(jiān)管任務(wù)，且在中國(guó)目前監(jiān)管理念亟待更新、監(jiān)管手段略顯落后以及監(jiān)管效能不足的情況下，僅靠執(zhí)法監(jiān)管更是無(wú)法滿足日益復(fù)雜的行業(yè)監(jiān)管需求。因而，民航需要構(gòu)建一種監(jiān)管者與被監(jiān)管者良性互動(dòng)的監(jiān)管格局。

三、民航創(chuàng)新監(jiān)管主線

民航創(chuàng)新監(jiān)管旨在徹底解決民航監(jiān)管的弊病，因而，堅(jiān)持系統(tǒng)性思維，著眼于民航治理現(xiàn)代化的基本范式，解決新時(shí)代民航的基本矛盾，應(yīng)成為民航創(chuàng)新監(jiān)管一以貫之的主線。

（一）提升民航現(xiàn)代治理水平

民航現(xiàn)代治理理念決定了民航創(chuàng)新監(jiān)管的基本理論環(huán)境與內(nèi)涵。民航現(xiàn)代治理既是嶄新的理念，也是嶄新的體制和機(jī)制，表明民航系統(tǒng)具備了現(xiàn)代化的治理體系和治理能力。推進(jìn)民航治理現(xiàn)代化建設(shè)的意義，不僅在于能夠促進(jìn)民航發(fā)展，提升民航運(yùn)行效率和品質(zhì)，還在于能夠更好地服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，打造高效的現(xiàn)代化交通體系，滿足人民美好生活需求，推進(jìn)國(guó)家整體治理的現(xiàn)代化。

作為一種兼具戰(zhàn)略性與基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè)，民航在實(shí)現(xiàn)國(guó)家復(fù)興、推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著先導(dǎo)性作用，可見(jiàn)，民航治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化中頗具先導(dǎo)性意義的一部分。新時(shí)代形成的國(guó)家治理理論與部署為民航的發(fā)展指明了方向，賦予了民航新的使命，提供了更大的機(jī)遇和舞臺(tái)[11]。因此，民航治理需要從屬于國(guó)家治理的大范疇，在厘清行業(yè)自身特點(diǎn)與條件的前提下，確立民航治理的側(cè)重點(diǎn)。簡(jiǎn)言之，需要在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一大前提下，結(jié)合民航治理自身的特點(diǎn)和條件，來(lái)探索民航當(dāng)前治理的重點(diǎn)問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)路徑[12]。

民航監(jiān)管水平是民航治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)：

首先，民航監(jiān)管的理論基點(diǎn)是克服民航市場(chǎng)失靈與保證民航安全，這構(gòu)成了民航治理的核心內(nèi)容。一方面，安全保障是民航監(jiān)管的首要任務(wù)。民航具有非常嚴(yán)格的安全管理體系，為了滿足民航高度的安全性要求，整個(gè)民航行政監(jiān)管體系圍繞航空安全監(jiān)管這一核心構(gòu)建，包括航空器適航監(jiān)管、民航運(yùn)營(yíng)人適航審定監(jiān)管和航空人員資質(zhì)監(jiān)管等。另一方面，為了克服市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，民航也伴隨著廣泛的市場(chǎng)監(jiān)管，包括價(jià)格監(jiān)管、航線監(jiān)管、運(yùn)輸服務(wù)監(jiān)管、反壟斷監(jiān)管、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)監(jiān)管和信息保護(hù)監(jiān)管等。

其次，民航監(jiān)管還有一項(xiàng)新的使命，即“管出公平、管出質(zhì)量”。民航創(chuàng)新監(jiān)管關(guān)系到民航的秩序、安全與公平，通過(guò)在監(jiān)管的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與不足，并向被監(jiān)管對(duì)象提出行之有效的建議和指導(dǎo)性意見(jiàn)，從而引導(dǎo)和幫助企業(yè)做好合規(guī)與安全運(yùn)營(yíng)。因此，民航主管機(jī)關(guān)需要堅(jiān)持包容審慎的監(jiān)管理念，在企業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，及時(shí)引導(dǎo)并加以糾正，不能讓民航新技術(shù)和新業(yè)務(wù)由于監(jiān)管的落后而被扼殺在搖籃之中[13]。可見(jiàn)，民航監(jiān)管的使命之一就是幫助被監(jiān)管對(duì)象改善生產(chǎn)“軟”環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，不斷培育和提升被監(jiān)管對(duì)象的運(yùn)營(yíng)與管理能力。

（二）解決民航現(xiàn)實(shí)基本矛盾

民航創(chuàng)新監(jiān)管必須著眼于解決民航基本矛盾，夯實(shí)民航創(chuàng)新監(jiān)管的內(nèi)涵。自改革開(kāi)放以來(lái)，盡管中國(guó)民航已經(jīng)取得了輝煌的成績(jī)，但是新時(shí)代民航進(jìn)一步發(fā)展仍面臨著嚴(yán)峻的客觀挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)為民航在滿足人民群眾多樣化航空需求方面存在不足、在供給結(jié)構(gòu)上不平衡以及在供給質(zhì)量上不充分[14]。

第一，民航資源保障能力不足，導(dǎo)致民航無(wú)法充分釋放發(fā)展?jié)撃芘c動(dòng)能。例如，2019年，中國(guó)航班平均準(zhǔn)點(diǎn)率僅為81.65%，航班平均延誤時(shí)長(zhǎng)為14分鐘?？梢?jiàn)，盡管歷經(jīng)多年改革，中國(guó)的航班延誤率并未得到明顯改善。事實(shí)上，航班延誤率背后反映出的是中國(guó)民航資源保障的嚴(yán)重匱乏，這與民航現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求存在嚴(yán)重的供給矛盾，包括人力資源不足、保障設(shè)施設(shè)備資源不足、信息化資源不足和空域資源不足等。因此，在監(jiān)管資源有限的情況下，提高監(jiān)管效能是民航創(chuàng)新監(jiān)管的必然要求與主要內(nèi)容。

第二，民航安全管理壓力持續(xù)增加，進(jìn)一步限制了民航發(fā)展的潛力。安全是民航一切活動(dòng)的前提條件。盡管中國(guó)民航安全整體上處于平穩(wěn)可控的狀態(tài)，航空百萬(wàn)架次重大事故率低于世界平均水平[15]，但是，新時(shí)代民航在面臨中國(guó)日益增長(zhǎng)的航空運(yùn)輸需求的同時(shí)，航空安全的壓力也越來(lái)越大。事實(shí)上，在民航安全壓力持續(xù)增加的背后，涉及安全監(jiān)管體制的改革、安全保障力量的持續(xù)投入、民航的信息化建設(shè)和空域資源改革等，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，建立一個(gè)系統(tǒng)的現(xiàn)代化民航安全解決方案也是民航創(chuàng)新監(jiān)管的重要內(nèi)容。

第三，民航企業(yè)、機(jī)場(chǎng)、空管以及民航保障企業(yè)等民航業(yè)市場(chǎng)主體成熟度不足，導(dǎo)致民航業(yè)結(jié)構(gòu)性質(zhì)變滯后，無(wú)法脫離低水平量變擴(kuò)張的階段。民航運(yùn)營(yíng)具有很強(qiáng)的專業(yè)性與技術(shù)性，對(duì)于市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)與安全管理能力和素質(zhì)要求頗高，而中國(guó)民航治理體系源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)高度集中的管制性治理體系，一直側(cè)重具體個(gè)案事項(xiàng)的監(jiān)管，而對(duì)民航系統(tǒng)性經(jīng)營(yíng)與安全管理能力培養(yǎng)不足，導(dǎo)致民航市場(chǎng)主體對(duì)監(jiān)管的“依賴癥”較為嚴(yán)重，民航市場(chǎng)主體缺乏對(duì)民航安全管控與運(yùn)營(yíng)管理變革的主動(dòng)性和能動(dòng)性，“巨嬰”現(xiàn)象明顯。因此，民航監(jiān)管需要在理念、手段和方式等方面進(jìn)行持續(xù)創(chuàng)新，注重對(duì)民航市場(chǎng)主體成熟度的培養(yǎng)。

第四，民航服務(wù)質(zhì)量提升有限，導(dǎo)致民航競(jìng)爭(zhēng)力不足。從廣義上來(lái)說(shuō)，較高的民航服務(wù)質(zhì)量包括合理的運(yùn)價(jià)、合適的運(yùn)輸時(shí)刻和較強(qiáng)的輻射能力等，讓民航業(yè)能夠以合理的運(yùn)價(jià)便捷、高效地服務(wù)更多的旅客。但是，受制于民航市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，民航執(zhí)法對(duì)旅客權(quán)益保護(hù)的輕視，民航主管機(jī)關(guān)對(duì)民航服務(wù)的事中事后監(jiān)管不重視等因素，中國(guó)民航服務(wù)質(zhì)量提升有限，這直接影響了中國(guó)民航企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力以及民航業(yè)的結(jié)構(gòu)升級(jí)與擴(kuò)張。因此，在監(jiān)管中更加注意對(duì)民航服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，也是民航創(chuàng)新監(jiān)管的應(yīng)有之義。

四、民航創(chuàng)新監(jiān)管的具體措施

在充分認(rèn)識(shí)民航監(jiān)管中存在的不足和把握民航創(chuàng)新監(jiān)管方向的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，民航創(chuàng)新監(jiān)管改革的具體措施主要如下：

（一）以精細(xì)化、集約化提升監(jiān)管效能

1.推進(jìn)精細(xì)化監(jiān)管

如前所述，民航體系內(nèi)部分工復(fù)雜，具有較為明顯的差異性，因此，為了應(yīng)對(duì)這種差異性，民航監(jiān)管除了需要提高效能，還需要體現(xiàn)差異性，做到有針對(duì)性地監(jiān)管，即實(shí)施精細(xì)化監(jiān)管。

精細(xì)化監(jiān)管，從本質(zhì)上來(lái)講，是指對(duì)民航有針對(duì)性地監(jiān)管，即針對(duì)民航各系統(tǒng)監(jiān)管的特點(diǎn)和實(shí)踐，合理配置監(jiān)管資源，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源效率最大化[16]。首先，將被監(jiān)管事項(xiàng)、內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行合理分類。其次，在合理分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的被監(jiān)管對(duì)象，確定不同的監(jiān)管特點(diǎn)，并且依據(jù)被監(jiān)管者不同的表現(xiàn)，梳理出監(jiān)管要點(diǎn)，分類施策。例如，對(duì)于被監(jiān)管對(duì)象，按照其運(yùn)行水平和績(jī)效，調(diào)整監(jiān)管資源的分配，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)自身守法的主動(dòng)性。一方面，對(duì)于自我合規(guī)能力強(qiáng)的被監(jiān)管者，可以采取更多的柔性監(jiān)管；另一方面，對(duì)于自我合規(guī)能力不強(qiáng)的被監(jiān)管者，則應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，采取差別待遇以激發(fā)被監(jiān)管者的守法動(dòng)機(jī)。最后，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管數(shù)據(jù)的整合，為精細(xì)化監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持。通過(guò)推動(dòng)監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)的管理和優(yōu)化，及時(shí)更新民航監(jiān)管執(zhí)法信息系統(tǒng)（即“SES監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)”），建成以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”為目標(biāo)的民航行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)。

2.推進(jìn)集約化監(jiān)管

民航創(chuàng)新監(jiān)管需要集中、統(tǒng)一配置資源，以降低成本，提高監(jiān)管效能，而集約化監(jiān)管就是通過(guò)綜合各部分監(jiān)管職責(zé)和資源，統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一計(jì)劃，以節(jié)約和高效為目的來(lái)實(shí)施監(jiān)管。

對(duì)民航而言，需要打破傳統(tǒng)的以專業(yè)劃分監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管內(nèi)容的模式，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從按專業(yè)分配監(jiān)管資源轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)管內(nèi)容或被監(jiān)管者類別為依據(jù)來(lái)整合民航監(jiān)管資源，實(shí)現(xiàn)民航統(tǒng)一監(jiān)管，協(xié)同高效。具體而言：首先，制定合理的監(jiān)管計(jì)劃，對(duì)民航各專業(yè)的監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行整合，減少重復(fù)和零散的監(jiān)管事項(xiàng)；其次，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、組織監(jiān)管資源進(jìn)行執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)民航監(jiān)管針對(duì)具體被監(jiān)管對(duì)象工作的整體性[4]21-24。最后，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管數(shù)據(jù)的整合，為集約化監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持。

3.建立健全“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)已經(jīng)融入傳統(tǒng)行業(yè)，有效提升了傳統(tǒng)行業(yè)資源配置效率，形成了“互聯(lián)網(wǎng)+”概念，民航業(yè)也是如此?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是指充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在生產(chǎn)資源配置的優(yōu)化和集成作用，利用通信技術(shù)形成跨界融合，并不斷創(chuàng)造出新模式、新生態(tài)[17]。面對(duì)當(dāng)今的“互聯(lián)網(wǎng)+”大潮，無(wú)論是被監(jiān)管者，還是監(jiān)管者都將會(huì)不可避免地被卷入其中，因而需要以“互聯(lián)網(wǎng)+”模式作為民航監(jiān)管數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的重要推手，促進(jìn)民航實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和集約化監(jiān)管。

建立民航“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，應(yīng)從以下方面著手[18]：首先，應(yīng)由民航單方面監(jiān)管理念，轉(zhuǎn)變?yōu)槊窈蕉嘣卫砝砟睿挥蓚鹘y(tǒng)的政府單方面強(qiáng)制性監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)+”背景下的多元參與治理，引入多樣化的治理因素，如社會(huì)管理和行業(yè)企業(yè)自律等。其次，整合民航內(nèi)部監(jiān)管職能，解決民航內(nèi)部監(jiān)管職能的交叉、重合和遺漏之處，建立全流程且內(nèi)部運(yùn)行順暢的監(jiān)管體系。再次，創(chuàng)新多種民航監(jiān)管手段協(xié)調(diào)并用。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，傳統(tǒng)的剛性監(jiān)管手段亟須轉(zhuǎn)變，需要從單一目標(biāo)監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)被監(jiān)管主體建立體系化和規(guī)范化的合規(guī)制度，構(gòu)建多元、體系化和剛?cè)岵?jì)的監(jiān)管手段。最后，加強(qiáng)信息公開(kāi)，完善公眾參與。公開(kāi)透明是監(jiān)管的基本要求，在民航“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下更需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，提高信息公開(kāi)度，提升公眾參與度，提高監(jiān)管的正當(dāng)性和合理性以及被監(jiān)管者的認(rèn)同感。

民航“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的最終目的是實(shí)現(xiàn)民航監(jiān)管“用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)說(shuō)話”，提升民航監(jiān)管的高效性、科學(xué)性和精準(zhǔn)性。民航“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式下具體的技術(shù)應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：首先，利用云計(jì)算技術(shù)構(gòu)建統(tǒng)一的執(zhí)法平臺(tái)，為民航整個(gè)執(zhí)法體系的集中運(yùn)行和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與分享提供條件。其次，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立民航智能數(shù)據(jù)搜索與分析系統(tǒng)。民航監(jiān)管過(guò)程可能會(huì)遇到各種問(wèn)題，但是大數(shù)據(jù)技術(shù)為海量的、迅速增加的和新穎的執(zhí)法數(shù)據(jù)的整合與分析提供了可能，能夠有效提高民航監(jiān)管決策的正確性與管理績(jī)效；還應(yīng)利用大數(shù)據(jù)規(guī)范民航執(zhí)法的尺度，正確規(guī)范民航行政主體的自由裁量權(quán)。最后，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源配置。物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)體現(xiàn)的是“萬(wàn)物互聯(lián)”的理念，即將信息、設(shè)備和人員等整合成巨大的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)人、機(jī)、物之間的互聯(lián)互通。因此，可以利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源的互聯(lián)互通，綜合調(diào)度[19]。

（二）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，是“放管服”改革中的重點(diǎn)。民航加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，在于轉(zhuǎn)變政府職能，改變民航審批型政府的慣性，在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，減少對(duì)民航資源配置和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審批，并在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管，切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任[7]。

1.完善誠(chéng)信監(jiān)管

自2014年國(guó)務(wù)院正式提出建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)[20]以來(lái)，目前中國(guó)誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)已經(jīng)初具成效。信用監(jiān)管體現(xiàn)了對(duì)被監(jiān)管對(duì)象的持續(xù)性動(dòng)態(tài)監(jiān)管和對(duì)被監(jiān)管對(duì)象系統(tǒng)構(gòu)建合規(guī)體系的鼓勵(lì)。因此，在借助傳統(tǒng)監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，借助中國(guó)正在建設(shè)的社會(huì)信用體系，民航也要注重信用管理建設(shè)，在民航市場(chǎng)主體供給側(cè)與旅客需求側(cè)建立信用管理制度，加強(qiáng)行業(yè)管理與企業(yè)、公民自律，提高監(jiān)管效能[21]。

目前，民航局已經(jīng)建立了民航市場(chǎng)主體信用管理體系，旨在建立一套完整的民航信用懲戒機(jī)制，使之成為監(jiān)管航空公司設(shè)立、航空器引進(jìn)、航空運(yùn)力和航班時(shí)刻分配等重要活動(dòng)的依據(jù)。同時(shí)，民航主管機(jī)關(guān)對(duì)于嚴(yán)重失信行為的相對(duì)人，將加大檢查頻次，在民航行政機(jī)關(guān)處罰裁量權(quán)范圍內(nèi)從重處罰，并且運(yùn)用多種手段進(jìn)行懲戒；而對(duì)于一般失信行為，則視情節(jié)進(jìn)行管理[21]。在確定信用管理的原則后，對(duì)于具體的執(zhí)行細(xì)節(jié)，民航局制定了信用評(píng)價(jià)體系清單、多種手段措施和依據(jù)清單（民航局在職權(quán)范圍內(nèi)合并使用行政處罰與其他限制措施），以及聯(lián)合懲戒措施和依據(jù)清單（民航局與其他行政主管機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)聯(lián)合進(jìn)行行政處罰）等。

但是，目前民航信用管理仍然存在適用范圍狹窄、多種措施與聯(lián)合懲戒措施不足的問(wèn)題。根據(jù)民航局頒布的信用評(píng)價(jià)體系清單，信用管理僅限于安全管理失信行為評(píng)價(jià)、外國(guó)公共航空運(yùn)輸承運(yùn)人運(yùn)行評(píng)估、中國(guó)民航維修人員不安全事件和工作誠(chéng)信記錄以及大型民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全保證能力綜合評(píng)估等[22]，因此，仍需將更多的領(lǐng)域納入行業(yè)信用評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步探索并擴(kuò)大適用范圍。對(duì)于多種措施以及聯(lián)合懲戒措施，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索并擴(kuò)充工具箱，提升措施執(zhí)行的震懾力。

2.完善“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”是指隨機(jī)選擇檢查對(duì)象，隨機(jī)選派執(zhí)法人員，抽查與處理結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，這是國(guó)務(wù)院大力推行的簡(jiǎn)政放權(quán)配套措施之一。首先，這種監(jiān)管手段能夠在較大限度內(nèi)減少監(jiān)管成本，減少對(duì)市場(chǎng)主體正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響，減少企業(yè)檢查負(fù)擔(dān)；其次，盡管名稱為“雙隨機(jī)”，但是在完善檢查對(duì)象與執(zhí)法人員選擇制度的前提下，這種執(zhí)法手段恰恰能夠解決中國(guó)以往檢查的隨意性問(wèn)題，讓抽檢制度化、體系化；再次，選擇檢查對(duì)象與執(zhí)法人員的隨機(jī)性，能夠有效降低執(zhí)法尋租、人情執(zhí)法的可能性，促進(jìn)執(zhí)法的公平公正；最后，也是最關(guān)鍵的，在信用體系不斷完善的情況下，這種監(jiān)管手段能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管對(duì)象的全覆蓋效果，體現(xiàn)良好的監(jiān)管效能。

在進(jìn)一步完善民航信用公示系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)民航“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管制度改革，需要將監(jiān)管內(nèi)容制度化，統(tǒng)一規(guī)范隨機(jī)檢查的整個(gè)流程[23]。首先，完善民航隨機(jī)抽檢事項(xiàng)清單，在制定抽檢事項(xiàng)清單時(shí)，需要明確職責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，杜絕越權(quán)監(jiān)管，并且要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)抽檢事項(xiàng)清單；其次，制定合理的民航隨機(jī)檢查對(duì)象與執(zhí)法檢查人員的確立機(jī)制，對(duì)于隨機(jī)檢查對(duì)象的選擇應(yīng)當(dāng)根據(jù)合適的樣本選擇標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于選擇過(guò)程應(yīng)當(dāng)保持公開(kāi)透明，從而減少市場(chǎng)主體的抵觸情緒；再次，根據(jù)民航執(zhí)法實(shí)際情況，以必要性和適度為原則，確立合理的檢查比例與頻率，在滿足監(jiān)管需求的基礎(chǔ)上，盡量減少監(jiān)管措施對(duì)市場(chǎng)主體的影響；最后，對(duì)于抽查結(jié)果，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行處置并及時(shí)向社會(huì)公布。

3.完善法定自查

法定自查要求被監(jiān)管者自我檢查，即被監(jiān)管者根據(jù)民航主管機(jī)關(guān)制定的監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)，制定自查清單，并向民航主管機(jī)關(guān)報(bào)批，在民航主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，被監(jiān)管者將依據(jù)自行制定的自查工作機(jī)制和自查清單，包括責(zé)任人、組織機(jī)構(gòu)、自查要求和處理程序等，開(kāi)展自查并做好記錄。作為法定自查的鼓勵(lì)措施，被監(jiān)管者在依法進(jìn)行法定自查后，可以向民航主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)容錯(cuò)，在符合容錯(cuò)處理的情況下，民航主管機(jī)關(guān)依法從輕、減輕或免于處理[24]。應(yīng)將被監(jiān)管者的法定自查與民航主管機(jī)關(guān)的檢查結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性監(jiān)管。在被監(jiān)管者落實(shí)法定自查責(zé)任的前提下，民航主管機(jī)關(guān)可以避免事無(wú)巨細(xì)的煩瑣日常監(jiān)管，從而將監(jiān)管資源更多地向系統(tǒng)監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管傾斜。

民航法定自查制度自2015年試點(diǎn)以來(lái)，取得了良好的持續(xù)性監(jiān)管效果，提高了監(jiān)管效能。但是，該制度的進(jìn)一步完善仍須著力于以下四點(diǎn)：首先，以合法性為基礎(chǔ)進(jìn)一步完善監(jiān)管事項(xiàng)庫(kù)以及監(jiān)管主體權(quán)責(zé)清單，確保監(jiān)管事項(xiàng)與權(quán)責(zé)清單均有法可依。其次，加強(qiáng)對(duì)法定自查結(jié)果的整合與分析工作。一方面，引導(dǎo)監(jiān)管主體將監(jiān)管重點(diǎn)向系統(tǒng)監(jiān)管、績(jī)效監(jiān)管轉(zhuǎn)變；另一方面，引導(dǎo)被監(jiān)管者向日常自律、合規(guī)性轉(zhuǎn)變，形成監(jiān)管主體與被監(jiān)管者在目標(biāo)一致的基礎(chǔ)上相互配合、相互促進(jìn)的局面。再次，進(jìn)一步完善信用管理制度。法定自查制度需要依托行業(yè)信用管理制度，因此，需要進(jìn)一步探索實(shí)現(xiàn)法定自查與信用監(jiān)管兩者的契合，通過(guò)法定自查提升被監(jiān)管者的合規(guī)水平，而被監(jiān)管者合規(guī)水平的提升則可以進(jìn)一步提升其信用，監(jiān)管主體亦可以據(jù)此減少監(jiān)管頻率，并且在審批和補(bǔ)貼等方面提供給被監(jiān)管者更多的優(yōu)惠，最終形成法定自查與信用監(jiān)管的良性互動(dòng)，共同提升監(jiān)管效能的局面。最后，強(qiáng)化對(duì)被監(jiān)管者的培訓(xùn)，調(diào)動(dòng)其自查的積極性，提升其自查意識(shí)，落實(shí)其法定自查的崗位職責(zé)[3]36-39。

4.建立健全持續(xù)性適航監(jiān)管

持續(xù)適航理論要求民航主管機(jī)關(guān)在航空器適航領(lǐng)域進(jìn)行持續(xù)性監(jiān)管，確保航空器始終處于適航狀態(tài)。從概念上來(lái)說(shuō)，適航包括初始性適航與持續(xù)性適航。前者是指航空器設(shè)計(jì)、制造符合適航標(biāo)準(zhǔn)，滿足適航要求；后者是指航空器在取得適航證后，在交付、使用和報(bào)廢整個(gè)壽命期內(nèi)始終處于適航狀態(tài)。航空器持續(xù)性適航的起點(diǎn)為初始性適航，且相對(duì)于初始性適航，持續(xù)性適航管理更加復(fù)雜且重要。通常，航空器的持續(xù)性適航標(biāo)準(zhǔn)必須滿足航空器的初始性適航標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)計(jì)與制造中經(jīng)審定的航空器技術(shù)特征、設(shè)計(jì)原理、使用說(shuō)明和維修方法等，需要確保航空器在運(yùn)行中始終滿足初始性適航確定的技術(shù)特征與運(yùn)行環(huán)境。

持續(xù)性適航的本質(zhì)問(wèn)題是對(duì)航空安全的持續(xù)性監(jiān)管問(wèn)題，需要由航空器運(yùn)營(yíng)人、設(shè)計(jì)人、制造人、維修人以及各自的民航主管機(jī)關(guān)來(lái)共同完成。對(duì)民航主管機(jī)關(guān)而言，其主要職責(zé)是對(duì)航空器使用過(guò)程中的適航狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)管，包括頒布適航證，評(píng)估維修大綱、維修方案，評(píng)估可靠性大綱、可靠性方案，頒發(fā)適航指令，航空器年檢與抽檢，維修單位資格認(rèn)定，維修人員執(zhí)照，航空器運(yùn)營(yíng)信息的收集、整理、評(píng)估，對(duì)重大故障與飛行事故的調(diào)查以及對(duì)責(zé)任人的監(jiān)督與處罰等。航空器設(shè)計(jì)與制造人有義務(wù)收集和報(bào)告航空器運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可能出現(xiàn)的事故，協(xié)助制定糾正方案等。維修與使用人為航空器持續(xù)性適航的直接責(zé)任人，需要確保航空器始終滿足初始性適航狀態(tài)，包括實(shí)施飛行前檢查、排除影響適航性的故障、按照批準(zhǔn)維修方案進(jìn)行維修以及完成民航主管機(jī)關(guān)頒布的適航指令等[25]。

綜上可知，航空器持續(xù)性適航是一項(xiàng)體系性工作，涉及民航行政管理的深度變革以及民航治理體系和治理水平的進(jìn)一步提升。從民航行政管理角度而言，需要建立民航體系化的安全績(jī)效監(jiān)管體系，同時(shí)創(chuàng)新監(jiān)管手段，完善柔性執(zhí)法，建立誠(chéng)信監(jiān)管體系，推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管，提高監(jiān)管效能，培育與鼓勵(lì)制造人、設(shè)計(jì)人、運(yùn)營(yíng)人和維修人，建立健全持續(xù)性適航體系等。

（三）改善監(jiān)管方式，建立系統(tǒng)績(jī)效型監(jiān)管與良性互動(dòng)型監(jiān)管

1.建立系統(tǒng)績(jī)效型監(jiān)管

安全是民航的生命線，而監(jiān)管是安全的基石。黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)民航提出了安全隱患零容忍的要求，因此，持續(xù)強(qiáng)化安全監(jiān)管是民航行政體制改革的核心內(nèi)容之一。但正如前所述，無(wú)論是運(yùn)動(dòng)式、保姆式、規(guī)章符合式還是檢查執(zhí)法式監(jiān)管均無(wú)法滿足民航安全監(jiān)管的需求，新的安全監(jiān)管理念要求建立一種系統(tǒng)的績(jī)效型監(jiān)管方式。

績(jī)效監(jiān)管更多體現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)的，且效益和安全平衡的監(jiān)管。根據(jù)2013年國(guó)際民航組織頒布的《國(guó)際民航公約》附件19（即《安全管理》）①，絕對(duì)的安全是不存在的，但是需要達(dá)到“可接受的安全水平”，以實(shí)現(xiàn)效益與安全的平衡。為此，《安全管理》要求全面提升安全管理體系（SMS）效能，推進(jìn)安全績(jī)效監(jiān)管試點(diǎn)，積極探索和試行基于安全績(jī)效的安全監(jiān)管模式；《安全管理》還引進(jìn)了安全績(jī)效指標(biāo)以衡量安全績(jī)效監(jiān)管水平，并確定安全管理系統(tǒng)是否能達(dá)到某種安全績(jī)效水平，成為國(guó)家安全方案（SSP）與航空經(jīng)營(yíng)者安全管理體系的一部分。

結(jié)合《安全管理》以及中國(guó)安全監(jiān)管的實(shí)際需求，2017年，民航局頒布了《民航安全績(jī)效管理推進(jìn)方案》，旨在完善規(guī)章監(jiān)管的基礎(chǔ)上，實(shí)施更加全面、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)的績(jī)效安全監(jiān)管，促進(jìn)航空安全達(dá)到“可接受”的水平。根據(jù)該方案，中國(guó)安全績(jī)效管理按三個(gè)階段推進(jìn)：第一階段，民航局在各地方管理局轄區(qū)選取了12家運(yùn)行單位作為試點(diǎn)，指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位科學(xué)制定安全績(jī)效指標(biāo)并確定安全績(jī)效目的，制定安全績(jī)效管理程序，提升民航生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全績(jī)效管理效能；在此基礎(chǔ)上，民航局將逐步減少針對(duì)試點(diǎn)單位的安全監(jiān)管工作。第二階段，在第一階段的基礎(chǔ)上，民航局對(duì)試點(diǎn)的單位全面適用基于安全績(jī)效的監(jiān)管機(jī)制。第三階段，進(jìn)一步持續(xù)完善安全績(jī)效監(jiān)管機(jī)制[26]。

在《民航安全績(jī)效管理推進(jìn)方案》的指導(dǎo)下，中國(guó)需要繼續(xù)推進(jìn)民航全行業(yè)安全監(jiān)管體系的構(gòu)建，全面落實(shí)被監(jiān)管者與監(jiān)管者不同的安全責(zé)任，形成二者之間的良性互動(dòng)，以風(fēng)險(xiǎn)管控為著力點(diǎn)，建立數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型績(jī)效管理體系，穩(wěn)步推進(jìn)全行業(yè)安全績(jī)效監(jiān)管體制。

2.構(gòu)建良性互動(dòng)型監(jiān)管

所謂柔性執(zhí)法手段，是指強(qiáng)制性監(jiān)管手段之外的，法律允許的“軟性”的執(zhí)法手段，如書(shū)面或口頭咨詢以及行政約見(jiàn)等。

在傳統(tǒng)的剛性檢查執(zhí)法外，為了增強(qiáng)民航監(jiān)管的彈性，各國(guó)民航主管部門也對(duì)監(jiān)管手段進(jìn)行了大力創(chuàng)新。例如，美國(guó)聯(lián)邦航空局非常重視執(zhí)法警示制度，特別是口頭咨詢或書(shū)面咨詢制度，對(duì)存在安全隱患或者低安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)采用標(biāo)準(zhǔn)化表格的方式，向被監(jiān)管者進(jìn)行口頭咨詢或者發(fā)出書(shū)面咨詢函，在向被監(jiān)管對(duì)象提出安全擔(dān)憂的同時(shí)，也會(huì)及時(shí)協(xié)助被監(jiān)管者預(yù)防安全問(wèn)題。又如，美國(guó)司法部對(duì)民航反壟斷也有大量的柔性執(zhí)法案例，2008年金融危機(jī)后，為了應(yīng)對(duì)民航業(yè)的蕭條，美國(guó)司法部同意了一系列航空公司的合并，但是這種同意附加了監(jiān)管者與被監(jiān)管者經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期談判達(dá)成的許多限制性條件，如分散航線與時(shí)刻以及承諾運(yùn)價(jià)等，以確保這種合并不會(huì)限制與排除競(jìng)爭(zhēng)[27]。

目前，民航局也開(kāi)始注意使用柔性監(jiān)管手段。例如，2017年1月23日，民航局針對(duì)阿聯(lián)酋航空的安全征候開(kāi)展了行政約見(jiàn)[28]。又如，針對(duì)2018年7月10日CA106航班客艙釋壓事件，民航局行政約見(jiàn)了中國(guó)國(guó)際航空公司[29]。

當(dāng)前，民航面臨新的發(fā)展趨勢(shì)，在積極推進(jìn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、多式聯(lián)運(yùn)，積極引入新技術(shù)（如無(wú)人機(jī)與自動(dòng)駕駛）、新理念（如民航安全績(jī)效理念、綠色發(fā)展理念）的背景下，民航監(jiān)管手段需要更加富有彈性，更加注重被監(jiān)管者的合作意愿，充分調(diào)動(dòng)民航被監(jiān)管者自身合規(guī)的主動(dòng)性，提高監(jiān)管的效能。具體而言，首先，繼續(xù)創(chuàng)新柔性執(zhí)法手段，完善柔性執(zhí)法規(guī)則。其次，注重執(zhí)法警示制度的構(gòu)建。對(duì)于具有潛在違法可能性的民航被監(jiān)管者，主要通過(guò)執(zhí)法警示制度，及時(shí)進(jìn)行告警，化解風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)柔性執(zhí)法與警示制度，以合作的方式，減少監(jiān)管成本，提高監(jiān)管實(shí)效[30]。簡(jiǎn)言之，通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管手段，建立張弛有道、剛?cè)岵?jì)的監(jiān)管機(jī)制，形成監(jiān)管主體與被監(jiān)管對(duì)象基于共同的目標(biāo)與價(jià)值，互促互進(jìn)、良性互動(dòng)的監(jiān)管格局，為解決民航實(shí)際的監(jiān)管需求提供充足的工具庫(kù)。

五、結(jié)論

中國(guó)民航監(jiān)管體制產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的大政府體制，目前存在著精細(xì)化、集約化程度不足，監(jiān)管理念較為落后以及監(jiān)管手段較為匱乏等問(wèn)題。在有限的機(jī)構(gòu)和編制條件下，民航監(jiān)管體制只能持續(xù)創(chuàng)新。在持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，需要結(jié)合民航監(jiān)管的特點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)民航監(jiān)管的理念、手段和方式等進(jìn)行創(chuàng)新。

注釋：

① 參見(jiàn)：Annex 19 to the Convention on International Civil Aviation,Safety Management (2nd ed., July 2016)。