新時代生態(tài)環(huán)境治理體系視域下的共建共治共享研究

張 靜

(南京航空航天大學 馬克思主義學院,江蘇 南京 211106)

黨的二十大報告是國家治理的重要政策文本,集中體現(xiàn)了黨和國家的政策主張,其中有關(guān)治理的高頻詞、關(guān)鍵詞或?qū)ｉT論述,隱含著對國家治理領(lǐng)域的重視程度、認知變化和焦點指向。其中引人高度關(guān)注的一項內(nèi)容是,報告接續(xù)強調(diào)共建共治共享對于健全社會治理制度的重要意義,以“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化”的站位高度來“完善社會治理體系”,以“提升社會治理效能”的目標向度來“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[1]52-54。這既是對社會治理的理論主張、政治意志、目標指向的命題陳述,也是對國家制度體系的愿景擘畫,折射出對“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的制度闡釋。事實上,共建共治共享已經(jīng)超越社會治理制度的理論框架和現(xiàn)實經(jīng)緯,延展到包括生態(tài)環(huán)境治理體系在內(nèi)的其他領(lǐng)域,帶來體制機制、運行方式、結(jié)構(gòu)功能、法律法規(guī)等一整套協(xié)同體系創(chuàng)新。當前,中國正處于高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段,對生態(tài)環(huán)境治理提出了更高要求,“迫切需要加快理論研究助力治理制度體系和治理能力建設(shè),支撐生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化實踐”[2]。

一、文獻綜述與研究緣起:生態(tài)環(huán)境與共建共治共享的學術(shù)爭鳴

如何在限定領(lǐng)域內(nèi)通過有效治理實現(xiàn)多種權(quán)益調(diào)和并采取聯(lián)合行動,力求公共利益最大化和最優(yōu)化,是社會科學爭論的一個重要話題。黨的十八大以來,構(gòu)建黨政主導、多元參與、合作共治、人民民主等為主要內(nèi)在要素的共建共治共享治理制度,尋求國家、社會與個體共贏的新途徑,成為國家治理理念、治理制度和治理模式發(fā)生廣泛而深刻變革的現(xiàn)實確證,反映出國家治理規(guī)律性認識的持續(xù)提升和歷史跨越。共建共治共享是近年來學術(shù)界的熱門話題,在理論和實踐中廣泛得到關(guān)注、研討和運用。截至目前,對于共建共治共享社會治理制度的現(xiàn)有研究成果如何?在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的延展情況怎樣?對其他領(lǐng)域的治理有何影響?厘清這些問題,有益于發(fā)現(xiàn)、概括和總結(jié)不同的學理性解釋,更好地理解新時代生態(tài)環(huán)境治理體系的發(fā)展脈絡(luò),助力系統(tǒng)梳理和深刻挖掘共建共治共享在生態(tài)環(huán)境治理中的制度創(chuàng)建、效能釋放、障礙突破,并在此基礎(chǔ)上提出具有一定創(chuàng)新意義的研究指向。

(一)社會治理領(lǐng)域共建共治共享研究的學術(shù)爭鳴

共建共治共享是在社會治理領(lǐng)域率先形成并應(yīng)用于實踐的制度范疇,因而,關(guān)于共建共治共享的社會治理研究成果十分豐富。自黨的十九屆四中全會提出堅持和完善共建共治共享的社會治理制度以來,學界進行了熱烈探討,主要沿著文本解讀、實證研究、技術(shù)支撐、專題探討的進路展開。

第一,文本式解讀。圍繞黨和國家重大會議、重要講話、綱領(lǐng)文獻等關(guān)于共建共治共享社會治理制度的論述,研討共建共治共享社會治理制度的產(chǎn)生條件、本質(zhì)內(nèi)涵、探索路徑等,是已有研究成果的主要內(nèi)容之一?！肮步ü仓喂蚕怼鄙鐣卫淼纳芍饕獊碜陨鐣黧w性成長、全面深化改革、社會主義民主政治發(fā)展、社會主要矛盾轉(zhuǎn)變[3],其本質(zhì)內(nèi)涵是共建、共治、共享互為條件、辯證統(tǒng)一的有機結(jié)合。為更好地暢通和規(guī)范多元訴求表達、權(quán)益保障、利益協(xié)調(diào),學界力求從理論、學術(shù)、實踐這三個維度探索共建共治共享的開放式社會創(chuàng)新[4],也有觀點主張從社會文明、社會治理體系和治理能力等角度予以分析,如任鵬等《共建共治共享的社會文明》(2022)、田毅鵬《基層社會治理中的傳統(tǒng)與現(xiàn)代:社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化新論》(2022)等專著。

第二,實證性研究。有相當成果著眼于各級行政單元(如國家層面、省市域、縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū))層級制度建構(gòu)、科層組織形式的治理改革研討,以北京市“未訴先辦”改革[5]、老年人社區(qū)參與激勵機制[6]、促成“條”的上下互通與“塊”的左右互聯(lián)的城市社區(qū)協(xié)同聯(lián)動機制構(gòu)建[7]等視角,通過觀察或數(shù)據(jù)收集深入探討共建共治共享的多方嵌入、制度規(guī)約、溝通模式、運行機制等。

第三,技術(shù)性探討?！靶畔⒓夹g(shù)的變革會帶來新的社會形態(tài),必將影響而形成新的權(quán)力形態(tài),催生國家社會治理手段和方式的創(chuàng)新?！盵8]有不少研究者著手從數(shù)字化、智能化的時代特征來探討共建共治共享,強調(diào)新媒體的組織功能在共建共治共享型治理機制中推動治理機制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[9],或是主張契合數(shù)字生態(tài)治理要求的共建共治共享治理理念以提振良好數(shù)字生態(tài)建設(shè)[10],以建立、重構(gòu)、深化、促進全社會共同參與的便捷化和精準治理的高效化。這方面的專著也有不少,如尹可挺等《區(qū)塊鏈+社會治理》(2021)、劉洋《黑龍江省智慧政務(wù)體系共建共治共享研究2022》(2023)等。

第四,專題式挖掘。緣于社會治理涵蓋范圍廣泛、涉及體量豐富,有相當?shù)难芯砍晒谏鐣卫砉餐w、共同富裕、城鎮(zhèn)化、安全生產(chǎn)、公共體育空間、養(yǎng)老服務(wù)體系等視域的社會治理創(chuàng)新實踐與經(jīng)驗追蹤,將共建共治共享視為回應(yīng)復(fù)雜需求的新方向。例如,在社會治理共同體方面,“多元主體的分權(quán)、權(quán)責的交互嵌套以及信息的共享等”直接“重塑社會治理體系的行動框架及其維度的要求,最終的目標則是打造共建共治共享的社會治理共同體”[11];在實現(xiàn)共同富裕方面,完善共建共治共享的社會治理制度是促進共同富裕目標實現(xiàn)的重要路徑[12];等等。

除了上述社會治理的學術(shù)視角之外,有些研究在論述新時代中國建設(shè)、中國特色社會主義制度、共享經(jīng)濟等主題時,將共建共治共享的社會治理制度作為其構(gòu)成部分、影響要素、應(yīng)對路徑等細致探討,專著如熊萬勝《江山與人民——中國治理體系解析》(2022)、李友梅等《解碼社會建設(shè)的思想邏輯》(2021)、馬慶鈺等《當代中國社會建設(shè)》(2021)、薛小榮《中國共產(chǎn)黨與中國制度》(2020)、張玉明等《共享經(jīng)濟理念與戰(zhàn)略研究》(2022)等。

(二)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域共建共治共享研究的學術(shù)研討

不難看出,現(xiàn)有成果形成了共建共治共享社會治理制度研究的學術(shù)積累,不僅為繼續(xù)拓展社會治理研究奠定了堅實基礎(chǔ),也為其他領(lǐng)域的治理理念及其實踐帶來了思考和啟示。在科技倫理方面,有文章明確“‘共建、共治、共享’昭示了科技倫理治理模式本質(zhì)特征”[13];在網(wǎng)絡(luò)文明建設(shè)方面,有文章指出需要基于“共建、共治、共享”理念“將社會各方面的力量納入網(wǎng)絡(luò)空間的建設(shè)中,積極構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)社會治理共同體,開創(chuàng)網(wǎng)絡(luò)文明建設(shè)新局面”[14];等等。緣于共建共治共享是一個宏大的廣義命題,是一個涉及多方面的綜合治理范疇,在社會治理之外的諸多領(lǐng)域皆有待深入研究。本文以生態(tài)治理為例,探討共建共治共享孕育生發(fā)、制度轉(zhuǎn)化、應(yīng)對困難的“中國邏輯”。新時代以來,以生態(tài)環(huán)境制度體系、治理體系、治理能力為重要面向的生態(tài)治理研究中,建立健全社會主體參與機制和妥善處理主體間生態(tài)環(huán)境利益關(guān)系成為學界熱衷的研究態(tài)勢,取得了較大進展。

第一,探討具體場域共建共治共享的生態(tài)環(huán)境保護治理體系。共建共治共享社會治理制度被引入到生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域,首先就是應(yīng)用于具體情境的靈活運用。國家公園、林區(qū)、江河流域、人居環(huán)境等具體場域,是探析化解環(huán)境糾紛、保護生態(tài)資源的“共建共治共享”治理模式或機制的切入點。其一,關(guān)注生態(tài)治理的總體性闡釋與地方性實踐的有機融合。以長株潭城市群的“綠心區(qū)”為例開展生態(tài)補償問題個案研究[15]、以祁連山國家公園為代表闡析構(gòu)建國家公園“共建”“共治”“共享”治理機制是國家公園建設(shè)的有效途徑[16]等,都深入論證了共建共治共享是解決生態(tài)碎片化難題、實現(xiàn)人與自然和諧共生的新探索。其二,專注體系化構(gòu)建與結(jié)構(gòu)性困境的貫通協(xié)調(diào)。這方面的成果主要集中于專著,如彭文英等《跨區(qū)域生態(tài)保護補償研究》(2022)、戴勝利《長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建區(qū)域共建共治共享機制》(2023)等,論述從跨區(qū)域工作協(xié)作困境到共建共治共享生態(tài)保護理論框架和邏輯思路,再到具體實踐與措施。

第二,探究主體視角下治理主體參與的行為邏輯與實現(xiàn)路徑。有的研究從公共理性、共生理論視域聚焦多元主體生態(tài)“共治”,一定程度上奠定了共建共治共享的學理基礎(chǔ),專著如包存寬《當代中國生態(tài)發(fā)展的邏輯》(2019)、葉脈等《廣東省環(huán)境社會風險治理體系建設(shè)探索與實踐》(2021)。有的研究關(guān)注治理主體在生態(tài)共建共治共享中的角色定位,將黨的領(lǐng)導與生態(tài)共建共治共享確定為辯證統(tǒng)一關(guān)系,強調(diào)生態(tài)共建共治共享需要借助黨的領(lǐng)導力量以確保順利實現(xiàn),突出黨的性質(zhì)設(shè)定和決定生態(tài)資源共建共治共享的參數(shù)和方向[17]。

第三,分析共建共治共享生態(tài)治理的機制設(shè)計或制度安排。無論是人民至上語境中生態(tài)產(chǎn)品的“共享”方略,抑或是旨在將價值追求、治理結(jié)構(gòu)、合作機制作為探求破解阻滯性難題的措施,都緊跟生態(tài)政策熱點和社會焦點探究有效治理途徑,把共建共治共享作為一種解決思路,在高立龍《生態(tài)文明建設(shè)》(2020)、毛文永等《生態(tài)文明建設(shè)之路》(2021)、陳祖海《自然資源開發(fā)利益共享機制研究》(2022)等專著中均有論述。面對環(huán)境糾紛的不確定性和日益復(fù)雜性,妥善處理環(huán)境利益相關(guān)者的利益關(guān)切,進而與直接利益相關(guān)者建立“環(huán)境利益持效共享關(guān)系”,以充分實踐共建共治共享的治理理念來化解環(huán)境糾紛[18]。

(三)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域共建共治共享研究的評析及問題的提出

現(xiàn)有研究指出了生態(tài)治理中影響共建共治共享的關(guān)鍵性因素,如有效載體、動員機制、利益補償、價值目標和路徑保障等,并提出了積極應(yīng)對方案,但仍然存在值得商榷甚至開拓的研究領(lǐng)域。一是共建共治共享生態(tài)治理的發(fā)展淵源、歷時邁進雖有一定論及,然尚待深入挖掘和系統(tǒng)分析。二是共建共治共享生態(tài)治理的功能分權(quán)如何理解,需要進一步思考。三是民眾認知與認同對共建共治共享生態(tài)治理的影響有哪些,還沒有相關(guān)論述。四是相關(guān)配套制度建設(shè)會給共建共治共享生態(tài)治理帶來何種變化,有待深入論證。五是共建共治共享生態(tài)治理的治理效能釋放,仍屬研究薄弱環(huán)節(jié)。六是共建共治共享生態(tài)治理的技術(shù)支撐,或者說數(shù)字時代對組織動員、信息傳播、協(xié)商服務(wù)、價值引領(lǐng)等發(fā)揮著什么樣的作用,仍需繼續(xù)深究。而且,相較于社會治理領(lǐng)域不勝枚舉的相關(guān)研究成果而言,生態(tài)治理領(lǐng)域共建共治共享的前期積累數(shù)量有限。顯然,既有學術(shù)研討對于共建共治共享生態(tài)治理的理論釋讀、邏輯延展、策略分析等擴展性討論尚處于起步階段,有待繼續(xù)深入。

現(xiàn)代環(huán)境治理體系作為黨的二十大報告的重要命題,是新時代生態(tài)治理理論創(chuàng)新和實踐探索的發(fā)展脈向。黨的二十大報告在充分肯定生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化的同時,明確指出生態(tài)環(huán)境保護任務(wù)依然艱巨的客觀事實,亟須大力推動美麗中國目標基本實現(xiàn),要加快“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”[1]51。本文以此為出發(fā)點,首先從中國式現(xiàn)代化視角回溯共建共治共享生態(tài)治理的生發(fā)邏輯,其次從制度化過程視野考察共建共治共享生態(tài)治理的效力邏輯,最后從全面深化改革開放總目標審視共建共治共享生態(tài)治理的突圍邏輯,由此構(gòu)成一個前后銜接自然的統(tǒng)一整體。研究立足于黨的十八大以來健全多元參與的環(huán)境治理體系的目標任務(wù)、發(fā)展脈絡(luò)、鮮明特征等,著意于黨的二十大最新論述的理論釋讀,以共建共治共享生態(tài)治理的源頭生成來回觀環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的歷史闡釋,以制度化過程的效力轉(zhuǎn)化來觀察共建共治共享生態(tài)治理效能,以問題導向來分析共建共治共享的運行障礙,探討突破現(xiàn)有困局的學理思考。

二、共建共治共享生態(tài)治理的生發(fā)邏輯:環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化闡揚

生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗中國的目標要求,也是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境關(guān)切。生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化至少包含四個方面要素:整體性保護治理思維與制度體系、協(xié)同聯(lián)動(一體化)的行政監(jiān)管治理體系、基于多元參與的全社會生態(tài)環(huán)境保護治理體系和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設(shè)新格局[19]。作為生態(tài)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,基于多元參與的全社會生態(tài)環(huán)境保護治理體系本身代表著環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展趨向,隱含著驅(qū)動生態(tài)治理制度性設(shè)計、公共性實踐、合作式參與深度整合的生態(tài)治理現(xiàn)代化意蘊,也展現(xiàn)出試圖通過社會力量在生態(tài)領(lǐng)域重建個人、社會與國家之間的制度性聯(lián)系以應(yīng)對市場機制局限性挑戰(zhàn)的努力方向。共建共治共享生態(tài)治理正是在此背景下產(chǎn)生的環(huán)境治理體系的最新成果,彰顯出中國特色生態(tài)治理現(xiàn)代化的歷史必然和時代應(yīng)然。

(一)現(xiàn)代社會治理制度的規(guī)制進路啟動共建共治共享生態(tài)治理的發(fā)展序章

生態(tài)治理領(lǐng)域共建共治共享的形成并非一蹴而就,而是依循社會治理現(xiàn)代化的動態(tài)發(fā)展軌跡,探索一定時空背景下生態(tài)治理創(chuàng)新的成果。改革開放后,隨著中國工業(yè)化社會進程的加快和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立,國家愈來愈重視發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用。1993年,黨的十四屆三中全會首次提出“社會管理”概念,突顯政府的社會管理和公共服務(wù)職能,意味著單純的政府監(jiān)管開始向注重更多社會力量參與、重視社會協(xié)同轉(zhuǎn)變。繼黨的十八大提出開創(chuàng)人人有責、人人共享的和諧社會之后,黨的十八屆三中全會以正式文件形式第一次提出“社會治理”的概念,強調(diào)以法治為核心的矛盾化解機制,突出黨委、政府主導的多元民主治理,重視主體間互動的協(xié)商合作共治,構(gòu)建黨政“掌舵”與全社會“劃槳”的制度體系,以期實現(xiàn)共建共治共享[20]。隨后,“社會治理”在生態(tài)領(lǐng)域獲得廣泛響應(yīng),于是作為既有生態(tài)治理重要補充甚或迭代更新的“政府—市場—社會”三元化治理結(jié)構(gòu)應(yīng)運而生。

在黨的十八屆五中全會“構(gòu)建全民共建共享社會治理格局”、黨的十九大“打造共建共治共享的社會治理格局”、黨的十九屆四中全會“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”和黨的二十大“健全共建共治共享的社會治理制度”的推動下,“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會治理體系得以確立,共建共治共享治理制度得到充分發(fā)展和廣泛運行。這是對以往研判的認識拓展和理念升華,凝聚了黨的十八大以來黨和人民探索的集體智慧,也提出了未來治理創(chuàng)新的新思路、新目標和新要求?！耙晟乒步ü仓喂蚕淼纳鐣卫碇贫?實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動,建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”[21]簡潔樸實的話語傳遞的是“人民至上”的主體定位,體現(xiàn)了對人民意志的反映、參與權(quán)利的保障、利益共享的肯定?？傊?社會領(lǐng)域的理論迭代與具體實踐呈現(xiàn)出上揚發(fā)展的宏觀態(tài)勢,通過“主體”“權(quán)力”“結(jié)構(gòu)”“機制”等多重基本向度的融洽與整合,投射到生態(tài)治理在不同發(fā)展階段差異化的治理實踐形態(tài)之中。由此,社會與生態(tài)由二元分離向彼此疊加、相互吸納轉(zhuǎn)化,生態(tài)治理現(xiàn)代化過程逐漸展現(xiàn)開來。

從社會大系統(tǒng)的視野來看,生態(tài)治理也是社會治理,體現(xiàn)于社會體制、社會政策、社會運行、社會價值等方面。習近平總書記早在2004年的《生態(tài)省建設(shè)是一項長期戰(zhàn)略任務(wù)》一文中就已明確指出,治理環(huán)境污染、搞生態(tài)省建設(shè)就是治理一種社會生態(tài)病,其致病因素繁雜多樣,需要綜合診治[22]。與此同時,生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)是一項公共性事業(yè),不僅需要強調(diào)黨和政府的生態(tài)環(huán)境治理責任,也離不開工商企業(yè)、社會組織、個體民眾的積極參與。可以說,生態(tài)環(huán)境治理的實質(zhì)就是一種全社會廣泛動員的“社會治理”,生態(tài)環(huán)境治理體系其實是多元治理主體參與的一種“社會治理體系”。就此意義而言,社會治理領(lǐng)域的共建共治共享制度應(yīng)用于生態(tài)治理,既是社會治理制度創(chuàng)新在生態(tài)領(lǐng)域獲得廣泛響應(yīng)的呈現(xiàn),又是完善和發(fā)展國家治理制度、推進生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的微觀反映。不過,與共建共治共享社會治理制度不同的是,生態(tài)治理領(lǐng)域的共建共治共享是深入推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然結(jié)果,屬于現(xiàn)代環(huán)境治理體系的理解范疇。

(二)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的發(fā)展演化助推共建共治共享生態(tài)治理的體系建構(gòu)

生態(tài)環(huán)境治理是一場涉及經(jīng)濟發(fā)展、生活方式、思維方式、價值觀念、民生幸福、社會機體的復(fù)雜系統(tǒng)工程?，F(xiàn)代環(huán)境治理體系的孕育形塑和貫徹實施,必然要經(jīng)歷一個全方位變革的演化。2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》和2015年《環(huán)境保護公眾參與辦法》,明確賦予了公民、法人和其他組織依法獲取環(huán)境信息或者參與、監(jiān)督環(huán)境保護工作的各項權(quán)利,詳細規(guī)定了環(huán)保部門公布信息、廣泛征求意見、開展宣傳教育以及公民、法人和其他組織的聽證、意見建議、監(jiān)督舉報等事項。此后,一些省市紛紛響應(yīng)并出臺了地方性法規(guī),浙江、黑龍江等先后頒布了公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)文件?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》于2015年1月1日開始實施,提出一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù),明確規(guī)定地方各級人民政府、企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者、公民應(yīng)當承擔的生態(tài)環(huán)境責任。之后,公眾參與環(huán)境保護的法律制度日臻完善,不僅有助于提高公眾環(huán)境意識、保障公眾環(huán)境權(quán)進而平衡各種環(huán)境利益訴求直至實現(xiàn)環(huán)境正義,而且為共建共治共享生態(tài)治理的理念更新、價值設(shè)定、機制運行等體系構(gòu)建配置了縱深謀劃的法律部署和詳細規(guī)定。

2017年5月,習近平在主持中共十八屆中央政治局第四十一次集體學習時發(fā)表講話,強調(diào)推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式的重要性,需要加快建設(shè)“四個體系”,其中之一就是“政府企業(yè)公眾共治的綠色行動體系”[23]395。環(huán)境治理全民行動體系要開展綠色生活的廣泛創(chuàng)建、宣傳教育、保障措施等,離不開不斷完善的頂層設(shè)計和持續(xù)加強的部門協(xié)作,更需要從上到下的各行業(yè)領(lǐng)域、各團體組織、行為個體的行動自覺。2017年,黨的十九大報告指出要加快生態(tài)文明體制改革,“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[24],以更好地滿足廣大人民群眾對優(yōu)美環(huán)境的向往和訴求。“生態(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè),要把建設(shè)美麗中國轉(zhuǎn)化為全體人民自覺行動。每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設(shè)者、受益者,沒有哪個人是旁觀者、局外人、批評家,誰也不能只說不做、置身事外?！盵25]362只有人民群眾充分發(fā)揮作用,形成強大的合力,現(xiàn)代環(huán)境治理體系才能真正順暢運轉(zhuǎn)并落到實處。生態(tài)環(huán)境既是黨的初心使命的政治問題,又是關(guān)系民生的社會問題。人民群眾身邊的突出生態(tài)問題已成為民心之怨和民生之患,甚至在一定條件下可能誘發(fā)社會不穩(wěn)定,需要下大力氣狠抓這些問題。正如2018年5月18日習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話所指出的那樣:“要集中優(yōu)勢兵力,動員各方面力量,群策群力,群防群治,一個戰(zhàn)役一個戰(zhàn)役打,打一場污染防治攻堅的人民戰(zhàn)爭。”[26]1362023年7月,習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào),要統(tǒng)籌各領(lǐng)域資源、匯聚各方力量,打好今后5年美麗中國建設(shè)重要時期的“組合拳”。

共建共治共享作為解答“中國之治”、回應(yīng)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的重要密碼,折射出生態(tài)環(huán)境治理從粗放型向精細型、從集權(quán)型向分權(quán)型、從管理型向合作型的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向。新時代的環(huán)境精細化治理是“在社會系統(tǒng)的視角中加以審視”的整體性治理,是“著眼于微觀層面的個體多樣化、個性化和差異化訴求的集成性整合”,并且在治理過程中形塑多重交織空間內(nèi)異質(zhì)性流動的新關(guān)聯(lián)方式,“旨在通過治理結(jié)構(gòu)和功能的完善而導向具有更加協(xié)調(diào)、更加系統(tǒng)的環(huán)境精細化治理”[27],彰顯生態(tài)治理現(xiàn)代化的邏輯延伸與發(fā)展趨向。生態(tài)分權(quán)型治理著重權(quán)力配置與運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié),突顯政府向社會賦權(quán)的多元共治,延承生態(tài)治理現(xiàn)代化的主體賦能與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。生態(tài)合作型治理強調(diào)治理主體合作的平等性和共同行動的自主性、對話協(xié)商的治理手段、按照責任和付出對等原則分享權(quán)益的價值取向[28],探求生態(tài)治理現(xiàn)代化的動力再造與正向循環(huán),塑造出參與機制的程序性協(xié)同向能動型合作轉(zhuǎn)換的一種過渡形態(tài)。概而言之,共建共治共享生態(tài)治理體現(xiàn)了生態(tài)治理的理念創(chuàng)新轉(zhuǎn)化為嚴謹?shù)那疤嵝灶A(yù)設(shè)、周密的規(guī)劃性安排和審慎的結(jié)構(gòu)性框架,蘊含著程序規(guī)范的運行機制、權(quán)責明晰的互動關(guān)系、主體能動的思想自覺和付諸實踐的巨大勢能,繪制出新時代和諧生動的生態(tài)治理畫卷。

(三)現(xiàn)代環(huán)境治理體系的建章立制厚植共建共治共享生態(tài)治理的制度基礎(chǔ)

將生態(tài)環(huán)境治理納入制度化和法治化軌道,堅持用制度和法治為全社會參與生態(tài)環(huán)境保駕護航,始終是習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分。2017年5月26日,習近平主持中共十八屆中央政治局第四十一次集體學習時發(fā)表講話指出:“推動綠色發(fā)展,建設(shè)生態(tài)文明,重在建章立制……要完善環(huán)境保護公眾參與制度?！盵29]因而,構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系是新時代健全生態(tài)文明制度體系的長遠大計,也是美麗中國目標實現(xiàn)的堅實基礎(chǔ)。堅持黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、公眾參與,要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導和我國社會主義制度能夠集中力量辦大事的政治優(yōu)勢,黨委、政府、企業(yè)、社會組織和公眾構(gòu)成了生態(tài)治理的主體集群,而主體間關(guān)系的綠色重建又會影響具體解決現(xiàn)實生態(tài)問題的社會治理及其機制。

2019年11月召開的黨的十九屆四中全會,是推動生態(tài)環(huán)境制度體系和治理能力現(xiàn)代化的里程碑,也是健全現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境保護治理體系的分水嶺。生態(tài)環(huán)境制度體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則、總體目標和任務(wù)得以確立,企業(yè)主體責任、政府監(jiān)管責任、領(lǐng)導干部離任審計的生態(tài)環(huán)境保護責任制度得以嚴明。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2020年3月3日發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》指出:“以堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng),以強化政府主導作用為關(guān)鍵,以深化企業(yè)主體作用為根本,以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐,實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動,完善體制機制,強化源頭治理,形成工作合力,為推動生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國提供有力制度保障?！盵30]2021年4月30日,習近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第二十九次集體學習時強調(diào):“提高生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。要健全黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系,構(gòu)建一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核的制度機制。”[31]由此,現(xiàn)代環(huán)境治理體系成為社會主體參與生態(tài)環(huán)境保護的有力保障,共建共治共享實現(xiàn)了由理論思考層面到執(zhí)行主體實踐的耦合對接和日漸完善。

回溯黨的十八大以來,貫穿生態(tài)環(huán)境治理體系的一條重要脈絡(luò),就是在總結(jié)以往生態(tài)治理經(jīng)驗和不足的基礎(chǔ)上,理性審視深層次矛盾和生態(tài)瓶頸,以開放型視界構(gòu)建共建共治共享生態(tài)治理,增強生態(tài)治理的頂層設(shè)計和制度安排。共建共治共享生態(tài)治理是對新發(fā)展階段生態(tài)短板與治理弱項進行的理念創(chuàng)新和制度探索,也是接續(xù)人民主體性和生態(tài)環(huán)境參與傳統(tǒng),以生態(tài)治理制度的時代化解答、具象化呼應(yīng)融入生態(tài)治理現(xiàn)代化宏闊征程的結(jié)果?！吧鷳B(tài)治理現(xiàn)代化是中國國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵要求,它不同于生態(tài)學意義上的環(huán)境修復(fù)和污染防治,而是推動形成生態(tài)文明建設(shè)過程中各參與主體思想、行為、制度、決策等多元協(xié)同、高效治理、有效保障體系制度機制的廣義生態(tài)治理現(xiàn)代化。”[32]共建共治共享生態(tài)治理制度的實質(zhì),是由生態(tài)管理向生態(tài)治理的系統(tǒng)性革命,強調(diào)有限政府、功能分權(quán)與權(quán)力下移互相嵌入,黨政主導、社會共治、人人盡責有效協(xié)同,在和諧有序的基礎(chǔ)上最大限度地激勵黨委、政府、企事業(yè)單位、社會組織、城鄉(xiāng)社區(qū)居民組織、社會公眾等治理主體活力的迸發(fā),實現(xiàn)最大“同心圓”和“公約數(shù)”。

三、共建共治共享生態(tài)治理的效力邏輯:環(huán)境治理效能的制度化轉(zhuǎn)換

“國家治理體系作為一整套制度設(shè)計和安排,對國家治理能力具有決定性影響?！盵33]環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化在本質(zhì)上是生態(tài)治理的制度化,旨在制定一系列規(guī)則、政策、法規(guī)和程序,以引導生態(tài)主體行為、構(gòu)建共同遵循框架、科學配置生態(tài)資源與合理維護生態(tài)秩序。2018年5月18日,習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上的講話中指出:“要加快制度創(chuàng)新,增加制度供給,完善制度配套,強化制度執(zhí)行,讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。要嚴格用制度管權(quán)治吏、護藍增綠,有權(quán)必有責、有責必擔當、失責必追究,保證黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署落地生根見效?！盵26]174黨的二十大報告在肯定各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度基本建立的成就時,再次強調(diào)制度轉(zhuǎn)化為治理效能的重要性,以增強社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的動力和活力。共建共治共享生態(tài)治理蘊含著現(xiàn)代生態(tài)治理體系的內(nèi)在規(guī)定與核心要義,意味著生態(tài)治理制度漸進式變革進入了又一個重要階段。以現(xiàn)代化制度的手段來推動我國的生態(tài)文明建設(shè),可以有效減少我國的生態(tài)環(huán)境治理成本[34]。由于制度化過程涉及的環(huán)節(jié)、鏈條、要素等十分豐富且相互交集,本文選取其中的制度供給、制度優(yōu)勢、制度認同、制度效能作為代表,探討制度轉(zhuǎn)化為治理效能的運行路徑。

(一)制度供給是共建共治共享生態(tài)治理轉(zhuǎn)化為治理效能的前提條件

制度是人類社會發(fā)展的產(chǎn)物,人類文明史就是一個制度不斷供給的歷史?！爸贫热笔怯绊懮鐣M織參與城市社區(qū)治理共同體建設(shè)參與機會和參與能力的根本性因素?！盵35]從規(guī)范功能角度來看,制度“具有分配沖突、創(chuàng)造秩序和創(chuàng)建信任等作用與功能”[36],能夠依據(jù)約束行為方式的規(guī)則體系消除各種不確定風險,協(xié)調(diào)矛盾、建立信任并化解沖突,建立相對穩(wěn)定合理的行為預(yù)期以及規(guī)范社會秩序。同樣,前瞻性的生態(tài)環(huán)境治理制度體系及其相關(guān)制度配套的優(yōu)化設(shè)置,是規(guī)制人與自然、人與人關(guān)系的現(xiàn)實設(shè)定,是達成美麗中國目標、推進生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體規(guī)范。實踐證明,生態(tài)矛盾或危機的出現(xiàn)本質(zhì)上是一個國家或地區(qū)綜合性的生態(tài)治理制度闕如或失效,而這又進一步催生了規(guī)范運行、約束行為、優(yōu)化秩序的有效制度供給吁求。

從理論上說,制度供給是受到一定制度創(chuàng)新需求驅(qū)動的權(quán)力中心,依憑既有社會歷史資源提供新的制度安排以改變現(xiàn)有狀態(tài)的流程?！霸趪抑卫磉M程中,制度可以對資源進行整合,通過制度結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化,使國家與社會、宏觀和微觀、穩(wěn)定和變遷、整體和局部之間達到有序平衡?！盵37]所以,生態(tài)環(huán)境治理首先要加強制度建設(shè)、完善制度供給,為應(yīng)對錯綜復(fù)雜的各種事務(wù)提供合理的基本行動框架,為治理前景提供確定的未來和結(jié)果?！案匾氖?在制度優(yōu)化過程中還要確保新舊制度執(zhí)行體系共生,注重制度執(zhí)行機制可以在跨期、跨部門、跨地區(qū)間進行有機協(xié)調(diào)與配合,減少制度執(zhí)行主體在時間和空間上的沖突性和對抗性,充分發(fā)揮制度的整體功能,讓制度實際效能最大程度彰顯?！盵38]正是著眼于生態(tài)治理有效、持續(xù)的制度供給,緊密契合經(jīng)濟社會的現(xiàn)實狀況和發(fā)展形勢,順應(yīng)日益增長的社會主體參與訴求和權(quán)益主張,才有逐漸生成和不斷完善共建共治共享生態(tài)治理制度的發(fā)展過程。

與此同時,共建共治共享生態(tài)治理制度的具體落實,還需要相應(yīng)配套的其他制度供給的支持?？梢哉f,能否持續(xù)穩(wěn)定地提供優(yōu)良的制度體系和制度環(huán)境,在相當程度上決定了共建共治共享生態(tài)治理制度高效釋放治理效能的程度。中國生態(tài)治理取得的突出成就,與相關(guān)制度體系的健全發(fā)展緊密相關(guān),主要包括“生態(tài)治理法律法規(guī)體系逐步完善”“生態(tài)治理的多主體參與協(xié)同共治機制逐步建立”“生態(tài)治理的監(jiān)督問責機制基本形成”[39],同時還有“生態(tài)治理技術(shù)體系”“生態(tài)治理評估體系”等的長足發(fā)展。受制于復(fù)雜的歷史或現(xiàn)實因素,制度供給存在著不同程度的顯性沖突與隱性危機,進而影響制度的作用發(fā)揮,比如制度供給與制度需求的不匹配、制度供給與政策供給的非同步、制度供給與制度創(chuàng)新的不協(xié)調(diào)等。因而,夯實制度供給及其制度體系建設(shè),厘清治理制度體系邁向現(xiàn)代化的各項關(guān)系,有益于促進共建共治共享生態(tài)治理制度日益發(fā)揮顯著的正效應(yīng)。

(二)制度優(yōu)勢是共建共治共享生態(tài)治理轉(zhuǎn)化為治理效能的重要支撐

制度優(yōu)勢不僅關(guān)系到制度自身的根本與長遠,更與國家治理及其現(xiàn)代化須臾不可分。一般而言,制度優(yōu)勢主要包括“制度的價值優(yōu)勢”和“制度的組織執(zhí)行優(yōu)勢”,前者“主要是指制度所追求的價值目標”,后者“主要是指制度在運行過程中展現(xiàn)的效率和實現(xiàn)預(yù)期結(jié)果的程度”[40],二者有機統(tǒng)一、不可或缺?！案爬▉砜?中國各項制度建設(shè)在對歷史經(jīng)驗加以創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、側(cè)重構(gòu)建系統(tǒng)完備的制度體系、聚焦現(xiàn)實形勢適時調(diào)整建設(shè)方向等方面展現(xiàn)出巨大優(yōu)越性,并在實踐導向與務(wù)實取向上表現(xiàn)優(yōu)異?！盵41]共建共治共享作為一種制度化的生態(tài)治理形態(tài),其創(chuàng)設(shè)、演化、完善過程凝結(jié)了生態(tài)制度建設(shè)的優(yōu)秀經(jīng)驗,價值優(yōu)勢和組織執(zhí)行優(yōu)勢在治理效能轉(zhuǎn)換中得以融合展現(xiàn)。

就“制度的價值優(yōu)勢”而論,共建共治共享生態(tài)治理制度直接涵括“以人民為中心”的價值立場、“公共性建構(gòu)”的價值歸屬和公平正義的價值取向。在制度主體上,共建共治共享生態(tài)治理制度秉持多元共治的人民主體性。“主體性主要體現(xiàn)在過程的展開始于實踐主體的介入、過程的推進依靠實踐主體的行為、過程的效果在于實踐主體創(chuàng)造性的發(fā)揮程度三個方面,其決定了主體實踐在制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化過程中的重要地位和關(guān)鍵作用。”[42]在制度目標上,共建共治共享生態(tài)治理制度追求公共利益的同構(gòu)性,高度重視生態(tài)公共利益基本權(quán)益的可獲性。在制度結(jié)果上,共建共治共享生態(tài)治理制度指向人人平等、公正地共同享有生態(tài)治理成果。制度化過程的每一個鏈條、每一個環(huán)節(jié),都折射著一定的價值理念、價值追求和價值旨歸?！爸贫葟膩矶疾皇侵辛⒌?被特定主體構(gòu)建出來的制度總是維護一部分社會群體的利益,并限制某些社會群體的利益,因而制度是有立場的,并蘊含著內(nèi)在的價值取向?！盵43]共享意味著所有主體共同享有治理成果,不僅是確保平等環(huán)境權(quán)的最好注腳,更是尊嚴生活、文明進步的生動體現(xiàn)。

就“制度的組織執(zhí)行優(yōu)勢”而論,共建共治共享彰顯著國家制度優(yōu)勢在生態(tài)治理境域的主要特征。一是共建共治共享生態(tài)治理制度集中體現(xiàn)了依托歷史視野的制度積累、基于長程視角的系統(tǒng)籌劃,為治理效能轉(zhuǎn)化累積了充分的“積蓄優(yōu)勢”[44]。二是具備制度能力的黨和政府能夠有效實施相關(guān)法律、推行連貫的改革政策。三是共建共治共享生態(tài)治理制度以程序性規(guī)則、規(guī)范化制度,促使參與行為深入到生態(tài)公共服務(wù)供給、政策制定、權(quán)力監(jiān)督等公共事務(wù)治理的各個環(huán)節(jié)。四是治理主體的職能分工更加優(yōu)化,多層次、全要素的共同參與有效避免了形式化、碎片化的治理。五是共建共治共享生態(tài)治理制度生動體現(xiàn)了“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢。不同于早先的“運動式”特征,新時代的“集中力量辦大事”依靠全過程人民民主有效緩解沖突并依規(guī)保障主體權(quán)益。這是“我們成就事業(yè)的重要法寶”[23]273,對提升生態(tài)治理效能具有積極意義。

(三)制度認同是共建共治共享生態(tài)治理轉(zhuǎn)化為治理效能的動力源泉

制度層面的生態(tài)治理現(xiàn)代化不僅取決于建制化的高效率和高質(zhì)量,更取決于在制度性框架內(nèi)部孕育凝聚多元治理主體的強大整合力。在很大程度上,這種整合力來自治理主體對制度的態(tài)度、看法和行動,表現(xiàn)為在制度熟悉、認知、辨識、評價、信任、接納、追求的發(fā)展推演中產(chǎn)生內(nèi)心敬重和心理認同,進而自覺遵從并規(guī)范自身行為保持在制度空間內(nèi),形成制度認同。“所謂制度認同,指的是人們由于認可某項制度而生發(fā)出一種積極肯定的情感狀態(tài)和持續(xù)穩(wěn)定的心理歸屬感,在實踐中表現(xiàn)為人們對某種制度的支持與擁護?！盵45]如此看來,制度認同最終是要構(gòu)筑起一個基于心理辨識行為基礎(chǔ)上的身份融合,而融合的核心在于制度化進程中治理主體能否開展合作共治,從而共同匯聚并形塑對制度持久且穩(wěn)定的現(xiàn)實語境。

共建共治共享生態(tài)治理制度從創(chuàng)生那一刻起,它就構(gòu)成包括內(nèi)在的價值認同和外在的道德評價相結(jié)合的有機系統(tǒng)。當這種認同和評價是正面的、積極的,制度就獲得了認可的正當性與存在的合理性。制度不僅確認基于“國家—民族”和“文化—心理”的身份認同和成員歸屬,也塑造一種突破個人局限的公共空間與共同行為。制度認同在生態(tài)環(huán)境治理中具有不可替代的地位,是建立健全現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理制度和提升生態(tài)治理能力的基本前提?！八梢詧远ㄈ藗兊膬r值理念,喚起人們積極的制度化參與,增強人們對制度的自信心,進而增強全社會的向心力和凝聚力。”[46]然而,由向心力和凝聚力而產(chǎn)生的這種一致性和同步性,不同于以往個體行為選擇的結(jié)構(gòu)性依賴,更區(qū)別于對暫時的過渡性需要的特定性支持,而是集體行動、信息分享、成果共有的整體性出場,將治理主體對制度的認同引導到定型的穩(wěn)定框架內(nèi)。

制度認同既是對共建共治共享生態(tài)治理制度內(nèi)化于心而自信與尊重,也是外化于行而踐行和維護?！爸贫日J同首先是一種肯定制度的社會心理,進而這種社會心理又決定遵守制度的社會行為的產(chǎn)生?！盵47]因而,“增強制度認同有助于提升尊崇執(zhí)行制度的自覺性”[48],使得原來的分散主體經(jīng)由“自我—我們—認同”的路徑互為依存,顯示出自我規(guī)范模式和集體行為范式的融合特征。所以,共建共治共享生態(tài)治理制度滿足生態(tài)公共需求和具體訴求的程度,與贊同、支持制度實踐的力度成正比。在共建共治共享生態(tài)治理制度化過程中,當各治理主體取得制度認同的共識時,追求目標的和諧一致與行動步調(diào)的相互配合較易達成強大合力優(yōu)勢,激勵制度認同向治理效能的確定性轉(zhuǎn)化。

(四)制度效能是共建共治共享生態(tài)治理轉(zhuǎn)化為治理效能的必要途徑

一項制度能否產(chǎn)生并帶來積極效果,在根本上與制度效能如何以及效能是否持續(xù)密切相關(guān)。制度效能這一特定術(shù)語本身蘊含著社會實踐活動的意涵、可預(yù)測成功的目標前景及其變現(xiàn)狀況、制度正向作用于動態(tài)治理的方式和途徑、制度與積極性產(chǎn)出的內(nèi)在邏輯聯(lián)系,呈現(xiàn)出實踐性、前瞻性、適應(yīng)性、溢出性的多維統(tǒng)一圖景。它錨定的是制度的積極導向功能,鎖定的是制度徹底有效的韌性執(zhí)行,謀定的是正外部性的結(jié)果狀態(tài)。正因如此,制度效能才成為共建共治共享生態(tài)治理制度的必要條件,并通過這個載體提高合理合法生態(tài)行為的收益預(yù)期,實現(xiàn)治理效能的最大化。

制度效能促進共建共治共享生態(tài)治理制度轉(zhuǎn)化為治理效能,首先表現(xiàn)在制度回應(yīng)現(xiàn)實的能力方面。自創(chuàng)設(shè)伊始,共建共治共享生態(tài)治理制度就明確自身的現(xiàn)實指向性,直面發(fā)展不平衡不充分的生態(tài)矛盾,著力于“實體上的共同建設(shè)、行動上的共同治理、以及成果的共同享有”[49]。共建共治共享生態(tài)治理制度不僅重視人與自然關(guān)系的互動性型構(gòu),更關(guān)注人與人、人與社會關(guān)系的制度邏輯向度,將生態(tài)公共服務(wù)和“以人民為中心”有機融合,生動體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)要求。正是得益于這一制度安排,2021年全國地級及以上城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比例提升到87.5%,地表水優(yōu)良水質(zhì)斷面比例提升到84.9%,劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例下降到1.2%,實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護的預(yù)期目標[50]。

制度效能推進共建共治共享生態(tài)治理制度轉(zhuǎn)化為治理效能,其次顯現(xiàn)為制度對治理主體的正反饋。從根本上講,制度只有及時高效地反饋治理主體意愿才具有整合力和凝聚力,才能充分激發(fā)治理主體自覺認識歷史、創(chuàng)造歷史的“歷史主動精神”[51],增強開拓進取、積極創(chuàng)新的自覺能動性。共建共治共享生態(tài)治理制度之所以能夠贏得治理主體的廣泛信任和普遍尊重,是因為既有的制度化環(huán)境通過有效互動來充分反饋治理主體的重大關(guān)切,堅持滿足治理主體需求為根本尺度,高度契合了治理主體敢于認識規(guī)律、敢于偉大創(chuàng)造的歷史自覺自信與主動精神。

制度效能推進共建共治共享生態(tài)治理制度轉(zhuǎn)化為治理效能,最后集中展現(xiàn)為制度執(zhí)行力?！爸贫鹊纳υ趫?zhí)行”[52],既蘊含治理主體在特定環(huán)境中貫徹實施制度的程度,又囊括制度建構(gòu)、制度優(yōu)化、制度實施、制度監(jiān)督、制度評估在內(nèi)的一系列系統(tǒng)化過程。綜合來看,“制度執(zhí)行力應(yīng)是制度執(zhí)行主體所具有和產(chǎn)生的將制度目標和制度手段等制度內(nèi)容變成現(xiàn)實結(jié)果的能力、展力以及效力相統(tǒng)一的力的連續(xù)體”[53]。作為共建共治共享的制度執(zhí)行者,治理主體的制度執(zhí)行力構(gòu)成了整體性建制的內(nèi)生性關(guān)鍵變量,影響制度效能轉(zhuǎn)化為治理效能的速度、廣度和深度。

四、共建共治共享生態(tài)治理的突圍邏輯:全面深化改革的推進

中國特色社會主義新時代的社會面貌和利益格局發(fā)生著深刻和廣泛的變化,對生態(tài)治理提出了亟須探索與發(fā)現(xiàn)規(guī)律的“時代之問”。黨的二十大明確指出,必須始終堅持系統(tǒng)觀念,用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點觀察事物,以準確把握事物發(fā)展規(guī)律。“在表面上是偶然性在起作用的地方,這種偶然性始終是受內(nèi)部的隱蔽著的規(guī)律支配的,而問題只是在于發(fā)現(xiàn)這些規(guī)律。”[54]故而,以時代坐標為基礎(chǔ)挖掘深層規(guī)律,著力化解影響共建共治共享生態(tài)治理活力和效力的新矛盾,才能不斷滿足對美好生活向往的生態(tài)需求。新時代生態(tài)治理既要在科學運用規(guī)律的基礎(chǔ)上秉持系統(tǒng)思維和大治理觀,又要抓住重點,勇于突破短板,善于運用辯證法,正確處理交織繁雜的各種關(guān)系,在全面深化改革與發(fā)展中持續(xù)推動共建共治共享生態(tài)治理制度化和現(xiàn)代化。

(一)在全面深化改革總目標中不斷推進制度的成熟定型

制度的出場必然經(jīng)歷一個從不完善到完善、由不成熟到成熟、經(jīng)未定型到定型的演化過程。無論歷史文化、國度傳統(tǒng)有何迥異,成熟定型的制度都具有相應(yīng)的理論標志。中國特色社會主義進入新時代以來,改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)深入推進,交出了經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡的完美答卷,為制度的成熟定型準備了更加堅實穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會明確將“系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效”作為制度更加成熟更加定型的目標設(shè)置,彰顯制度體系科學完備穩(wěn)定的外在表征、制度主體自信認同遵循的內(nèi)在標志、制度效能顯著優(yōu)良的集中體現(xiàn)的理論內(nèi)涵[55]。雖然共建共治共享生態(tài)治理制度具備存續(xù)性常態(tài)、穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)、適用性調(diào)整、價值性認同、積極性評價等外在表征和內(nèi)在標志,但其制度構(gòu)件、規(guī)范遵從、運行協(xié)調(diào)等尚處于系統(tǒng)化聯(lián)結(jié)、整體化調(diào)適和通約化擴展階段。生態(tài)治理中遇到的各種痼疾難癥,決定了需要抓住制度這一重點,在全面深化改革的總目標中推動制度的成熟定型。

黨的十八屆三中全會明確提出,全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的必然要求”,是“實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義”,其目的就是“要使各方面制度更加科學、更加完善”[56]。以此來看,國家治理體系和治理能力是一個國家制度成熟定型的集中體現(xiàn)。黨的二十大強調(diào)繼續(xù)深化改革開放,著力破解深層次體制機制障礙,把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。共建共治共享作為中國特色社會主義制度在生態(tài)治理領(lǐng)域的一種發(fā)展圖景,其成熟和定型不僅關(guān)乎美麗中國目標和美好生活向往的實現(xiàn),更是關(guān)涉國家制度長遠性、全局性的戰(zhàn)略規(guī)劃,攸關(guān)肩負書寫“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”這一“后半程”[57]精彩篇章的歷史責任。

如前所述,共建共治共享生態(tài)治理的制度形塑不是一蹴而就的“完成時”,其冗雜沉疴的治理過程總是處于動態(tài)變化的“進行時”。生態(tài)治理實踐必然推動共建共治共享的制度建設(shè),提升制度要素之間的適配性,催生制度的優(yōu)良品質(zhì)。“制度體系越是成熟定型,其中蘊含的獨特優(yōu)良品質(zhì)越是彰顯,制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的歷史必然性越是呈現(xiàn)?！盵58]同時,共建共治共享生態(tài)治理的制度成熟指涉“實踐經(jīng)驗—理論證成—實踐檢驗”的反復(fù)過程與漸進成長,制度定型映射框架結(jié)構(gòu)、要素組成、功能發(fā)揮等的相對固定。同時也應(yīng)該看到,“成熟是定型的前提,定型是成熟的結(jié)果”[59]。況且,制度的成熟并不表示凝固化地一成不變,制度的定型也不意味著機械化地墨守成規(guī)。所以,我們既要有“摸著石頭過河”的闖勁和“擼起袖子加油干”的干勁,又要有“建章立制、構(gòu)建體系”的得勁和“把堅定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來”的后勁,合力促使制度向?qū)嵸|(zhì)性成熟定型的方向發(fā)展。

(二)在加強責任政治建設(shè)中全力優(yōu)化制度的權(quán)能設(shè)置

生態(tài)治理是一個責權(quán)利多元重疊的關(guān)系交互過程。擁有一套能夠充分激發(fā)制度主體活力的科學權(quán)責結(jié)構(gòu),是生態(tài)治理制度得以模塑、證立、躍遷的一項前置性條件。其中,責任是聯(lián)結(jié)制度主體的關(guān)系紐帶,亦是達至和諧穩(wěn)定公共生活的倫理崇奉,更是貫穿政治生活的核心規(guī)范。政治生活內(nèi)含的道德責任、民主政治、社會秩序等基本內(nèi)容,同時也是現(xiàn)代國家治理語境中責任政治的規(guī)約要求。“所謂責任政治,就是以責任為‘中軸’的政治形態(tài),強調(diào)政治中的責任關(guān)系與責任形式,并以此展開特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計與行動方式?！盵60]被賦予現(xiàn)代國家治理意義的責任政治,運用公共權(quán)力合理引導主體明晰自身權(quán)責范圍與行為界限,及時調(diào)整權(quán)責結(jié)構(gòu)、職能設(shè)定、追責機制等以適應(yīng)全面深化改革的實際需要,與共建共治共享生態(tài)治理的制度化互動模式、行動結(jié)構(gòu)、責任聯(lián)結(jié)等相對應(yīng),特別是在權(quán)能設(shè)置方面尤為突出。

權(quán)能設(shè)置是責任政治的必然延伸和現(xiàn)實要求,亦是共建共治共享生態(tài)治理制度的重要內(nèi)容。責任作為責任政治的內(nèi)核,內(nèi)含道德主張規(guī)度、主體關(guān)系諏度、政治形態(tài)詮度、制度安排式度的多維展現(xiàn)及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)。責任政治明確表達了行動范圍、群己邊界等的疊加出場,同時也表明了圍繞權(quán)利與義務(wù)相互交織的權(quán)力構(gòu)造和權(quán)能設(shè)置?！皺?quán)力是履責的工具,權(quán)責一致是有效治理的前提。”[61]盡管責任政治的目標實現(xiàn)依賴于特定的歷史情境,但任何制度都是權(quán)利與義務(wù)、公權(quán)與私權(quán)、行為與界限的框架設(shè)定與運行安排。同樣,責任也是共建共治共享生態(tài)治理的制度內(nèi)核,是對多元治理主體、各種復(fù)雜關(guān)系進行平衡與調(diào)適的部署。這意味著,權(quán)力的運轉(zhuǎn)方式和各環(huán)節(jié)的配置形態(tài)是生態(tài)治理制度和治理能力的集中反映,可以說在相當程度上影響著共建共治共享權(quán)責分配及其規(guī)導成效。

責任政治是權(quán)能設(shè)置與觀念態(tài)度的同構(gòu)與整合,往往通過規(guī)范性原則對主體交往態(tài)度施加影響,主體交往態(tài)度反過來又直接規(guī)制其作用效度。從這個角度來說,以人民為主體的責任政治是國家制度及治理體系的規(guī)范性理想,其權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度類型、運行機制、主體行動等都應(yīng)顯示出高度的人民情懷價值導向。“責任政治建設(shè)的內(nèi)在情懷是以人民為中心……這標志著對人的價值、尊嚴、權(quán)利、利益的保障和負責,這種政治形態(tài)及其制度體系才會得到人們的信賴和尊重?！盵62]實際上,治理主體是制度實踐的主體,同時又是責任政治的履行和維護主體。因此,共建共治共享生態(tài)治理制度需要以高度人民情懷的責任政治為“軸心”,明確當前發(fā)展中的弊端和隱憂,融合現(xiàn)代國家治理趨向以及生態(tài)治理需求,為破解制度性矛盾提供新思路,為實現(xiàn)制度性承諾提供新視域。

(三)在公正分配生態(tài)產(chǎn)品中日益彌合制度的“社會邊界”

公正分配既是一個建立在動態(tài)利益博弈基礎(chǔ)上的經(jīng)濟問題,也是一個普遍追求的社會觀念和價值理想。無論哪種制度,衡量其正當性與合理性的標準之一就是,能否以公正的理想目標來引導前景謀劃、實踐建構(gòu)、價值規(guī)范、道德秩序、資源分配等,以規(guī)避運作風險并發(fā)揮制度的聚合優(yōu)勢與效率優(yōu)勢?！肮谋举|(zhì)內(nèi)涵就是制度之善”[63],這是因為公正內(nèi)蘊著一種對制度充滿信任與期冀的規(guī)范性訴求,直接指向橋接主體聯(lián)系、合理調(diào)節(jié)沖突、恰當權(quán)衡分配、引導社會行為的制度效應(yīng)。共建共治共享生態(tài)治理制度將公正視為優(yōu)先性價值,竭力讓所有治理主體都能擁有與義務(wù)相應(yīng)的權(quán)利,平等參與基于制度正當性與合理性之基礎(chǔ)的生態(tài)產(chǎn)品分配。

毫無疑問,生態(tài)產(chǎn)品關(guān)涉所有治理主體的切身利益?！傲己蒙鷳B(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉?！盵64]共建共治共享生態(tài)治理制度致力于這一總體性敘事,遵循生態(tài)運行規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律以促成生態(tài)產(chǎn)品的公正分配。然而,一些內(nèi)生因素和外部變量擱置了這一能量轉(zhuǎn)化,群體中的身份就是其中一個“典范”。身份不僅被視為某種歸屬性的認同特質(zhì),更是被看作資源有無、權(quán)力大小、知識多寡的象征。囿于身份差異導致在不同地域、場域、領(lǐng)域等形成了眾多有形無形的“圈子”,進而劃分出各種“社會邊界”。查爾斯·蒂利將“社會邊界”定義為:“內(nèi)部聯(lián)系的人口和/或為了參與者創(chuàng)造共享陳述的活動叢集之間對比密度、迅速轉(zhuǎn)變或分隔的鄰近區(qū)域?！盵65]依此可以認為,大至國別制度、區(qū)域劃分、城鄉(xiāng)二元,中至特定制度功能覆蓋區(qū)、上下層級、群體性事件,小至社區(qū)、單位,原則上都具備某些“社會邊界”的特征。

“社會邊界”包括一個分界線,構(gòu)筑了一個劃分彼此的壁壘,暫時阻斷或延緩了共建共治共享生態(tài)治理制度的暢通運行,使得公正分配生態(tài)產(chǎn)品的能量場存在明顯的差異。同時也應(yīng)該看到,分界線還包括界線兩邊的跨界關(guān)系及其共享故事,為消弭這種差異提供了契機。制度改革與創(chuàng)新是這一契機轉(zhuǎn)化的重要驅(qū)動因素,制度公正是制度改革與創(chuàng)新的目標追求和價值指向。制度公正是“一定社會的公正觀念與該社會的制度體系相結(jié)合并且發(fā)揮引領(lǐng)和促進社會公正的制度價值、制度精神和制度意義”[66],不僅托舉生態(tài)產(chǎn)品的公正分配及其美好生活,更為重要的是能夠相續(xù)聚焦于分界線的變動與狀態(tài),著力于彌合“社會邊界”引致的溝壑與斷裂,適時矯正運行方向的偏離。由此,加快推進共建共治共享生態(tài)治理的制度建設(shè)并促進其與法治、民主、文化等其他制度體系的同向發(fā)力,讓作為“善治”前提的“善制”也歸位到與“社會邊界”相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品分配領(lǐng)域,成為亟待進一步開拓的現(xiàn)實議題。

(四)在推進數(shù)字治理中繼續(xù)提升制度的基層生態(tài)治理能力

伴隨著數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展,治理領(lǐng)域發(fā)生了系統(tǒng)性、全局性乃至重構(gòu)性的深刻變革。數(shù)字技術(shù)全面迅速融入國家治理各領(lǐng)域與全過程,成為國家治理制度體系和治理能力現(xiàn)代化的新型配置要素,臨摹出急速轉(zhuǎn)型和大步跨越的數(shù)字化場景?！皵?shù)字治理旨在打破嚴密的科層制所采用的常規(guī)運作模式,通過信息開放、數(shù)據(jù)共享、組織互動,以扁平化結(jié)構(gòu)處理集權(quán)與分權(quán)的話語重塑,以協(xié)同治理機制實現(xiàn)治理流程再造、治理范圍擴展、治理效能提升。”[67]這場數(shù)字化革命既體現(xiàn)在科技、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的要素革新,也體現(xiàn)在生態(tài)治理領(lǐng)域的內(nèi)生融合。數(shù)字技術(shù)的剛性嵌入增強了多元治理主體參與的快捷性、高效性與共享性,增加主體話語權(quán)的同時重塑權(quán)力配置、規(guī)則框架和治理秩序。概言之,生態(tài)治理領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型迅速推進,表明數(shù)字技術(shù)在生態(tài)場域和治理空間的搭設(shè)與深植,傳達了一種旨在尋繹新的治理思路與治理邏輯的解決方案。

基層作為治理的最前沿和突破口,具有安邦定國的基礎(chǔ)性地位。生態(tài)環(huán)境治理的過程和成果,都需要在基層實踐中進行和實現(xiàn)。因而,基層生態(tài)治理能力是共建共治共享生態(tài)治理制度的固本基礎(chǔ),也是生態(tài)治理現(xiàn)代化的基本依托。“當前,我國制度體系呈現(xiàn)出倒金字塔結(jié)構(gòu),即越靠近基層受到的制度規(guī)范越多,而其所擁有的權(quán)力和資源卻越少。……基層的制度壓力過大而資源和能力不足,這已經(jīng)成為制約基層推進政策的最大阻礙。”[68]而且,原來國家高度集中的統(tǒng)轄權(quán)與基層較大自主的治理權(quán),經(jīng)過基層治理國家化的系統(tǒng)性調(diào)整后,更加規(guī)范的基層權(quán)力行使的合理性與正當性的同時也帶來基層治理懸浮、體制空轉(zhuǎn)等問題,增加了基層治理成本等困境[69]。

基層治理是國家治理的源頭根基,基層治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)工程?！爸袊交鶎又卫憩F(xiàn)代化的重要路向,是通過共建共治共享,將國家對基層的治理與社會自我治理結(jié)起來,將自上而下的國家治理與自下而上的社會參與結(jié)合起來,推動國家與社會良性互動?！盵70]針對基層治理焦慮的態(tài)勢,《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》明確了到2025年要實現(xiàn)“數(shù)字化公共服務(wù)更加普惠均等”的愿望,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》確定了“加強基層智慧治理能力建設(shè)”的目標。黨的二十大提出推進以黨建引領(lǐng)基層治理,同時要完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺。重要會議的召開和綱領(lǐng)性文件的頒布,為數(shù)字技術(shù)向基層賦能、賦權(quán)、增效提供了重要導向,意在增強生態(tài)治理的風險防范、態(tài)勢感知、趨向研判、科學決策等。

事實證明,數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展加速推進線上線下的緊密融合,督促生態(tài)治理主體、治理層級之間的雙向和多向良性互動,構(gòu)建了新的增長引擎?！皵?shù)字技術(shù)革新打破基層治理的常規(guī)運作狀態(tài),通過探尋基層治理新技術(shù)、新手段和新模式,提升基層數(shù)字治理的深度和廣度,推動基層治理從傳統(tǒng)的‘以管理為主’轉(zhuǎn)變?yōu)椤詳?shù)據(jù)為基礎(chǔ)、以算法為核心、以算力為支撐’的新型基層治理形態(tài),為基層治理現(xiàn)代化提供了新引擎?！盵71]不過,在數(shù)字生態(tài)治理中也應(yīng)避免對技術(shù)的過度青睞,需要綜合考慮主體責任倫理、技術(shù)配套設(shè)施、制度法律的加持等,在深化數(shù)據(jù)共享、強化數(shù)據(jù)安全、細化職權(quán)邊界、優(yōu)化組織互動中超脫于數(shù)字治理障礙,提高共建共治共享生態(tài)治理制度的基層生態(tài)治理能力。

五、結(jié) 語

現(xiàn)代國家意義上的生態(tài)制度治理是在國家制度和國家治理體系的指導下,制定相關(guān)政策和法規(guī)以回應(yīng)現(xiàn)實問題、運用具體制度以有效治理生態(tài)矛盾或危機的過程?；厮輾v史,共建共治共享生態(tài)治理制度既是新中國發(fā)展歷程和國家治理變遷的歷史縮影,又是不斷開拓和推進生態(tài)治理現(xiàn)代化新征程的鮮明特征,既呈現(xiàn)出階段性奮進求索和臺階式持續(xù)飛躍的時代追求,又彰顯出前瞻性謀劃和策略性舉措的承續(xù)創(chuàng)新。制度化的生態(tài)治理是中國生態(tài)治理現(xiàn)代化的必然趨向,堅持完善有序有效的多元治理主體參與無疑是走向“程序之治”“規(guī)范之治”進而走向“制度之治”的一種可行路徑。共建共治共享生態(tài)治理制度是提升治理效能的有效制度保障,更是實現(xiàn)人民管理生態(tài)事務(wù)的一項重要制度基礎(chǔ)?！笆冀K代表最廣大人民根本利益,保證人民當家作主,體現(xiàn)人民共同意志,維護人民合法權(quán)益,是我國國家制度和國家治理體系的本質(zhì)屬性,也是我國國家制度和國家治理體系有效運行、充滿活力的根本所在?！盵25]123按照這一總體遵循,共建共治共享生態(tài)治理制度將治理主體間的關(guān)系處理、生態(tài)利益的矛盾化解、政策運行機制的沖突消減等納入制度化空間內(nèi)予以解決,以賡續(xù)人與自然關(guān)系的道德認知為內(nèi)核,以實現(xiàn)“以人民為中心”的核心立場為根本、以規(guī)范治理主體關(guān)系的公平正義為保障,直接反映了責任共擔、利益共生與合作共享的治理理念。未來還需就如何系統(tǒng)總結(jié)共建共治共享生態(tài)治理的制度調(diào)適性,深入把握“制度—效能”轉(zhuǎn)化的深層次機理,依循數(shù)字治理的時代潮流加強主體參與和生態(tài)環(huán)境治理的精細化和定量化研究,為生態(tài)環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展提供更多更廣的線索思路和研究成果。