蔣碩亮

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院, 上海 200433)

一、引言

2020年10月黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》,明確把“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”列為重要戰(zhàn)略抉擇。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)這一戰(zhàn)略決策。這標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略從“兩頭在外”“大進(jìn)大出”到“雙循環(huán)”的重大歷史轉(zhuǎn)變。改革開放以來,中國取得舉世矚目的“經(jīng)濟(jì)奇跡”,國內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3679億元增長到2019年的接近100萬億元,年均實(shí)際增長9.4%,遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)3.5%左右的年均增速。參照國際貨幣基金組織數(shù)據(jù),按照購買力平價(jià)計(jì)算,2017年中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模已超過美國,2019年中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模占據(jù)世界經(jīng)濟(jì)份額達(dá)16.8%。2020年受新冠疫情沖擊,原本就低迷的世界經(jīng)濟(jì)雪上加霜,低增長、低通脹、低利率、高債務(wù)、高風(fēng)險(xiǎn)的“三低兩高”運(yùn)行態(tài)勢進(jìn)一步加劇[1],世界正面臨百年未有之大變局。中國作為2020年唯一保持正增長的主要經(jīng)濟(jì)體,在這樣的大變局下無疑面臨著巨大挑戰(zhàn)。然而危難和機(jī)遇本是同根而生、互相依存,新發(fā)展格局必然也蘊(yùn)藏著新機(jī)遇。在這樣的巨變下,如何加快調(diào)整和優(yōu)化政府職能、加快推進(jìn)我國政府職能改革促進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,對于加快構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局具有重要意義。

二、新發(fā)展格局下政府職能轉(zhuǎn)變面臨的新環(huán)境

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的提出意味著我國對外開放進(jìn)入了新的發(fā)展模式,“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的科學(xué)內(nèi)涵可初步概括為:在新發(fā)展理念和總體國家安全觀的科學(xué)理念指導(dǎo)下,以高水平經(jīng)濟(jì)循環(huán)、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和開放型世界經(jīng)濟(jì)為發(fā)展目標(biāo),以高質(zhì)量發(fā)展為基礎(chǔ)動(dòng)力,構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的基本格局型態(tài)[2],在這一科學(xué)內(nèi)涵下超大規(guī)模國內(nèi)市場是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基石,既是我國保持經(jīng)濟(jì)定力的重要依托,也是我國參與國際競爭的重要優(yōu)勢[3]?！半p循環(huán)”新發(fā)展格局戰(zhàn)略的重要價(jià)值在于更加明確地指出了要以“我”為主,以自身科技水平和全要素生產(chǎn)率不斷提高作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?要以國內(nèi)大循環(huán)作為進(jìn)一步深化改革的核心關(guān)注要點(diǎn)[4]。而國際大循環(huán)的主要驅(qū)動(dòng)力則更加注重凸顯我國自身比較優(yōu)勢開展競爭,依靠自身比較優(yōu)勢進(jìn)入全球價(jià)值鏈的對應(yīng)位置,積極參加國際經(jīng)濟(jì)治理體系,參與國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的規(guī)則制定和調(diào)整,重塑國際合作的新優(yōu)勢,不斷爭取進(jìn)而鞏固我國在國際競爭中的主導(dǎo)地位。從深層次來看,“雙循環(huán)”新發(fā)展格局背景下,政府職能轉(zhuǎn)變面臨的內(nèi)外部環(huán)境表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是高質(zhì)量市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的約束;二是新發(fā)展格局背景下的社會(huì)治理的挑戰(zhàn);三是政府自身建設(shè)任務(wù)的要求。

首先,“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的提出時(shí)間盡管較短,但理論和實(shí)務(wù)界對之予以高度關(guān)注。以國內(nèi)大循環(huán)為主體,旨在發(fā)揮國內(nèi)大市場優(yōu)勢,是順勢而為之舉,并不是與世界脫鉤,更不是關(guān)起門來封閉運(yùn)行[5]。強(qiáng)調(diào)國內(nèi)大循環(huán)為主體,是指通過發(fā)揮內(nèi)需潛力,促進(jìn)國內(nèi)市場和國際市場聯(lián)系更暢通,從而更好利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源,實(shí)現(xiàn)更加強(qiáng)勁可持續(xù)的發(fā)展。因此,政府在加快提高滿足內(nèi)需的能力,提高經(jīng)濟(jì)自我循環(huán)能力的同時(shí),要實(shí)現(xiàn)更高水平的對外開放,構(gòu)建國內(nèi)國際“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局[6],這意味著政府職能重心與工作范圍需要作出相應(yīng)調(diào)整。比如,面臨高端芯片、軟件、種子等高科技領(lǐng)域“卡脖子”問題,政府要做“加法”,加大投入和科技攻關(guān),為科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造良好的制度載體,以此實(shí)現(xiàn)“中國制造”到“中國智造”的升級(jí)[7]。另一方面,由于經(jīng)濟(jì)增長方式不斷轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)取代要素驅(qū)動(dòng),政府必須做好“減法”,即“放管服”改革,簡政放權(quán),簡化優(yōu)化市場準(zhǔn)入,減稅降費(fèi),最大限度激發(fā)市場主體的參與熱情,大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

其次,“雙循環(huán)”新發(fā)展格局要求加快改變激勵(lì)出口的政策導(dǎo)向,把滿足國內(nèi)需求作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢,通過供給側(cè)與需求側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,提高供給質(zhì)量并發(fā)掘國內(nèi)消費(fèi)潛力;另一方面,提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平,改變我國長期處于價(jià)值鏈中低端的國際分工地位,國內(nèi)國際兩個(gè)循環(huán)形成良性互動(dòng),推進(jìn)我國加快向全球價(jià)值鏈上游邁進(jìn)。因此從社會(huì)治理角度看,新發(fā)展格局是政府、市場、社會(huì)的“合奏曲”,它是充分挖掘國內(nèi)消費(fèi)潛力、逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距、不斷提升居民收入以及發(fā)展成果惠及更廣大民眾的過程。因此,政府除了履行好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能外,還需更好調(diào)動(dòng)其他主體的積極性,履行社會(huì)管理、公共服務(wù)與環(huán)境保護(hù)職能。比如在社會(huì)管理方面,政府應(yīng)加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié),擴(kuò)大中等收入群體,以此擴(kuò)大消費(fèi)并拉動(dòng)內(nèi)需;在公共服務(wù)方面,加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理和服務(wù),提升社會(huì)保障水平,更好應(yīng)對諸如新冠疫情等突發(fā)事件。

再次,從政府自身角度看,“雙循環(huán)”新發(fā)展格局強(qiáng)調(diào)要立足暢通國內(nèi)大循環(huán),這就意味著要打通國內(nèi)市場生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié),打破行業(yè)壟斷和地方保護(hù),形成國民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。這對政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的挑戰(zhàn)。一是各類項(xiàng)目審批中有相當(dāng)一部分需要取消,即使有必要保留的,也應(yīng)對其進(jìn)行優(yōu)化處理而不是原封不動(dòng)保留。政府職能的轉(zhuǎn)變,有時(shí)更需要釜底抽薪[8]。在立足暢通國內(nèi)大循環(huán)的基本前提下,應(yīng)該將不需要的政府職能進(jìn)行優(yōu)化甚至剝離。二是由于政府事權(quán)和支出責(zé)任改革還在推進(jìn)過程中,央地事權(quán)劃分不夠明晰,部分地方政府出臺(tái)的有利于優(yōu)化營商環(huán)境的措施,存在地方壟斷的潛在風(fēng)險(xiǎn),對其他地方和全局則不一定有利甚至有害,由此所建立起來的財(cái)政競爭秩序是混亂的,不利于優(yōu)化全國范圍的營商環(huán)境。三是要進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界關(guān)系,政府能做的事要規(guī)范化、法治化、高效率,政府不該插手的事情要交由市場去解決或者由政府與市場協(xié)同解決。政府職能轉(zhuǎn)變的步伐要加快,否則在外部環(huán)境變得更加不穩(wěn)定不確定、國內(nèi)市場仍存在低效、不平衡和公平仍有所缺失的情況下,很難建立起“生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)”各個(gè)環(huán)節(jié)都暢通的國內(nèi)大循環(huán)格局,也很難構(gòu)建起國內(nèi)國際聯(lián)結(jié)暢通、互相促進(jìn)的“雙循環(huán)”發(fā)展格局。

三、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下政府職能重心界定

政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)歷久彌新的問題。自改革開放以來,政府職能轉(zhuǎn)變一直都是我國政府改革的著力點(diǎn),只要政府存在,政府職能便是一個(gè)容易引發(fā)人們探討的話題[9]。我國政府職能轉(zhuǎn)變基于我國的改革實(shí)踐,始終伴隨著改革開放的步伐。從早期的對馬克思主義視角下政府職能的類型的研究,到自由市場導(dǎo)向的政府職能類型研究,再到厲以寧的“市場調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、政府主導(dǎo)市場”的“二次調(diào)節(jié)”模式的政府職能,進(jìn)而到“引導(dǎo)型”的政府職能模式,關(guān)于政府職能及其轉(zhuǎn)變的研究百花齊放。隨著我國行政生態(tài)環(huán)境的變化,聚焦和關(guān)注的點(diǎn)自然也要調(diào)整。改革開放以來我國歷經(jīng)數(shù)次行政體制改革,已經(jīng)基本建立了科學(xué)完備、與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府職能體系,成功實(shí)現(xiàn)了政府職能的計(jì)劃性向市場性的轉(zhuǎn)變,政府職能向提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、保持經(jīng)濟(jì)總量平衡、調(diào)節(jié)收入分配、保障市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、維護(hù)社會(huì)公平正義的轉(zhuǎn)型也基本實(shí)現(xiàn),構(gòu)建了“政府+市場+非政府組織”共同推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的三維結(jié)構(gòu)框架[10]。在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局應(yīng)對百年未有之大變局的嚴(yán)峻新形勢下,要求政府職能更加精準(zhǔn)把握經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐,更加科學(xué)民主,正如習(xí)近平2018年在中共中央舉行的黨外人士座談會(huì)和民主協(xié)商會(huì)上的講話所說,政府職能改革是一個(gè)過程,不會(huì)一蹴而就,更不會(huì)一勞永逸。黨的十八屆三中全會(huì)將政府基本職能定位于宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等[11],這一定位是準(zhǔn)確而全面的。職能重心是指在政府眾多職能中,相對重要的職能。不同的發(fā)展階段和發(fā)展時(shí)期,基本職能保持不變,但職能重心會(huì)發(fā)生變化。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下,為了更好發(fā)揮新發(fā)展格局的國家戰(zhàn)略作用,勢必要調(diào)整和重新聚焦政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)注點(diǎn),政府職能重心必然發(fā)生轉(zhuǎn)變。基于此我們認(rèn)為,新發(fā)展格局下我國政府職能重心可做如下定位。

(一)暢通國民經(jīng)濟(jì)

商品和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的必要前提,然而我國還存在一些機(jī)制障礙,例如交易或物流成本高、信息不暢通或信息共享機(jī)制缺失、存在地方保護(hù)主義、信用體系尚未完善等,都不同程度上制約了循環(huán)體系的構(gòu)建和高效運(yùn)行。針對這些問題,我國應(yīng)深化改革,破除制約商品和生產(chǎn)要素流動(dòng)的機(jī)制障礙。首先,提高對內(nèi)開放水平要求政府的政策應(yīng)注重企業(yè)之間各類要素的共享,尤其是要注重利用《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》破除針對民營企業(yè)的政策歧視和政策壁壘,拆掉阻礙民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”等[12],使企業(yè)能夠公平地享有參與競爭和共同發(fā)展的機(jī)會(huì)。其次,重點(diǎn)打破被政府行政壟斷的行業(yè)和部門的小空間和小圈子,在依法治國的制度框架下規(guī)范和促進(jìn)各類資源和要素在企業(yè)、行業(yè)和區(qū)域之間自由流動(dòng)。各級(jí)政府要重點(diǎn)整治能源、交通、通信等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),發(fā)揮競爭對于提高資源配置效率的重要作用,深化區(qū)域合作機(jī)制、加強(qiáng)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的合作,構(gòu)建全國范圍內(nèi)公平、有序、開放、統(tǒng)一的市場,構(gòu)建暢通的國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)市場。

(二)引領(lǐng)科技創(chuàng)新

目前改革進(jìn)入深水區(qū),科技革命競爭日益激烈,我國核心技術(shù)面臨“斷供”的危險(xiǎn)日漸凸顯,新科技帶來新機(jī)遇的同時(shí)也帶來新挑戰(zhàn),如果不能夠在新科技浪潮中實(shí)現(xiàn)自立自強(qiáng)最終可以引領(lǐng)科技創(chuàng)新,就會(huì)在激烈的國際競爭中落后以致被淘汰,新的發(fā)展格局也難以建立起來。當(dāng)前國際環(huán)境中出現(xiàn)了逆全球化,我國面臨發(fā)達(dá)國家尤其是美國的核心技術(shù)被封鎖,存在被“卡脖子”的問題。為了突破核心科技的封鎖困境,習(xí)近平數(shù)次強(qiáng)調(diào)要始終圍繞“科技創(chuàng)新要靠自力更生”這一核心思想,要“補(bǔ)齊短板,在關(guān)系國家安全領(lǐng)域和節(jié)點(diǎn)構(gòu)建自主可控、安全可靠的國內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)體系,在關(guān)鍵時(shí)刻可以自我循環(huán)”;要“掌握更多關(guān)鍵核心技術(shù),搶占行業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)”[13]等。在這樣嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)局面下,政府部門要加快引領(lǐng)科技創(chuàng)新,為技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用加大資金投入、提供良好的研發(fā)環(huán)境、培養(yǎng)和引進(jìn)更多專業(yè)技術(shù)人才等。政府需要加大公共服務(wù)支出,尤其是在科研和教育方面的支出力度,并重點(diǎn)提升這方面投入的持續(xù)性和有效性,同時(shí)完善加快科技產(chǎn)出效率的激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動(dòng)科研人才的主觀能動(dòng)性。

(三)優(yōu)化營商環(huán)境

我國政府持續(xù)聚焦優(yōu)化營商環(huán)境問題,強(qiáng)調(diào)要更大限度激發(fā)市場活力、調(diào)動(dòng)人的積極性和社會(huì)創(chuàng)造力,營造公平競爭的市場環(huán)境,激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。2018國務(wù)院提出要加快構(gòu)建具有中國特色的營商環(huán)境評(píng)價(jià)體系,由此可見國家對優(yōu)化營商環(huán)境重要性的認(rèn)識(shí)提到了一個(gè)新的高度。沒有優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境,經(jīng)濟(jì)不可能真正繁榮,暢通國內(nèi)大循環(huán)的基礎(chǔ)也就不復(fù)存在,更不要說實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。營商環(huán)境重點(diǎn)突出一個(gè)“優(yōu)”字。要優(yōu)化企業(yè)服務(wù)體系,培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織,積極壯大各類專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。加快各種新技術(shù)手段在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用,探索運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”,推動(dòng)“掌上辦”“指尖辦”。打通部門間、地區(qū)間“信息孤島”[14]。因此在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局過程中,政府部門要凸顯服務(wù)型政府功能,進(jìn)一步厘清政府和市場的邊界關(guān)系,政府能做的事要規(guī)范化、法治化、高效率,政府不該插手的事情要交由市場去解決或者由政府與市場協(xié)同解決,合力打造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。

(四)精準(zhǔn)提供公共服務(wù)

黨的十八大開始政府把“放管服”改革作為政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”,“放管服”改革使得政府行政審批事項(xiàng)和審批環(huán)節(jié)大大減少,審批流程不斷優(yōu)化和規(guī)范,審批行為的監(jiān)管不斷健全,結(jié)果就是政府效率得以不斷提升:十八大以來國務(wù)院部門削減行政審批事項(xiàng)超過了40%;取消“非行政許可審批”和下放投資核準(zhǔn)權(quán),部分省份減少了50%左右甚至高達(dá)70%的審批事項(xiàng);不斷對行政審批模式進(jìn)行創(chuàng)新并落到實(shí)處,包括浙江省的“最多跑一次”審批、江蘇省的“不見面審批”、山東省的“一次辦好”改革,以及其他省市出臺(tái)的“馬上辦”“就近辦”“一次辦”等便民模式,以上舉措有效推進(jìn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)了市場活力,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)變得異常活躍,參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的市場主體數(shù)量迅速增加,多元化日益凸顯。加快建立完善各類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),深化政務(wù)公開透明、完善政策執(zhí)行的事前事中事后監(jiān)督機(jī)制的同時(shí)接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督,提高政務(wù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和便利化水平,從而強(qiáng)化政府提供高效公共服務(wù)的能力。此外,政府還要提供更多用于防范和化解諸如新冠疫情風(fēng)險(xiǎn)的公共產(chǎn)品和服務(wù),確保人民群眾生命安全[15]。

(五)調(diào)節(jié)收入分配

收入分配公平是維護(hù)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的韌性基礎(chǔ),收入分配不公則是擾亂經(jīng)濟(jì)循環(huán)的主要堵點(diǎn)之一。收入分配不公在多個(gè)方面會(huì)對暢通內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)循環(huán)產(chǎn)生阻礙:首先,它會(huì)導(dǎo)致階層的不公平性。社會(huì)消費(fèi)的中堅(jiān)力量是中產(chǎn)人群,而分配不公導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富向階層頂端集聚,極大地阻礙了消費(fèi)升級(jí);其次,會(huì)加劇區(qū)域的不公平性。社會(huì)主義強(qiáng)調(diào)先富帶動(dòng)后富最終實(shí)現(xiàn)共同富裕,然而由于分配不公,少部分先發(fā)展起來的區(qū)域未能有效拉動(dòng)后發(fā)區(qū)域,造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和價(jià)值升級(jí)遇到阻礙,最終對供給側(cè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)產(chǎn)生負(fù)向影響;第三,分配不公會(huì)延伸代際的不公平性。社會(huì)階層的固化抑制了家庭對人力資本投入的意愿,延緩了“人口規(guī)模紅利”向“人口質(zhì)量紅利”的躍遷,阻滯了經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能切換[16],極端情況下甚至引發(fā)社會(huì)對立。因此在改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段,在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局成為國家戰(zhàn)略的時(shí)代背景下,政府部門在注重提升效率的同時(shí)要將收入的初次分配和再分配提到歷史的新高度,謹(jǐn)防陷入“中等收入陷阱”,謹(jǐn)防社會(huì)差距的進(jìn)一步拉大,著力解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間、代際之間的不平衡問題,這既是跨越“中等收入陷阱”、維護(hù)社會(huì)公平正義的內(nèi)在要求,也是構(gòu)建暢通國內(nèi)國際循環(huán)促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

(六)參與全球治理

這是政府重要的對外職能。在改革初期我國由于國內(nèi)市場發(fā)育不良和國內(nèi)消費(fèi)需求不足,采取以開發(fā)和利用西方市場為主的單循環(huán)戰(zhàn)略,取得了顯著成效,但是在長期運(yùn)行過程中也產(chǎn)生了過度依賴國外市場的弊端,我國國內(nèi)市場中的勞動(dòng)力、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、金融信貸、原材料等各類生產(chǎn)要素處于被國際市場牽引的狀態(tài),在發(fā)展格局中處于次要地位[12]。當(dāng)前我國將構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局作為戰(zhàn)略選擇,則可以破解我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于西方市場的弊端。從倡導(dǎo)“一帶一路”到提出“人類命運(yùn)共同體”,黨的十八大以來中國對全球治理的貢獻(xiàn)主要集中在經(jīng)濟(jì)合作上,通過多邊經(jīng)貿(mào)合作,中國從人類理想社會(huì)角度出發(fā)積極重構(gòu)全球治理的價(jià)值觀[17]。這一價(jià)值觀在國際社會(huì)引發(fā)共鳴并載入聯(lián)合國不同層面多份決議,一定程度上體現(xiàn)為一種全球意識(shí)或全球價(jià)值觀,在百年未有之大變局下為構(gòu)建新的國際市場規(guī)則和秩序提供了價(jià)值指導(dǎo),也為我國在更廣闊的維度上推進(jìn)對外開放、更深層次地參與全球治理、引導(dǎo)全球化浪潮以及共享全球化成果提供了優(yōu)質(zhì)的國際環(huán)境。不僅如此,積極參與全球治理,維護(hù)和支持經(jīng)濟(jì)全球化與多邊主義,主動(dòng)化解國際矛盾、國際問題、國際風(fēng)險(xiǎn),對于維護(hù)我國國家安全和核心利益具有重要意義。

四、基于“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的政府職能轉(zhuǎn)變策略

如果說在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下,界定政府職能重心是解決“做什么”的問題,那么,新發(fā)展格局下的政府職能轉(zhuǎn)變策略則是解決“如何做”的問題。在厘清新發(fā)展格局下的政府職能重心的基礎(chǔ)上,我們提出適應(yīng)新發(fā)展格局的轉(zhuǎn)變政府職能的幾點(diǎn)對策建議。

(一)進(jìn)一步理順政府與市場、政府與社會(huì)、央地政府之間的關(guān)系

理順政府與市場的關(guān)系,要做到充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,更好地發(fā)揮政府作用,推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合。理順政府與社會(huì)的關(guān)系,政府不再是公共政策中最顯著的角色,它必須依賴社會(huì)其他的行動(dòng)者來獲得自己的合法性和影響力[18];尤其在公共利益問題上要以人民為中心,加強(qiáng)與社會(huì)各方的互動(dòng)合作。在這三個(gè)關(guān)系中,理順中央政府與地方政府的關(guān)系是轉(zhuǎn)變政府職能的核心。我國政府的權(quán)力配置是以中央政府為核心,按照同質(zhì)不同量的基本原則進(jìn)行劃分,央地政府的許多職能是極其類似的,地方政府有時(shí)候甚至成了中央政府的派出機(jī)構(gòu)。央地政府職能邊界的混同導(dǎo)致央地權(quán)責(zé)難以清晰劃分,央地政府的核心職能都難以充分發(fā)揮。厘清這種不清晰的邊界關(guān)系既是政府職能改革的重點(diǎn),更是應(yīng)對構(gòu)建國內(nèi)國際“雙循環(huán)”新發(fā)展格局尤其是建立暢通的國內(nèi)統(tǒng)一市場的必要舉措。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推行政府權(quán)力清單制度,但是在實(shí)踐中由于缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)和要求,沒有制定權(quán)力清單的全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和體系,地方各級(jí)政府依照各自對政策的解讀制定了權(quán)力清單,但是多數(shù)僅限于政府審批職能,鮮有包括權(quán)力清單、職責(zé)清單等在內(nèi)的權(quán)力清單體系。除了審批權(quán)力,其他諸如行政許可權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)等各種行政權(quán)存在于各級(jí)政府手中,并且極有可能衍生出多種派生權(quán),名目繁多交叉縱橫,模糊了政府與市場、政府與社會(huì)、央地政府之間的職責(zé)邊界。制定政府權(quán)力清單本身有利于規(guī)范政府職能,但是由于政府尤其是中央政府作為權(quán)力中心缺乏足夠的來自社會(huì)和公共的監(jiān)督,企業(yè)社會(huì)組織和公民參與決策的渠道不暢通,導(dǎo)致權(quán)力體系的構(gòu)建和劃分及其調(diào)整過程中政府的權(quán)力過大,具有一定的隨意性。在構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的過程中,當(dāng)務(wù)之急是要加快統(tǒng)一和規(guī)范政府制定權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)體系,各級(jí)政府在結(jié)構(gòu)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)清晰、統(tǒng)一完整的框架體系下制定對應(yīng)自己政府層級(jí)的權(quán)力清單,為形成統(tǒng)一的國內(nèi)市場和國際國內(nèi)有效聯(lián)結(jié)互相促進(jìn)的發(fā)展格局提供制度基礎(chǔ)。

(二)加大科研教育等公共投入,并突出政府科技創(chuàng)新服務(wù)協(xié)調(diào)作用

構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的關(guān)鍵是要堅(jiān)持深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,充分發(fā)揮國內(nèi)超大規(guī)模市場優(yōu)勢,因此打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)至關(guān)重要。盡管我有超大規(guī)模市場這個(gè)強(qiáng)有力的基礎(chǔ),但是對于自主創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)的突破尚未形成有效支撐。美國等國家掌握的核心關(guān)鍵技術(shù)仍在嚴(yán)重制約著我國的發(fā)展進(jìn)程:對內(nèi),基礎(chǔ)研發(fā)投入不夠,科技成果轉(zhuǎn)化和運(yùn)用還存在行業(yè)壁壘,行業(yè)監(jiān)督不規(guī)范,統(tǒng)籌性和有效性也不高;對外,對諸多關(guān)鍵核心技術(shù)還存在著“不敢用”“不愿用”“不能用”的堵點(diǎn),尚未形成關(guān)鍵核心技術(shù)突破和超大規(guī)模市場之間的良性循環(huán)。因此為了更好應(yīng)對當(dāng)前全球市場萎縮的外部環(huán)境,參與和主導(dǎo)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命,政府需要加大公共服務(wù)支出,尤其是在科研和教育方面的支出力度,并重點(diǎn)提升這方面投入的持續(xù)性和有效性,同時(shí)完善加快科技產(chǎn)出效率的激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動(dòng)科研人才的主觀能動(dòng)性。此外,科研院所、高校、企業(yè)和其他社會(huì)組織作為科技創(chuàng)新主體,在科技攻關(guān)過程中會(huì)有很多問題單靠自身的力量是解決不了的,比如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、重大科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,這就需要政府做好服務(wù),尤其是整合協(xié)調(diào)各方面的力量協(xié)同創(chuàng)新。

(三)破除壁壘和壟斷,建立健全國內(nèi)統(tǒng)一市場

暢通國內(nèi)大循環(huán)重點(diǎn)是暢通生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)。但是我國目前行業(yè)之間、區(qū)域之間等都存在諸多行業(yè)壁壘和市場壟斷,地方保護(hù)主義屢禁不止,一方面是由歷史原因造成,另一方面與傳統(tǒng)政府部門過于重視經(jīng)濟(jì)績效考核有密不可分的關(guān)系。行業(yè)和區(qū)域壁壘、壟斷和地方保護(hù)主義盛行,加上行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和其他社會(huì)組織在政策施行過程中的參與度較低,造成了國內(nèi)市場的分割和不規(guī)范,既不利于構(gòu)建國內(nèi)統(tǒng)一市場,也與全球化趨勢逆向而行。因此為了建立健全國內(nèi)統(tǒng)一市場,需要政府部門加快轉(zhuǎn)型成服務(wù)型政府,加快市場的法治化建設(shè)。通過制定科學(xué)規(guī)范的法律法規(guī)、建立規(guī)范市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制、建立完善行業(yè)正面和負(fù)面清單機(jī)制、加強(qiáng)執(zhí)法力度和司法監(jiān)督力度,達(dá)到破除行業(yè)壁壘和壟斷保護(hù)的目標(biāo),從而加快推進(jìn)國內(nèi)統(tǒng)一市場的構(gòu)建。

(四)在不損失效率的前提下,解決好公平分配問題

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增速減緩和不平等程度處于高位,使得權(quán)衡效率與公平這一政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的基本問題更加重要和敏感。公平合理的收入分配是優(yōu)化生產(chǎn)要素配置、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率與公平兼顧的重要保證。分配環(huán)節(jié)的問題在過往的國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)中比較突出,甚至阻滯了供求兩者之間的轉(zhuǎn)化,要暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán),就要對“生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)”體系中的分配體制問題進(jìn)行梳理。首先,在初次分配環(huán)節(jié)注重效率的同時(shí)要著重解決好公平分配問題。2013年國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》,將“效率優(yōu)先兼顧公平”的表述修改為“初次分配和再分配環(huán)節(jié)都要兼顧好效率和公平”,“再分配要更加注重公平,提高公共資源配置效率,縮小收入差距”。2017年黨的十九大報(bào)告明確提出要縮小收入分配差距;2020年黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)縮小收入分配與城鄉(xiāng)發(fā)展差距。在實(shí)踐中政府部門要進(jìn)一步改進(jìn)工資制度和價(jià)格制度,改變“強(qiáng)資本,弱勞動(dòng)”的狀況,增加勞動(dòng)報(bào)酬在分配中的比例,堅(jiān)持多勞多得,著重保護(hù)勞動(dòng)所得,增加勞動(dòng)者特別是一線勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬,提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重,在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)實(shí)現(xiàn)居民收入同步增長,從制度上為勞動(dòng)者獲得相應(yīng)的社會(huì)回報(bào)提供保障。其次,在再分配和三次分配環(huán)節(jié)則更側(cè)重于關(guān)注社會(huì)的公平正義,政府部門要通過合理配置教育資源促進(jìn)教育公平、通過向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)實(shí)施教育傾斜政策促進(jìn)教育均衡發(fā)展、通過建立健全全民社會(huì)保障體系從根本上縮小收入差距使全民共享發(fā)展成果。

(五)參與構(gòu)建國際市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則和秩序,更好對外開放

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中,國內(nèi)大循環(huán)和國際大循環(huán)之間是辯證統(tǒng)一的,既相互促進(jìn),又相互制約。一方面,國內(nèi)大循環(huán)是主體,要求其具有相對獨(dú)立性,但并不是“閉關(guān)鎖國”,而是為了更好融入并帶動(dòng)國際大循環(huán)。另一方面,國際大循環(huán)是支撐,通過國際大循環(huán)能夠?yàn)閲鴥?nèi)大循環(huán)提供更大空間和更多動(dòng)力[19]。

習(xí)近平在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào),當(dāng)前開放合作仍然是歷史潮流,互利共贏依然是人心所向。要敞開大門歡迎各國分享中國發(fā)展機(jī)遇,積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理。在中國,改革開放只有進(jìn)行時(shí),沒有完成時(shí)。因此,參與全球治理是新發(fā)展格局下的政府職能重心之一,積極主動(dòng)參與全球治理對于推進(jìn)新發(fā)展格局的形成具有重要戰(zhàn)略意義。2020年新冠疫情的治理凸顯了國際合作的缺失,中國在疫情防控中反映出的國家治理能力、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力和能力以及“十四五”規(guī)劃實(shí)施,中國參與和引領(lǐng)全球治理的角色進(jìn)一步凸顯。當(dāng)今世界全球化仍是大勢,盡管存在多個(gè)雙邊或區(qū)域自貿(mào)協(xié)定,不可避免存在區(qū)域競爭,但是在合作共贏的基礎(chǔ)上求同存異,加大力度探索互補(bǔ)合作的可能性,堅(jiān)持市場開放、包容開放、互利共贏的治理理念,合力打破貿(mào)易壁壘、單邊主義等自由貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)合作的障礙,積極參與全球治理,實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)治理的長久良性發(fā)展。比如2020年11月5日RCEP的簽署,為我國參與全球治理、構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提供了助力。

(六)優(yōu)化政府考核機(jī)制,提升政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)生動(dòng)力

我國人事任免的高度集中使得中央政府對地方政府官員的偏好和策略行為產(chǎn)生非常大的影響,形成了政治晉升激勵(lì)、財(cái)政分權(quán)激勵(lì)和私人激勵(lì)結(jié)合在一起構(gòu)成的“經(jīng)濟(jì)增長型”考核機(jī)制,帶來了數(shù)十年的“增長奇跡”的同時(shí)也帶來了行業(yè)和區(qū)域壁壘、壟斷和地方保護(hù)主義盛行。這種結(jié)構(gòu)失衡的地方政府官員考核機(jī)制亟需調(diào)整優(yōu)化,即在“對誰負(fù)責(zé),誰來考核”的框架下,將政績考核體系分成經(jīng)濟(jì)績效考核和社會(huì)績效考核兩塊,其中經(jīng)濟(jì)績效的考核由中央政府以各種客觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的形式進(jìn)行考核,社會(huì)績效由于是對整個(gè)社會(huì)負(fù)責(zé)因此由社會(huì)公眾以“民意調(diào)查”“民意測驗(yàn)”“公民滿意度”等形式進(jìn)行考核。通過優(yōu)化可以實(shí)現(xiàn)政府考核權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一以及民意的凸顯,更強(qiáng)調(diào)民主參與,更強(qiáng)化民主監(jiān)督,將對政府官員社會(huì)績效的考核權(quán)力交給轄區(qū)公民,回歸“群眾中來、群眾中去”的群眾路線。政府官員兩個(gè)方面的績效考核從過去的“胳膊拗不過大腿”的替代關(guān)系轉(zhuǎn)變成“兩條腿走路”的互補(bǔ)關(guān)系,提升政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)生動(dòng)力,將部分工作從完全圍繞經(jīng)濟(jì)展開轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上去,大幅度提高科技創(chuàng)新與公共服務(wù)的財(cái)政支出比例,從而有助于構(gòu)建暢通的國內(nèi)國際“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。