李凌云（北京物資學(xué)院 法學(xué)院，北京 101149）

2021 年8 月，中央印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱（2021-2025 年）》明確提出：“暢通違法行為投訴舉報(bào)渠道，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員依法予以獎(jiǎng)勵(lì)和嚴(yán)格保護(hù)?！迸e報(bào)作為社會(huì)治理機(jī)制已在公共行政中得到廣泛適用，一種被稱為“行政舉報(bào)”的法律制度正在蓬勃發(fā)展。所謂行政舉報(bào)，大體是指公民、法人或其他組織就他人涉嫌違法行為等事項(xiàng)，向具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)反映并請(qǐng)求予以處理的行為。[1]行政舉報(bào)是利益調(diào)整的法律制度形態(tài)，在社會(huì)治理領(lǐng)域具有廣闊的應(yīng)用實(shí)踐。公民以舉報(bào)方式向行政機(jī)關(guān)告知違法事項(xiàng)，期望行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)進(jìn)行處理。例如，多地交警部門(mén)創(chuàng)設(shè)了“隨手拍”微信小程序，市民可通過(guò)手機(jī)拍攝舉報(bào)包括占用應(yīng)急車(chē)道、違停等機(jī)動(dòng)車(chē)違法事項(xiàng)，為打擊違法行為提供了有力協(xié)助。[2]又如，2008 年震驚全國(guó)的“石家莊三鹿奶粉事件”、2017 年“江蘇靖江毒地事件”等，都是先由知情公民進(jìn)行舉報(bào)才得以公開(kāi)披露。再如，2021 年1 月，四川發(fā)布《關(guān)于對(duì)新冠疫情防控冷鏈物流舉報(bào)實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)公民反映冷鏈物流違法行為，每起行政舉報(bào)案件最高可達(dá)5 萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)金額。

理論與實(shí)務(wù)界圍繞行政舉報(bào)的法律要點(diǎn)展開(kāi)了激烈討論。2022 年5 月10 日，在中國(guó)知網(wǎng)CNKI)以主題形式搜索“行政舉報(bào)”有文獻(xiàn)172條，相關(guān)文獻(xiàn)資料往往從行政訴訟、行政執(zhí)法、權(quán)益保護(hù)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等論題展開(kāi)。在訴訟方面，如何判斷舉報(bào)人是否擁有原告資格比較棘手，一般認(rèn)為需要增強(qiáng)法律規(guī)范及司法解釋的理解，創(chuàng)設(shè)可操作的判斷路徑。[3]在執(zhí)法層面，主要著眼于個(gè)案探討中的問(wèn)題解決，如有行政執(zhí)法人員從現(xiàn)實(shí)案例入手對(duì)怎樣區(qū)別舉報(bào)、投訴在著作權(quán)行政處罰中的功能進(jìn)行了分析。[4]在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)上，此論題也是理論探討的聚焦點(diǎn)，有學(xué)者從制度屬性、內(nèi)在原理、以及優(yōu)化策略等層面，探討了作為行政措施的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。[5]不過(guò)，囿于行政舉報(bào)內(nèi)涵與外延的復(fù)雜性，單一角度可能不足以全面揭示其現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。而類型化則是一種不可忽略的分析視角。類型化分析法亦稱分類研究法，是基于研究目的與法律現(xiàn)象的復(fù)雜性按一定標(biāo)準(zhǔn)將對(duì)象歸納整理，以利于具體化認(rèn)知及問(wèn)題解決的方法。本文擬運(yùn)用類型化方法梳理行政舉報(bào)的基本分類與法律事項(xiàng)，以行政執(zhí)法與行政審判中凸顯的法律難點(diǎn)為對(duì)象，繼而針對(duì)性提出解決對(duì)策，以增進(jìn)法治政府建設(shè)背景下行政法律制度的精細(xì)化認(rèn)知。

一、類型化視角下行政舉報(bào)的現(xiàn)實(shí)圖景

對(duì)行政舉報(bào)的理論闡釋，應(yīng)首先就“何為行政舉報(bào)”這個(gè)寬泛的前提問(wèn)題進(jìn)行概括。對(duì)其中的種類進(jìn)行分析，可初步描述該問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)樣貌。將行政舉報(bào)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，有助于更好地進(jìn)行理解，便于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)根據(jù)不同情形進(jìn)行處置?；谂e報(bào)人的立場(chǎng)，根據(jù)不同的子標(biāo)準(zhǔn)可將行政舉報(bào)劃分為以下種類。

（一）公益舉報(bào)與私益舉報(bào)

在學(xué)理上，行政舉報(bào)目的往往有公私之分。以舉報(bào)人請(qǐng)求保護(hù)的利益性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為公益舉報(bào)與私益舉報(bào)。公益舉報(bào)一般不存在直接利害關(guān)系，而是為了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。利益舉報(bào)的舉報(bào)人與被舉報(bào)事項(xiàng)存在一定利害關(guān)系。這種劃分緣由主要是法院在司法實(shí)踐中提倡的，用以指引行政裁判案件的實(shí)踐分析。關(guān)于公益舉報(bào)，比較典型的表述就如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第9 條規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向行政主管部門(mén)舉報(bào)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。關(guān)于私益舉報(bào)的語(yǔ)義，即相當(dāng)于投訴，是為了維護(hù)自身利益而采取的行動(dòng)。有學(xué)者的相關(guān)論述頗有見(jiàn)地，即舉報(bào)事項(xiàng)侵犯了舉報(bào)人自身權(quán)益之時(shí)，舉報(bào)也就能夠被稱為投訴。[6]一般情況下，行政舉報(bào)是圍繞公益性目標(biāo)展開(kāi)的制度設(shè)計(jì)。

（二）善意舉報(bào)與惡意舉報(bào)

根據(jù)舉報(bào)人的主觀動(dòng)機(jī)心理及行為表現(xiàn)，行政舉報(bào)可分為善意舉報(bào)與惡意舉報(bào)。不過(guò)，法律世界里區(qū)分善意與惡意有泛道德化之嫌。不少人認(rèn)為舉報(bào)行為應(yīng)當(dāng)是分析合法與否，而非立足于主觀動(dòng)機(jī)。為避免此種道德與法律上的混淆，應(yīng)當(dāng)從行為本身而非動(dòng)機(jī)加以界定。舉報(bào)人在舉報(bào)過(guò)程中基于客觀公正的立場(chǎng)反映真實(shí)情況，理論上不應(yīng)夾雜主觀惡意。反之，舉報(bào)本身是帶有鼓勵(lì)性質(zhì)的，基于公共利益的導(dǎo)向，其是存有好意的。與善意舉報(bào)的正面功能相對(duì)應(yīng)，還存在一種惡意舉報(bào)的現(xiàn)象。所謂惡意舉報(bào)，是指舉報(bào)人為了滿足一己私欲，采用抹黑事實(shí)、虛構(gòu)案情、投機(jī)鉆營(yíng)等方式向行政機(jī)關(guān)披露虛假的、不實(shí)的內(nèi)容和事項(xiàng)，抑或是想方設(shè)法鉆法律制度的漏洞。與善意舉報(bào)的目的正當(dāng)性相比，惡意舉報(bào)主要目的源于泄憤、報(bào)復(fù)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、敲詐、勒索等非法行為。近年來(lái)，職業(yè)舉報(bào)人現(xiàn)象逐漸引發(fā)社會(huì)關(guān)注。有些職業(yè)舉報(bào)人的所作所為不符合真正意義上的行政舉報(bào)，即有惡意舉報(bào)的跡象。不少職業(yè)舉報(bào)人往往很熟悉法律法規(guī)和行政執(zhí)法規(guī)定，有較強(qiáng)的證據(jù)收集能力與法律運(yùn)用水平，發(fā)現(xiàn)違法線索之后向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)相威脅，向第三人索取金額財(cái)物。這種舉報(bào)方式逐利性比較強(qiáng)，顯然違背了法律的初衷，亦偏離了社會(huì)監(jiān)督本意。

惡意舉報(bào)危害比較大，影響了被舉報(bào)人員的正?；顒?dòng)，占用了緊缺的行政執(zhí)法資源，并在社會(huì)營(yíng)造了不安定的氛圍。因而，如何有效應(yīng)對(duì)惡意舉報(bào)成為當(dāng)前推進(jìn)行政舉報(bào)法律制度的一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。本質(zhì)上而言，惡意舉報(bào)是對(duì)權(quán)利的濫用，衍生了消極的社會(huì)效益。究其原因，惡意舉報(bào)的發(fā)生是制度、社會(huì)、執(zhí)法等多層面原因造成的。此過(guò)程中應(yīng)采取科學(xué)方法謹(jǐn)慎處理，不斷提升行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)惡意舉報(bào)的防范能力，充分發(fā)揮社會(huì)整體合力，優(yōu)化現(xiàn)有的執(zhí)法機(jī)制才能有效化解相應(yīng)弊端。

（三）實(shí)名舉報(bào)與匿名舉報(bào)

根據(jù)行政舉報(bào)形式不同，公民實(shí)施舉報(bào)行為時(shí)具有自由選擇的方式，這主要包括實(shí)名舉報(bào)和匿名舉報(bào)。不同的舉報(bào)方式對(duì)舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)的實(shí)際功效是有差異的，實(shí)名舉報(bào)與匿名舉報(bào)會(huì)在現(xiàn)實(shí)中形成不同的制度吸引力，實(shí)質(zhì)上屬于安全、秩序等價(jià)值層面的考量。無(wú)論實(shí)名還是匿名，相關(guān)行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)受理。實(shí)名舉報(bào)是指舉報(bào)人需先提供個(gè)人真實(shí)身份信息和確實(shí)有效的聯(lián)系方式，然后才能將所收集、掌握的違法線索向行政機(jī)關(guān)報(bào)告和披露。如《貴州省銀行保險(xiǎn)違法行為舉報(bào)處理實(shí)施細(xì)則》第7 條規(guī)定，“在舉報(bào)時(shí)提供本人真實(shí)姓名（名稱）、有效身份信息和有效聯(lián)系方式、身份證復(fù)印件等信息并簽字（蓋章）的，為實(shí)名舉報(bào)?！毙枳⒁獾氖?，實(shí)名舉報(bào)并非將舉報(bào)事項(xiàng)及舉報(bào)人信息公之于眾，而是將有關(guān)信息披露給行政機(jī)關(guān)。實(shí)名舉報(bào)既彰顯了舉報(bào)人的社會(huì)責(zé)任感，也表明了對(duì)受理機(jī)關(guān)的信任。匿名舉報(bào)是行政舉報(bào)天然應(yīng)有的方式，具體是指不實(shí)名或不具真實(shí)姓名、聯(lián)系方式，也不即時(shí)提供其它能夠辨別身份的信息，而是以“群眾”“知情人”等形式進(jìn)行舉報(bào)。當(dāng)然，此種匿名方式不妨礙舉報(bào)人在最后提供能夠辨別其身份的聯(lián)系方式，使行政機(jī)關(guān)能夠確認(rèn)被舉報(bào)事項(xiàng)的存在與否。匿名舉報(bào)是指舉報(bào)人無(wú)需使用個(gè)人真實(shí)信息，即可將所收集、掌握的違法線索向行政機(jī)關(guān)報(bào)告。

對(duì)實(shí)名舉報(bào)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是對(duì)于舉報(bào)人還是被舉報(bào)人，舉報(bào)行為都意味著必須肩負(fù)更多責(zé)任，此種形式更具針對(duì)性，更大程度上避免誤差?，F(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)比較鼓勵(lì)公民采取實(shí)名舉報(bào)的方式。如此舉報(bào)人能夠?qū)徤髯鳛?，約束自身行為，對(duì)自身言論更加負(fù)責(zé)。實(shí)名舉報(bào)能夠促使舉報(bào)人實(shí)事求是、認(rèn)真負(fù)責(zé)地進(jìn)行控告，在制度上保障舉報(bào)內(nèi)容的客觀性。針對(duì)實(shí)名舉報(bào)的具體事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)往往更有執(zhí)法的積極性。實(shí)名舉報(bào)便于行政機(jī)關(guān)展開(kāi)調(diào)查，行政機(jī)關(guān)可直接與舉報(bào)人聯(lián)系，增強(qiáng)可操作性，提升案情查實(shí)率。當(dāng)然，實(shí)名舉報(bào)人的保障制度還亟待理論上的探究。比如，對(duì)泄露實(shí)名舉報(bào)人信息的行政機(jī)關(guān)及其工作人員，應(yīng)施加不同等級(jí)的行政處分。

之所以匿名舉報(bào)得到廣泛適用，不外乎有以下幾個(gè)原因：一是舉報(bào)人防止被舉報(bào)人打擊報(bào)復(fù)。舉報(bào)人基于正義感，希望違法者得到追究，但又不愿禍及自身，對(duì)自己的工作生活造成影響。匿名舉報(bào)是舉報(bào)人的一種自我保護(hù)措施。二是對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)秉公執(zhí)法心存懷疑。由于多種因素，舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)抱有不信任的態(tài)度，擔(dān)心行政機(jī)關(guān)工作人員會(huì)泄密，擔(dān)心行政機(jī)關(guān)與被舉報(bào)人之間存在關(guān)系網(wǎng)，會(huì)加以干預(yù)。三是舉報(bào)人擔(dān)心自己涉嫌誣告被追究法律責(zé)任。舉報(bào)人有時(shí)對(duì)違法行為不是很清楚，且對(duì)是否屬于違法行為不是很肯定而擔(dān)心舉報(bào)失實(shí)，只是希望自己提供初步線索，顧忌舉報(bào)失實(shí)而承擔(dān)法律責(zé)任。較之于實(shí)名舉報(bào)，匿名舉報(bào)存在一定弊端。匿名舉報(bào)產(chǎn)生了積極作用，但也有疏漏。如舉報(bào)人可能采用匿名方式來(lái)實(shí)施誣告陷害他人的行為。不排除舉報(bào)人對(duì)被舉報(bào)人心存不滿而挾私報(bào)復(fù)的情形，借舉報(bào)之名行挾私報(bào)復(fù)之實(shí)，希冀破壞其名譽(yù)的心理。通過(guò)匿名方式，個(gè)別舉報(bào)人會(huì)故意捏造、夸大違法事實(shí)。舉報(bào)人心虛，希望自己的行為不會(huì)被發(fā)現(xiàn)，自然不敢署名，從而保全自身安全。還有匿名舉報(bào)的主觀隨意性較大，降低了舉報(bào)信息的線索價(jià)值，且容易造成重復(fù)舉報(bào)、越級(jí)舉報(bào)的發(fā)生。因而，有些地方不太鼓勵(lì)甚至禁止匿名舉報(bào)。筆者認(rèn)為，匿名舉報(bào)整體上是利大于弊，此方式應(yīng)該得到保留，個(gè)中的不足并非不可克服。

（四）內(nèi)部舉報(bào)與外部舉報(bào)

根據(jù)舉報(bào)人身份的不同，行政舉報(bào)分為內(nèi)部舉報(bào)與外部舉報(bào)。此處的身份，主要是針對(duì)舉報(bào)人與被舉報(bào)人之間的關(guān)系予以界定。對(duì)此作出分類的意義，是對(duì)兩種舉報(bào)人分別看待，設(shè)定不同的應(yīng)對(duì)措施。所謂內(nèi)部舉報(bào)，一般就是企業(yè)、組織內(nèi)部的員工向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)并請(qǐng)求糾正的行為。其中，內(nèi)部舉報(bào)人亦被稱為“吹哨人”。內(nèi)部舉報(bào)人具有內(nèi)部性，以知曉信息的內(nèi)部成員為限。內(nèi)部舉報(bào)是行政舉報(bào)法律制度體系中必不可少的內(nèi)容，既是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)難以發(fā)現(xiàn)企業(yè)等組織體的違法行為，也是由于組織單位的違法概率正在增大?？梢哉f(shuō)，內(nèi)部舉報(bào)具有積極的優(yōu)勢(shì)。內(nèi)部舉報(bào)具有公益性，是行政監(jiān)管信息的重要來(lái)源之一。[7]近年來(lái)，不少領(lǐng)域的違法行為都是涉案單位的內(nèi)部人員所舉報(bào)。來(lái)自內(nèi)部人士的舉報(bào)能夠充分揭露違法行為，彌補(bǔ)行政監(jiān)管獲取違法線索的盲區(qū)，對(duì)被舉報(bào)人發(fā)揮震懾作用，這也是組織自我完善的必備機(jī)制之一。如《北京市食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第9 條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部或者食品藥品行業(yè)內(nèi)舉報(bào)人員，可適當(dāng)提高獎(jiǎng)勵(lì)額度。在食藥行政監(jiān)管部門(mén)查處的重大案件中內(nèi)部人的舉報(bào)至關(guān)重要，他們提供的舉報(bào)信息具有指向精準(zhǔn)、證據(jù)充分的優(yōu)勢(shì)，有益于協(xié)助行政機(jī)關(guān)解決疑難重大案件。2020 年9 月應(yīng)急管理部頒布的《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報(bào)處理規(guī)定》，鼓勵(lì)從業(yè)人員對(duì)其所在單位內(nèi)部的安全生產(chǎn)違法行為進(jìn)行舉報(bào)。當(dāng)然，內(nèi)部舉報(bào)亦有一定難題，如舉報(bào)人自身的激勵(lì)機(jī)制，其與所在單位之間的信任關(guān)系、保密義務(wù)、單位解雇懲戒權(quán)等諸多的倫理和法律問(wèn)題都值得關(guān)注。

相較于內(nèi)部舉報(bào)，外部舉報(bào)并非是截然不同的行為，而是一個(gè)外部人士表達(dá)異議的步驟。這種異議過(guò)程主要由組織的外部人士發(fā)動(dòng)。反觀外部舉報(bào)，它在行政管理領(lǐng)域中最為常見(jiàn)。而外部舉報(bào)是由某組織的外部或社會(huì)人士進(jìn)行舉報(bào)，舉報(bào)主體范圍更為廣泛。外部舉報(bào)人置身之外具有一定的超然性，且無(wú)需面對(duì)違反組織忠誠(chéng)義務(wù)與公共利益之間的“倫理困境”。但是，舉報(bào)線索的真實(shí)性、針對(duì)性與實(shí)效性則不如內(nèi)部舉報(bào)。內(nèi)部舉報(bào)與外部舉報(bào)的顯著差別是，由于內(nèi)部舉報(bào)人所處特定的組織結(jié)構(gòu)中，他們權(quán)益受損的概率以及付出的成本都更大。

（五）特殊形式：公開(kāi)舉報(bào)

近年來(lái)，公開(kāi)舉報(bào)迅速成為引發(fā)社會(huì)各界高度關(guān)注的現(xiàn)象。公開(kāi)舉報(bào)指舉報(bào)人以公開(kāi)方式，在傳播較為迅速的媒介上披露他人的不當(dāng)行為，繼而引起相關(guān)行政機(jī)關(guān)的注意與處理。公開(kāi)舉報(bào)是伴隨社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的一種新型舉報(bào)形式，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)又屬于其中的一個(gè)典型渠道。近年來(lái)互聯(lián)網(wǎng)逐漸成為社會(huì)交往的重要載體，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)隨之成為公眾參與的新平臺(tái)。[8]網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，即舉報(bào)人借助網(wǎng)絡(luò)去揭發(fā)不法行為。這種特殊形式與官方設(shè)計(jì)的網(wǎng)絡(luò)受理舉報(bào)平臺(tái)不同，而是一種民間自發(fā)的行為舉措。舉報(bào)人善于借助微博、微信、貼吧、B站等新型傳播媒介進(jìn)行曝光，基于受眾的不特定性，往往可借助于輿論的影響力而引起行政機(jī)關(guān)的關(guān)注。例如，2018 年主持人崔某元曝料演員范某冰涉嫌偷漏稅違法行為；該事件是經(jīng)由新浪微博發(fā)酵，才引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注。該事件看似是崔某元爆料新聞，但實(shí)際上就是一種公開(kāi)舉報(bào)他人的違法行為。又如，2019 年5 月海南萬(wàn)寧市某醫(yī)生公開(kāi)反映，包括他本人在內(nèi)，該醫(yī)院不少醫(yī)生存在收受藥商回扣的現(xiàn)象，院管理層對(duì)此置之不理甚至可能也參與其中。就該項(xiàng)公開(kāi)舉報(bào)，當(dāng)?shù)匦l(wèi)健委介入調(diào)查。[9]這種舉報(bào)類型風(fēng)險(xiǎn)很大。從常理上來(lái)推斷，如果該舉報(bào)人沒(méi)有充分的勇氣與證據(jù)，往往不會(huì)實(shí)施公開(kāi)舉報(bào)行為。

公開(kāi)舉報(bào)的影響力大、擴(kuò)散速度快、受眾廣，具有全民性、便捷性的優(yōu)勢(shì)，行政機(jī)關(guān)能夠方便快捷地獲知舉報(bào)線索。這種舉報(bào)方式與實(shí)名舉報(bào)有所不同，公開(kāi)舉報(bào)也有可能是以匿名方式向公眾發(fā)布信息。公開(kāi)舉報(bào)的盛行，既與公眾的法治意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)增強(qiáng)有關(guān)，也一定程度上說(shuō)明其它傳統(tǒng)舉報(bào)方式效果不彰的弊端。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，理論上即便公眾要實(shí)名舉報(bào)，也無(wú)須在媒體上公開(kāi)舉報(bào)。某些公民冒著被打擊報(bào)復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)意要公開(kāi)披露違法行為，或許跟某些部門(mén)“大事化小、小事化了”的做法不無(wú)關(guān)系。另外，公開(kāi)舉報(bào)難免存在客觀真實(shí)性不好辨別、輿情局面容易失控等負(fù)面情況。

二、行政舉報(bào)中亟待處理的法律事項(xiàng)之類型

在形式結(jié)構(gòu)上，行政舉報(bào)存在“個(gè)體知曉舉報(bào)信息——個(gè)體向行政機(jī)關(guān)披露——行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理”的邏輯構(gòu)成。因而，梳理行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的處理類型也尤其重要。

對(duì)行政舉報(bào)的法律事項(xiàng)予以揭示，可明晰該制度獲得的處理效果。行政舉報(bào)的核心內(nèi)容是舉報(bào)人針對(duì)特定事項(xiàng)向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行反映，其中包含事項(xiàng)、時(shí)間、影響等要件。當(dāng)前行政舉報(bào)的事項(xiàng)非常廣泛，有必要對(duì)其范圍加以總結(jié)，并對(duì)啟動(dòng)的時(shí)間及影響因素進(jìn)行闡釋。所謂舉報(bào)事項(xiàng)，一般是指被舉報(bào)人或事件存在值得向行政機(jī)關(guān)披露的價(jià)值，這些都關(guān)涉法律制度保護(hù)的法益。那么，行政舉報(bào)到底會(huì)披露哪些事項(xiàng)呢？有域外研究者將舉報(bào)人可以反映的范圍定義得比較寬泛，能夠?qū)ⅰ斑`法”“不符合法律規(guī)定”“不正?！薄安坏赖隆钡确矫婺依ㄆ渲校袑W(xué)者干脆將之統(tǒng)稱為“錯(cuò)誤的做法”。[10]筆者認(rèn)為，“不正?！钡日Z(yǔ)詞的內(nèi)涵比較模糊且難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。根據(jù)對(duì)現(xiàn)有規(guī)范基礎(chǔ)的觀察，不妨將行政舉報(bào)的法律事項(xiàng)概括為違法行為、不當(dāng)行為、客觀事實(shí)三類。

（一）違法行為

違法行為在行政舉報(bào)中最為典型，已在各類法律、法規(guī)、規(guī)章乃至其他規(guī)范性文件中得到了明確規(guī)定。如根據(jù)《檔案法》第46 條規(guī)定，公民有權(quán)向檔案主管部門(mén)舉報(bào)檔案違法行為?！蹲C券法》第176 條規(guī)定，任何單位和個(gè)人有權(quán)向證券監(jiān)管部門(mén)舉報(bào)證券違法違規(guī)行為?！逗颖笔…h(huán)境保護(hù)廳環(huán)境污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》對(duì)公民舉報(bào)環(huán)境違法行為進(jìn)行了規(guī)定，旨在嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為、著力改善該省環(huán)境質(zhì)量。《淄博市舉報(bào)專利違法行為獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，專利違法行為屬于當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門(mén)重點(diǎn)受理的舉報(bào)事項(xiàng)。類似規(guī)定的舉報(bào)類規(guī)范性文件還有很多，都是為了規(guī)制各個(gè)行政領(lǐng)域存在的違法行為。

值得注意的是，違法的實(shí)際含義需要予以明確。違法也被稱為不法，是對(duì)人的行為的一種否定性的法律評(píng)價(jià)。違法行為可進(jìn)行類型化，具體表現(xiàn)為超越法律允許限度的權(quán)利濫用、實(shí)施法律禁止的行為以及不履行法定義務(wù)等。違法的本質(zhì)屬性，是行為客觀上與法律要求相悖。違法作為一種危害社會(huì)的行為，觸犯的是法律所維護(hù)的社會(huì)關(guān)系與社會(huì)秩序。按照違法性質(zhì)不同，可區(qū)分為刑事違法（犯罪）、民事違法和行政違法等。一般來(lái)看，民事違法與行政違法都屬于行政舉報(bào)的事項(xiàng)。進(jìn)一步而言，違法就是公民違反法律規(guī)范但不構(gòu)成犯罪的行為。直觀地說(shuō)，犯罪以外的一般違法行為都可能是行政舉報(bào)的事項(xiàng)。不過(guò)，違法與犯罪有時(shí)難以區(qū)分，舉報(bào)犯罪不屬于行政舉報(bào)的范疇。與犯罪行為相比，違法行為危害性的“度”要更小，此種“度”通常是根據(jù)行為的性質(zhì)和行為的量去確定。舉報(bào)人在對(duì)違法行為進(jìn)行舉報(bào)后，行政機(jī)關(guān)需要結(jié)合案件事實(shí)、構(gòu)成要件等要素予以辨析。

（二）影響公共利益的不當(dāng)行為

根據(jù)利益法學(xué)的理論，法律創(chuàng)設(shè)的目的是保護(hù)利益。公共利益是行政法律制度的重要內(nèi)容，滿足公共利益需求是行政管理活動(dòng)的目的所在。公共利益是一個(gè)不確定的抽象概念，不管是在公法領(lǐng)域還是私法領(lǐng)域，此范疇一直都是法學(xué)研究最為重要的語(yǔ)詞之一，其本身內(nèi)涵的廣泛性已經(jīng)意味著行政舉報(bào)的廣闊場(chǎng)域。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范依據(jù)，影響公共利益的不當(dāng)行為可納入舉報(bào)事項(xiàng)之范圍。不當(dāng)與失當(dāng)類似，“不當(dāng)”的含義是“不合適、不恰當(dāng)”。此種不當(dāng)行為不一定是違反法律規(guī)范，但由于會(huì)危害到公共利益，同樣納入舉報(bào)事項(xiàng)之列。如《國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局關(guān)于建立全國(guó)環(huán)境保護(hù)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)舉報(bào)的受理范圍應(yīng)包括違反各項(xiàng)環(huán)境管理制度的行為。根據(jù)2018 年生態(tài)環(huán)境部、教育部等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》，影響公眾健康的行為屬于公民參與監(jiān)督的舉報(bào)事項(xiàng)。其中，違反各項(xiàng)環(huán)境管理制度的行為并不絕對(duì)屬于違法行為，卻屬于不當(dāng)行為。盡管此種不當(dāng)行為未必屬于制定法所認(rèn)定的違法行為，但不符合法律精神與法律原則，同樣屬于舉報(bào)事項(xiàng)。

概覽世界主要立法情況可初步發(fā)現(xiàn)，英國(guó)、日本等法治先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)基本都將危害環(huán)境或公共安全及健康等行為作為行政舉報(bào)的對(duì)象內(nèi)容。大體來(lái)說(shuō)，只要不當(dāng)行為對(duì)于國(guó)計(jì)民生有負(fù)面影響且被規(guī)范性文件所囊括，便屬于行政舉報(bào)的事項(xiàng)。當(dāng)前，不當(dāng)行為集中表現(xiàn)為不文明、不道德的行為，不少地方政府部門(mén)出臺(tái)紅頭文件進(jìn)行應(yīng)對(duì)。如在市容市貌方面，亂扔垃圾、隨地吐痰等不文明行為和環(huán)境衛(wèi)生“臟、亂、差”現(xiàn)象都比較嚴(yán)峻?；诖耍行姓C(jī)關(guān)專門(mén)出臺(tái)治理不文明行為的舉報(bào)處理辦法。如《郴州市城區(qū)車(chē)窗拋物不文明行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定，對(duì)積極舉報(bào)車(chē)窗拋物不文明行為并能有效提供證據(jù)的市民，給予舉報(bào)人60 元/次獎(jiǎng)勵(lì)。2019 年濰坊市城市管理委員會(huì)出臺(tái)《濰坊市城市管理市民“隨手拍”獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法》，鼓勵(lì)市民反映各類違反城市管理規(guī)定的不文明行為并予以獎(jiǎng)勵(lì)，其中，日常隨處可見(jiàn)的城市管理問(wèn)題每件獎(jiǎng)勵(lì)2元。2021年北京市頒布的《城市管理違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定，鼓勵(lì)市民舉報(bào)亂倒生活垃圾等行為。針對(duì)這類舉報(bào)事項(xiàng)的監(jiān)督，暢通了市民參與城市管理的渠道，關(guān)系到文明社會(huì)建設(shè)的有序推進(jìn)。

（三）危及公共利益的客觀事實(shí)

除違法行為與不當(dāng)行為之外，客觀事實(shí)亦屬于行政舉報(bào)的事項(xiàng)范圍。此種客觀事實(shí)就是通常所說(shuō)的客觀真實(shí)，乃實(shí)際發(fā)生的“原汁原味”的事實(shí)，或者說(shuō)是現(xiàn)實(shí)存在的真實(shí)狀態(tài)。具體來(lái)說(shuō)，社會(huì)秩序穩(wěn)定、人身財(cái)產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等都存在需要舉報(bào)的客觀事項(xiàng)。如《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》第3 條規(guī)定，公民有權(quán)向縣級(jí)以上安全生產(chǎn)行政主管部門(mén)舉報(bào)重大事故隱患。2021 年3 月山東省應(yīng)急管理廳等九部門(mén)聯(lián)合制定的《山東省安全生產(chǎn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》明確，任何單位、組織和個(gè)人對(duì)省內(nèi)任何行業(yè)、任何領(lǐng)域存在的安全生產(chǎn)事故隱患，都可以舉報(bào)?！斗侵挢i瘟疫情有獎(jiǎng)舉報(bào)暫行辦法》規(guī)定，社會(huì)公眾舉報(bào)非洲豬瘟疫情的線索，經(jīng)查證屬實(shí)給予相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)?！惰F路專用設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量安全投訴舉報(bào)處理辦法》則詳細(xì)規(guī)定了鐵路專用設(shè)備產(chǎn)品質(zhì)量安全方面的舉報(bào)制度。2020 年8 月深圳市人大常委會(huì)通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，鼓勵(lì)公民借助公共衛(wèi)生熱線、互聯(lián)網(wǎng)政府網(wǎng)站等方式反映突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息。關(guān)于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的舉報(bào)事項(xiàng)，根據(jù)“12369 環(huán)保舉報(bào)”微信公眾號(hào)上的說(shuō)明，水污染、大氣污染、土地污染等客觀事實(shí)都在其中。簡(jiǎn)言之，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下存在著很多危害國(guó)家及社會(huì)的不確定事故隱患。行政舉報(bào)的具體適用，將有助于全方位保障公共利益與公眾安全。

客觀事實(shí)方面的法律事項(xiàng)遠(yuǎn)不止于上述情形，不良信息的舉報(bào)便是一例。面對(duì)信息化社會(huì)帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，不良信息的治理迫在眉睫。實(shí)踐中飽受詬病的網(wǎng)絡(luò)病毒、垃圾信息、色情視頻、低俗文學(xué)作品等都屬這類范疇。網(wǎng)絡(luò)不良信息對(duì)于信息安全、道德文明建設(shè)產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，鑒于網(wǎng)絡(luò)世界的虛擬性與復(fù)雜化，應(yīng)當(dāng)建立起一個(gè)長(zhǎng)效、多元、開(kāi)放的監(jiān)管體制。其中，行政舉報(bào)機(jī)制契合了治理需求?！毒W(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》第20 條規(guī)定，鼓勵(lì)網(wǎng)民以舉報(bào)方式對(duì)網(wǎng)上不良信息進(jìn)行披露。通過(guò)動(dòng)員全社會(huì)的力量，激發(fā)廣大網(wǎng)民對(duì)不良信息舉報(bào)的積極性，能夠配合好網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督部門(mén)的行政執(zhí)法活動(dòng)。因而，不良信息可劃入法律事項(xiàng)行列。

三、行政舉報(bào)面臨的法律難點(diǎn)與解決對(duì)策

應(yīng)當(dāng)看到，行政舉報(bào)已經(jīng)遭遇了棘手的法律難題。實(shí)踐中，行政舉報(bào)的法律難點(diǎn)集中表現(xiàn)為職能分工不明確、行政執(zhí)法難度大、案多人少矛盾突出、行政糾紛頻發(fā)且司法裁判爭(zhēng)議加劇等。完善行政舉報(bào)法律制度，理應(yīng)針對(duì)性破解此類難點(diǎn)，為行政舉報(bào)型的社會(huì)治理模式創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。

（一）行政舉報(bào)面臨的現(xiàn)實(shí)法律難點(diǎn)

1.行政舉報(bào)處理的職能分工不明確

由于行政科層制固有的弊端，當(dāng)前不少行政機(jī)關(guān)之間難免存在職能重疊的情形，行政機(jī)關(guān)之間可能對(duì)同一個(gè)舉報(bào)事項(xiàng)都具有管轄權(quán)。這就會(huì)產(chǎn)生兩種副作用：一是行政機(jī)關(guān)重復(fù)受理舉報(bào)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)之間對(duì)舉報(bào)受理權(quán)限劃分不明時(shí)，可能會(huì)使得兩個(gè)行政機(jī)關(guān)同時(shí)進(jìn)行受理，致使行政效率低下；二是行政機(jī)關(guān)之間相互推諉。面對(duì)比較棘手的法律事項(xiàng)，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)對(duì)，行政機(jī)關(guān)工作人員可能會(huì)利用職能分工存在疏漏的情形，致使舉報(bào)處理得不到落實(shí)。受制于職能分工的不明確，舉報(bào)處理的良好效果難以彰顯。例如，在文化和旅游市場(chǎng)領(lǐng)域，因舉報(bào)涉及文化和旅游、市場(chǎng)監(jiān)管、公安、交通等不同行政部門(mén)，行政機(jī)關(guān)之間的職能有交叉，職能邊界不夠清晰。[11]文化與旅游活動(dòng)涉及面廣，往往都是跨區(qū)域的活動(dòng)，且容易和其他行業(yè)結(jié)合在一起，行政機(jī)關(guān)之間的職能劃分不明確導(dǎo)致管轄權(quán)不明。因而，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言一個(gè)明顯的問(wèn)題是“接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)太多”與“舉報(bào)處理職能不明確”之間的沖突。

2.行政舉報(bào)的執(zhí)法難度大

行政舉報(bào)處理是一個(gè)典型的行政執(zhí)法難題。行政舉報(bào)的推進(jìn)，得益于行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政舉報(bào)法律制度建設(shè)。各級(jí)行政機(jī)關(guān)接受公民的舉報(bào)事項(xiàng)，是行政法律規(guī)范中存在大量的舉報(bào)類法律條款。追溯法律規(guī)范源頭，立法及規(guī)范性文件存在大量的舉報(bào)條款，諸多行政機(jī)關(guān)在職責(zé)方面都擁有舉報(bào)處理職能。如《食品安全法》《建筑法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》等法律規(guī)范，都明確規(guī)定了舉報(bào)條款。而違法行為等法律事項(xiàng)廣泛存在于社會(huì)生活中，舉報(bào)線索來(lái)源具有廣泛性。行政舉報(bào)為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法提供了更多的線索來(lái)源，如公民及時(shí)將舉報(bào)事項(xiàng)的線索告知行政機(jī)關(guān)，無(wú)疑有助于增強(qiáng)行政執(zhí)法能力，有效遏制危害發(fā)生或擴(kuò)大。是故，行政機(jī)關(guān)比較歡迎接受公民的舉報(bào)事項(xiàng)。

當(dāng)前，行政舉報(bào)的執(zhí)法難度很大，科學(xué)的行政舉報(bào)處理機(jī)制亟待構(gòu)建。公民向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)后，舉報(bào)處理行為是多數(shù)行政機(jī)關(guān)都需要采取的執(zhí)法方式或行政措施，其中引發(fā)的行政糾紛又是行政審判活動(dòng)難以回避的案件?，F(xiàn)實(shí)操作中，行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)的處理行為遵循著繁雜、不統(tǒng)一的規(guī)則體系，其法律性質(zhì)亟待明晰，且易與信訪處理、行政處罰、投訴處理行為等混淆?？陀^而言，行政舉報(bào)是一把“雙刃劍”。如行政舉報(bào)得不到良性運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度設(shè)想的預(yù)期目標(biāo)，而且容易偏離制度設(shè)立的初衷。針對(duì)行政舉報(bào)，執(zhí)法處理的手段比較有限。除少數(shù)職能部門(mén)可以依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章開(kāi)展工作外，多數(shù)職能部門(mén)只能依據(jù)行政規(guī)范性文件要求和自身行政習(xí)慣來(lái)處理投訴舉報(bào)案件。如此，既導(dǎo)致受理?xiàng)l件、辦理時(shí)限、答復(fù)回復(fù)等處理程序上的無(wú)法可依，也造成行政監(jiān)管部門(mén)處理手段上的相對(duì)匱乏。[12]由此，行政執(zhí)法方面的問(wèn)題難免會(huì)演變成新的糾紛衍生途徑，加快矛盾化解資源的消耗，困擾著行政機(jī)關(guān)及其工作人員。

3.行政舉報(bào)加劇“案多人少”的司法矛盾

行政舉報(bào)很容易引起大量的行政糾紛。行政舉報(bào)案件并非是單一的行政執(zhí)法問(wèn)題，作為爭(zhēng)議對(duì)象的舉報(bào)處理行為亦是司法審查的范圍。當(dāng)舉報(bào)人或被舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理行為不滿，很可能向法院提起行政訴訟。所以，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界對(duì)行政舉報(bào)的分析往往先從行政訴訟展開(kāi)，希冀探討以司法審查為面向的應(yīng)用研究。的確，當(dāng)前涉及行政舉報(bào)的訴訟案件比較突出。行政訴訟中舉報(bào)案件數(shù)量急劇攀升，舉報(bào)人要求行政機(jī)關(guān)答復(fù)、處理、獎(jiǎng)勵(lì)等所產(chǎn)生的糾紛大量涌向法院。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)能夠說(shuō)明這一點(diǎn)。2020 年，全國(guó)因舉報(bào)處理事項(xiàng)引發(fā)的行政案件共計(jì)7596 件，在所有行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴案件中占比3.53%。[13]2020年北京市各級(jí)行政機(jī)關(guān)共發(fā)生一審行政應(yīng)訴案件7352 件，其中因舉報(bào)處理事項(xiàng)產(chǎn)生的案件有580多件，占案件總數(shù)的8%。[14]數(shù)據(jù)顯示，行政舉報(bào)類案件已經(jīng)在行政案件中占據(jù)了很大比例，對(duì)于原本稀缺的司法資源造成更大壓力，加劇了“案多人少”的司法矛盾。這些行政糾紛的實(shí)質(zhì)，是舉報(bào)人希望司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理作出監(jiān)督。舉報(bào)人運(yùn)用訴訟方式維權(quán)的意愿比較強(qiáng)烈，企圖督促行政機(jī)關(guān)就舉報(bào)事項(xiàng)履行法定職責(zé)。

4.行政舉報(bào)案件的司法規(guī)則有待完善

行政舉報(bào)案件不僅數(shù)量日趨增多，而且司法裁判難度不斷加劇。在行政訴訟層面，對(duì)舉報(bào)處理行為可訴性、原告資格、行政訴訟介入舉報(bào)處理行為的界限等問(wèn)題都比較復(fù)雜。[15]為明確具體狀況，不妨列舉一個(gè)典型案例，即張某不服省人社廳的舉報(bào)答復(fù)而引發(fā)的爭(zhēng)議。①參見(jiàn)最高人民法院（2019）最高法行申第9564 號(hào)行政裁定書(shū)。張某申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，他曾多次前往省人社廳所屬部門(mén)舉報(bào)及詢問(wèn)處理結(jié)果，但均未獲得答復(fù)，認(rèn)為二審認(rèn)定其提交的證據(jù)“不能證明省人社廳知曉舉報(bào)人和請(qǐng)求答復(fù)人是張某本人”有誤。請(qǐng)求撤銷(xiāo)一、二審行政裁定，依法再審本案。最高人民法院認(rèn)為：張某向省人社廳匿名“舉報(bào)”第三人提供虛假職工人事檔案辦理提前退休的問(wèn)題，并非為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)的告知行為，與省人社廳對(duì)該事項(xiàng)的處理不具備利害關(guān)系，故不享有提起行政訴訟的原告資格。張某的起訴不符合受理?xiàng)l件，一審裁定駁回其起訴，二審維持一審裁定，裁判結(jié)果正確。對(duì)于此類行政舉報(bào)案件，行政機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查、處理被舉報(bào)事項(xiàng)，從而直接或間接保障舉報(bào)人指向的權(quán)益。舉報(bào)人與被舉報(bào)人之間可能存在的法律關(guān)系，轉(zhuǎn)而成為舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)、被舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)之間的行政法律關(guān)系。當(dāng)舉報(bào)人不服行政機(jī)關(guān)的處理行為時(shí)，很可能通過(guò)訴訟方式表達(dá)不滿。一起疑難的行政舉報(bào)案件由此產(chǎn)生，此種狀況對(duì)司法規(guī)則產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)，亟需司法層面的制度完善。

（二）解決行政舉報(bào)法律難題的對(duì)策

1.基于類型化視角加強(qiáng)行政舉報(bào)法律制度建設(shè)

行政舉報(bào)的法律應(yīng)對(duì)方案是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對(duì)此進(jìn)行優(yōu)化需要?jiǎng)澏ň唧w的問(wèn)題域及應(yīng)對(duì)方法。學(xué)理研究存在不同方法，除法律角度之外，還有政治學(xué)、行政管理、倫理學(xué)等維度的方法論闡釋。上文運(yùn)用行政法上的理論工具，旨在回溯“何為行政舉報(bào)”這個(gè)關(guān)鍵命題，聚焦于行政執(zhí)法與行政審判中的現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)。核心的目標(biāo)是結(jié)合類型化分析的基礎(chǔ)，從具體制度設(shè)計(jì)上分別對(duì)應(yīng)，區(qū)分不同舉報(bào)類型的痛點(diǎn)與難點(diǎn)。簡(jiǎn)言之，類型化分析有利于更清晰地認(rèn)識(shí)行政舉報(bào)的多樣性與個(gè)性化，具體的法律制度完善路徑應(yīng)循此而展開(kāi)。

行政舉報(bào)法律制度建設(shè)，需要從立法上不斷完善，以明確行政舉報(bào)的職能分工，并助益行政執(zhí)法與行政訴訟的難題化解。行政法律制度研究不能停留在靜態(tài)的結(jié)構(gòu)分析層面，而應(yīng)該經(jīng)由制度輸出解決動(dòng)態(tài)的實(shí)踐問(wèn)題。對(duì)行政舉報(bào)的考察應(yīng)該聚焦多樣化的法律問(wèn)題，從行政舉報(bào)類型化入手揭示法律問(wèn)題的多元性，進(jìn)而厘定制度建設(shè)的重點(diǎn)。應(yīng)嘗試秉持行政舉報(bào)的規(guī)范性特質(zhì)，以行政執(zhí)法與行政審判的實(shí)踐問(wèn)題為重點(diǎn)研究對(duì)象，展現(xiàn)該項(xiàng)法律制度的基本圖景。與此同時(shí)，從權(quán)利義務(wù)、法定職責(zé)、處理程序、糾紛解決等方面入手，根據(jù)舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)所處的不同場(chǎng)域，直面行政舉報(bào)類型及法律事項(xiàng)遭遇的問(wèn)題。只有對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件作出改進(jìn)，不斷健全行政舉報(bào)法律制度，繼而為化解現(xiàn)實(shí)法律難點(diǎn)夯實(shí)制度基礎(chǔ)。

2.從行政執(zhí)法與行政審判聯(lián)動(dòng)的角度解決問(wèn)題

根據(jù)以上分析，應(yīng)將問(wèn)題解決視角追溯至行政執(zhí)法與行政審判的聯(lián)動(dòng)面向。首先，有必要重視行政執(zhí)法與行政審判之間的邏輯關(guān)系。面對(duì)行政舉報(bào)引起的司法審判問(wèn)題，難以繞過(guò)上游的行政執(zhí)法行為。兩者屬于前后關(guān)聯(lián)的問(wèn)題域，行政執(zhí)法的證據(jù)、實(shí)體、程序、法律適用等法律機(jī)制都容易引發(fā)行政糾紛。因而，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，需要提前認(rèn)識(shí)到訴訟上的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其次，法院加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法性審查深度。當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于履行舉報(bào)處理職責(zé)時(shí)，舉報(bào)人將很可能就此提起行政訴訟。而行政訴訟是解決行政爭(zhēng)議的重要渠道，應(yīng)時(shí)刻審視行政執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)行政舉報(bào)處理行為展開(kāi)司法審查。在行政訴訟中，法院將對(duì)行政行為實(shí)施合法性審查原則。[16]該原則是行政訴訟最具特色的基本原則，能夠有效監(jiān)督行政行為的合法開(kāi)展。行政訴訟是試驗(yàn)行政舉報(bào)類行政執(zhí)法水平的試金石，司法機(jī)關(guān)需要從深度上、力度上加強(qiáng)審查。最后，程序上的訴訟制度與實(shí)體上的法律制度實(shí)現(xiàn)有效銜接。若不審慎探討行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的舉報(bào)處理，很難有效解決行政舉報(bào)案件中的復(fù)雜糾紛。

3.精準(zhǔn)識(shí)別行政舉報(bào)的例外事項(xiàng)與處理時(shí)機(jī)

識(shí)別行政舉報(bào)的例外事項(xiàng)，有助于增強(qiáng)行政執(zhí)法能力，減少潛在的行政糾紛。為節(jié)約行政資源、謹(jǐn)防舉報(bào)人濫用權(quán)利，不少國(guó)家或地區(qū)的舉報(bào)法律制度均要求舉報(bào)事項(xiàng)應(yīng)具備一定程度的嚴(yán)重性(non-trivial），即瑣碎的舉報(bào)不予受理。盡管雖然瑣碎的違法行為仍是不法，但舉報(bào)資料不適宜用在此類微不足道的法律事項(xiàng)上。同時(shí)，行政舉報(bào)事項(xiàng)的時(shí)間點(diǎn)值得關(guān)注，舉報(bào)人需要掌握合適的時(shí)機(jī)進(jìn)行舉報(bào)。一起舉報(bào)事項(xiàng)已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生，舉報(bào)人自然可以進(jìn)行舉報(bào)。問(wèn)題在于，尚未發(fā)生的事項(xiàng)能夠被舉報(bào)嗎？這就需要考量舉報(bào)事項(xiàng)發(fā)生的可能性及其風(fēng)險(xiǎn)概率。應(yīng)該提及，對(duì)尚未發(fā)生的事項(xiàng)進(jìn)行舉報(bào)，有助于應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)。無(wú)論人們是否已經(jīng)意識(shí)到，現(xiàn)代生活已事實(shí)上進(jìn)入德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克所說(shuō)的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，工業(yè)化文明伴隨的環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)、科技風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題的防范工作已成為當(dāng)代政府的一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)。[17]各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制舉措中，信息交流顯得尤為重要，因?yàn)檫@關(guān)涉風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)效性。

值得一提的是，行政舉報(bào)處理時(shí)機(jī)的厘定能夠很大程度消弭行政機(jī)關(guān)與舉報(bào)人之間的分歧。行政舉報(bào)作為一種信息披露方式，顯然有助于協(xié)助行政機(jī)關(guān)在面對(duì)不確定執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的困境。舉報(bào)人將行政機(jī)關(guān)起訴至法院，一大原因是質(zhì)疑行政處理的怠惰。明確行政舉報(bào)處理的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，既能夠督促行政機(jī)關(guān)全面高效履行職責(zé)，也能滿足舉報(bào)人對(duì)于處理手段的時(shí)效要求。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的行政舉報(bào)處理應(yīng)該靈活運(yùn)用。

行政舉報(bào)時(shí)間點(diǎn)的提前契合了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及其規(guī)制的現(xiàn)實(shí)需要。舉報(bào)人在實(shí)施舉報(bào)行為之后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)舉報(bào)的主客觀因素、所涉信息的可靠性等因素綜合判斷。由此，方能克服處理手段有限的問(wèn)題，滿足公民對(duì)于行政舉報(bào)處理的實(shí)際需求。

行政舉報(bào)作為信息披露方式，為公共行政活動(dòng)提供了豐富線索，創(chuàng)新了社會(huì)治理模式。利益作為法律規(guī)范的核心，往往是行政舉報(bào)各方主體作出行為的重點(diǎn)考量因素。社會(huì)變革觸及諸多的利益調(diào)整，行政法需運(yùn)用合理的法律制度建構(gòu)將各類利益調(diào)整到恰當(dāng)位置。鑒于實(shí)踐中大量的行政法律規(guī)范設(shè)定了舉報(bào)條款，公民向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)他人的違法行為等事項(xiàng)后，行政機(jī)關(guān)如何處理，以及司法機(jī)關(guān)面對(duì)行政舉報(bào)案件的態(tài)度，皆需要基于準(zhǔn)確的認(rèn)知。而行政舉報(bào)的具體方式及事項(xiàng)類型，是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)予以處理的前提問(wèn)題。類型化分析是改進(jìn)行政舉報(bào)法律制度的科學(xué)方法，而執(zhí)法與審判的聯(lián)動(dòng)考察、行政舉報(bào)的例外事項(xiàng)識(shí)別等層面都具有優(yōu)化空間，從而為執(zhí)法效能提升與司法規(guī)則改進(jìn)提供有效指引。