鐵德銘

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430073)

2021年8月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要(2021—2025年)》,其中第九部分提出要“健全法治政府建設(shè)科技保障體系,全面建設(shè)數(shù)字法治政府”,標(biāo)志著我國法治政府建設(shè)進(jìn)入數(shù)字化轉(zhuǎn)型新階段[1]。2022年6月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》,提出到2025年和2035年數(shù)字政府體系建設(shè)的兩階段工作目標(biāo),明確了數(shù)字政府建設(shè)的七方面重點任務(wù)。黨的二十大報告指出,全面推進(jìn)國家各方面工作法治化。這一系列重大部署,將數(shù)字政府提升到了國家戰(zhàn)略高度。在我國邁向數(shù)字化之際,數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)先行于規(guī)則。一方面,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型帶來政府運(yùn)行流程的再造、治理模式的優(yōu)化以及權(quán)力運(yùn)行的重塑;另一方面,政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型也帶來數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張對公民私權(quán)利的侵害、政務(wù)數(shù)據(jù)及其個人信息安全保障等問題?？梢哉f,盡管我國現(xiàn)有數(shù)字政府建設(shè)已經(jīng)取得明顯成效,但仍然存在著諸多法治困境,伴隨新技術(shù)快速發(fā)展在政務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用而不斷涌現(xiàn)出的新型治理問題,呼喚法治化予以因應(yīng)。如何在政府治理現(xiàn)代化中實現(xiàn)數(shù)字化與法治化的深度融合,回應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)的法治需求,因應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)的法治困境,確保數(shù)字政府建設(shè)始終在法治的軌道上前進(jìn),成為完善中國特色社會主義法治道路上一個無法回避的問題。

一、法治化與數(shù)字政府建設(shè)的契合

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出,必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用,在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,全面推進(jìn)國家各方面工作法治化。在國家將依法治國方略提到新高度的大背景下,法治化建設(shè)已經(jīng)成為數(shù)字政府建設(shè)的核心要素,也成為數(shù)字政府未來發(fā)展的重要標(biāo)志以及解決數(shù)字政府價值沖突的重要路徑。

(一)法治化是數(shù)字政府建設(shè)的核心要素

在現(xiàn)代國家,法治是國家治理的基本方式,是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路[2]。國家提出“建設(shè)數(shù)字法治政府”并非簡單的“監(jiān)管的數(shù)字化”或“數(shù)字化監(jiān)管”,而是對“政府理念、機(jī)構(gòu)、職能、流程再造的法治化進(jìn)程”,也是完善國家治理體系、提升治理能力過程不可或缺的重要組成部分[3]。其一,法治是政府治理現(xiàn)代化的要素。在我國數(shù)字政府建設(shè)中,不論其實施理念、實施體系、實施方式,都應(yīng)做到有章可循,遵從法律法規(guī)。數(shù)字政府建設(shè)要求以完善成熟的制度為載體,遵循正當(dāng)合理的程序;法治政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型不能因為個體的思維與意識的變化而任意改變。而法治的鮮明特征正符合數(shù)字政府建設(shè)的需要,它為數(shù)字政府建設(shè)提供了完備的制度體系與穩(wěn)定的程序。因而沒有數(shù)字政府的法治化進(jìn)路,也就不會有政府治理現(xiàn)代化。其二,法治是全面深化改革的要素。“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”[4]發(fā)揮法治在數(shù)字政府建設(shè)中的作用,有利于堅持在法治軌道上推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),以法治鞏固長期積累的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型成果,逐步實現(xiàn)數(shù)字政府法治化。在此背景下,法治發(fā)揮其教化與調(diào)控的功能,并內(nèi)化為全社會的價值共識,保障數(shù)字政府改革創(chuàng)新成果的權(quán)威。其三,法治是民眾參與數(shù)字政府治理的要素。“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎(chǔ)是人民?！盵5]民主是治國理政的核心價值。人民民主作為全過程的民主,是維護(hù)廣大人民群眾根本利益的民主[6]。在數(shù)字政府法律法規(guī)、政策的制定中,每一道程序應(yīng)民主決策、科學(xué)決策,建立民主參與制度,在公開、透明中回應(yīng)民眾訴求,真正做到過程民主與結(jié)果民主、程序民主和實質(zhì)民主相統(tǒng)一。

(二)法治化是數(shù)字政府建設(shè)的重要標(biāo)志

法治現(xiàn)代化是推進(jìn)法治政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。其一,法治是數(shù)字政府治理體系和治理能力的標(biāo)志。法治體系與法治能力是衡量數(shù)字政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的主要標(biāo)準(zhǔn),“堅持全面依法治國,是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢”[7]。只有全面依法推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),才能保障政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的規(guī)范化,最大限度地保障民眾權(quán)利,用法治匡正行政權(quán)力的邊界與規(guī)矩,規(guī)范行政全過程程序,有效消弭數(shù)字政府運(yùn)行中的風(fēng)險隱患,進(jìn)而為服務(wù)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型以及依法治國的工作布局提供有力支撐。其二,法治是政治文明的標(biāo)志。一旦數(shù)字政府建設(shè)缺乏法治化導(dǎo)向,政府公權(quán)力將會陷入無序擴(kuò)張、公民權(quán)利無法得到保障、數(shù)據(jù)安全無法得到防護(hù)的危險境地。在數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展趨勢下,治理現(xiàn)代化也將因此成為奢望。在法治軌道上推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè),就是要突破因人治造成的治理困境,也將突破數(shù)字化轉(zhuǎn)型的技術(shù)性、復(fù)雜性特征帶來的困境。

(三)法治化是解決數(shù)字政府價值沖突的重要路徑

法治化為數(shù)字政府建設(shè)提供了價值指引,并指明政府治理現(xiàn)代化的前進(jìn)方向。一方面,法治提供價值指引。價值反映人實踐活動的目的,揭示社會活動中主體與客體之間的需求關(guān)系。在數(shù)字法治政府建設(shè)中應(yīng)彰顯包括維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會公平正義、實現(xiàn)社會民主和自由、保障人權(quán)等核心價值,保障數(shù)字政府制度體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性。另一方面,法治化指明了政府提升數(shù)字化治理能力的前進(jìn)方向。面對中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局,法治在政府治理體系中的地位日益凸顯,不僅匡正了政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑,也提供了政府治理現(xiàn)代化的價值指引。政府治理體系的完備以及政府治理能力的提升,最終都應(yīng)以法治的形式來呈現(xiàn)。法治不是一個自然概念,它與我們的價值訴求密切相關(guān)。數(shù)字政府的發(fā)展對政府的治理方式和人民群眾的生活大有裨益,但隨之而來的是效率與公平、創(chuàng)新與穩(wěn)定、先進(jìn)與平等、便利與安全等多方面的核心價值沖突。因而法治是解決數(shù)字政府價值沖突的重要路徑,對上述價值沖突進(jìn)行權(quán)衡,促使多種價值和諧共存,保障數(shù)字政府的建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。法治對此設(shè)定了底線規(guī)則,它要求數(shù)字政府建設(shè)不能把技術(shù)先進(jìn)作為唯一的價值考量,必須考慮到對弱勢群體的平等關(guān)懷、對民眾權(quán)利的保障、對公權(quán)力的有效規(guī)制以及統(tǒng)籌發(fā)展和安全。只有絕大多數(shù)人都能夠享受到數(shù)字政府的發(fā)展成果,基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化的目標(biāo)才能實現(xiàn)。

二、數(shù)字政府建設(shè)的法治困境

法治是數(shù)字政府建設(shè)的重要基石,是數(shù)字政府建設(shè)的必由之路。雖然政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)了政府治理模式的變革與飛躍(主要集中在政務(wù)服務(wù)、職能創(chuàng)新、數(shù)據(jù)治理等方面,以謀求人工智能、政府治理與民生保障的深度融合),但是數(shù)字政府建設(shè)的理想圖景并未完全置于法律框架之內(nèi)[8]。然而伴隨著數(shù)字技術(shù)在政府治理領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用不斷拓展,數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的一系列新興問題形成了無法回避、亟待解決的法治困境。

(一)數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張與數(shù)字權(quán)利保障的失衡

數(shù)字權(quán)力作為一種新型權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,數(shù)字技術(shù)嵌入到權(quán)力領(lǐng)域,兩者相互疊加產(chǎn)生了融合效應(yīng),成為不斷向政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等領(lǐng)域延伸的技術(shù)權(quán)力。這一數(shù)字賦能的過程在缺少法律規(guī)范控制之時,權(quán)力的作用效果被無限放大[9],可以決定并改變有關(guān)參與者的物質(zhì)關(guān)系、精神關(guān)系乃至意識關(guān)系?？梢哉f,數(shù)字權(quán)力在整個權(quán)力體系中是最為敏感的形態(tài),它對社會資源的分配力度以及對社會關(guān)系的影響深度都是巨大的。我國數(shù)字政府建設(shè)本身是自上而下的推進(jìn)過程,中央政策的支持成為數(shù)字政府建設(shè)的政治動力。然而在自上而下推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的過程中,由于地方政府對數(shù)字政府建設(shè)可能出現(xiàn)的理解與執(zhí)行之錯誤,導(dǎo)致與中央主導(dǎo)的目標(biāo)偏離,致使數(shù)字權(quán)力可能形成地方化與部門化的特征。

(二)數(shù)據(jù)共享成本高昂催生數(shù)據(jù)孤島的形成

數(shù)據(jù)共享的成本主要包括協(xié)調(diào)成本、管理成本以及監(jiān)管成本等。首先,政府職能結(jié)構(gòu)中,縱向職能部門之間、橫向職能部門之間的數(shù)據(jù)共享會帶來比較高的數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)成本。其次,政府部門對數(shù)據(jù)信息的廣泛收集、數(shù)據(jù)集中處理以及后續(xù)使用等會帶來較高的管理成本。最后,為保障數(shù)據(jù)安全有效地使用,數(shù)據(jù)處理過程中需要對使用過程、數(shù)據(jù)庫的安全保障進(jìn)行監(jiān)督管理,由此政府部門還需要付出監(jiān)管成本。

(三)數(shù)字鴻溝加劇信息“貧富差距”

我國在數(shù)字政府推進(jìn)過程中不可避免地面對區(qū)域數(shù)字鴻溝和群體數(shù)字鴻溝這兩大困境,凸顯區(qū)域間與群體間的信息“貧富差距”[10]。

第一,數(shù)字政府建設(shè)中的區(qū)域數(shù)字鴻溝。區(qū)域數(shù)字政府建設(shè)程度與該區(qū)域數(shù)字發(fā)展相關(guān),尤其是受該區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的制約。數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化與智能化加快社會發(fā)展結(jié)構(gòu)的變革以及治理模式的創(chuàng)新,數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字技術(shù)、數(shù)字人才等諸多因素支撐該區(qū)域數(shù)字政府建設(shè)[11]79。目前我國數(shù)字發(fā)展呈梯度發(fā)展,分別呈現(xiàn)出全面引領(lǐng)、均衡成長、發(fā)展培育三種梯度發(fā)展類型,構(gòu)成了當(dāng)下中國區(qū)域數(shù)字化發(fā)展的“方位圖”。全面引領(lǐng)型地區(qū)即數(shù)字化發(fā)展程度最高的地區(qū),主要分布在沿海以及中東部地區(qū);均衡成長型地區(qū)目前還未存在明顯的發(fā)展短板,后續(xù)發(fā)展?jié)摿臻g巨大;發(fā)展培育型地區(qū)多位于我國中西部地區(qū),數(shù)字人才以及數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的落后導(dǎo)致該梯度區(qū)域數(shù)字化發(fā)展程度較低[12]。由于我國區(qū)域數(shù)字化發(fā)展呈三層梯度,因此地區(qū)間數(shù)字政府建設(shè)出現(xiàn)區(qū)域性的數(shù)字鴻溝,形成了事實上的數(shù)字發(fā)展環(huán)境“割裂”狀態(tài),這并不利于我國數(shù)字政府建設(shè)“整體協(xié)同、公平普惠”理念的貫徹。

第二,數(shù)字政府建設(shè)中的群體數(shù)字鴻溝。群體數(shù)字鴻溝主要表現(xiàn)在數(shù)字強(qiáng)勢群體與數(shù)字弱勢群體之間的鴻溝。數(shù)字弱勢群體主要包括老齡群體、貧困群體、數(shù)字技術(shù)落后地區(qū)的群體以及殘疾群體等四類。這四類群體受年齡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施以及身體狀況等諸多因素的影響,較少享受數(shù)字紅利。中國老齡化人口不斷增加、區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)差距的不斷拉大以及仍然存在的扶貧重點群體等都不同程度地催生了數(shù)字弱勢群體的形成。一方面,忽視數(shù)字弱勢群體不利于社會穩(wěn)定。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中如果缺乏對數(shù)字弱勢群體必要的關(guān)照,由于行為能力的受阻、網(wǎng)絡(luò)表達(dá)的缺失、接受數(shù)字信息能力的滯后性等可能會讓數(shù)字弱勢群體在社會活動中產(chǎn)生焦慮與不安,在數(shù)字化社會環(huán)境下憑借自身脆弱的風(fēng)險感知能力與信息判斷能力行事,有可能引發(fā)社會矛盾。另一方面,數(shù)字化轉(zhuǎn)型的加快與數(shù)字弱勢群體規(guī)模的擴(kuò)大形成了一對張力,而這對張力的存在會反噬政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的成果,最終成為數(shù)字政府建設(shè)的掣肘。

(四)數(shù)據(jù)開放面臨安全挑戰(zhàn)

政府是政務(wù)數(shù)據(jù)的采集者、處理者、加工者和應(yīng)用者,其所掌握的數(shù)據(jù)資源總量占我國數(shù)據(jù)資源總量的80%[13]。政務(wù)數(shù)據(jù)不僅包括政府采集的外部數(shù)據(jù),也包括政府內(nèi)部數(shù)據(jù),成為政府部門高效運(yùn)行、便民服務(wù)、信息管理的重要數(shù)據(jù);與此同時,政務(wù)數(shù)據(jù)的開放在實踐過程中也面臨著安全風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

首先,政務(wù)數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)尚未落地見效。2020年,國家標(biāo)準(zhǔn)委頒布的《政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享第1部分:總則》《政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享第2部分:基本要求》《政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享第3部分:開放程度評價》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),由于政務(wù)數(shù)據(jù)開放實踐先行于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,各級政府在推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放中尚未依據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)工作,因而標(biāo)準(zhǔn)落地見效的速度仍然緩慢。其一,于政府而言,在數(shù)字技術(shù)與政府治理深度融合的背景之下,政府部門掌握著海量的數(shù)據(jù)資源。但因缺少完備的政策性文件與法律法規(guī),政務(wù)數(shù)據(jù)開放制度體系尚未完整建立,政務(wù)數(shù)據(jù)開放的權(quán)利與義務(wù)界定仍然模糊,政府在缺乏完備依據(jù)的情況下,數(shù)據(jù)開放工作進(jìn)展緩慢。其二,于公民而言,在政務(wù)數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成實效、政務(wù)數(shù)據(jù)開放法律法規(guī)體系尚未完備的前提之下,公民對政務(wù)數(shù)據(jù)的獲取、使用以及針對個人數(shù)據(jù)侵犯的救濟(jì)缺乏依據(jù),不利于公民參與政務(wù)數(shù)據(jù)開放工作的積極性的發(fā)揮以及全社會“數(shù)據(jù)素養(yǎng)”的培養(yǎng)[14]。

其次,政務(wù)數(shù)據(jù)開放潛藏個人隱私信息安全風(fēng)險。一方面,政務(wù)數(shù)據(jù)開放中個人數(shù)據(jù)信息的泄露將會影響社會和國家安全。政務(wù)系統(tǒng)掌握著大量核心數(shù)據(jù)與敏感數(shù)據(jù),一些黑客、黑產(chǎn)團(tuán)伙利用政務(wù)系統(tǒng)注冊、查詢等業(yè)務(wù)場景對政務(wù)系統(tǒng)缺陷進(jìn)行攻擊,從而獲取大量公民隱私信息。目前已經(jīng)有多起政務(wù)數(shù)據(jù)安全事件發(fā)生[15]。另一方面,政府內(nèi)部對數(shù)據(jù)開放管理以及數(shù)據(jù)保護(hù)意識仍然相對較弱。本身擁有海量數(shù)據(jù)的政府理應(yīng)妥善保管數(shù)據(jù),以合法合理的正當(dāng)程序開放數(shù)據(jù)。但現(xiàn)實是,政府在履行行政職能、維護(hù)公共利益時,由于政務(wù)數(shù)據(jù)的不恰當(dāng)開放,侵害公民隱私權(quán)的事件時有發(fā)生[16]。此外,政務(wù)數(shù)據(jù)的生命周期包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)審查、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)脫敏、數(shù)據(jù)公開到最后的數(shù)據(jù)消亡這一系列行為。因此,在政務(wù)數(shù)據(jù)開放的過程中,這一周期內(nèi)的每一個環(huán)節(jié)對個人信息隱私權(quán)利的保障是否具備標(biāo)準(zhǔn)和救濟(jì)措施,如何保證政務(wù)數(shù)據(jù)開放不會使個人信息隱私權(quán)利遭受侵犯,也應(yīng)成為數(shù)字政府建設(shè)中政務(wù)數(shù)據(jù)開放的重要考量。

最后,政務(wù)數(shù)據(jù)開放缺乏有效監(jiān)管。一方面,數(shù)據(jù)監(jiān)管面臨監(jiān)管空間的“虛實”結(jié)合,為數(shù)據(jù)開放監(jiān)管增加了成本?！疤摂M”與“現(xiàn)實”是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下人類生存的兩種形態(tài),政務(wù)數(shù)據(jù)實則是現(xiàn)實社會的數(shù)據(jù)化反映?！疤摗薄皩崱倍咧g雙向互動,交互連接,相互作用。與傳統(tǒng)監(jiān)管不同,數(shù)據(jù)開放監(jiān)管將不僅對現(xiàn)實社會,對虛擬網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督與管理也需加強(qiáng)。監(jiān)管空間的“虛實”結(jié)合無疑為數(shù)據(jù)開放監(jiān)管增加了成本。另一方面,龐大復(fù)雜的數(shù)據(jù)存儲與處理對政府?dāng)?shù)據(jù)監(jiān)管提出了更高的技術(shù)要求。數(shù)據(jù)存儲量大,由此也帶來較大的不確定性的安全風(fēng)險。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、社會流動的不斷加快,數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)度不斷增強(qiáng),對政府政務(wù)數(shù)據(jù)的監(jiān)管提出了更高的技術(shù)要求與能力要求。此外,政務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管的對象不僅僅在于外部,內(nèi)部監(jiān)管也同樣重要。一般而言,政務(wù)數(shù)據(jù)開放即由內(nèi)向外開放,數(shù)據(jù)開放的每一環(huán)節(jié),背后的掌控者仍然是政府部門,這容易導(dǎo)致職責(zé)權(quán)限模糊,再加上內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制的缺乏,無疑增加了內(nèi)部監(jiān)管的難度。

三、數(shù)字政府建設(shè)的法治因應(yīng)

鑒于數(shù)字政府建設(shè)在實踐運(yùn)行中不斷遭遇法治困境,而法治困境的解決效果在一定程度上直接影響著數(shù)字政府建設(shè)的權(quán)威性與公信力,因此關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)的法治因應(yīng)問題就成為政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中一道必答題。其主要包括對數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張進(jìn)行法律規(guī)制、數(shù)字權(quán)利形成保障機(jī)制、政務(wù)數(shù)據(jù)形成安全防護(hù)等。

(一)數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張的法律規(guī)制

數(shù)字權(quán)力呈現(xiàn)出彌散性的特征,這對數(shù)字權(quán)力的控制帶來了困難[17]。因此,對數(shù)字權(quán)力的法律規(guī)制應(yīng)從入口規(guī)制、過程規(guī)制以及結(jié)果規(guī)制三個方面進(jìn)行權(quán)力運(yùn)行的全過程規(guī)制。

1.入口規(guī)制:數(shù)字權(quán)力行使的標(biāo)準(zhǔn)與原則

首先,嚴(yán)格把握技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),在技術(shù)層面對數(shù)字權(quán)力的形式進(jìn)行規(guī)制是必要途徑[18]。第一,數(shù)字行政技術(shù)信息可以在不違反法律法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定的情況下適度公開,防止過度的數(shù)字技術(shù)保密導(dǎo)致技術(shù)產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)被人為干預(yù)行為所掩蓋,也可避免數(shù)字技術(shù)企業(yè)以及政府部門對同一數(shù)字行政行為的技術(shù)要求反復(fù)研究。第二,政府部門應(yīng)積極引導(dǎo)民眾參與到技術(shù)決策之中。面對數(shù)字技術(shù)賦能權(quán)力帶來的權(quán)力擴(kuò)張風(fēng)險,每一個人都不得不存在于數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張的風(fēng)險中,每一個人都會因為數(shù)字權(quán)力的擴(kuò)張風(fēng)險而減損利益,因此民眾也都有權(quán)利選擇是否承受風(fēng)險以及承受的期限、范圍,此時保障民眾參與技術(shù)決策的權(quán)利便顯得十分合理且非常必要[19]。

其次,嚴(yán)格把握數(shù)字權(quán)力應(yīng)用場景,確立數(shù)字權(quán)力清單[20]。第一,在依法確權(quán)方面,明晰政府?dāng)?shù)字權(quán)力邊界,完善數(shù)字權(quán)力來源的法律依據(jù),確保在憲法和法律范圍內(nèi)合法合規(guī)行使數(shù)字權(quán)力。第二,在權(quán)力內(nèi)容與規(guī)程方面,明晰以數(shù)字權(quán)力內(nèi)容和運(yùn)行流程為手段的相關(guān)規(guī)定,以發(fā)揮權(quán)力運(yùn)行功能為基本原則,賦予每項權(quán)力定量說明和技術(shù)操作規(guī)則,有效壓縮數(shù)字權(quán)力行使的自由裁量空間。第三,在用權(quán)主體的明確上,應(yīng)以理順政府部門職責(zé)為目的,重新界定權(quán)力越位、權(quán)力濫用、權(quán)力交叉重疊等現(xiàn)象。第四,還應(yīng)明確與數(shù)字權(quán)力相應(yīng)的責(zé)任,把責(zé)任內(nèi)容和范圍作為數(shù)字權(quán)力執(zhí)行效果的重要衡量標(biāo)準(zhǔn),讓數(shù)字權(quán)力清單以及相對應(yīng)的責(zé)任清單共同構(gòu)筑起數(shù)字權(quán)力規(guī)制的基礎(chǔ)[21]。

最后,數(shù)字權(quán)力應(yīng)遵循比例原則。比例原則主要包括目的正當(dāng)性原則、適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則[22]。目的正當(dāng)性原則要求數(shù)字權(quán)力在行使過程中其目的具有正當(dāng)性,若數(shù)字權(quán)力行使的目的是非正當(dāng)?shù)?那么無論最終成效如何,都是無法令人接受的。適當(dāng)性原則要求數(shù)字權(quán)力行使的手段有助于目的正當(dāng)性的實現(xiàn),要求數(shù)字權(quán)力的行使手段與行為目的之間存在實質(zhì)關(guān)聯(lián)?！澳呐率呛苄〕潭壬洗龠M(jìn)目的的手段,也是符合要求的”。必要性原則要求數(shù)字權(quán)力主體行使權(quán)力運(yùn)用的手段是必要的,手段所造成的損害是最小的。如果面臨多個能達(dá)到正當(dāng)目的的行為手段的選擇時,應(yīng)當(dāng)選擇損害最低甚至沒有損害的行為手段。均衡性原則更強(qiáng)調(diào)數(shù)字權(quán)力主體行使權(quán)力所造成的損害與所促成的收益達(dá)致平衡狀態(tài),應(yīng)體現(xiàn)效能原則,促進(jìn)社會公共利益的維護(hù)。綜上所述,數(shù)字權(quán)力主體審慎推進(jìn)數(shù)字權(quán)力應(yīng)用于決策、執(zhí)法等領(lǐng)域,不宜因一時的、些微的效率而造成不成比例的公平、自由風(fēng)險[23]。

2.過程規(guī)制:數(shù)字權(quán)力主體的義務(wù)追加

數(shù)字權(quán)力的擴(kuò)張使得其與權(quán)利之間的關(guān)系出現(xiàn)失衡,重塑二者的平衡不僅要對數(shù)字權(quán)力實現(xiàn)“限權(quán)”,而且要對數(shù)字權(quán)力主體進(jìn)行義務(wù)追加[24],主要包括數(shù)據(jù)公開義務(wù)、信息告知義務(wù)、數(shù)字解釋義務(wù)和安全保障義務(wù)。

第一,數(shù)字權(quán)力主體履行數(shù)據(jù)公開義務(wù)。此處的數(shù)據(jù)公開不僅包括政務(wù)數(shù)據(jù)公開,還包括政府?dāng)?shù)據(jù)公開。這里要強(qiáng)調(diào)的是,當(dāng)數(shù)據(jù)本身具備公共屬性以及數(shù)據(jù)采集與處理具備合法屬性時方可公開。何謂數(shù)據(jù)的公共屬性?其主要表現(xiàn)為政府在履行職能和公共管理服務(wù)之時,政府代社會控制、使用,并能夠給社會帶來公共利益的數(shù)據(jù)。何謂數(shù)據(jù)采集處理的合法屬性?即,在數(shù)據(jù)來源上,政府部門不得采集法律、行政法規(guī)禁止采集的數(shù)據(jù);在數(shù)據(jù)處理上,采集處理數(shù)據(jù)的行為過程具有合法性。

第二,數(shù)字權(quán)力主體行使信息告知義務(wù)。信息告知義務(wù)是政府部門處理涉及個人隱私性信息的前提性約束義務(wù)。它賦予了公民個人信息的自決權(quán),同時也成為個人信息免受侵害的第一道防火墻,是制約政府由于數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張而侵害公民個人信息權(quán)利的程序性義務(wù),是從告知主體、告知時間以及告知方式上進(jìn)行規(guī)范。從告知主體而言,告知義務(wù)的主體不僅包括行政機(jī)關(guān),還應(yīng)包括法律法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)委托的組織。在告知的時間段上,政府部門在數(shù)據(jù)收集、信息變更以及緊急情況等特殊時間段都應(yīng)及時履行告知義務(wù)。在告知方式上,針對告知對象是否特定采取不同的告知方式。告知對象特定時,可采取電話、郵件等通訊方式一對一告知;告知對象不特定時,可通過發(fā)布規(guī)則、公告等方式及時告知。

第三,數(shù)字權(quán)力主體具備數(shù)字解釋義務(wù)。數(shù)字解釋義務(wù)的提出,在本質(zhì)上是為了抑制“數(shù)字權(quán)力”,矯正權(quán)利失衡的格局。數(shù)字政務(wù)服務(wù)等設(shè)計者和應(yīng)用者對其運(yùn)行、應(yīng)用等具有解釋義務(wù),應(yīng)設(shè)立行為規(guī)范和準(zhǔn)則、細(xì)化責(zé)任義務(wù)。解釋義務(wù)具備解釋時段、解釋范圍和解釋程度等三方面要素。解釋時段指政府履行數(shù)字解釋義務(wù)的具體階段。按照我國《個人信息保護(hù)法》第24條的規(guī)定,目前采取的是事后說明義務(wù)。然而個人信息的處理不僅僅包括事中的加工處理以及事后的公開,還包括前期的收集等工作。因此數(shù)字解釋義務(wù)應(yīng)覆蓋政府處理數(shù)據(jù)信息的全過程。解釋范圍的重點主要為數(shù)字政府建設(shè)中的數(shù)據(jù)信息應(yīng)用部分,因為對公民信息權(quán)利造成侵害的主要為數(shù)據(jù)信息應(yīng)用部分,數(shù)字信息的應(yīng)用所產(chǎn)生的后果對公民產(chǎn)生效力或者重大影響。在解釋程度方面,一是數(shù)據(jù)信息解釋義務(wù)的主體須明確解釋對象與相對人之間存在利害關(guān)系;二是解釋主體的解釋需要相對人能夠理解,最終使相對人對數(shù)據(jù)信息達(dá)致信賴狀態(tài)。

第四,數(shù)字權(quán)力主體承擔(dān)安全保障義務(wù)。數(shù)字政府的安全保障義務(wù)應(yīng)圍繞數(shù)字政府信息基礎(chǔ)設(shè)施展開,以保障能力、技術(shù)成熟、公眾信息為出發(fā)點。首先,各個政府部門的安全防護(hù)能力存在著技術(shù)差距,尤其基層政府部門的安全防護(hù)能力較為薄弱,數(shù)據(jù)應(yīng)用、開放和共享中的安全漏洞存在被滲透風(fēng)險,數(shù)字政府的技術(shù)特性以及網(wǎng)絡(luò)安全威脅對政府部門的數(shù)字安全保障能力提出了要求。其次,數(shù)字政府建設(shè)越完備,越對數(shù)據(jù)開發(fā)利用能力提出需求,在公民個人隱私與信息保護(hù)上越應(yīng)提升安全保護(hù)意識,保證數(shù)字政府建設(shè)速度與安全風(fēng)險意識相匹配。最后,安全保障義務(wù)也要求政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中關(guān)注成熟度高的數(shù)字技術(shù)。一些地方政府為了加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型,而忽視技術(shù)本身的安全風(fēng)險,盲目追求新奇技術(shù),由于這些技術(shù)缺乏安全防護(hù)、技術(shù)成熟度較低以及未經(jīng)過風(fēng)險評價,地方政府對其不具備完整的安全防護(hù)能力,運(yùn)用這些技術(shù)的數(shù)字政府項目極易受到網(wǎng)絡(luò)安全威脅。

3.結(jié)果規(guī)制:數(shù)字權(quán)力主體的責(zé)任與監(jiān)督

第一,數(shù)字權(quán)力主體主動設(shè)置數(shù)據(jù)糾錯程序?！凹m錯”是一種重要的政府治理能力,為任何現(xiàn)代法治型服務(wù)型政府所必需[25]。設(shè)置數(shù)據(jù)糾錯程序,對數(shù)據(jù)庫內(nèi)部可能存在的安全隱患問題要有糾錯程序,可以集中優(yōu)勢資源處理存疑數(shù)據(jù)、錯誤數(shù)據(jù)或者遺漏數(shù)據(jù),充分貫徹智能精準(zhǔn)的建設(shè)目標(biāo)。數(shù)據(jù)糾錯程序具體由提起主體、提起條件、糾錯對象、糾錯主體等四要素構(gòu)成。在提起主體上,數(shù)字主管部門和數(shù)據(jù)利害關(guān)系人在數(shù)據(jù)應(yīng)用的不同階段被授予提出異議和糾錯的權(quán)利。在提起條件方面,提起條件一般包括提起方式、提起時效和實體標(biāo)準(zhǔn)等三個方面。提起方式一般要求采取書面提出異議或申請數(shù)據(jù)復(fù)核的方式。實體標(biāo)準(zhǔn)即對“出錯”的判斷和識別,對申請數(shù)據(jù)糾錯提出理由。遇到緊急情況,可對數(shù)據(jù)立即進(jìn)行核查并糾錯。在糾錯對象方面,糾錯主要是針對政務(wù)數(shù)據(jù)中有紕漏可疑之處。在糾錯主體方面,數(shù)據(jù)糾錯程序既可以是提起主體中的數(shù)據(jù)主管部門進(jìn)行糾錯,也可以由上一級政府主管部門進(jìn)行糾錯;對于跨系統(tǒng)、跨部門的政務(wù)數(shù)據(jù)信息,則需要多部門溝通協(xié)商后進(jìn)行糾錯。

第二,借鑒政府信息公開制度,形成數(shù)字政府年報制度。政府部門定期對數(shù)字信息應(yīng)用進(jìn)行檢查,向上級政府管理部門提交數(shù)字政務(wù)信息檢查報告或以年報形式對公眾予以公布?；诖?數(shù)字政府建設(shè)年度報告制度可借鑒政府信息公開年度報告的做法,甚至可以說數(shù)字政府年度報告制度就是以政府信息公開年度報告制度為基礎(chǔ)發(fā)展起來的,政府信息公開年度報告制度為數(shù)字政府年報制度的建立起到重要的政策引導(dǎo)作用。數(shù)字政府年報制度的內(nèi)容主要包括行政機(jī)關(guān)處理數(shù)據(jù)信息的情況、公民申請?zhí)幚碚當(dāng)?shù)據(jù)信息的情況、政府不予公開涉密數(shù)字信息的情況、數(shù)字政府建設(shè)中存在的主要問題和改進(jìn)情況以及其他方面的事項等內(nèi)容。

(二)數(shù)字權(quán)利的保障機(jī)制

1.平臺共治:政府運(yùn)行模式的重塑

傳統(tǒng)以科層制為范式的公共行政所滲透的縱向和一元化的管理思維方式,顯然不適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代扁平化的特點[26]。傳統(tǒng)的多層次、職能性、金字塔式的等級體制嚴(yán)重阻礙了快速反應(yīng)和迅速決策。因此數(shù)字政府平臺共治成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求[27]。

首先,政府業(yè)務(wù)邏輯需要重新梳理。一方面,要注重政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的技術(shù)應(yīng)用與推廣,統(tǒng)籌數(shù)字政務(wù)平臺,提高政府業(yè)務(wù)運(yùn)行效率。數(shù)字政府時代,數(shù)據(jù)將作為政府最重要的資源,政府部門選取成熟度高的技術(shù)最大限度激發(fā)數(shù)據(jù)能量,取之于民、用之于民,激發(fā)數(shù)字社會發(fā)展活力;同時還應(yīng)重視技術(shù)應(yīng)用的成熟度以及信息人才的儲備、信息資源的整合,逐步消解技術(shù)供給不足與人才供給不足的困境。另一方面,實時關(guān)注公眾需求的問題導(dǎo)向型工作模式亟待建立,形成源頭需求和過程需求全鏈條的流程。在源頭需求方面,政府發(fā)展線上政務(wù)服務(wù)平臺應(yīng)逐步實現(xiàn)精準(zhǔn)化供給,實時掌握公眾的需求有助于滿足公眾政務(wù)服務(wù)需求,避免政府陷入政務(wù)服務(wù)供給困境;在過程需求方面,注重政務(wù)服務(wù)過程中的用戶體驗,尋求定點、定向簡化業(yè)務(wù)流程,整合政務(wù)服務(wù)矩陣,減少公眾訴求通道分散化、處理時間滯后等問題。

其次,政府縱向?qū)蛹墔f(xié)同推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的深度。一是建立央地統(tǒng)籌建設(shè)機(jī)制以及省以下層級協(xié)同機(jī)制,在數(shù)字政府頂層規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、組織機(jī)構(gòu)以及財力支撐方面溝通協(xié)調(diào)[28]。二是發(fā)揮制度優(yōu)勢,要堅持“全國一盤棋”的思想,在中央層面成立數(shù)字政府建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國數(shù)字政府建設(shè)[29],完善中央部門與地方之間的溝通與聯(lián)系。此外加強(qiáng)全國性信息基礎(chǔ)設(shè)施等新基建建設(shè),通過對口幫扶、專項資金等形式幫助數(shù)字信息技術(shù)落后地區(qū)提升數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)度,縮減信息“貧富差距”。三是要明確地方政府作為數(shù)字政府縱向?qū)蛹墔f(xié)同體系中的重要地位。地方政府處于上受中央政府領(lǐng)導(dǎo)、下為群眾政務(wù)服務(wù)的中間層級,地方政府的特殊處境決定了其在數(shù)字政府建設(shè)中的雙重任務(wù):一是地方政府是數(shù)字政府建設(shè)的主體支柱,中央層級的宏觀指導(dǎo)與協(xié)調(diào)需要地方政府在數(shù)字整合、資源協(xié)調(diào)等方面的支持,同時中央層級也將根據(jù)地方數(shù)字政府建設(shè)成效的反饋進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)[11]82;二是社會公眾更多是與地方政府形成政民互動,因此地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重心更應(yīng)體現(xiàn)人民性,為民眾參與政務(wù)活動、獲取政務(wù)服務(wù)提供便利。

再次,政府橫向?qū)蛹墔f(xié)同擴(kuò)大數(shù)字政府建設(shè)的廣度。橫向?qū)蛹壍膮f(xié)同主要包括跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同,這一協(xié)同運(yùn)作機(jī)制將打破數(shù)據(jù)壁壘、破除部門數(shù)字利益藩籬,以業(yè)務(wù)流程為主導(dǎo)的政府運(yùn)行模式將對傳統(tǒng)以職能分工為主導(dǎo)的政府運(yùn)行模式實現(xiàn)革命性替代與超越。在部門協(xié)同上,以數(shù)字共享、管理、使用和安全防護(hù)為前提的統(tǒng)一制度規(guī)范的引導(dǎo)下,打通條塊分割的數(shù)據(jù)信息狀態(tài),利用區(qū)塊鏈打破部門協(xié)同的信息梗阻,形成部門協(xié)同的數(shù)據(jù)資源匹配、對接與開發(fā)等。在區(qū)域協(xié)同上,實則是跨區(qū)域府際合作在數(shù)字治理上的表現(xiàn),需要形成具有“耦合力”的協(xié)商機(jī)制。一方面,需要獲得相應(yīng)的組織保障,而這一組織更加強(qiáng)調(diào)政府間的合作與協(xié)商,雖然不具有強(qiáng)制規(guī)范性,但是需要這一組織發(fā)揮溝通作用,以協(xié)調(diào)府際間的合作關(guān)系與責(zé)任分擔(dān);另一方面,數(shù)字政府跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制下,需有相關(guān)地方政府間合作互動的監(jiān)督與約束制度,有以文字形式規(guī)定的規(guī)章制度并具有強(qiáng)制性,以此發(fā)揮有效協(xié)調(diào)和信任的作用,起到防止與化解沖突的作用。

最后,政企社合作模式推進(jìn)合作治理。政企社合作治理框架主要包含合作主體、合作對象、合作程序三方面[30]。在合作主體上,應(yīng)適當(dāng)選擇參與合作治理意愿較強(qiáng)的主體,并對參與到平臺共治的企業(yè)、社群等主體進(jìn)行權(quán)利與義務(wù)方面的明確界定。在合作對象上,政府部門盡可能在環(huán)境保護(hù)、社會治理、政務(wù)辦理等方面與民眾利益相關(guān)聯(lián)的重要領(lǐng)域和企業(yè)、社群開展合作。同時在這些領(lǐng)域中,法律法規(guī)和政府部門的相關(guān)規(guī)范性文件要對合作主體的知情權(quán)等作出保障,政府部門在這些領(lǐng)域的治理中聽取多元主體的意見。在合作程序上,需有相應(yīng)的激勵機(jī)制。在地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)使下,考核時可以將數(shù)字政府建設(shè)評估結(jié)果以及地方數(shù)字政府合作成效納入考核指標(biāo)體系,建立起一套科學(xué)、規(guī)范、多元化的干部政績考核指標(biāo)體系,以此重新明確政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的價值導(dǎo)向,在此過程中不僅要注重地方數(shù)字政務(wù)發(fā)展指標(biāo),更要關(guān)注社會效益指標(biāo)。

2.消弭鴻溝:數(shù)字平等權(quán)的保護(hù)

在數(shù)字政府建設(shè)中,數(shù)字平等權(quán)作為數(shù)字化時代的新興人權(quán),要求政府化解數(shù)字歧視以實現(xiàn)人權(quán)保護(hù)。一方面,政府部門自身應(yīng)用數(shù)字化決策時,應(yīng)考慮如何避免侵犯公民平等權(quán);另一方面,政府部門應(yīng)通過制度性保障、組織與程序保障、保護(hù)義務(wù)等功能的體系化設(shè)計,營造數(shù)據(jù)信息采集、開發(fā)、應(yīng)用的法治環(huán)境?！熬W(wǎng)絡(luò)的特殊性決定了它雖然也在法律的規(guī)范范圍之內(nèi),但法律卻不一定是規(guī)制網(wǎng)絡(luò)的最有效途徑”[31]。因此,可以利用技術(shù)監(jiān)管與法律規(guī)范調(diào)適相結(jié)合的模式,對數(shù)字鴻溝進(jìn)行消解,以保護(hù)公民平等權(quán)。

首先,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、技術(shù)發(fā)展的支持與投入以及技術(shù)監(jiān)管作用的發(fā)揮可為法律彌補(bǔ)鴻溝形成補(bǔ)充。一是堅持“數(shù)字向善”思維[32]?！皵?shù)字向善”強(qiáng)調(diào)數(shù)字化信息技術(shù)既關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益,又重視社會效益;既要以數(shù)字化技術(shù)提升政府服務(wù)效能,又要關(guān)注不同區(qū)域、群體對數(shù)字化技術(shù)的開發(fā)能力、應(yīng)用能力,使兩者作用發(fā)揮到最佳狀態(tài)。二是注重對“數(shù)字貧乏”地區(qū)的技術(shù)支持與投入。區(qū)域數(shù)字鴻溝需要以數(shù)字賦能為抓手提升區(qū)域數(shù)字技術(shù)發(fā)展水平,通過改善數(shù)字化設(shè)施,提供技術(shù)支撐,解決區(qū)域數(shù)字鴻溝中的接入鴻溝問題。三是群體數(shù)字鴻溝的消弭應(yīng)提倡數(shù)字弱勢群體的友好型戰(zhàn)略、數(shù)字包容度,通過對貧困群體、老齡群體、殘疾群體等針對性地提供技術(shù)支持,為數(shù)字弱勢群體提供助益[33]。此外,建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系是當(dāng)務(wù)之急。政府要制定完備的數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與平臺技術(shù)規(guī)范等,通過法律法規(guī)或者政策規(guī)章在投資主體、信息設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格等方面建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),適于數(shù)字弱勢群體的優(yōu)化設(shè)計。

其次,消弭數(shù)字鴻溝還需要法律規(guī)范的調(diào)適。法律規(guī)范的完善有助于數(shù)字平等權(quán)保障,并且有助于數(shù)字人權(quán)以其力量和權(quán)威強(qiáng)化對數(shù)字科技開發(fā)及其運(yùn)用的倫理約束和法律規(guī)制[34]。一是數(shù)字鴻溝的消弭在法律規(guī)范的完善時不僅要考慮短期規(guī)劃,還要考慮長遠(yuǎn)規(guī)范的制定,以問題導(dǎo)向作為法律規(guī)范調(diào)適的基點。二是加強(qiáng)對數(shù)字弱勢群體的公私法同頻保護(hù)[35]。以雙重規(guī)制對數(shù)字弱勢群體的平等權(quán)利進(jìn)行保護(hù),優(yōu)化數(shù)字政府建設(shè)的法治秩序。三是注重軟硬結(jié)合法律規(guī)范體系,不僅需要通過法律強(qiáng)制性規(guī)范保障數(shù)字平等權(quán),也需要政治組織、社會組織等非強(qiáng)制力規(guī)范解決其中的重點難點問題。

3.救濟(jì)機(jī)制:免受技術(shù)對權(quán)利的侵害

數(shù)字技術(shù)對公民權(quán)利產(chǎn)生的侵害,除需要采取投訴、訴訟等渠道外,還需要多元并行的救濟(jì)程序建構(gòu)。數(shù)字權(quán)利所受到侵害的范圍不僅涉及個人,還有可能涉及不特定多數(shù)人,其所受到侵害行為的嚴(yán)重程度、影響范圍以及損失程度的不同,救濟(jì)機(jī)制也將有所不同,包括投訴、訴訟、協(xié)商、調(diào)解等。數(shù)字權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不僅應(yīng)注重個人權(quán)益的保障,還應(yīng)注重集體公益救濟(jì)機(jī)制的建立。數(shù)字政府建設(shè)中,在厘定政府責(zé)任與安全保障義務(wù)的同時,還要對公民數(shù)字權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行體系化構(gòu)建,并在技術(shù)發(fā)展的浪潮中不斷予以更新與完善。一是可以借鑒國外經(jīng)驗,建立并完善訴外救濟(jì)機(jī)制,構(gòu)架起權(quán)益保護(hù)組織、企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)、政府部門以及其他數(shù)字主體之間的救濟(jì)規(guī)范及其運(yùn)行機(jī)制。此舉可充分發(fā)揮公民數(shù)字權(quán)利保護(hù)的社群組織對行政機(jī)關(guān)、數(shù)字行業(yè)等進(jìn)行監(jiān)管的作用。二是理清訴外救濟(jì)與訴訟之間的銜接關(guān)系,以應(yīng)對司法資源的有限性以及訴訟方式的局限性。除不適宜調(diào)解的案件外,適用調(diào)解的通常是事實簡單、爭議不大的糾紛,疑難、復(fù)雜、需要一定期限方能解決的糾紛,可采用訴訟或者司法調(diào)解。在實踐中,對于政策性較強(qiáng)、法律規(guī)范不完善、涉及不特定多數(shù)人利益的糾紛,多元化的救濟(jì)機(jī)制成為解決糾紛的最佳途徑。

(三)政務(wù)數(shù)據(jù)的安全防護(hù)

1.開放環(huán)節(jié):數(shù)據(jù)開放程序法定化

政務(wù)數(shù)據(jù)開放程序法定化需主要體現(xiàn)在界定開放范圍和流程規(guī)范兩方面。在界定政務(wù)數(shù)據(jù)開放之范圍方面,政務(wù)數(shù)據(jù)開放并非政務(wù)數(shù)據(jù)泄洪,數(shù)據(jù)開放范圍的界定是政務(wù)數(shù)據(jù)安全開放的第一前提。國務(wù)院于2015年對政務(wù)數(shù)據(jù)優(yōu)先開放的領(lǐng)域作出了說明[36]。此外,政務(wù)數(shù)據(jù)開放范圍并非一成不變,可以根據(jù)社會發(fā)展與民眾的現(xiàn)實需求進(jìn)行替換更新;為了有效回應(yīng)社會需求,政府部門還可根據(jù)民眾、社會組織、行業(yè)組織等社會主體的意見和建議成立政務(wù)數(shù)據(jù)開放范圍清單,提升公眾在政務(wù)數(shù)據(jù)開放中的參與度。而對于不開放的數(shù)據(jù)范圍,可參考政府信息公開的相關(guān)規(guī)定。例如,《政府信息公開條例》中第14條和第15條對政府信息禁止開放領(lǐng)域作出了規(guī)定。此外,在政務(wù)數(shù)據(jù)開放流程規(guī)范方面,政務(wù)數(shù)據(jù)開放的具體機(jī)制主要包括分級分類機(jī)制和獲取機(jī)制。一是全面確立并完善數(shù)據(jù)分級分類機(jī)制。數(shù)據(jù)分類就是將相同屬性或者特征的數(shù)據(jù)進(jìn)行集合,方便政務(wù)部門、社會組織與公民對政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行查詢和使用。數(shù)據(jù)分級就是根據(jù)數(shù)據(jù)安全程度與敏感程度對數(shù)據(jù)進(jìn)行級別劃分。事實上,政務(wù)數(shù)據(jù)在任何時候分級離不開分類,因此可通過IT業(yè)務(wù)合作、縮小敏感數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)途徑、“人工+智能”等舉措實現(xiàn)數(shù)據(jù)分級分類。二是形成法定化的政務(wù)數(shù)據(jù)獲取機(jī)制。政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與獲取過程需要通過法律程序予以明確。在預(yù)開放階段,對政務(wù)數(shù)據(jù)開放前進(jìn)行安全審查與風(fēng)險評估;在開放與獲取階段,政務(wù)數(shù)據(jù)的開放須經(jīng)歷規(guī)范性審查、需求審核、開放審批以及簽訂數(shù)據(jù)授權(quán)使用協(xié)議等;在數(shù)據(jù)開放后質(zhì)量反饋階段,對數(shù)據(jù)有誤情形、數(shù)據(jù)侵害情形等中止開放并及時反饋補(bǔ)償[37]。

2.應(yīng)用環(huán)節(jié):數(shù)據(jù)利用的安全過程機(jī)制

首先,注重數(shù)據(jù)安全的軟法治理。政務(wù)數(shù)據(jù)安全防護(hù)具有復(fù)雜性、普遍性、應(yīng)時性以及技術(shù)性的特點[38],這也決定了法律法規(guī)并未成為政務(wù)數(shù)據(jù)安全防護(hù)的唯一途徑,軟法治理成為政務(wù)數(shù)據(jù)安全防護(hù)的重要補(bǔ)充[39]。其中,政務(wù)數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)是政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理體系的重要組成部分,包括為政務(wù)數(shù)據(jù)安全治理提供更嚴(yán)格的保護(hù)措施,明確政務(wù)數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任,確定政務(wù)數(shù)據(jù)再利用規(guī)則等。此外,要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全軟法治理與法律法規(guī)的有效銜接與協(xié)調(diào),二者之間呈現(xiàn)取長補(bǔ)短、各展所長、各得其所的分工合作關(guān)系,最終二者相輔相成,全面回應(yīng)數(shù)據(jù)安全治理需求。其次,有關(guān)機(jī)構(gòu)注重數(shù)據(jù)銷毀義務(wù)。數(shù)據(jù)銷毀義務(wù)的直接目的是徹底銷毀無關(guān)的信息數(shù)據(jù),但這種銷毀方式并不只限于一般意義上的物理銷毀,還包括加密銷毀、訪問權(quán)限銷毀等方式[40]。數(shù)據(jù)銷毀范圍方面,既包括數(shù)據(jù)信息直接處理主體掌控的數(shù)據(jù),也包括與數(shù)據(jù)信息直接處理者相關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)主體掌控的數(shù)據(jù),確保數(shù)據(jù)能夠在這些處理主體間徹底銷毀。在數(shù)據(jù)銷毀的效果方面,確保銷毀的數(shù)據(jù)以現(xiàn)有信息技術(shù)無法恢復(fù)或者徹底銷毀導(dǎo)致其無法復(fù)原,以此作為數(shù)據(jù)銷毀效果的唯一標(biāo)準(zhǔn)[41]。

3.監(jiān)管環(huán)節(jié):數(shù)據(jù)留痕備查與評估機(jī)制

理念先進(jìn)的數(shù)據(jù)監(jiān)管制度能夠給數(shù)字政府建設(shè)場域內(nèi)多元主體以正確的規(guī)范指引,從而降低數(shù)據(jù)違規(guī)行為和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險事件發(fā)生的概率。為此,為實現(xiàn)促進(jìn)數(shù)據(jù)安全的目標(biāo),可考慮實行數(shù)據(jù)留痕備查制度和政務(wù)數(shù)據(jù)安全評估機(jī)制。

第一,數(shù)據(jù)留痕備查制。針對數(shù)據(jù)遺漏風(fēng)險,需要建立起全程的數(shù)據(jù)可溯源分析系統(tǒng),以進(jìn)行跟蹤監(jiān)測、防控和改進(jìn),將風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)。數(shù)字權(quán)力主體對自己設(shè)計和應(yīng)用的數(shù)據(jù)開發(fā)處理程序負(fù)責(zé),對采集和處理的數(shù)據(jù)留痕存儲。每次數(shù)據(jù)修改記錄、數(shù)據(jù)修改字段與修改原因一并入庫,實現(xiàn)數(shù)據(jù)審查的可追溯性。數(shù)據(jù)留痕可以有效記錄數(shù)據(jù)流動過程,防止數(shù)字權(quán)力主體的權(quán)力濫用與數(shù)字處理過程的失職。

第二,政務(wù)數(shù)據(jù)安全評估機(jī)制。在評估指標(biāo)方面,評估指標(biāo)是評估開展的核心內(nèi)容,評估指標(biāo)一方面來源于評估對象,另一方面又引導(dǎo)現(xiàn)實問題的解決和現(xiàn)狀發(fā)展的走向。基于“政務(wù)數(shù)據(jù)安全對于政務(wù)數(shù)據(jù)開放來說具有必要性”和“政務(wù)數(shù)據(jù)安全對于數(shù)字政府建設(shè)來說具有必要性”這兩個理論預(yù)設(shè),政務(wù)數(shù)據(jù)安全評估應(yīng)在宏觀上對政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量評價、開放情況、應(yīng)用情況和危險處置這四方面進(jìn)行考察,政務(wù)數(shù)據(jù)安全評估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)具備一定的前瞻性和引領(lǐng)性。政務(wù)數(shù)據(jù)安全評估的最終目的是引導(dǎo)和指導(dǎo)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享的順利開展,通過評估把握政務(wù)數(shù)據(jù)開放的整體進(jìn)程、水平以及存在的問題,及時發(fā)現(xiàn)和指導(dǎo)相關(guān)主體糾正方向與做法上的偏差,擴(kuò)大建設(shè)數(shù)字政府的示范效應(yīng),最后通過建立政務(wù)數(shù)據(jù)安全評估結(jié)果反饋機(jī)制,強(qiáng)化政務(wù)數(shù)據(jù)安全評估的以評促建功能。

四、結(jié)語

實施數(shù)字政府發(fā)展戰(zhàn)略是適應(yīng)新一輪信息革命與產(chǎn)業(yè)革命、加快數(shù)字化發(fā)展的必然要求,也是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理方式、構(gòu)建數(shù)字治理新格局的重要契機(jī)。在全面依法治國的時代背景下,數(shù)字技術(shù)在政務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)先行于規(guī)則調(diào)適,以政策驅(qū)動數(shù)字政府建設(shè)已不合時宜,無法回應(yīng)法治政府建設(shè)綱要關(guān)于“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”的發(fā)展需求。只有通過法治之橋梁橫跨區(qū)域、政府、企業(yè)、個人等主體之間的利益鴻溝,突破行政部門層級與業(yè)務(wù)限制,暢通各方利益訴求與數(shù)字資源整合,打破權(quán)力恣意、信息鴻溝以及數(shù)字安全等法治困境,才能逐步引導(dǎo)政府關(guān)注數(shù)字政府的發(fā)展和福祉,重視法治在數(shù)字政府建設(shè)中的關(guān)鍵性作用,塑造有利于法治化與數(shù)字化深度融合、共同發(fā)展的數(shù)字政府模式,實現(xiàn)數(shù)字政府的制度化、規(guī)范化運(yùn)行,最終以法治化為數(shù)字政府的實施進(jìn)路,實現(xiàn)政府治理體系與能力現(xiàn)代化。