張李蓮

（福建省南平市浦城縣石陂鎮(zhèn)人民政府，福建 南平 353400）

近年來，黨中央持續(xù)推進(jìn)節(jié)約型政府的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)，為社會(huì)公眾提供高效、便捷的公共服務(wù)。政府部門在行政運(yùn)行過程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生各種資源的耗費(fèi)，即運(yùn)行成本支出。結(jié)合政府部門運(yùn)行實(shí)際，創(chuàng)新探索成本管理的有效路徑，能夠有序完善內(nèi)控制度，提升資金使用效率，推進(jìn)節(jié)約型政府的建設(shè)。以政府新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的實(shí)施為契機(jī)，通過樹立和強(qiáng)化行政成本意識(shí)，整合內(nèi)部各類資源及優(yōu)化配置，從而發(fā)揮公益性質(zhì)的職能，提升政府部門行政運(yùn)行效率，對(duì)于強(qiáng)化公共財(cái)政資源配置具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府部門行政運(yùn)行成本的基本概述

（一）概念梳理

在政府部門開展各項(xiàng)行政活動(dòng)中，會(huì)耗費(fèi)各類資源，其總和稱為行政運(yùn)行成本。政府部門主要承擔(dān)著為社會(huì)公眾提供公共管理服務(wù)的職能，在運(yùn)行過程中會(huì)產(chǎn)生各類成本支出，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、公務(wù)成本、人力成本等[1]。

（二）特征分析

成本是商品價(jià)值的體現(xiàn)。相較于企業(yè)成本而言，政府部門行政運(yùn)行成本有著其獨(dú)有的特征：

一是，成本支出具有不對(duì)等性。企業(yè)在運(yùn)營過程中會(huì)兼顧成本效益原則，在成本支出時(shí)會(huì)考慮為企業(yè)帶來的收益，而政府部門在經(jīng)營運(yùn)作中，主要是為社會(huì)公眾提供高效的服務(wù)，會(huì)忽略經(jīng)濟(jì)效益，尤其是在簡政放權(quán)背景下，更關(guān)注于能否為社會(huì)公眾提供便捷的服務(wù)，滿足公眾的需求。

二是，成本支出的目的明確。企業(yè)成本支出以經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造為主，而政府部門行政運(yùn)行成本的支出，則以社會(huì)效益為主，強(qiáng)調(diào)“取之于民，用之于民”，為社會(huì)公眾提供更高效、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品[2]。

三是，成本核算困難。企業(yè)在運(yùn)作過程中，會(huì)有序推進(jìn)成本的精細(xì)化管理，將成本進(jìn)行分解至每一件產(chǎn)品或服務(wù)中，成本越低，獲利空間越大。而在政府部門行政運(yùn)行成本的支出中，由于是為社會(huì)公眾提供的產(chǎn)品和服務(wù)，無法衡量收益，因此，導(dǎo)致成本核算較為困難[3]。

整體而言，政府部門行政運(yùn)行成本有著其特殊性，主要原因在于政府部門的主要職能是向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，更強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益。

二、政府部門行政運(yùn)行成本管理中存在的問題剖析

政府部門的設(shè)置是以服務(wù)公眾為目的，在其運(yùn)行過程中會(huì)發(fā)生各項(xiàng)資源的耗費(fèi)，即成本支出。深入到部分政府部門中展開實(shí)地調(diào)研，當(dāng)前，在對(duì)行政運(yùn)行成本管理過程中還存在著一些不足。

（一）行政決策失誤導(dǎo)致成本增加

政府部門在經(jīng)營運(yùn)作過程中，要以服務(wù)社會(huì)公眾作為前提與基礎(chǔ)，但在開展實(shí)際活動(dòng)過程中，存在著缺乏集體決策而導(dǎo)致的決策失誤情況，進(jìn)而產(chǎn)生了不必要的經(jīng)費(fèi)支出，造成資源的無效消耗。例如，部分地方政府為了績效工程，領(lǐng)導(dǎo)干部為了自身的政績，沒有深入地開展調(diào)研，未動(dòng)態(tài)、全面地了解市場行情及經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，而是盲目地推進(jìn)項(xiàng)目，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)，甚至造成國有資產(chǎn)的流失。

（二）行政運(yùn)行成本過高

我國政府部門的行政運(yùn)行成本相對(duì)較高，尤其是在2012年以前，黨中央未提出構(gòu)建節(jié)約型政府的倡議，“三公經(jīng)費(fèi)”支出較高。近年來，隨著黨中央持續(xù)推進(jìn)和強(qiáng)化節(jié)約型政府建設(shè)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)建設(shè)，違規(guī)資金使用的情況已得到了有效地遏制。但與一些發(fā)達(dá)國家相比，我國的行政運(yùn)行成本支出依舊占比較高。且部門行政人員的成本管控意識(shí)不強(qiáng)，依舊存在著資源浪費(fèi)的情況。

（三）機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員臃腫

政府部門行政運(yùn)行成本中有很大一筆支出是工作人員的薪酬、福利等支出。近年來，我國政府部門不斷優(yōu)化、調(diào)整從業(yè)人員，也得到了有效的精簡，但是在進(jìn)行崗位設(shè)置過程中，依舊存在著部分機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員臃腫的情況。主要原因是未結(jié)合部門的工作實(shí)際、職能分工等進(jìn)行定編定崗，或是內(nèi)部人員的職能劃分不明確，導(dǎo)致職能重復(fù)、責(zé)任交叉。由此，既不利于提升工作效率，又給人員的管理工作造成一定的困難，導(dǎo)致政府部門的行政運(yùn)行成本相對(duì)較高。

（四）行政運(yùn)行成本歸集方式不當(dāng)

部分政府部門在推進(jìn)行政成本管理過程中，缺乏精細(xì)化的理念，在成本歸集過程中沒有準(zhǔn)確分類進(jìn)行歸集。例如，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)營費(fèi)用未進(jìn)行有效的區(qū)分。又如，在進(jìn)行成本支出過程中，未明確支出的目的，僅是判定經(jīng)費(fèi)支出是否合理，導(dǎo)致成本核算不準(zhǔn)確，也不利于在成本管控過程中對(duì)成本支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分類管理，難以找出成本管控不力的癥結(jié)所在，無法開展有效控制。

三、政府部門行政運(yùn)行成本管理的創(chuàng)新路徑

進(jìn)一步深入到政府部門對(duì)其行政運(yùn)行成本支出展開分析，結(jié)合新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的實(shí)施，有序探索成本管理的創(chuàng)新路徑，能夠促進(jìn)資源優(yōu)化配置，提升資金、資源使用效率。

（一）強(qiáng)化行政成本管理意識(shí)

政府部門的管理層及工作人員必須意識(shí)到政府部門的公共職能，樹立構(gòu)建節(jié)約型政府的理念，強(qiáng)化成本管理意識(shí)，積極配合財(cái)務(wù)部門的工作。及時(shí)對(duì)當(dāng)前實(shí)施成本管理中存在的不足進(jìn)行改進(jìn)，從而有序提升資金、資源使用效率。部門內(nèi)部通過組織培訓(xùn)、宣傳等，調(diào)動(dòng)全員積極配合成本管理工作，包括配合財(cái)務(wù)部門進(jìn)行資產(chǎn)盤點(diǎn)、資源歸集等，嚴(yán)格按照相應(yīng)的流程規(guī)范行為，減少資源的浪費(fèi)。在實(shí)施成本管理過程中，要堅(jiān)持和遵循成本效益原則，對(duì)行政運(yùn)行過程中的各個(gè)流程進(jìn)行優(yōu)化與重構(gòu)，簡化工作流程，強(qiáng)化內(nèi)部控制，提升資金使用效率，提高為公眾服務(wù)的工作效率[4]。同時(shí)，要有效地開展行政成本管理，政府部門要結(jié)合自身的職能定位進(jìn)行人員的定編定崗，持續(xù)推進(jìn)人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，既能夠有效提升為社會(huì)公眾的服務(wù)效率，又能夠?qū)崿F(xiàn)運(yùn)行成本的有效降低，推進(jìn)節(jié)約型政府的建設(shè)。

（二）樹立正確的行政理念

近年來，隨著政府機(jī)構(gòu)的改革持續(xù)推進(jìn)，有序地對(duì)各機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行了明確界定，但不可避免地依舊存在著部分職能交叉、管轄重疊的情況。由此，在實(shí)施行政運(yùn)行成本管理過程中，無論是管理層還是工作人員，必須要有效地樹立正確的行政理念，基于成本效益的原則，在實(shí)施成本支出過程中，聚焦于支出目的、支出所產(chǎn)生的效用，對(duì)于必須支出的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照流程進(jìn)行申請(qǐng)、審批、領(lǐng)用。在推進(jìn)政府部門的行政運(yùn)行過程中，要樹立開源節(jié)流的管理理念，將每一筆資金真正用在服務(wù)于民的事項(xiàng)中，強(qiáng)化成本意識(shí)，有序地提升資金使用效率。行政部門的工作人員要積極配合財(cái)務(wù)部門開展資產(chǎn)的盤點(diǎn)與管理工作，對(duì)各項(xiàng)資產(chǎn)實(shí)施全流程管理，避免出現(xiàn)重復(fù)采購、閑置而導(dǎo)致的資金浪費(fèi)情況[5]。部門間相互配合與協(xié)作，通過集中設(shè)置窗口部門，降低公共運(yùn)行成本，亦能夠提高行政效率。

（三）分事行權(quán)與行政運(yùn)行成本界定創(chuàng)新

行政部門在實(shí)施成本管理過程中，要強(qiáng)化內(nèi)部控制，從分事行權(quán)的視角進(jìn)行支出界定，能夠進(jìn)一步提高資金配置，提高成本管理的精細(xì)化。在對(duì)成本支出進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤過程中，按照支出事項(xiàng)進(jìn)行界定，從發(fā)生目的、要素投入兩個(gè)維度展開。在對(duì)成本支出進(jìn)行歸集過程中，基于資金投入方向和目的能夠有效地為成本支出所產(chǎn)生的社會(huì)效益進(jìn)行界定，細(xì)化解釋政府部門“做了什么”“為誰提供了怎樣的服務(wù)”等，由此，從創(chuàng)造社會(huì)效益的視角，對(duì)成本支出進(jìn)行分事項(xiàng)界定。結(jié)合政府部門的職能，一般能夠分為“行政運(yùn)行”“事業(yè)運(yùn)行”“機(jī)關(guān)服務(wù)”“窗口服務(wù)”“民生保障”等功能科目。且對(duì)于工作更為細(xì)化的政府部門，能夠進(jìn)一步對(duì)各類費(fèi)用支出、資源耗費(fèi)進(jìn)行細(xì)化，從而有序地監(jiān)督各項(xiàng)成本支出所對(duì)應(yīng)的公共事項(xiàng)。分事項(xiàng)對(duì)各項(xiàng)成本支出進(jìn)行明確界定，能夠?qū)崿F(xiàn)將成本支出與經(jīng)濟(jì)科目進(jìn)行有序的匹配，動(dòng)態(tài)地了解政府部門的行政運(yùn)行情況，包括資金是“怎樣花出去的”“資金花費(fèi)在哪些方面”“成本支出創(chuàng)造了哪些社會(huì)效益”等，通過精細(xì)化地對(duì)成本支出進(jìn)行管理，動(dòng)態(tài)跟蹤每一項(xiàng)支出具體的用途，能夠強(qiáng)化政府部門的內(nèi)部控制，在一定范圍內(nèi)公開經(jīng)費(fèi)支出，使社會(huì)公眾監(jiān)督與知曉。同時(shí)，在基于要素投入的維度，對(duì)各項(xiàng)成本資源耗費(fèi)進(jìn)行分類界定過程中，已按照“用到哪里”“做了什么”進(jìn)行細(xì)分，能夠提高賬目管理的效率，做到每一筆支出明確、清晰。例如，在為社會(huì)公眾提供服務(wù)，行政運(yùn)行過程中會(huì)產(chǎn)生職工薪酬、辦公用品、管理運(yùn)作等一系列費(fèi)用的支出，按照其發(fā)生的期間進(jìn)行歸集，將其主要分為人員成本、設(shè)施成本、運(yùn)行成本三類。通過對(duì)成本支出的界定與管控進(jìn)行創(chuàng)新分類，能夠動(dòng)態(tài)跟蹤每一筆經(jīng)費(fèi)支出目的、投向，從而有效防范資金被挪用、占用的情況，提升運(yùn)作資金的使用效率。

（四）分級(jí)授權(quán)與行政運(yùn)行成本歸集創(chuàng)新

政府部門在運(yùn)行過程中，成本支出往往是以單位進(jìn)行歸集，在實(shí)施預(yù)算管理、成本控制等進(jìn)程中，存在機(jī)構(gòu)較大、人員較多，導(dǎo)致成本歸集無法精細(xì)化的情況。由此，采用分級(jí)授權(quán)的方式進(jìn)行成本歸集，能夠?qū)⒊杀局С雠c工作履行、崗位職責(zé)等相匹配，同時(shí)也能夠便于實(shí)施績效考核制度，清晰地了解資金支出的每一個(gè)環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的社會(huì)效益。例如，在政府部門中內(nèi)部設(shè)有多個(gè)處室、各處室設(shè)置了不同的崗位，因此，在實(shí)施全面預(yù)算管理過程中，按照政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際，沿著“單位整體→處事→崗位”開展預(yù)算編制。這樣既能夠?qū)挝坏墓ぷ髂繕?biāo)進(jìn)行細(xì)化、分解，又能夠責(zé)任至崗位、責(zé)任到人員，使資金撥付、資金使用、成本歸集、績效考核等能夠融為一體，有序地調(diào)動(dòng)各處室、各崗位的工作積極性，更好地為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。分級(jí)授權(quán)的成本歸集是按照各處室、各崗位的工作職責(zé)所展開，能夠沿著成本歸集的路徑，實(shí)施事前、事中、事后全流程的成本管控工作，亦能夠有序地防范資金被挪用、占用，職務(wù)舞弊等行為。另外，在實(shí)施成本歸集過程中，強(qiáng)化內(nèi)部控制，嚴(yán)格不相容崗位設(shè)置，加強(qiáng)成本歸集與控制同步進(jìn)行，有序提升政府部門行政運(yùn)行成本管控水平。

（五）分崗設(shè)權(quán)與行政運(yùn)行成本管控創(chuàng)新

政府部門在運(yùn)行過程中，要優(yōu)化內(nèi)部人員的管理，強(qiáng)化崗位責(zé)任制，將分崗設(shè)權(quán)與成本管控有機(jī)地結(jié)合起來，既能夠有序地提升行政運(yùn)行效率，為社會(huì)公眾提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，又能夠使成本管控與崗位設(shè)置相結(jié)合，進(jìn)一步提升成本管控水平。在實(shí)施分崗設(shè)權(quán)的成本管控過程中，要基于目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)榍疤幔鞔_成本支出的目標(biāo)，強(qiáng)化內(nèi)部管理水平。既要維持政府業(yè)務(wù)履職正常進(jìn)行，又要通過崗位職責(zé)劃分，明確成本的歸集，便于進(jìn)一步實(shí)施績效評(píng)價(jià)?；诔杀局С鲂问竭M(jìn)行過程跟蹤，例如，資產(chǎn)購置、政府采購等要以合法合規(guī)為前提，保證信息的真實(shí)完整性，所有的支出活動(dòng)必須全程留痕，相關(guān)人員進(jìn)行審批授權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從而使行政運(yùn)行成本實(shí)現(xiàn)高度可控。在分崗設(shè)權(quán)進(jìn)行成本管控過程中，能夠有效地明確成本支出的主體責(zé)任、使用責(zé)任，以便于后期進(jìn)行成本的分析與管理。同時(shí)，將崗位作為成本歸集的最小單位，更為具體化，能夠加強(qiáng)成本的預(yù)算控制、歸口控制，提高成本管控向精細(xì)化方向發(fā)展。以行政活動(dòng)作為主線，對(duì)成本實(shí)施全方位的過程跟蹤，明確責(zé)任，能夠提高工作人員的履職能力與擔(dān)當(dāng)意識(shí)，尤其是以事前作為管控的重點(diǎn)，防范資金被占用、挪用、浪費(fèi)的情況。

四、結(jié)束語

綜合來看，政府部門在實(shí)施行政運(yùn)行過程中，必須要優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升資金資產(chǎn)使用效率，進(jìn)一步為社會(huì)公眾提供高效的公共服務(wù)。深入地對(duì)行政運(yùn)行成本管理展開實(shí)地調(diào)研，提出在構(gòu)建節(jié)約型政府背景下，要有序地強(qiáng)化行政成本管理意識(shí)，樹立正確的行政理念，從而有序提升行政運(yùn)行效率，提高成本管理水平。同時(shí)，結(jié)合行政運(yùn)行成本歸集方式不當(dāng)?shù)膯栴}，有序地從分事行權(quán)、分級(jí)授權(quán)、分崗設(shè)權(quán)三個(gè)維度創(chuàng)新成本管控方式，能夠建立成本收支公開制度，實(shí)施全流程的成本管控，提升政府部門行政運(yùn)行效率。