錢有飛

一、前言

城鎮(zhèn)化是社會生產(chǎn)生活方式向城鎮(zhèn)型轉化的過程，是土地經(jīng)濟結構全方位的深刻演變。近年來，我國城鎮(zhèn)化進程不斷推進，隨著城鎮(zhèn)化建設加快，我國土地經(jīng)濟結構發(fā)生新的變化，土地經(jīng)濟問題日益突出。城鎮(zhèn)化進程中存在缺乏科學土地規(guī)劃，缺乏健全的流轉制度，缺乏有效的污染治理等土地經(jīng)濟問題，積極解決土地經(jīng)濟問題是城鎮(zhèn)化中的重要任務。應完善集約型用地制度，發(fā)揮土地價值；加強耕地全方位保護，積極治理污染土地；合理規(guī)劃土地資源，發(fā)揮土地價值；完善城鎮(zhèn)土地市場，積極推進土地流轉。

二、城鎮(zhèn)化過程中土地經(jīng)濟發(fā)展的意義

積極穩(wěn)妥地推進我國城鎮(zhèn)化的建設進程,對于今后一個時期培育新的經(jīng)濟增長點,有效的擴大內(nèi)需具有十分重要的戰(zhàn)略意義。推進城鎮(zhèn)化可以促進城鄉(xiāng)土地利用格局合理調整，土地經(jīng)濟在城鎮(zhèn)化發(fā)展中扮演重要的角色，城鎮(zhèn)化進程中要合理利用土地資源。當前，我國城鎮(zhèn)化處于30%—70%快速發(fā)展區(qū)間，伴隨產(chǎn)業(yè)升級緩慢、生態(tài)環(huán)境壓力增大等各種風險[1]。中國實施城鎮(zhèn)化轉型具有公共服務供給狀況改善，交通等基礎設施建設水平提高等優(yōu)勢條件，急需加快推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，著力解決土地經(jīng)濟問題[2]。

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的必然趨勢，城市化發(fā)展引發(fā)農(nóng)村與城市協(xié)調發(fā)展等系列問題。城鎮(zhèn)化進程中土地經(jīng)濟發(fā)揮重要的作用，基礎設施建設與產(chǎn)業(yè)結構調整需要通過土地重新配置實現(xiàn)。城鎮(zhèn)化中形成綜合效益最大化的土地利用體系具有重大現(xiàn)實意義[3]。城鎮(zhèn)化過程中加快土地經(jīng)濟發(fā)展有利于提升城鎮(zhèn)化質量，催生城市經(jīng)濟內(nèi)源式增長。首先，分稅制改革后土地財政實施使地方政府長期對土地資源存在不合理的偏好，由于預算外在基金體制未因分稅制取消，稅收增長與支出不平衡產(chǎn)生財政壓力[4]。城鎮(zhèn)化興起推動土地出讓規(guī)模的擴大，地方政府通過土地出讓金增加財政收入。推動土地經(jīng)濟發(fā)展可以優(yōu)化經(jīng)濟增長方式，弱化地方政府依賴土地財政獲取資金的偏好，更好地規(guī)劃城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

其次，土地經(jīng)濟健康發(fā)展有利于促進城市高質量發(fā)展助推城鄉(xiāng)一體化。城市規(guī)劃管理者針對性進行基礎設施建設等可以激發(fā)城市活力，吸收更多就業(yè)人員進城務工，改善城市居民生活質量。城市對周邊城鄉(xiāng)接合部輻射作用逐步擴大，打造城鄉(xiāng)互動格局加快城鄉(xiāng)一體化步伐。城鎮(zhèn)化伴隨城市土地吸納鄉(xiāng)村土地的過程，推動土地經(jīng)濟發(fā)展可以為城市發(fā)展節(jié)約土地資源，緩和人地矛盾。城鎮(zhèn)化包括土地與人口城鎮(zhèn)化，土地經(jīng)濟發(fā)展可以促使土地資源節(jié)約利用，釋放技術、人才等多種要素活力。伴隨城鎮(zhèn)化水平上升，人口城鎮(zhèn)化顯示出強大的生命力，城市經(jīng)濟增長吸引更多人口遷入城市。

三、城鎮(zhèn)化背景下土地經(jīng)濟問題分析

城鎮(zhèn)化發(fā)展是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，是保持國民經(jīng)濟繁榮穩(wěn)定的重要支撐。我國城鎮(zhèn)化是以土地利用方式變化為載體，城市經(jīng)濟體系向農(nóng)村擴張，實現(xiàn)農(nóng)村人口向第二、三產(chǎn)業(yè)轉移，居住地向城鎮(zhèn)區(qū)域遷移。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，我國城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，城市在國民經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位逐步顯現(xiàn)[5]。新型城鎮(zhèn)化要著力解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)的系列問題，包括土地不合理利用及公共服務供給不足等。

（一）中國城鎮(zhèn)化發(fā)展背景

城鎮(zhèn)化是世界各國發(fā)展的必然趨勢，由于各國社會制度與文化背景等不同，各國城市化發(fā)展環(huán)境等方面具有不同的背景。我國城鎮(zhèn)化主要是農(nóng)村剩余人地關系作用的結果，城鄉(xiāng)分割體制是構成城鎮(zhèn)化運行機制的核心[6]。我國城鎮(zhèn)化運行內(nèi)在動力包括農(nóng)民內(nèi)部推力與外部吸引力，外在動力包括外部經(jīng)濟基礎與政策環(huán)境。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展呈現(xiàn)出城市化起步較晚，發(fā)展水平地域差異性明顯，城市結構不平衡呈現(xiàn)較大地區(qū)規(guī)模分布差距，發(fā)展模式多樣化等特點。

新中國成立后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷1949—1957年起步階段，1958—1965 年波動階段，1966—1978 年停滯階段，1979—1985 年恢復階段，1986—1999 年緩慢階段，2000 年至今快速發(fā)展階段。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中，土地經(jīng)濟呈現(xiàn)出用地結構單一，經(jīng)濟利益多元性，用地對象固定性，土地資產(chǎn)價格較低與權屬交叉性等特點。城鎮(zhèn)化是國家社會結構與生產(chǎn)生活方式的根本轉變，受到城鄉(xiāng)結構調整與基礎設施建設等多方面因素的影響。近年來，城鎮(zhèn)化高速發(fā)展成為影響國民經(jīng)濟的重大問題，中國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展得益于土地資源與獲取勞動力成本低[7]。我國農(nóng)村城市化受到農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、資金不足等多方面因素的制約。城鎮(zhèn)化歷史性變革伴隨經(jīng)濟制度等變革產(chǎn)生多種經(jīng)濟效益，城鎮(zhèn)化通過集聚效應等可以促進經(jīng)濟增長。城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展受到土地經(jīng)濟的制約，人口與土地經(jīng)濟低協(xié)調性不能有效拉動消費導致擴大城鄉(xiāng)差距。

（二）城鎮(zhèn)化形勢下土地經(jīng)濟發(fā)展問題

土地資源是基礎性社會資源，我國土地資源總量豐富，但人均占有土地資源量小，土地利用不合理表現(xiàn)為農(nóng)耕林地量少后備資源不足[8]。由于技術水平限制，耕地利用率低。近些年，我國處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，土地經(jīng)濟發(fā)展中存在二元土地管理制度、土地規(guī)劃利用不科學等許多問題，城鎮(zhèn)化建設中面臨城鎮(zhèn)建設大量占用農(nóng)村用地，土地浪費情況嚴重，減少農(nóng)耕地轉化為經(jīng)濟建設用地。當下，我國城鎮(zhèn)化進程中土地經(jīng)濟發(fā)展存在農(nóng)民利益得不到切實保障，農(nóng)村宅基地政策亟待完善，城鎮(zhèn)化多頭管理等突出問題。

現(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地經(jīng)濟存在污染嚴重，集約化利用程度低，城鎮(zhèn)土地管理制度不健全，建設用地供不應求，城鎮(zhèn)擴展占用耕地，土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃不協(xié)調等諸多問題。城鎮(zhèn)化背景下，我國土地經(jīng)濟發(fā)展面臨資源配置與供應方面問題，土地資源配置在土地供應、利用與監(jiān)管等方面出現(xiàn)許多問題：一是土地供應方面表現(xiàn)為政府壟斷下土地市場發(fā)育不足，土地供應方式不完善，結構不合理；二是土地利用方面工業(yè)污染對土地資源可持續(xù)發(fā)展構成威脅，土地資源浪費與閑置現(xiàn)象嚴重，土地利用規(guī)劃普遍存在不完善不協(xié)調；三是土地監(jiān)管方面整體力量較為薄弱，定位模糊，協(xié)調聯(lián)動機制不完善。

城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地資源需求特征表現(xiàn)為開發(fā)規(guī)模不斷增加但利用效率較低，城鎮(zhèn)化發(fā)展中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調不足，城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府過度追求土地財政導致不可持續(xù)。我國幅員遼闊，但由于人口眾多，人地關系緊張。國家歷來重視對土地資源的有效管理，改革開放前以農(nóng)村土地管理政策為主，其后經(jīng)歷土地管理參與宏觀調控等發(fā)展階段?，F(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化過程中土地資源供需存在顯著的不平衡現(xiàn)象，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地資源需求增長，迫切需要通過調整既定土地利用結構等滿足旺盛的土地資源需求。目前，我國土地資源供給管理呈現(xiàn)出土地審批供應機制不完善，耕地保護面臨壓力較大，閑置土地資源清理盤活問題突出。

（三）城鎮(zhèn)化進程中土地經(jīng)濟問題原因剖析

土地經(jīng)濟發(fā)展具有自身客觀規(guī)律，土地利用結構模式等由自然生態(tài)因素與社會經(jīng)濟水平?jīng)Q定。城鎮(zhèn)化進程中伴隨土地利用形態(tài)的變化，我國城鎮(zhèn)化協(xié)同效應帶動城鄉(xiāng)地域土地供需狀況、土地利用功能結構等全方位土地自然經(jīng)濟與社會生態(tài)屬性變化。城鎮(zhèn)化過程中，土地利用方式呈現(xiàn)多元化特點，土地利用空間與社會經(jīng)濟與生態(tài)屬性功能結構發(fā)生變化。城鎮(zhèn)化過程是勞動人口、資本與技術等要素聚集過程，城鎮(zhèn)化中土地經(jīng)濟發(fā)展受到相關要素的影響。

城鎮(zhèn)化過程中，土地經(jīng)濟受到人口增長、產(chǎn)業(yè)集聚升級與技術進步等因素的影響。當前，我國城鎮(zhèn)化推進中土地經(jīng)濟發(fā)展面臨集約化利用率低，城鎮(zhèn)建設用地與農(nóng)業(yè)用地矛盾突出等問題。目前，城鎮(zhèn)化建設中土地經(jīng)濟發(fā)展照搬城市用地配置做法，通過國家征用集體土地并轉讓，商業(yè)征用補償費用偏低。由于我國長期城鄉(xiāng)二元結構形成工農(nóng)價格剪刀差使耕地征用成本低于土地使用權出讓價，農(nóng)民要用高額市場出讓價進鎮(zhèn)使用土地，導致農(nóng)村勞動力大量滯留土地流入城市。大量城鎮(zhèn)閑置土地產(chǎn)權關系模糊，導致長期擱置形成重平面擴張輕內(nèi)部挖潛的發(fā)展用地觀，出現(xiàn)土地功能不完善等不合理用地現(xiàn)象。

四、基于城鎮(zhèn)化的土地經(jīng)濟發(fā)展對策

土地資源是社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。完善土地資源治理，對于保障食品安全、實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展具有重要意義。當前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展處于關鍵期，近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展取得階段性成效，城鎮(zhèn)經(jīng)濟輻射作用逐年增強，土地經(jīng)濟與城鎮(zhèn)化不同步發(fā)展對社會經(jīng)濟健康發(fā)展帶來很大挑戰(zhàn)，探索解決土地經(jīng)濟問題具有重要意義。

（一）城鎮(zhèn)化推進下土地經(jīng)濟發(fā)展思路

城鎮(zhèn)化中土地經(jīng)濟發(fā)展需要協(xié)調土地資源在國民經(jīng)濟各部門間的科學分配，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求土地資源實現(xiàn)最優(yōu)配置，要避免片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的做法。各地應從實際出發(fā)，科學選擇發(fā)展模式，在用地總量控制基礎上盤活存量土地，貫徹合理利用土地、保護耕地的國策，堅決杜絕占用寶貴的耕地資源。重視人與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，適度增加綠化用地，創(chuàng)造優(yōu)美舒適的生活環(huán)境。城鎮(zhèn)化中土地經(jīng)濟發(fā)展要從我國實際出發(fā)，堅持以人為本的理念，正確處理好經(jīng)濟發(fā)展與保護農(nóng)民利益的關系，構建和諧土地利用體系。

我國城鎮(zhèn)化中土地經(jīng)濟問題實質是如何保證糧食安全，城市帶動農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的問題。保證糧食安全必須保護耕地資源，轉移農(nóng)民涉及對土地處置問題，推進城鎮(zhèn)化必須著眼于可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化是復雜的系統(tǒng)性工程，首先，城鎮(zhèn)化發(fā)展中要求堅持以人民為中心，不斷完善基礎設施與公共服務功能，合理開發(fā)節(jié)約使用自然資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，將城鄉(xiāng)一體化作為發(fā)展目標，發(fā)揮城市輻射功能。城鎮(zhèn)化建設目標是加強城市規(guī)劃管理，形成合理的發(fā)展空間格局，健全體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。當前，我國城鎮(zhèn)建設用地量大，需要優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式并提高土地利用效率。人地關系緊張，環(huán)境承載力接近飽和現(xiàn)狀下，通過調整產(chǎn)業(yè)結構補償失地農(nóng)民，采取集約型經(jīng)濟發(fā)展方式滿足農(nóng)民耕地需求。其次，城鎮(zhèn)化進程中，土地經(jīng)濟增長要統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，扭轉傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化造成先污染后治理的局面?？茖W制定城市整體規(guī)劃，合理布局城市用地，創(chuàng)新現(xiàn)有土地制度，充分挖掘土地潛力緩解人地矛盾。城鎮(zhèn)化中對影響土地利用的動態(tài)因素進行評價，更好地為城鎮(zhèn)化發(fā)展服務。

新型城鎮(zhèn)化是新時期我國經(jīng)濟高質量發(fā)展的新動力，人口城鎮(zhèn)化推動土地經(jīng)濟的發(fā)展。土地經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調導致教育、醫(yī)療與交通等公共資源分配不平衡等問題，土地經(jīng)濟發(fā)展過快導致空城現(xiàn)象出現(xiàn)，造成基本耕地規(guī)?？s減與城鎮(zhèn)建設用地效益低下等問題。目前，我國土地經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)非協(xié)調性特點，忽略對土地資源立體化開發(fā)，導致土地資源浪費。實現(xiàn)土地經(jīng)濟健康發(fā)展要推動城鄉(xiāng)一體化建設，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展質量提高綜合承載能力。土地經(jīng)濟管理要推動產(chǎn)業(yè)合理布局，推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合，立足于產(chǎn)業(yè)基礎因地制宜發(fā)展經(jīng)濟。

（二）城鎮(zhèn)化視域下土地經(jīng)濟發(fā)展策略

城鎮(zhèn)化是推動土地經(jīng)濟發(fā)展的引擎，要發(fā)揮其推動土地經(jīng)濟發(fā)展的作用，需要突破城鄉(xiāng)二元戶籍制度困境，實現(xiàn)人口生活方式城鎮(zhèn)化。深化土地制度改革，提高土地生產(chǎn)效率。深化新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，促進協(xié)調發(fā)展。第一，要通過強化城市邊界弱化政府土地要素偏好，從優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結構與工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化加速向新型工業(yè)化轉變；第二，通過創(chuàng)新驅動新型城鎮(zhèn)化，加強城市群內(nèi)部合作與經(jīng)濟交流，促進城市群一體化發(fā)展；第三，控制城市土地擴張，倡導土地資源集約利用，推動用地立體開發(fā)。

當前，城鎮(zhèn)化中土地經(jīng)濟問題形勢嚴峻，一方面，要在大量農(nóng)地轉建設用地時進行合理規(guī)劃，另一方面，政府要對失地農(nóng)民給予合理補償。目前，一些地方政府過度依賴土地出讓收入，加劇土地粗放利用，一些城市過分追求規(guī)模擴張，新城區(qū)人口密度低，加大地方政府債務負擔。推動土地經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，要加快次中心城市建設步伐，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構推動區(qū)域經(jīng)濟合作，提升經(jīng)濟發(fā)展水平。合理規(guī)劃土地，集約化利用城鎮(zhèn)土地，注重經(jīng)濟社會全面協(xié)調發(fā)展，加強生態(tài)環(huán)境保護?；诔擎?zhèn)化的土地經(jīng)濟發(fā)展要明確集體土地所有權，加強規(guī)劃引導控制，強化土地管理，開展土地整理與保護工作。

城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展背景下，提升土地經(jīng)濟效益要擺脫城鄉(xiāng)二元結構困境，深化土地管理制度改革，提高土地利用率。加快優(yōu)化經(jīng)濟結構實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，把握好土地經(jīng)濟與人口協(xié)調關系，提升土地經(jīng)濟城鎮(zhèn)化發(fā)展效率。因地制宜制定實施相關戰(zhàn)略，發(fā)揮中心城市比較優(yōu)勢，提升城鎮(zhèn)化綜合實力水平。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展理念強調土地經(jīng)濟要加快產(chǎn)業(yè)結構升級，完善戶籍制度，增加地區(qū)財政支持力度，約束城鎮(zhèn)化過快發(fā)展。土地經(jīng)濟發(fā)展要實現(xiàn)土地制度創(chuàng)新，積極培育小城鎮(zhèn)土地市場，加強城鄉(xiāng)結合部土地管理，科學建立統(tǒng)一協(xié)調區(qū)域規(guī)劃體系，處理城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地保護關系。城鎮(zhèn)化形勢下，土地經(jīng)濟工作要建立科學合理地區(qū)協(xié)調機制，推進城市群一體化發(fā)展。

五、結語

土地是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，土地利用模式將發(fā)生巨大變化。人口數(shù)量增長使得土地資源經(jīng)濟供給稀缺性與社會需求增長產(chǎn)生不協(xié)調。研究城鎮(zhèn)化背景下土地經(jīng)濟發(fā)展，可以及時掌握土地利用變化動態(tài)，對實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。城鎮(zhèn)化進程加快導致土地利用方式發(fā)生重大變化，對社會經(jīng)濟帶來多重影響。城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展帶來建設用地增加，國土部門認真貫徹保護耕地的政策，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。由于城鎮(zhèn)化過快發(fā)展導致出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構不合理，土地供需失衡等現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化背景下，推動土地經(jīng)濟發(fā)展要從土地利用規(guī)劃中合理分配布局產(chǎn)業(yè)用地，促進農(nóng)業(yè)用地合理規(guī)模經(jīng)營；企業(yè)要抓住機遇加快產(chǎn)業(yè)轉型，培養(yǎng)自主研發(fā)能力，積極發(fā)展高新技術；加快新型城鎮(zhèn)與農(nóng)村社區(qū)建設，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局形成。