劉海宇

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

行政機關重復行為，指在法院判決撤銷行政行為后，行政機關以同一的事實和理由作出的與原行政行為基本相同的行政行為，包括依判決重作時的重復行為和依職權重作時的重復行為兩種情形①由于行政機關可能在未經行政復議和行政訴訟程序的情況下自行撤銷行政行為，或者在復議程序中被撤銷行政行為的情況下，然后基于同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為，這兩種情形同樣屬于行政機關的重復行為。不過此時涉及的是行政行為效力與行政復議決定效力的問題，而經過行政訴訟程序的重復行為涉及的則是行政判決效力的問題。從應對路徑的角度出發(fā)，前兩者需要單獨予以研究，因此本文的研究限于后者。本文的研究對前兩者具有參考價值，尤其是對于經過復議程序的重復行為應對具有重要借鑒意義。。以往學界對重復行為的理解多關注原行政行為作出機關所作的重復行為。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第89 條規(guī)定，復議決定改變原行政行為錯誤，人民法院判決撤銷復議決定時，可以一并責令復議機關重新作出復議決定。此時，復議機關也可能在重新作出復議決定時，基于同一的事實和理由，作出與原復議決定基本相同的決定，同樣構成一種行政機關的重復行為。這種情形在司法實踐中并不少見。重復行為的主體并不限于作出被撤銷行政行為的行政機關，還可能是其他具有法定職責的、對本案所涉及的行政法律關系具有管轄權的行政機關。如果法院認為作出被撤銷行政行為的行政機關沒有管轄權，而其他行政機關具有管轄權時，可以通過第三人參加訴訟或提出司法建議的方式，要求其他行政機關重新作出行政行為。在這種情形下，雖然行為主體在形式上發(fā)生了變化，但從訴訟標的已經過裁判的角度來看，若其他行政機關違背判決意旨、基于同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行為，仍然應當認定為重復行為。行政機關重復行為的司法應對路徑，則是指為應對行政機關作出與原行政行為基本相同的行政行為，法律設定的在司法程序中解決重復行為問題的制度。

從國內現有的研究成果來看，對于行政機關重復行為的應對問題，以及與其緊密聯系的行政判決禁止重復效力問題的研究，主要集中在三個層面。其一，重復行為引起的爭議應當通過什么途徑解決?！耙琅袥Q重作所產生的爭議性質是屬于重作判決的執(zhí)行問題，應通過執(zhí)行爭議解決。而依職權重作的行為由于不受‘禁止反復’條款的約束，因該行為產生的爭議可依第38 條重新提起新的訴”[1]。不過，并沒有進一步分析相應的理論邏輯以及具體的制度構造。其二，從中國實踐出發(fā)探討如何確保禁止重復條款的有效落實。黃先雄[2]將導致行政機關違反禁止重復條款的原因主要歸結于行政審判的外部環(huán)境制約和內部的制度配套不足，應當“通過切實提升法院地位、完善對行政機關違反該條款的配套制裁措施、強調法院在特定類型案件中尊重行政決定、強化對行政機關的民意制約等，確保行政機關自覺遵循該條款”。這一研究側重從外部視角進行法學分析，因而對重復行為的制度性應對路徑等訴訟法學理著墨不多。其三，從行政訴訟法理的角度出發(fā)，探討行政判決禁止重復效力的內容與性質。王貴松[3]89-90借鑒日本的學說觀點，將禁止重復效力作為撤銷判決拘束力的消極內容①撤銷判決的積極效果是指行政機關應根據撤銷判決的意旨采取措施。，拘束力則被認為是獨立于既判力的一種特殊的判決效力，但并未言及如何保障這一效力的實現，且拘束力的性質和地位不僅在中國大陸地區(qū)并未得到普遍承認，即便是在有實定法規(guī)定的日本和中國臺灣地區(qū)也存在較大爭議[4]。在全國人大常委會法制工作委員會的釋義書中，禁止重復效力則被作為既判力的內容②在禁止重復效力法律性質上的觀點差異，并非本文所要解決的問題，且對本文所研究的應對路徑選擇沒有實質影響。原因在于，禁止重復行為應對路徑所要解決的是行政機關違反既判力（或拘束力）作出重復行為之后如何應對的問題，而非禁止重復效力是既判力還是拘束力的效力內容的問題。無論基于何種效力，應對路徑都無外乎在訴訟與強制執(zhí)行之間排列組合。[5]159。

行政機關重復行為應當通過單一的強制執(zhí)行路徑予以應對，擯棄現行法中的“重為判決+強制措施”應對路徑。行政機關重復行為性質上屬于拒絕履行判決的行為，應當選擇與其性質適配的執(zhí)行路徑予以應對。如此也能從制度層面防止“循環(huán)訴訟”問題。行政判決禁止重復效力的基礎是既判力，但實現這一效力卻必須通過執(zhí)行力予以保障。而執(zhí)行力并非給付判決所獨有，所有需要通過強制執(zhí)行實現判決效果的判決都具有執(zhí)行力。

一、擇一適用模式的生成邏輯、規(guī)范構造與司法現狀

針對行政機關重復行為的司法應對，根據《行訴法解釋》第90 條第3 款與第62 條的規(guī)定，現行法所采取的是混合重為判決與強制措施的基本模式?，F行法并未排除強制執(zhí)行路徑的適用。這一路徑可基于對重復行為的性質認定而得出。由于訴訟程序與強制執(zhí)行程序之間的排斥關系，兩條路徑只能擇一適用，所以謂之為擇一適用模式。

（一）擇一適用模式的生成邏輯

從現行法的明文規(guī)定來看，行政訴訟法僅針對依判決重作時的重復行為作出了禁止?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第71 條規(guī)定：“人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為?！边@一規(guī)定源自1989 年《行政訴訟法》（已失效）第55 條的規(guī)定，除了在2014 年修改《行政訴訟法》時，為因應該法第2 條的修改將“具體行政行為”修改為“行政行為”外，沒有任何改變，這一修改并未改變其實質內涵。

最初形成1989 年《行政訴訟法》第55 條的禁止性規(guī)定時，并非從保障判決效力實現的角度進行規(guī)定的，而是一種“應時之舉”，即根據當時的情況如此規(guī)定或能實現重作判決的目的，防范行政機關在存在重作判決時作出重復行為，但受限于當時的立法和理論發(fā)展水平，并未慮及這一規(guī)定體系性的定位與功能。正因如此，法律和司法解釋均未針對依職權重作時重復行為的禁止作出明確規(guī)定。當時的立法說明表明了這種考慮，即此規(guī)定是“為了防止有的行政機關不按照人民法院的判決改變原具體行政行為，致使原告的權利得不到保護”[6]，而非為了保障行政判決某種效力的實現。

如果僅有禁止性規(guī)定，而沒有保障禁止性規(guī)定落實的保障性規(guī)定（即違反禁止性規(guī)定的后果性規(guī)定），那么禁止性規(guī)定的目的必然落空。從法律實施的角度來看，必須明確行為人作出禁止性規(guī)則中被禁止的行為時，應當承受何種法律后果，且這種后果足以對行為人構成威懾時，才能確保禁止性規(guī)則的實現。為應對行政機關依判決重作時的重復行為，最高法院于1991 年制定的《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（已失效）第36 條第2 句規(guī)定：“如果行政機關以同一事實和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為的，人民法院應根據行政訴訟法第五十四條第（二）項和第五十五條的規(guī)定判決撤銷，并根據第六十五條第三款的規(guī)定進行處理”①1989 年《行政訴訟法》第54 條第2 項是關于撤銷判決的規(guī)定，第65 條第3 款為關于行政機關拒絕履行判決、裁定時法院采取的強制措施的規(guī)定。。如果行政機關作出了被禁止的行為，便要承擔重復行為被撤銷和法院將采取強制措施的法律后果。這一保障措施在歷次制定的司法解釋，包括于2018 年制定的《行訴法解釋》中（第90 條第3 款）均完整保留、未做實質修改。

隨著理論與實踐的發(fā)展，行政訴訟法學理中逐步選擇從判決效力的角度理解前述相關規(guī)范，也因此才逐漸將依職權重作的情形也作為禁止重復行為的情形?！胺ㄔ号袥Q行政機關重新作出行政行為，行政機關應當受到法院判決既判力的拘束，否則不僅損害司法權威，也不利于行政爭議的解決”[7]。最為明確且最為權威的表達出現在全國人大常委會法制工作委員會的釋義書中：“不僅法院判決重作的行政行為要受撤銷判決的約束，法院未判決重做但行政機關自己重作的行政行為也要受撤銷判決的約束”[5]160。在對法律條文的理解層面，無論是依判決重作還是依職權重作，重復行為都是撤銷判決所禁止的行為。至此，“重為判決+強制措施”應對路徑得以生成，其理論邏輯從“防止行政機關不依重作判決改變行政行為”轉向“行政機關重作行為應受撤銷判決約束”，適用范圍也從僅限依判決重作時的情形擴展至依職權重作時的情形。

對于強制執(zhí)行路徑的生成來說，根據對重復行為法律性質的認定即可確認其存在的正當性與合理性。行政機關的重復行為，性質上屬于拒絕履行生效判決的行為，且司法解釋雖然設定“重為判決+強制措施”的應對路徑，但并未排除強制執(zhí)行應對路徑的適用。

（二）擇一適用模式的規(guī)范構造

擇一適用模式的規(guī)范構造，可以從兩種路徑各自的規(guī)范內涵以及二者之間的相互關系層面予以展開。

首先，對于依判決重作時行政機關的重復行為，公民提起訴訟的，法院在判決撤銷或者部分撤銷時，應當針對行政機關的拒絕履行判決行為采取強制措施。法院不得依職權主動啟動訴訟程序，即便行政機關已經作出重復行為。根據《行訴法解釋》第62 條規(guī)定，訴訟程序只能以公民、法人或者其他組織提起訴訟的方式啟動。另外，法院判決撤銷重復行為的依據，與一般情形下判決撤銷行政行為的依據有所區(qū)別。《行訴法解釋》第90 條第3 款在《行政訴訟法》第70 條所規(guī)定的判決撤銷的理由之外，增加第71 條“重復行為禁止條款”作為判決依據。重復行為被撤銷，不僅因為行政行為存在第70 條所規(guī)定的應當判決撤銷或部分撤銷的幾種不合法的情形，更因為違反第71 條所規(guī)定的禁止性規(guī)定。對第71 條禁止性規(guī)定的違反，是法院可以在判決撤銷或部分撤銷的同時，針對行政機關采取強制措施的正當性基礎。

其次，對于依判決重作時行政機關的重復行為，法院還可以通過純粹的強制執(zhí)行程序予以應對。司法解釋明確規(guī)定行政機關作出重復行為時的處理方式，但并沒有因此排除強制執(zhí)行路徑的適用。如果“行政機關重新作出的行政行為與被撤銷的行政行為仍無實質區(qū)別，實際上是變相對抗生效判決、拒不執(zhí)行生效判決的行為”[8]422。法院可以在審查執(zhí)行申請過程中，“認定行政機關未履行生效判決指定的重新作出行政行為的義務，并作出限期履行生效判決的裁定。同時，對行政機關拒不履行生效判決義務的行為，可以依照行政訴訟法第九十六條規(guī)定采取強制措施”[8]423。

再次，對于依職權重作時重復行為的應對路徑，現行法沒有明確規(guī)定，但完全可以通過體系解釋予以確定，其應對路徑在采取“重為判決+強制措施”路徑時與依判決重作時相同，但是單一的強制執(zhí)行路徑在傳統(tǒng)理論上仍然存在認可和解釋上的困難?！缎性V法解釋》第90 條第3 款規(guī)定：“行政機關以同一事實和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為，人民法院應當……判決撤銷或者部分撤銷，并根據行政訴訟法第九十六條的規(guī)定處理?！睂Υ耍梢杂袃煞N解釋。第一，從該條第1 款和第2 款的規(guī)定來看，該條款是針對《行政訴訟法》第71 條依判決重作時的重復行為禁止所進行的規(guī)定，應當受第71 條規(guī)范范圍的限制，即其所針對的情形限于法院判決被告重新作出行政行為時的情形。第二，雖然該條第1 款和第2 款是針對第71 條的解釋，但是第3 款并未限制在依判決重作的情形。另外，根據《行訴法解釋》第62 條的規(guī)定，人民法院判決撤銷行政機關的行政行為后，公民、法人或者其他組織對行政機關重新作出的行政行為不服向人民法院起訴的，人民法院應當依法立案，同樣并未限制為依判決重作的情形。據此，在依職權重作的情形，法院在根據《行訴法解釋》第62 條的規(guī)定立案后，應當根據第90 條第3 款的規(guī)定進行處理。第90 條第3 款的規(guī)定同樣適用于依職權重作的情形。倘若是單一的強制執(zhí)行路徑，則由于傳統(tǒng)理論中“撤銷判決作為形成判決不具有執(zhí)行力”的定式理解而難以獲得承認和解釋，即便是采取域外之拘束力理論，也未能認可撤銷判決的執(zhí)行力[3]84。強制執(zhí)行的路徑同樣無法從理論上得到合理解釋。但這一理論上的例外并不影響當前對重復行為的應對路徑可以總體概括為“重為判決+強制措施”或強制執(zhí)行擇一適用模式。

復次，“重為判決+強制措施”應對路徑中的強制措施與強制執(zhí)行應對路徑中的強制措施在地位和目的上存在本質區(qū)別。在強制執(zhí)行應對路徑中，同樣可能采取強制措施，但此時強制措施是作為強制執(zhí)行程序的組成部分存在的，其目的在于保障強制執(zhí)行目的的實現，即通過強制措施要求行政機關履行生效判決。而在“重為判決+強制措施”應對路徑中，強制措施則是依附于重為判決存在的，是在判決撤銷或部分撤銷重復行為的同時，針對行政機關的拒絕履行判決行為作出的懲戒性措施，其目的在于懲罰行政機關拒絕履行判決的行為，而非要求其履行某個確定判決。

最后，兩條路徑是擇一適用的關系。之所以如此，一方面在于兩條路徑的目的都指向對同一個重復行為的應對，如果在啟動訴訟程序的同時，啟動另外一個并行的強制執(zhí)行程序，從權利有效救濟的角度出發(fā)，會造成程序的“對沖”和對司法資源的浪費。另一方面則是因為強制執(zhí)行的執(zhí)行名義是第一次訴訟程序中作出的判決，如果允許第二次訴訟程序展開，則會作出第二個判決，且應當同時采取強制措施，如此便會產生針對一個重復行為進行重復應對的情況。因此，兩種路徑在適用上必然是排斥關系，應當擇一適用。

（三）擇一適用模式的司法現狀

由于司法解釋明確規(guī)定“重為判決+強制措施”的應對路徑，強制執(zhí)行應對路徑在司法實踐中基本未得到運用。

在中國裁判文書網將案件類型設定為“行政案件”，將法律依據設定為“《中華人民共和國行政訴訟法》第七十一條”，時間條件限制為2015 年5 月1 日（2014 年修訂的《行政訴訟法》施行日期）至今進行檢索①重復行為禁止條款在2014 年《行政訴訟法》修訂后位于第71 條，在1989 年《行政訴訟法》中則位于第55 條。因此，本文檢索出的結果為2014 年修訂后的情況。由于2014 年《行政訴訟法》修訂后已施行近10 年，因而檢索出的結果足以反映法院的基本態(tài)度。檢索日期：2023 年8 月7 日。，共檢索到裁判文書172 篇，在此基礎上共篩選到52 份裁判文書將行政機關的行為認定為重復行為②相關案件的裁判文書號（由于內容較多，僅羅列部分文書號，所有裁判文書均為判決書）：﹝2016﹞遼10 行初43 號、﹝2015﹞黔六中行終字第00047 號、﹝2017﹞冀0403 行初37 號、﹝2016﹞晉1 182 行初11 號、﹝2015﹞攸法行初字第186 號、﹝2016﹞吉2 403 初字5 號、﹝2015﹞北行初字第28 號、﹝2015﹞巴行初字第6 號等。。所有裁判文書均集中于2015—2017 年，尤其是集中于2015 年和2016 年③2015 年為72 份，2016 年為70 份，2017 年為30 份。，未能檢索2018 年至今的相關裁判文書。出現這種情況的原因主要是，2015—2017 年，在《行政訴訟法》修改和“裁判文書互聯網公開”的“東風”下，法院公布的裁判文書數量較多，而近幾年來，裁判文書的公布數量則呈斷崖式下跌。因此，雖然檢索到的裁判文書總體數量并不算多，但有理由認為實踐中的案例數量遠遠超過所能檢索到的數量。

在這些將行政機關的行為認定為重復行為的裁判書中，所有案件的處理方式均是判決撤銷重復行為，而且，只有部分案件同時判決責令被告重新作出行政行為，極其例外的個別案件會在“本院認為”部分提到法院可以針對行政機關的重復行為采取強制措施。例如，在“趙某、遼陽某某建筑勞務分包有限公司訴遼陽市人民政府征收補償決定案”中，法院認定被告作出的行政行為，與已經被該院判決撤銷的行政行為內容基本相同，且無新的證據佐證，故依法判決撤銷，并責令被告在60 日內重新作出行政行為④遼寧省遼陽市中級人民法院﹝2016﹞遼10 行初43 號行政判決書。。而在“朱某某訴棲霞市官道鎮(zhèn)人民政府行政證明糾紛案”中，則僅判決撤銷重復行為，并未同時判決責令重新作出行政行為①山東省煙臺市中級人民法院﹝2016﹞魯06 行終567 號行政判決書。。在“李某某訴常德市人力資源和社會保障局工傷行政確認案”中，法院在將行政機關重作行為認定為重復行為后，進一步闡述到，該行為屬于拒絕履行判決的情形，人民法院視情況可以采取執(zhí)行罰，向有關部門提出司法建議以及更為嚴厲的處理措施②湖南省常德市武陵區(qū)人民法院﹝2016﹞湘0702 行初81 號行政判決書。。

另外一個可以與前述現狀相互佐證，以說明法院基本沒有適用強制執(zhí)行路徑的依據是，在中國裁判文書網中未能檢索到相關的執(zhí)行案件。通過將案件類型設定為“行政案類”，案由設定為“執(zhí)行案由”，然后以全文檢索的方式檢索“同一的事實和理由”，檢索到的裁判文書數量為0。據此可以基本確認，在行政案件的執(zhí)行中，基本沒有法院將行政機關的行為認定為重復行為并通過強制執(zhí)行的路徑予以解決，甚至在適用“重為判決+強制措施”路徑的情況下，采取強制措施也極其罕見。

二、“重為判決+強制措施”應對的理論邏輯與路徑排除

（一）“重為判決+強制措施”應對的理論邏輯

“重為判決+強制措施”應對路徑的理論邏輯主要體現為，法院重為判決和采取強制措施的正當性基礎是什么，具體表現為重為判決與強制措施的判決效力基礎及其理論關聯。從消極和積極兩個方面來說明，前者基于對判決既判力效力內容的限制性或者說修正性理解，后者則基于重作判決所具備的執(zhí)行力。之所以稱為消極性效力基礎，是因為作為其正當性基礎的判決效力，只有在不承認某些理論內容時，此一路徑才能夠成立。另外，這一路徑的一個自然推論是，消極方面和積極方面的效力基礎并行不悖，此點較為清晰。

首先，就消極性效力基礎而言，針對這一路徑中所承認的“公民可以針對重復行為重新起訴、法院可以作出實體判決”的內容，其成立需要對既判力的效力內容進行限制性理解，這種方案也是中國大陸和中國臺灣地區(qū)行政訴訟法學理中普遍認同的理論解釋方案。一般認為，既判力，又稱為實質確定力，是指“在實體法上裁判所形成之法律關系當事人及其權利義務之繼受人應受裁判拘束，在程序法上法院亦應受裁判之拘束，對于當事人之間的同一訴訟標的，各種法院均不得再次裁判，尤其不得作出與先前存在歧義的判決”[9]442。對既判力的限制性理解，主要是兩個方面。其一，從既判力對公民的效力來看，在重復行為的場合排除一事不再理原則的適用。這是中國學者的主流解釋方案。只要是“重作行為”，便已是新的行政行為，因此不屬于“一事不再理”的范圍，無論該重作行為是否構成重復行為[10]。這里的基本前提是，公民針對重復行為所提起的訴訟中的訴訟標的，與已為確定判決所拘束的訴訟標的，并非同一個訴訟標的。形式上看，重復行為似乎是一個新的行政行為，但是卻并非一個新的訴訟標的。其二，從既判力對法院的效力來看，在重復行為的場合，若認可前后兩訴訴訟標的相同，則既判力須理解為僅禁止法院對同一訴訟標的作出歧異判決，但并不禁止再為實體判決。如此，法院才能在存在一個確定判決的前提下，針對重復行為重新作出與此前判決不存在歧異的實體判決，否則即構成對已確定判決既判力的違反。

另外，在積極性效力基礎上，則需要確定判決的執(zhí)行力作為采取強制措施的正當性基礎。從對執(zhí)行力的主流認識來看，這種解釋目前只能適用于依判決重作時的重復行為，而無法適用于依職權重作時的重復行為，也無法適用于被告之外的其他行政機關重作時的重復行為。原因在于，依判決重作時，重作判決雖然是一個依附于撤銷判決的從判決，但其法律性質屬于傳統(tǒng)三類判決原型——給付判決、確認判決與形成判決——中的給付判決，并因此具備執(zhí)行力。如果是依職權重作時的重復行為，由于沒有一個具有執(zhí)行力的判決存在，法院只能判決撤銷或部分撤銷，不能同時針對行政機關采取強制措施。這也是為什么有學者在論及行政機關重復行為時提出，針對依判決重作和依職權重作應分別采取執(zhí)行和訴訟應對路徑的原因[1]406。

（二）“重為判決+強制措施”應對的路徑排除

“重為判決+強制措施”應對路徑之所以長期存續(xù)，自然有其緣由。若要從制度上徹底排除這一路徑的適用，至少應當滿足三個方面的要求：一是該制度未能有效實現其制度目的；二是該制度會引發(fā)某些負面效應且無法解決；三是該制度的制度功能具有可替代性，即其他制度同樣能夠實現該制度所欲實現的目的，甚至更具優(yōu)越性。

“重為判決+強制措施”應對路徑無法有效實現保護公民合法權益的制度目的?！胺ㄔ旱呐袥Q產生既判力以后，如果行政主體在以后的行政程序中可以實施違反既判力的行為，就無法使行政主體遵從法院判決的意旨，達不到司法權監(jiān)督行政權和保護公民、法人和其他組織的合法權益的行政訴訟目的”[11]128?！爸貫榕袥Q+強制措施”應對路徑為行政主體實施違反既判力的行為提供了制度上的空間乃至便利。訴訟途徑的敞開不僅沒有和強制措施相互配合形成威懾，反而大大降低了強制措施的威懾力和有效性。如果強制措施不被嚴格落實，則針對重復行為的司法應對即顯得疲軟無力甚至形同虛設，前述針對司法現狀的考察已然確證了這點。即便強制措施被嚴格落實，只要訴訟途徑依然敞開，強制措施的威懾力便會被極大削弱，行政機關就依然有可能不斷作出重復行為。

重為判決的負面效應之一是會造成“循環(huán)訴訟”的實踐困境且無法解決，原因是司法應對的措施與應對的行為對象之間存在性質錯位。如果說行政機關作出重復行為，也頂多面臨行為被重新撤銷和承受力度非常有限的強制措施的話（且未能有效落實），行政機關違反判決效力的行為所帶來的的損失就顯得極為有限。在“劉某訴房產局拆遷補償款爭議案”中，為討要持有房屋自營許可證的房屋的拆遷補償款，劉某自2001 年始，歷經6 年，14 次庭審，6 次一審，5 次二審，6 份生效判決書，行政機關4 次作出行政裁決，到2007 年初房產局所有裁決都被撤銷，最后一次法院作出撤銷判決后，甚至沒有再在判決書中要求行政機關重新作出裁決，使得原告的勝訴判決有勝于無[12]。如此極端的案件并非個例，在“謝某訴人社局工傷認定案”中，被告拒絕認定工傷被法院四次判決敗訴，但是法院只能重復撤銷重復行為[13]。在“張某某不服被告寧陵縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設管理局行政答復案”中，原告向被告申請頒發(fā)建設工程規(guī)劃許可證，被告自1999 年11 月18 日第1 次作出答復至2012 年12 月5 日作出第6 次答復，均被法院判決撤銷，但被告2015 年4 月22 日仍以基本相同的事實與理由針對原告的申請作出答復，而法院依舊僅判決撤銷重復行為并責令重作①河南省民權縣人民法院﹝2015﹞民行初字第42 號行政判決書。?？梢园l(fā)現，在這種應對路徑中，“如果行政機關采取‘無賴’手段，一次又一次地重作違法行政行為，法院不僅難以遏制，相反在某種程度上給了行政機關縱容”[14]。究其根本，是因為應對的措施與應對的行為對象之間存在性質錯位，即用此種性質的法律措施應對彼種性質的行為，因而缺乏制度針對性。用性質為判決的法律措施應對性質為拒絕履行判決的行為，而無論重復多少次判決，都不可能徹底抑制和解決拒絕履行判決的問題。

重為判決的第二個負面效應是隱含削弱乃至架空既判力功能的風險。針對同一訴訟標的，既判力究竟是僅禁止歧異裁判，抑或是完全禁止再為實體裁判，不僅是一個在行政訴訟法領域存在爭議的問題，也是行政訴訟法與民事訴訟法中對既判力理解的主要區(qū)別點。民事訴訟法傾向于禁止再為裁判，行政訴訟法則大多選擇僅禁止歧異裁判，而行政訴訟法之所以選擇如此理解，根本原因正是為了解決行政機關重復行為所導致的權利救濟困境[9]442。然而，這種理解對于既判力制度功能的實現存在巨大風險。既判力的基本功能是通過司法機關對行政爭議作出具有終局性的裁斷以穩(wěn)定行政法律關系，從而實現法安定性的目的。如果沒有既判力，必然意味著當事人可以反復起訴與爭執(zhí)，作為應答，法官也必須對同一案件反復審理[15]。但是，如果將既判力限制性地或修正性地理解為僅禁止歧異裁判，而不禁止重為實體判決，那么整個既判力的制度功能都可能因為這種理解方式而被削減乃至被徹底架空。原因在于，與民事訴訟法中當事人雙方原則上均無法單方面在確定判決作出后變更法律關系不同，在行政訴訟中，極端地看，任何案件中行政機關均可能也有條件依判決或依職權作出重復行為，而法院對此卻只能反復作出撤銷判決。因此，“行政機關頒布內容相同的行政行為會使先前判決的既判力落空，這在事實上有違既判力的本質和其創(chuàng)設和平的功能”[16]。在應對路徑的選擇上，絕不能“削足適履”地對既判力理論作符合“重復行為可起訴、可判決”的修正。這種做法陷入了一個思維上的誤區(qū)，即只有敞開訴訟途徑才能解決重復行為情形中公民權利的救濟問題，然而事實卻并非如此，公民權利的有效救濟完全可以通過其他制度路徑予以實現。

“重為判決+強制措施”應對路徑具有可替代性，且效果更好。某制度是否可替代，關鍵在于其在制度體系中的功能是否可以通過其他途徑予以實現。重復行為本身屬于拒絕履行生效判決的行為，完全可以通過單一的強制執(zhí)行路徑予以應對。這一路徑既可以防止“循環(huán)訴訟”，更能有效維護既判力的制度功能。

“重為判決+強制措施”路徑不僅沒有有效實現其制度目的，而且造成了“循環(huán)訴訟”的實踐困境，造成對既判力制度功能的根基性破壞。在存在可替代路徑的情況下，應當對此一路徑予以徹底擯棄。

三、強制執(zhí)行應對的路徑確立與制度展開

強制執(zhí)行應對路徑在現行法中并非不存在，而是因為司法解釋明確規(guī)定“重為判決+強制措施”的應對路徑，使得強制執(zhí)行應對路徑在實踐中基本未能得到運用。

（一）強制執(zhí)行應對的路徑確立

與“重為判決+強制措施”應對路徑相比，強制執(zhí)行應對路徑有三個方面的優(yōu)勢：能夠與重復行為的性質相適配；能在實現“重為判決+強制措施”應對路徑制度目的的同時，避免后者所面臨的困境；不會破壞既判力的制度功能，反而能夠維護既判力制度功能。

重復行為性質上屬于拒絕履行法院生效判決的行為，應當采取與其性質相適配的強制執(zhí)行路徑進行應對?！白鳛楸桓娴男姓C關，如果在人民法院判決撤銷被訴行政行為后，行政機關重新作出的行政行為與被撤銷的行政行為仍無實質區(qū)別，實際上是變相對抗生效判決、拒不執(zhí)行生效判決的行為”[8]422。對此并不存在理論上的爭議。問題的關鍵在于，何以應當適用與其性質更相適配的強制執(zhí)行予以應對？從更為宏大的視野來看，行政訴訟法作為規(guī)范行政訴訟程序中各主體行為的規(guī)范體系，并不完全排除一種性質的行為用另一種性質的措施予以應對的可能，但基本遵循“行為性質與應對措施性質相互對應”的制度設計邏輯。原告或被告拒不到庭或中途退庭的行為，分別對應“按照撤訴處理”或“缺席判決”的應對措施，前者可以視為原告對訴權的處分行為，而后者則是被告對審理程序的不尊重，其行為性質截然不同，因而不能反過來對原告的行為以“缺席判決”進行應對或對被告的行為以“按照撤訴處理”予以解決①《行政訴訟法》第58 條。。同理，被告拒不履行生效判決的行為，理應對應行政訴訟法所設定的維護生效判決內容實現的措施，即強制執(zhí)行。其實，縱觀行政訴訟的制度體系，除了重復行為以“重為判決+強制措施”予以應對之外，其他所有拒不履行生效判決的行為，均對應著維護生效判決內容實現的強制執(zhí)行。這種性質上的對應性，實際蘊含著應對措施的針對性，而最具針對性的措施一般而言都是最為有效的措施。

強制執(zhí)行應對路徑能夠更為有效地實現保障公民合法權益的制度目的，且能夠有效避免“循環(huán)訴訟”的實踐困境。無論是強制執(zhí)行的應對路徑，抑或是“重為判決+強制措施”的應對路徑，二者在為受重復行為影響的公民提供救濟、保障其合法權益這一根本目的指向上是相同的。強制執(zhí)行應對路徑完全可以通過在執(zhí)行程序中將行政機關的重復行為認定為拒絕履行生效判決行為的基礎上，裁定行政機關履行確定判決，以此實現保障公民合法權益的目的。如此不僅能避免可能出現的兩次或多次重新開啟訴訟程序——即“循環(huán)訴訟”——給公民帶來的訟累和權利無法及時、有效實現的窘境，還能更好地維護判決權威。此處的基本邏輯是，行政機關重作行為爭議的解決，處于針對同一個行政糾紛的延長線上，在確定判決作出后，針對行政機關的重作行為，根據是否構成重復行為應當予以區(qū)分處理。重復行為性質上屬于一種拒絕履行生效判決的行為，以強制執(zhí)行予以應對，而非重復行為則屬于一個實質上的新的行政行為，針對其所產生的爭議亦屬于一個新的行政糾紛，應以訴訟的方式進行處理。強制執(zhí)行程序通過將構成重復行為的重作行為認定為拒絕履行生效判決行為、并裁定被告執(zhí)行確定判決的方式，有效避免了“循環(huán)訴訟”的實踐困局。此時行政機關的重復行為無法作為一個新訴的爭議對象而重新開展一個乃至多個新的訴訟程序。

強制執(zhí)行應對路徑能更好地維護既判力的制度功能?！爸貫榕袥Q+強制措施”應對路徑對既判力制度功能的破壞在于，為了適應重復行為訴訟程序的合邏輯性，從而需要將既判力限制性或修正性地理解為針對同一訴訟標的僅禁止歧異裁判而不禁止再為實體裁判，從而導致對既判力制度功能的削弱乃至架空。這一問題在強制執(zhí)行應對路徑中則不會存在，因為其正是建立在將既判力理解為針對同一個訴訟標的禁止再為實體裁判的基礎之上的，自然無須對既判力的效力內容予以限制或修正。因此，強制執(zhí)行路徑能夠更好地維護既判力的制度功能，維護判決的權威性與法的安定性。

（二）強制執(zhí)行路徑的理論障礙及其消除

強制執(zhí)行應當被確立為應對行政機關重復行為的唯一路徑。這一路徑的確立還面臨著多重理論障礙：一是行政判決所具備的針對行政機關的禁止重復效力是否能夠為既判力的效力內容所涵蓋，因而被告依職權重作時同樣要受禁止重復效力的約束？二是被告以外的接受司法建議或者作為行政訴訟第三人的其他行政機關重作行政行為時，是否受禁止重復效力的約束？三是公民針對重復行為所提起的新訴中的訴訟標的，與確定判決所裁判的訴訟標的是否相同？只有前后兩訴訴訟標的相同，公民才受一事不再理的約束。四是撤銷判決是否具有執(zhí)行力？只有撤銷判決具備執(zhí)行力，強制執(zhí)行路徑才能適用于所有情形。

首先，行政判決既判力中針對行政機關的禁止重復效力能夠為既判力所包含，不僅行政機關依判決重作，行政機關依職權重作時的重復行為也應受禁止重復效力約束。既判力之所以禁止行政機關作出重復行為，根本原因在于，行政判決既判力對同一事件后續(xù)行政程序及行政機關在該程序中重作行為的實體法內容均具有約束力。就既判力的程序約束范圍而言，與民事訴訟中既判力約束前訴與后訴之間的關系所不同的是，由于行政訴訟中行政機關在行政判決作出后仍有重作行政行為的職權和義務，因此可能開啟新的行政程序，為保障行政訴訟目的的有效實現，“行政判決的既判力，不僅包括對訴訟程序的確定力，而且包括對行政程序的確定力。它不僅在后訴的訴訟程序中表現出來，而且原則上也適用于以后的行政程序”[11]128。就行政機關在后續(xù)程序中的重作行為而言，既判力同樣約束該行為的實體法內容。在撤銷判決生效后，行政機關重新作出一個新的行政行為時，形式上存在兩個行政行為，一個是原行政行為，另一個是重作的行政行為。二者在法律內容上的區(qū)別在于，重作行為作出之時，由于存在一個確定判決，因此排除了重復行為這一行為方案，且應當受法院在判決中確定的意旨的限制，而原行政行為作出之時，則既不存在需要遵守的判決意旨，更不存在一個被明確排除的行為方案（重復行為）。綜合既判力在前述兩個方面的約束力，“行政主體不僅不得在其他訴訟中提出與確定判決相反的主張，也不能在以后的行政程序中實施與產生既判力的判決相矛盾的行政行為”[11]128。重復行為性質上屬于最為嚴重的矛盾行為之一，自然合目的性地為既判力所禁止。

其次，撤銷判決的禁止重復效力同樣及于作為行政訴訟第三人的其他行政機關，同時，基于撤銷判決的形成力，撤銷判決也要求接受司法建議的其他行政機關不得作出重復行為。對于作為第三人參加訴訟的其他行政機關而言，“行政訴訟第三人在性質上屬于當事人的范圍，可以通過自行申請或者法院通知的方式參加訴訟，在訴訟中居于與原告或者被告相同的訴訟地位，其程序參與權利沒有被剝奪”[17]，行政判決既判力當然地及于行政訴訟第三人。而對于以司法建議的方式建議案外其他行政機關作出行政行為的情形來說，雖然司法建議缺乏強制效力，然而，基于撤銷判決形成效力的對世性，撤銷判決同樣具有要求第三人不得作出重復行為的約束力?！靶纬膳袥Q之對世效力，并不是撤銷判決所裁判之訴訟標的，對第三人可以發(fā)生效力，而是撤銷判決所變更之法律關系，即系爭行政處分（行政行為）或決定被撤銷而不再存在之事實，有對世效力”[18]。即便是作為案外人的第三人，也必須尊重“行政行為或決定被撤銷而不再存在之事實”，不得作出重復行為。據此，無論是作為行政訴訟第三人的其他行政機關，抑或是作為案外人接受司法建議的其他行政機關，撤銷判決均具有要求其不得作出重復行為的效力，不過前者是基于判決的既判力，后者則是基于判決的形成力。

再次，在行政機關重復行為的場合，原告針對重復行為所提起的訴，與原告針對原行政行為所提起的訴，訴訟標的相同?！靶姓V訟標的是原告向法院提出予以裁判的權利主張或訴訟上的請求權，其包含權利侵害和行政行為的違法性兩項主張要素”①行政訴訟標的在理論界與實務界的體系化水平均較為有限且爭議較大。在司法實務中，對于訴訟標的主要有三種觀點，一是訴訟標的等同于行政行為，二是訴訟標的等同于法律關系（實體法上的請求權），三是訴訟標的應當是權利主張，即“行政行為違法并損害原告權利這樣一個原告的權利主張”。近些年來，不少學者主張權利主張說，最高人民法院在張某訴湖北省武漢市武昌區(qū)人民政府征收再審案等多個案件中也明確主張權利主張說，本文從之。最高人民法院行政裁定書，﹝2017﹞最高法行申411 號、﹝2017﹞最高法行申403 號、﹝2017﹞最高法行申412 號、﹝2017﹞最高法行申429 號、﹝2018﹞最高法行申2 953 號、﹝2018﹞最高法行申700 號等。[19]100。從訴訟標的的具體確定和識別來看，“權利主張的具體范圍需要借助訴的聲明和生活事實進行確定和識別。在行政訴訟領域，生活事實主要是與行政行為相關的事實，尤其是行政行為所應對的事實，此外也包括支撐原告權利主張的其他生活事實”[19]96。對于重復行為而言，行政行為所應對的生活事實未發(fā)生改變，原告在后訴中所提出的訴的聲明——撤銷應對內容相同的行政行為——亦未有實質變化，前后兩個訴的訴訟標的相同。因此，在滿足重復起訴的其他標準時①根據《行訴法解釋》第106 條的規(guī)定，重復起訴的判斷標準包括：后訴與前訴的當事人相同、訴訟標的相同、訴訟請求相同或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含等三個方面。，原告針對重復行為所提起的訴應受一事不再理原則的約束。

最后，在對執(zhí)行力采廣義觀點的前提下，撤銷判決具有執(zhí)行力，這是強制執(zhí)行路徑的理論基石。傳統(tǒng)理論一般認為，只有給付判決才具有執(zhí)行力，這種觀點嚴重限制了行政判決所確定的法律效果的有效實現。在民事訴訟法學界，“執(zhí)行力存在兩種含義。就狹義而言，執(zhí)行力是指為了實現裁判中所命令的給付內容而可以利用強制執(zhí)行程序的裁判屬性……所謂廣義的執(zhí)行力，是指判決如下這種性質，即通過強制執(zhí)行以外的方法，可以實現與判決內容相應之狀態(tài)的性質”[20]。前者為給付判決所獨有，后者則為所有判決所共有。這種觀點對理解行政判決的執(zhí)行力具有重要的啟發(fā)意義，然而需要部分地予以修正。廣義執(zhí)行力中狹義執(zhí)行力以外的部分，在被執(zhí)行人不遵守判決要求實現與判決內容相應的狀態(tài)時，同樣需要強制執(zhí)行才能確保實現。判決是否具有執(zhí)行力并不取決于判決的法律屬性，而是取決于判決是否具有需要通過強制執(zhí)行予以保障實現的權利義務內容。與民事訴訟法相比，行政訴訟法中執(zhí)行力更應當采取廣義說的觀點。作為形成判決的撤銷判決，具有回復原狀效力、禁止重復效力等民事訴訟中形成判決所不具有的效力，被執(zhí)行人不遵守這些效力約束時，必須以強制執(zhí)行予以保障，否則這些效力將因缺乏保障措施而無法制度性地實現。

另外，對于“撤銷判決具有執(zhí)行力”的判斷，法國和意大利行政訴訟法中的處理方式及其隱含的制度理念，能夠從比較法的視角提供支持?！霸诜▏?，撤銷判決是否屬于德國或日本所說意義上的形成判決，幾乎沒有人去討論。相反行政對撤銷判決的執(zhí)行（exécution）——其意味并非對敗訴當事人的執(zhí)行，而近乎敗訴當事人對判決的履行——觀念被作為當然之物”[21]198。行政被課予的恢復原狀義務是執(zhí)行判決義務（obligation d’exécuter la décition）的必然內容。撤銷判決的恢復原狀義務“是作為行政的恢復原狀義務缺乏擔保手段或不完備這樣一種切實的問題來討論的”[21]200。法院與立法“沒有將撤銷判決的事后處理交給勝訴原告另行提起訴訟（國家賠償或在此的越權訴訟）——這有可能使案件陷于無窮的反復——而是使撤銷判決本身具備執(zhí)行的制度保障”[21]200。與此類似，“意大利行政訴訟中的做法是，撤銷判決主要有三個方面的效力：一是宣布行政行為無效的效力；二是回復本來應當存在的法律狀態(tài)的效力；三是行政機關有義務作出正確的行政行為或者法院向行政機關提出應當作出何種行政行為的建議”[22]。意大利行政訴訟法中保障判決內容實現的制度是通過執(zhí)行之訴。提起執(zhí)行之訴一般應該具備兩個條件：一是具有提起執(zhí)行之訴的依據；二是行政機關或其他當事人有不執(zhí)行裁決的行為[23]。作為執(zhí)行之訴的依據只要具有既判力即可，并不需要具備單獨的執(zhí)行力，而不執(zhí)行裁決的行為，包括“違反已決案(Violazione del giudicato)與躲避已決案(Elusione del giudicato)兩種情形，前者是指行政機關作出一個直接與司法裁決規(guī)定相沖突的行政行為，后者是指表面上虛假地遵守司法裁決，實際上拖延履行判決或回避判決”[24]。法國和意大利的處理方式所帶來的啟示：其一，欲實現撤銷判決的有效性，必須使其具有恢復原狀、禁止重復等效力，而這些效力的實現則需要以相應的執(zhí)行制度作為保障；其二，只要是需要當事人履行某種義務的判決，均應當肯定其可執(zhí)行性。理論不能成為制度和實踐的障礙，應當通過對理論的合理修正保障制度和實踐的有效性。

廣義執(zhí)行力的立場在中國有實定法基礎?！缎姓V訟法》第94 條：“當事人必須履行人民法院發(fā)生法律效力的判決、裁定、調解書。”《行政訴訟法》并沒有將需要履行的判決限制為給付判決。第95 條和第96 條關于強制執(zhí)行程序啟動和針對行政機關的強制執(zhí)行措施的規(guī)定，均表述為“拒絕履行”。只要判決中存在需要當事人或相關主體履行的義務，當事人或相關主體均可能會“拒絕履行”，并因此需要以執(zhí)行程序予以保障。所謂“形成判決沒有執(zhí)行力，應僅限于具有形成效果的那部分判決內容，而非判決的全部內容”[25]，即僅限于在觀念意義上撤銷行政行為的那部分內容。

行政訴訟中判決的執(zhí)行力指的是判決所具有的為實現判決所確定的法律效果，以強制執(zhí)行方式要求當事人或相關主體履行義務的效力。撤銷判決因其可能賦予當事人和相關主體一定的義務，因而屬于可能需要執(zhí)行的判決，是一種具有執(zhí)行力的判決，無論是否有一份附屬的重作判決。當然，這并不意味著所有撤銷判決都具有執(zhí)行力，是否具有執(zhí)行力，需要具體地在個案當中，根據實現撤銷判決法律效果是否需要當事人或相關主體履行一定義務進行判斷。從既判力與執(zhí)行力相互關系的角度觀察，“禁止重復效力”是既判力的效力內容，但“重復行為作出之后的有效應對”則是執(zhí)行力的內容。判決對受判決拘束的人所產生的既判力，必須以執(zhí)行力保障其“從觀念變?yōu)楝F實”。據此，通過強制執(zhí)行應對重復行為路徑，所可能面臨的“形成判決不具有執(zhí)行力”這一根本性理論障礙，便得以徹底清除。

（三）強制執(zhí)行應對路徑的制度展開

通過強制執(zhí)行路徑應對行政機關重復行為，其制度構成主要包括兩個方面：強制執(zhí)行的程序；強制執(zhí)行程序與訴訟程序的銜接。前者可進一步分為強制執(zhí)行的啟動、重作行為是否屬于重復行為的認定，認定為重復行為之后的執(zhí)行等方面。

首先，強制執(zhí)行程序的啟動。由于否認撤銷判決具有執(zhí)行力，因此只有在存在一個重作判決的情況下，原告才可能根據重作判決申請啟動強制執(zhí)行程序。若被告已經重新作出行政行為且原告認為構成重復行為的，則原告可以申請以強制執(zhí)行排除該重復行為；若被告尚未根據判決作出行政行為的，則原告可以申請要求被告重新作出行政行為且要求不得作出重復行為。即便是未附重作判決的撤銷判決，在具有須以被告履行義務的方式實現其確定的法律效果的情況下，撤銷判決同樣具有執(zhí)行力。只要被告不根據判決意旨履行義務，就構成拒絕履行判決。若被告已經依職權重新作出行政行為且原告認為該行為構成重復行為的，當然可以申請強制執(zhí)行；若被告并未依職權作出行政行為的，原告同樣可以申請啟動強制執(zhí)行程序要求被告履行義務。

其次，對重作行為是否構成重復行為的認定。在執(zhí)行程序啟動后或在執(zhí)行過程中，法院既可以依申請也可以依職權對重作行為是否構成重復行為進行審查。對于重復行為的具體認定，現行法從正反兩方面進行了范圍框定。從正面來看，《行政訴訟法》第71 條規(guī)定了構成重復行為的標準，即“以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為”。所謂“同一事實和理由”，是指行政機關重新作出的行政行為依據的主要證據、事實和理由，與被撤銷的行政行為所依據的主要證據、事實和理由基本相同，從而造成重新作出的行政行為直接與人民法院的生效判決認定的事實和理由相抵觸的情形①最高人民法院﹝2019﹞最高法行再115 號行政判決書。。而“基本相同的行政行為”，指的是處理結果相同，即“行政行為的結論或者行政行為對相對人權利義務關系的影響相同”[26]。與此同時，現行法還從反面進行了排除式界定。《行訴法解釋》第90 條第1 款和第2 款規(guī)定了兩種不構成重復行為的情形，即“結果相同，但主要事實或者主要理由有改變的”或“以違反法定程序為由，判決撤銷被訴行政行為的”情形。對于“以違反法定程序為由”的情形的理解不存在理論上的爭議和困難。而“主要事實或者主要理由有改變的”情形，則“是指對作出原行政行為適用法律規(guī)范所要求的法律要件事實作出了實質性的改變，或者變更原行政行為適用的法律從而導致案件定性發(fā)生改變的”[8]421。

再次，重作行為的認定結果及其處理方式。法院針對重作行為是否屬于重復行為進行認定，可能出現兩種結果：屬于重復行為；不屬于重復行為。如果認定屬于重復行為，根據《民事訴訟法》第247 條的規(guī)定，應當向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，并可以立即采取強制執(zhí)行措施。如果認定不屬于重復行為，則應當裁定駁回執(zhí)行申請。根據《民事訴訟法》第232 條的規(guī)定，當事人對認定屬于或不屬于重復行為不服的，可以向負責執(zhí)行的人民法院提出書面異議。

復次，執(zhí)行程序與訴訟程序的銜接。根據《行訴法解釋》第69 條的規(guī)定，新提起的訴訟存在“重復起訴”“訴訟標的已為生效裁判或者調解書所羈束”時，已經立案的，應當裁定駁回起訴。因此，如果公民并未針對重作行為申請強制執(zhí)行而是直接提起訴訟，而法院認為構成重復行為的，應當裁定駁回起訴，同時，告知公民可以通過申請強制執(zhí)行的方式執(zhí)行確定判決。如果公民申請強制執(zhí)行但法院審查認為不構成重復行為的，為有效保障公民合法權益，應當告知執(zhí)行申請人可以通過訴訟的方式尋求針對重作行為的救濟。在執(zhí)行程序與訴訟程序的銜接上，其根本理念是對重作行為根據是否構成重復行為予以區(qū)分處理，重復行為通過強制執(zhí)行予以應對，非重復行為通過訴訟予以解決。

最后，現行法的修改。“重為判決+強制措施”應對路徑應當徹底摒棄，確立強制執(zhí)行路徑為針對重復行為的唯一應對路徑。同時需要做好執(zhí)行程序與訴訟程序之間的銜接。應當刪除《行訴法解釋》第90 條第3 款的規(guī)定?！缎性V法解釋》第62 條規(guī)定：“人民法院判決撤銷行政機關的行政行為后，公民、法人或者其他組織對行政機關重新作出的行政行為不服向人民法院起訴的，人民法院應當依法立案?！睉斣黾右豢睿骸叭嗣穹ㄔ赫J為行政機關以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為的，應當裁定駁回起訴，并告知原告依法申請強制執(zhí)行。”以此作為執(zhí)行程序與訴訟程序的銜接條款。

四、結語

公民合法權益保障的有效性是行政訴訟具體制度設計合理性與科學性的關鍵測度。行政機關重復行為是在實踐中廣泛存在、對行政判決效力及司法權威造成嚴重損害的行為，也是造成“循環(huán)訴訟”實踐困境的根本所在。重復行為的司法應對，應當以有效實現行政訴訟保障公民合法權益目的為根本旨歸，以維護判決權威和防止“循環(huán)訴訟”實踐困境為基本目標。重復行為司法應對的路徑應從現行法中“重為判決+強制措施”和強制執(zhí)行（司法實踐中基本未獲適用）擇一適用的制度模式，徹底轉換為以強制執(zhí)行作為唯一應對路徑的制度模式。這一轉換，可以實現“循環(huán)訴訟”的有效避免、判決既判力功能的體系維護以及司法權威的有效保障，實現保障公民合法權益的根本目的。在程序設計上，需要做好執(zhí)行程序與訴訟程序之間的銜接。在司法實踐中，法院須做好對公民權利救濟途徑的教示義務，以建構體系完整、運行流暢的行政機關重復行為司法應對體系。對于實踐合理但可能存在理論障礙的問題，應始終堅持“合目的、合邏輯地以實踐修正理論”的科學觀念，逐步推進制度完善。