劉銀妹 張 燦

一、村落政治中的指標(biāo)治理研究

指標(biāo)治理是各級(jí)政府和部門為貫徹自身意志、實(shí)現(xiàn)特定政策意圖,而將某一抽象的行政目標(biāo)分解為具體的考核事項(xiàng),并化約為一套可量化的指標(biāo)體系,再借助科層組織權(quán)威將其施加于下級(jí)政府,進(jìn)而將指標(biāo)完成情況與官員升降去留掛鉤的一種治理形態(tài)。(1)郭曉雨:《指標(biāo)治理的組織機(jī)制與運(yùn)作邏輯》,《法律和政治科學(xué)》2020年第1期,第176-202頁(yè)。它采取任務(wù)分解、層層下沉的方式,相比“任務(wù)治理”則更加精準(zhǔn)、可量化,成為政府管理中的一個(gè)重要方式。(2)于水、湯瑜:《項(xiàng)目制基層實(shí)踐困:表征、緣由及應(yīng)對(duì)》,《湖北民族大學(xué)學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期,第50-57頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為指標(biāo)作為數(shù)量化的工具,是目標(biāo)責(zé)任制、行政發(fā)包制的主要載體,也是壓力傳導(dǎo)的載體。(3)黃晗、黃繼榮:《從政治指標(biāo)到約束性指標(biāo):指標(biāo)治理的變遷與問(wèn)題》,《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期,第45-53頁(yè)。目前學(xué)界關(guān)于“指標(biāo)治理”的研究,一方面探討其在國(guó)家行政治理中發(fā)揮的作用,如徐勇對(duì)“土地改革”時(shí)期合作社指標(biāo)化的探討(4)徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第5期,第2-9頁(yè)。,許憲春對(duì)改革開放以后國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)對(duì)政府官員考核指標(biāo)的影響(5)許憲春:《中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算核心指標(biāo)的變遷——從MPS的國(guó)民收入向SNA的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的轉(zhuǎn)變》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第10期,第48-70頁(yè)。,胡鞍鋼、唐嘯對(duì)指標(biāo)工具作用嵌入政府治理控制的研究(6)胡鞍鋼、唐嘯:《如何有效提高地方官員環(huán)境治理積極性》,國(guó)情報(bào)告第十八卷2015會(huì)議論文,北京,2017年8月,第225-235頁(yè)。;另一方面探討其在具體實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題,如黃晗、燕繼榮從發(fā)展歷程及運(yùn)行效果兩方面出發(fā),梳理了“政治指標(biāo)—經(jīng)濟(jì)指標(biāo)—預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)”變遷,同時(shí)發(fā)現(xiàn)指標(biāo)治理在運(yùn)行中容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)弄虛造假、指標(biāo)選擇性執(zhí)行等問(wèn)題,并提出發(fā)揮民眾監(jiān)督作用的解決方案(7)黃晗、黃繼榮:《從政治指標(biāo)到約束性指標(biāo):指標(biāo)治理的變遷與問(wèn)題》,《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期,第45-53頁(yè)。,張乾友分析了指標(biāo)決策與治理功能,指出指標(biāo)治理內(nèi)在邏輯以及人們處于“被治理”的地位(8)張乾友:《“被指標(biāo)治理”模式的生成及其治理邏輯》,《探索與爭(zhēng)鳴》2021年第2期,第107-116頁(yè)。。

近年來(lái),隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源投入力度不斷加大,與之相伴的各種績(jī)效要求也在自上而下的政策下達(dá)、分解過(guò)程中不斷強(qiáng)化,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體行政邏輯進(jìn)一步延伸至村落場(chǎng)域。村落成為政策行動(dòng)與展示空間,村“兩委”行為邏輯被高度行政化。(9)仇葉:《行政公共性:理解村級(jí)治理行政化的一個(gè)新視角》,《探索》2020年第5期,第153-167頁(yè)。以往“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式使得基層社會(huì)組織處于國(guó)家權(quán)力控制之外。(10)溫鐵軍:《半個(gè)世紀(jì)的農(nóng)村制度變遷》,《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期,第8頁(yè)。這一現(xiàn)象關(guān)涉兩大命題,一是傳統(tǒng)社會(huì)的“非國(guó)家化”,二是近代化帶來(lái)的國(guó)家權(quán)力向基層社會(huì)的直接介入,這與費(fèi)孝通提出的“雙軌制”概念相同。(11)胡恒:《皇權(quán)不下縣?——清代縣轄政區(qū)與基層社會(huì)治理》,北京:北京師范大學(xué)出版社,2015年,第13-15頁(yè)。這種權(quán)力介入并沒(méi)有將村委會(huì)納入基層政權(quán),反而造成了這一基層群眾性自治組織與村落一定程度上脫節(jié),尤其是在稅費(fèi)改革之后,基層政權(quán)從過(guò)去的汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”。(12)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期,第1-38頁(yè)。越來(lái)越多的村級(jí)組織既與村莊社會(huì)相脫節(jié),也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)相脫節(jié),在對(duì)上和對(duì)下兩個(gè)層面上呈現(xiàn)出“脫嵌”趨勢(shì)。(13)李元洪、桂華:《村級(jí)治理中的組織脫嵌與謀利結(jié)構(gòu)——以湖北泉村個(gè)案為例》,《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期,第83-88頁(yè)。有學(xué)者對(duì)此做出了更進(jìn)一步的解釋,認(rèn)為由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向服務(wù)型政府邁進(jìn),脫嵌化治理的模式具有“有服務(wù),有發(fā)展,有穩(wěn)定(形式治理),無(wú)(農(nóng)民)參與”的特征。(14)趙曉峰、張紅:《從“嵌入式控制”到“脫嵌式治理”——邁向“服務(wù)型政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作邏輯》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第11期,第73-81頁(yè)。

究其原因,秦暉認(rèn)為一些中國(guó)學(xué)者忽視了宗族等非正式組織在基層社會(huì)所發(fā)揮的作用,欠缺整體性研究視角。(15)秦暉:《傳統(tǒng)十論:本土社會(huì)的制度、文化及其變革》,太原:山西人民出版社,2019年,第2頁(yè)。事實(shí)上,中央政府一直試圖解決上層政策設(shè)計(jì)和政治意愿貫徹落實(shí)到地方的問(wèn)題,學(xué)界對(duì)此也予以熱切關(guān)注。例如,徐勇提出“政黨下鄉(xiāng)”(16)徐勇:《“政黨下鄉(xiāng)”:現(xiàn)代國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土的整合》,《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8期,第13-20頁(yè)。“宣傳下鄉(xiāng)”(17)徐勇:《“宣傳下鄉(xiāng)”:中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的動(dòng)員與整合》,《中國(guó)黨史研究》2010年第10期,第15-22頁(yè)?！靶姓锣l(xiāng)”(18)徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第5期,第2-9頁(yè)?！胺?wù)下鄉(xiāng)”(19)徐勇:《“服務(wù)下鄉(xiāng)”:國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)型滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向》,《東南學(xué)術(shù)》2009年第1期,第64-70頁(yè)。四個(gè)概念,探討在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中,國(guó)家力量通過(guò)向鄉(xiāng)土社會(huì)的不斷滲透,進(jìn)而將分散落后的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行改造和整合。周飛舟則認(rèn)為可以建立起一種普遍意義上的“責(zé)任到人”的機(jī)制來(lái)推動(dòng)各項(xiàng)政策意圖的落實(shí)。(20)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期,第1-38頁(yè)。這些研究點(diǎn)明了“上”“下”之間矛盾的根源,并試圖通過(guò)各種行政手段,緩解二者之間的二元對(duì)立關(guān)系。

雖然已有學(xué)者從項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)中多元利益主體博弈的問(wèn)題切入分析村級(jí)組織脫嵌的現(xiàn)象(21)盧青青:《經(jīng)營(yíng)村莊:項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的實(shí)踐與困境》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第6期,第10-19頁(yè)。,但近些年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施及在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求下,鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生機(jī)制發(fā)生重大變化(22)王麗:《善治視域下鄉(xiāng)村治理的公共性困境及其重構(gòu)》,《行政論壇》2022年第3期,第99-104頁(yè)。。不管是從豐富理論還是從實(shí)踐積累,都需要更多研究者從個(gè)案分析總結(jié)。本文擬從組織脫嵌的角度入手,分析自上而下和自下而上兩種治理模式在村落的“相遇”過(guò)程,旨在為鄉(xiāng)村治理的理論延伸提供一些實(shí)證。筆者于2022年7月至8月深入廣西D村進(jìn)行調(diào)研,運(yùn)用半結(jié)構(gòu)式訪談與參與式觀察法,對(duì)D村駐村干部、掛村鎮(zhèn)干及村民、村干部等進(jìn)行了深度訪談,搜集了大量一手資料。文章以D村“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村”申報(bào)中指標(biāo)治理的落實(shí)為典型案例,探討如何實(shí)現(xiàn)將村委會(huì)這一末端行政組織更好納入國(guó)家行政“整體性”這一現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中的思路和方式。

二、“規(guī)定動(dòng)作”與“材料迎檢”:指標(biāo)治理的村落表現(xiàn)

D村位于廣西壯族自治區(qū)H市D縣Z鎮(zhèn)。全村共1196戶4737人,聚居著壯、漢、瑤等多個(gè)民族,人多地少,傳統(tǒng)生計(jì)方式以豬、牛、羊養(yǎng)殖和玉米、水稻、甘蔗等作物種植為主。由于該村擁有遠(yuǎn)近聞名的竹藤草芒編織這一傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè),居民經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好,治安狀況和居民受教育程度也相對(duì)較高,先后榮獲多項(xiàng)國(guó)家級(jí)、自治區(qū)級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)。正因?yàn)樵摯逵兄己玫幕A(chǔ),也成為縣里組織申報(bào)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范點(diǎn)的重點(diǎn)對(duì)象之一。該村在申報(bào)工作過(guò)程中,將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人和組織,靈活選擇性地執(zhí)行工作任務(wù),并以寬泛解釋、虛實(shí)結(jié)合等方式作為迎檢策略,以此完成“規(guī)定動(dòng)作”。

(一)“規(guī)定動(dòng)作”:工作內(nèi)容的明確化與數(shù)量化

2022年,H市民宗委發(fā)布通知,要求各縣(區(qū))結(jié)合實(shí)際情況推薦1～2個(gè)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村,并明確此次《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村測(cè)評(píng)指標(biāo)》(以下簡(jiǎn)稱“《測(cè)評(píng)指標(biāo)》”)可根據(jù)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)針對(duì)市、縣級(jí)的民族團(tuán)結(jié)示范單位的指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化及量化。

國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)下發(fā)的《全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范市(地、州、盟)、縣(市、區(qū)、旗)測(cè)評(píng)指標(biāo)(西部地區(qū))》從“加強(qiáng)和完善黨對(duì)民族工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、全面推進(jìn)中華民族共有精神家園建設(shè)、推動(dòng)各民族共同走向社會(huì)主義現(xiàn)代化、促進(jìn)各民族廣泛交流交往交融、提升民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、有效防范化解民族領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患”6個(gè)測(cè)評(píng)項(xiàng)目出發(fā),共19條測(cè)評(píng)內(nèi)容,含“高度重視民族工作、促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定”3個(gè)一級(jí)指標(biāo),及“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、健全機(jī)制、培養(yǎng)典型、和諧發(fā)展、改善民生、依法維權(quán)、化解矛盾”7個(gè)二級(jí)指標(biāo),包含“優(yōu)秀、良好、一般、較差”4個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí),測(cè)評(píng)方法有材料審核、實(shí)地核查、問(wèn)卷調(diào)查3種,最終根據(jù)各測(cè)評(píng)項(xiàng)目的權(quán)重及評(píng)價(jià)等級(jí)賦予的分值進(jìn)行加權(quán)計(jì)算總分。

為了凸顯地方特色,彰顯村落的優(yōu)勢(shì),D縣和Z鎮(zhèn)政府在細(xì)化及量化指標(biāo)體系時(shí)有意識(shí)地增加了一些利于民族文化傳承保護(hù)的內(nèi)容,如“積極配合開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村培育評(píng)選工作,推薦民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范集體和個(gè)人”“保護(hù)和發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,有群眾文化活動(dòng)場(chǎng)所,有傳承人,充分利用‘壯族三月三’等民族傳統(tǒng)節(jié)日、紀(jì)念日等,組織各族群眾開展形式多樣、豐富多彩、健康向上,富有民族特色的文體娛樂(lè)活動(dòng)”等。在收到上級(jí)下達(dá)的通知文件和指標(biāo)體系后,為了讓該項(xiàng)工作考核更加具體化和可操作性,讓多項(xiàng)考核工作實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)效果,D村村委會(huì)在制定具體實(shí)施方案時(shí)又增加了一些量化性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),如“村黨組織會(huì)議每年集中學(xué)習(xí)黨和國(guó)家的民族政策法律法規(guī)、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作文件1次以上”“村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)5萬(wàn)元以上(含)”等。這樣通過(guò)將測(cè)評(píng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為具體的數(shù)量指標(biāo),使得村落對(duì)執(zhí)行的要求更加明確。這種數(shù)量化策略,使得國(guó)家政策在自上而下的逐級(jí)“轉(zhuǎn)譯”過(guò)程中逐步具體化和明確化,既解決了基層“怎么做”的困惑,又能經(jīng)過(guò)指標(biāo)“層層加碼”消解市、縣層級(jí)“怎么做好”的擔(dān)憂。

(二)“指標(biāo)分解”:責(zé)任到人與村政組織

D村在確定指標(biāo)體系后,進(jìn)一步對(duì)各項(xiàng)考核指標(biāo)落實(shí)具體責(zé)任人和責(zé)任單位,便于各項(xiàng)工作的執(zhí)行和督查?！懊褡鍒F(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村”創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)組長(zhǎng)一名(鎮(zhèn)級(jí)人大主席)、副組長(zhǎng)三名(駐村第一書記、掛村鎮(zhèn)干、村黨總支部書記兼主任)和成員若干(駐村工作隊(duì)員、村委會(huì)副主任、委員及村小學(xué)校長(zhǎng)、各隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)等)。其中,“領(lǐng)導(dǎo)小組”作為牽頭單位對(duì)整個(gè)考核體系負(fù)責(zé),責(zé)任單位則根據(jù)任務(wù)的不同進(jìn)行分配,如村集體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)由村股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé),涉及文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生方面的考核則主要落實(shí)到村小學(xué)和村衛(wèi)生室。該指標(biāo)治理體系的責(zé)任落實(shí)還結(jié)合了屬地管理制度,譬如,各隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)各自區(qū)域的宣傳欄、標(biāo)語(yǔ)牌上墻,同時(shí)挨家挨戶宣傳民族團(tuán)結(jié)政策、發(fā)放材料;村小學(xué)負(fù)責(zé)引導(dǎo)各族師生切實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí),通過(guò)舉辦知識(shí)競(jìng)賽、主題班會(huì)等形式開展民族團(tuán)結(jié)教育活動(dòng);村委宣傳委員通過(guò)開展集中宣講、文藝演出、民族傳統(tǒng)文體活動(dòng),使民族團(tuán)結(jié)宣傳教育融入村民的生活日常等。另外,在職責(zé)分工方面,組長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)民族團(tuán)結(jié)示范村創(chuàng)建工作,安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)部署的各項(xiàng)任務(wù),督促相關(guān)責(zé)任人落實(shí)具體工作;副組長(zhǎng)安排示范村創(chuàng)建的工作方案、申報(bào)材料及相關(guān)材料的起草、審核工作,定期或不定期對(duì)創(chuàng)建工作進(jìn)行監(jiān)督檢查以便及時(shí)糾正問(wèn)題;成員則具體負(fù)責(zé)民族團(tuán)結(jié)政策宣傳,活動(dòng)組織及檔案材料的收集、整理。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)、村級(jí)分工的做法,以村民小組(隊(duì))作為基本執(zhí)行單元,將執(zhí)行主體責(zé)任與治理單元相掛鉤,既遵循了村落社會(huì)內(nèi)在的治理單元行動(dòng)邏輯,又充分維護(hù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的權(quán)威性,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邏輯在村落的進(jìn)一步延伸。

(三)“點(diǎn)面結(jié)合”:工作內(nèi)容的選擇性執(zhí)行

在創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村的過(guò)程中,由于村級(jí)人力、資金和能力有限,工作內(nèi)容往往不能面面俱到,村委會(huì)也會(huì)采取一些“變通”手段和方式有選擇性地執(zhí)行某些指標(biāo)任務(wù)。根據(jù)上級(jí)要求,民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范點(diǎn)的驗(yàn)收需達(dá)到總分90分以上。在資源有限的情況下,村委會(huì)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行了有原則性的靈活處理。一方面根據(jù)指標(biāo)的強(qiáng)制性、重要性排序,重點(diǎn)執(zhí)行相關(guān)指標(biāo)任務(wù)。例如,盡管沒(méi)有“一票否決”指標(biāo)的存在,但在執(zhí)行過(guò)程中,村“兩委”敏銳地抓住“經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展,村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)5萬(wàn)元以上(含),鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境良好,人居環(huán)境質(zhì)量逐年提升”等重要指標(biāo),不僅在村落實(shí)施方案中將其加碼至“10萬(wàn)元”,而且在負(fù)責(zé)方為村集體經(jīng)濟(jì)合作社的情況下增加了其他任務(wù)成員。

另一方面,村委有目標(biāo)性地選擇分值高、更容易達(dá)標(biāo)的考核指標(biāo)作答?！稖y(cè)評(píng)指標(biāo)》提到“積極配合開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范村培育評(píng)選工作,推薦民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范集體和個(gè)人”,即“推薦典型”,該指標(biāo)的分值高也容易做到。D村藤編被列為自治區(qū)級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目,當(dāng)?shù)卣鲇谏a(chǎn)性保護(hù)的目的會(huì)對(duì)其進(jìn)行傳承、保護(hù)、創(chuàng)新、開發(fā),村委會(huì)工作人員能夠容易地選出較為配合村委會(huì)工作、能說(shuō)會(huì)道的藤編老板,并對(duì)其進(jìn)行各種形式的“包裝”,使其成為“典型”以應(yīng)對(duì)各級(jí)部門檢查或是媒體采訪。由此可見,D村村委會(huì)在測(cè)評(píng)指標(biāo)的硬性評(píng)分基礎(chǔ)上,既根據(jù)上級(jí)派發(fā)指標(biāo)的難易程度、分值高低采取最優(yōu)策略完成“規(guī)定動(dòng)作”,也在綜合考量地方優(yōu)勢(shì)資源的基礎(chǔ)上超標(biāo)準(zhǔn)地完成《測(cè)評(píng)指標(biāo)》上的指標(biāo)任務(wù),還對(duì)其他指標(biāo)僅以“過(guò)關(guān)就行”為標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)檎麄€(gè)考核只需大體達(dá)到基本要求,再有兩個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)突出即可超額、輕松完成。

(四)“材料迎檢”:指標(biāo)考核與迎檢策略

在對(duì)民族團(tuán)結(jié)示范創(chuàng)建工作進(jìn)行動(dòng)員和層層分解,并經(jīng)過(guò)基層干部選擇性執(zhí)行之后,縣級(jí)政府的工作任務(wù)便是對(duì)工作結(jié)果進(jìn)行考核驗(yàn)收。驗(yàn)收的方式大多為材料審核、實(shí)地核查、問(wèn)卷調(diào)查等。關(guān)于民族團(tuán)結(jié)示范村創(chuàng)建的指標(biāo)考核方式中,所有項(xiàng)目都需要材料審核,將執(zhí)行狀況轉(zhuǎn)化為表格和總結(jié),這既是指標(biāo)考核的一種技術(shù)手段,也是科層制進(jìn)行痕跡管理特征的具體體現(xiàn)。(23)顏昌武、楊華杰:《以“跡”為“績(jī)”:痕跡管理如何演化為痕跡主義》,《探索與爭(zhēng)鳴》2019年第11期,第111-121頁(yè)。為了順利應(yīng)對(duì)上級(jí)的考核評(píng)估,做好一份圖文并茂、數(shù)據(jù)充實(shí)的材料就顯得尤為重要。為此,村委根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行分工合作,由成員專門負(fù)責(zé)材料的收集整理工作,還由副組長(zhǎng)們重點(diǎn)審查。迎接檢查的材料通常不僅有匯報(bào)的紙質(zhì)材料,還包括如“宣傳民族政策、發(fā)展民族產(chǎn)業(yè)、民族團(tuán)結(jié)互助、人民安居樂(lè)業(yè)”的各類展板。D村村干部根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及目標(biāo)要求,通過(guò)寬泛解釋、虛實(shí)結(jié)合等方式,使文本材料中的“事實(shí)”符合指標(biāo)具體要求。村委會(huì)通常會(huì)認(rèn)真完成“規(guī)定動(dòng)作”,具體體現(xiàn)在指標(biāo)規(guī)定的基本項(xiàng)目和數(shù)據(jù),這也是上級(jí)指標(biāo)制定時(shí)要求的底線。但同時(shí),這種指標(biāo)任務(wù)下達(dá)到村落時(shí)依然會(huì)保留一定的可操作空間,村委會(huì)可以根據(jù)村民、村落的實(shí)際情況,靈活地組合搭配“迎檢策略”。村落之間的相互競(jìng)爭(zhēng)就體現(xiàn)在對(duì)“迎檢”的應(yīng)對(duì)方式上。

“國(guó)家意志”下沉的結(jié)果便是將自然分散的鄉(xiāng)土社會(huì)變?yōu)橐粋€(gè)行政化組織體系中的鄉(xiāng)土社會(huì)。(24)徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第5期,第2-9頁(yè)。指標(biāo)治理是自上而下的一種治理模式(25)陳那波、陳嘉麗:《政府指標(biāo)的生產(chǎn):類型與過(guò)程——以A省民政規(guī)劃指標(biāo)編制為例》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2022年第5期,第49-64頁(yè)。,其目的是改變“皇權(quán)不下縣”,以及村民委員會(huì)自治制度轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)一定程度上的“權(quán)力真空”狀態(tài),從而將基層組織納入民族國(guó)家的整體范疇之中。然而在具體的指標(biāo)治理過(guò)程中,村委會(huì)和村民間常常處于“打太極式”的博弈狀態(tài),上級(jí)組織的考核和村級(jí)組織的迎檢都有自己的對(duì)應(yīng)策略。有學(xué)者認(rèn)為任務(wù)型的行政介入是服從國(guó)家目的并以國(guó)家強(qiáng)制力作為依托和保障的,但隨著農(nóng)村社會(huì)多樣化和自主性的增強(qiáng),強(qiáng)制性行政介入的成效也逐漸減弱。(26)徐勇:《“行政下鄉(xiāng)”:動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2007年第5期,第2-9頁(yè)。所以,對(duì)比“嵌入式治理模式”中基層組織對(duì)任務(wù)的執(zhí)行力,現(xiàn)在國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了變化,并對(duì)基層社會(huì)治理模式產(chǎn)生了較大的影響。對(duì)此,筆者認(rèn)為有必要進(jìn)一步分析基層社會(huì)的治理現(xiàn)狀,探究其行動(dòng)邏輯背后的根本原因。

三、“去鄉(xiāng)土化”與“利益場(chǎng)域”:基層社會(huì)的治理基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)由各種治理任務(wù)實(shí)現(xiàn)了對(duì)村落的行政延伸和權(quán)力嵌入,綜合運(yùn)用正式與非正式的規(guī)范,控制和改造村莊與村民。有學(xué)者認(rèn)為村莊正式權(quán)力往往需要借助宗族、姻親、人情等關(guān)系,依靠個(gè)人魅力、非法暴力等手段,即借助非正式權(quán)力關(guān)系來(lái)踐行自己的職能。然而,原有的治理模式被“脫嵌化治理”模式所取代,“去鄉(xiāng)土化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級(jí)組織的關(guān)系在加速重構(gòu)(27)趙曉峰、張紅:《從“嵌入式控制”到“脫嵌式治理”——邁向“服務(wù)型政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作邏輯》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第11期,第73-81頁(yè)。,村級(jí)組織在多個(gè)層面也與村民的關(guān)系發(fā)生改變,一度出現(xiàn)消極治理的局面,從而不僅非正式權(quán)力發(fā)揮的作用越來(lái)越少,甚至“正式權(quán)力”在鄉(xiāng)村也一度出現(xiàn)失靈的狀態(tài)。

(一)情景轉(zhuǎn)換:農(nóng)民離場(chǎng)與村落“空心化”

從“村民自治”到“四個(gè)民主”,中國(guó)基層民主不斷完善,干部的選任權(quán)、重大村務(wù)的決定權(quán)、日常村務(wù)的參與權(quán)、村干部的評(píng)議權(quán)和村務(wù)的知情權(quán)都交給村民,唯一不變的是對(duì)村民權(quán)益的保障不斷得以強(qiáng)化。然而,隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,許多農(nóng)民離開家鄉(xiāng)外出務(wù)工,匱乏的勞動(dòng)力、社會(huì)資源、配套服務(wù)等都在一定程度上導(dǎo)致了“村落空心化”,使得能夠參與基層治理中的人越來(lái)越少。(28)賀芒、范飛:《脫域與回歸:流動(dòng)村民參與鄉(xiāng)村振興的困境與路徑》,《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2023年第2期,第89-93頁(yè)。在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)中,以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的村落長(zhǎng)者是處理公共事務(wù)的內(nèi)生性權(quán)威,維持著農(nóng)村社會(huì)的和諧。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型,農(nóng)民對(duì)土地的依賴性逐漸降低,原有的內(nèi)生性治理權(quán)威也在被削弱。村干部的擇選標(biāo)準(zhǔn)從賢能長(zhǎng)者轉(zhuǎn)變?yōu)槟苋苏?。打工?jīng)濟(jì)興起后,鄉(xiāng)村能人不斷外流,傳統(tǒng)長(zhǎng)老治理退居二線,甚至普通村民離基層治理越來(lái)越遠(yuǎn),使得村落治理出現(xiàn)后繼無(wú)人的困境。例如,D村有志青年多外出開辦公司;留在農(nóng)村的多是年幼的孩子或者上年紀(jì)的老人,靠耕地和承接一些藤編的零活維持生計(jì);村委會(huì)5人中也僅有一位年輕人(28歲)。從“人的空心化”“地的空心化”到“業(yè)的空心化”,勞動(dòng)力的流失加劇了村落“空心化”的程度。

(二)主體轉(zhuǎn)換:村干部職業(yè)化

村“兩委”作為上級(jí)部門與村民溝通的橋梁,負(fù)責(zé)將上級(jí)文件學(xué)習(xí)研讀分析后下達(dá)給村民,同時(shí)也向政府反映村民的意見和建議,是村落公共事務(wù)、公益事業(yè)執(zhí)行的骨干群體,要對(duì)村民負(fù)責(zé),對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展有著十分重要的指向作用。村“兩委”干部在接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)貼的同時(shí),也要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展要求,承擔(dān)村落公共事務(wù),受鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村落的治理任務(wù)不斷增加和考核不斷強(qiáng)化,村干部只能將更多時(shí)間投入上級(jí)指派的公共事務(wù),并不得不采取坐班形式以隨時(shí)應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查,使得村干部工作更加“職業(yè)化”。

村干部的“職業(yè)化”傾向,使其與村民之間原有的聯(lián)系被阻斷、信任被削弱。他們往往基于收入、“業(yè)績(jī)”影響等現(xiàn)實(shí)因素考量,而選擇按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行事務(wù)性執(zhí)行,更關(guān)注任務(wù)完成后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的滿意度,而不是村民的認(rèn)可度。由于集體收入有限,“錢袋子”和自己的收入均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握,鄉(xiāng)鎮(zhèn)滿意與否直接關(guān)系到自己的收入和村落政治地位,“唯上”成為其基本行動(dòng)取向。村干部“職業(yè)化”沿襲了科層制的弊端,易將自身的角色定義為國(guó)家權(quán)力的代理人而非村民利益的代言人,對(duì)于上級(jí)傳達(dá)的指令,更多依靠行政力量完成,完成任務(wù)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)也是以上級(jí)要求為準(zhǔn)。但村落一直都是人情往來(lái)與利益糾葛、傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存的復(fù)雜場(chǎng)域,諸如村“兩委”等“中間人”憑借其身份優(yōu)勢(shì)在基層社會(huì)治理中一直發(fā)揮著重要的作用。在當(dāng)前的基層治理模式中,村“兩委”的身份也處于朝著“職業(yè)化”方向發(fā)展的過(guò)渡期,還存在不能很好的“承上啟下”等諸多問(wèn)題。村干部被迫割斷其身上的“傳統(tǒng)”特質(zhì),將自身與村民快速分離,并向著“正式村官”的身份靠近,而身份上的轉(zhuǎn)變同樣也使他們具體開展鄉(xiāng)村工作時(shí)也遇到“不了解村民真實(shí)想法”“村民不配合”等諸多困難。

(三)內(nèi)容轉(zhuǎn)換:從村落自主到任務(wù)下達(dá)

長(zhǎng)期以來(lái),村落治理任務(wù)都是圍繞公共事務(wù)進(jìn)行,是基于村落內(nèi)在需求而產(chǎn)生的。在村落治理實(shí)踐中,村民自治章程或村規(guī)民約是村干部及村民們用來(lái)規(guī)范各自行為的準(zhǔn)則,同時(shí)也是管理本村日常事務(wù)的方向指引,受到大家的共同認(rèn)可。村委會(huì)是村民自治的執(zhí)行和工作機(jī)構(gòu),村民會(huì)議所討論的內(nèi)容涉及村民利益、大家普遍關(guān)心的問(wèn)題。所以辦事的核心在于村落自主,小到村民間雞毛蒜皮的鄰里矛盾,大到整屯整村的村民用水、道路硬化等工作。具體如何處理,應(yīng)該辦什么、不該辦什么、何時(shí)辦理、怎么辦理都由村民自己決定,最后由村委會(huì)執(zhí)行。早些年很多地區(qū)村委會(huì)的職能像過(guò)去宗族或家族中的“大家長(zhǎng)”,甚至一些村落的村委會(huì)是由宗族中某些德高望重之人擔(dān)任,兼具用“道義”“情義”與“法理”教化、約束、治理之責(zé)。(29)余地:《民間規(guī)范與日常政治》,《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期,第84-93頁(yè)。但隨著村干部的職業(yè)化,其工作思路也從“提供服務(wù)”向“完成任務(wù)”轉(zhuǎn)化,但遺憾的是,村級(jí)組織在行政層面的約束力和執(zhí)行力似乎沒(méi)有得到進(jìn)一步的增強(qiáng)。

早些年D村的治安不好,違法犯罪事件時(shí)有發(fā)生。于是村委會(huì)根據(jù)村民訴求,進(jìn)行社會(huì)治安整改,經(jīng)常入戶進(jìn)行思想道德教育,宣傳法律知識(shí),對(duì)誤入歧途的青年進(jìn)行耐心勸解,主要用傳統(tǒng)社會(huì)的那一套準(zhǔn)則去“動(dòng)之以情,曉之以理”。近些年村委會(huì)的工作任務(wù)雖然仍包含調(diào)解鄰里糾紛等“小事”,但對(duì)他們來(lái)說(shuō)更重要的是要積極應(yīng)對(duì)和完成在精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等各項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略下上級(jí)政府一層層派發(fā)的工作任務(wù)和考核要求。面對(duì)這樣一種自上而下的行政要求,村委會(huì)不敢有任何懈怠和疏忽。例如,D村在大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、提升新農(nóng)合參保率、控輟保學(xué)等方面都有具體的工作布置,尤其是在“數(shù)字化管理”的新模式下對(duì)“計(jì)劃生育”“社會(huì)綜合治安”等都有一票否決的指標(biāo),所以村委會(huì)無(wú)論是出于主動(dòng)還是被動(dòng)都要將這些指標(biāo)的材料做扎實(shí),積極迎檢。雖然稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)邁向“服務(wù)型政府”,且對(duì)下在任務(wù)要求上的控制力有所減弱,但是在鄉(xiāng)村振興的國(guó)家戰(zhàn)略背景下,指標(biāo)考核又事關(guān)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的工作“質(zhì)量”、村委會(huì)只能將“迎檢”作為村落全部工作的重心。然而這樣的做法實(shí)際上又導(dǎo)致普通村民脫離自主治理的軌道,村委會(huì)與村民之間也出現(xiàn)“脫嵌”的趨勢(shì)。

(四)方式轉(zhuǎn)換:“規(guī)定動(dòng)作”的指標(biāo)化

精準(zhǔn)扶貧這個(gè)“一竿子到底”的工程給村委會(huì)帶來(lái)了巨大壓力。治理目標(biāo)逐級(jí)向下發(fā)布,落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)又對(duì)村落下達(dá)各項(xiàng)工作任務(wù),同時(shí)將任務(wù)分解為26項(xiàng)具體指標(biāo),以年度或總考核方式進(jìn)行驗(yàn)收。當(dāng)前處于鞏固脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接階段,D村作為鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶村,村“兩委”的任務(wù)更加繁重。2022年國(guó)家掛牌督辦D縣主要問(wèn)題有兩個(gè):一是產(chǎn)業(yè)幫扶弱化,二是帶農(nóng)聯(lián)農(nóng)機(jī)制不完善。在這兩個(gè)方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村落下達(dá)了相應(yīng)的執(zhí)行指標(biāo)。D村村委會(huì)為了完成整改,嚴(yán)格按照硬性指標(biāo)執(zhí)行:必須使村里的脫貧戶、監(jiān)測(cè)戶達(dá)到100%的產(chǎn)業(yè)覆蓋,聯(lián)合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體龍頭企業(yè)、農(nóng)村合作社帶動(dòng)農(nóng)戶參與經(jīng)營(yíng)。

從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興階段,村委會(huì)的工作任務(wù)更重了。一是現(xiàn)在的工作對(duì)象增多,不僅局限貧困人口,而是所有村民;二是扶貧階段工作相對(duì)簡(jiǎn)單,只需達(dá)到貧困村“十一有一低于”和貧困戶“兩不愁三保障”以及飲水安全(“八有一超”)就完成了任務(wù),而鄉(xiāng)村振興是“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、生態(tài)振興、文化振興、組織振興”五大振興,各有任務(wù)和具體指標(biāo),指標(biāo)化考核成為常態(tài),基層治理方式也發(fā)生了轉(zhuǎn)換。D村近年來(lái)基本上都是圍繞這些指標(biāo)化考核開展工作的,村“兩委”、第一書記、駐村干部、隊(duì)員一直在忙碌,每完成一項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)就要準(zhǔn)備好相關(guān)材料,對(duì)照任務(wù)要求和分值一項(xiàng)項(xiàng)核對(duì),以備上級(jí)檢查。不可否認(rèn),指標(biāo)化的工作方式能夠呈現(xiàn)清晰明了的數(shù)據(jù),在一定程度上也有利于通過(guò)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)預(yù)設(shè)的任務(wù),從而進(jìn)一步將村落社會(huì)納入國(guó)家治理整體范圍內(nèi)。可以說(shuō),指標(biāo)化治理模式是現(xiàn)代化治理體系的重要一環(huán)。但由于村落社會(huì)的復(fù)雜性,尤其是在“去鄉(xiāng)土化”之后,完全用指標(biāo)、數(shù)據(jù)去評(píng)判某一具體的事件或行為往往看不到其背后的動(dòng)機(jī)。這樣就錯(cuò)失深入了解情況的機(jī)會(huì),導(dǎo)致原有的“自下而上”的治理方式發(fā)揮不了更多的作用,出現(xiàn)“溝通不暢”的局面,“上”“下”之間仍舊會(huì)有脫嵌的問(wèn)題。

農(nóng)民離場(chǎng)、村落空心化是如今大多數(shù)農(nóng)村的現(xiàn)狀,村干部職業(yè)化也是基于國(guó)家各項(xiàng)戰(zhàn)略背景下的社會(huì)變革之一,任務(wù)下達(dá)以及規(guī)定動(dòng)作的指標(biāo)化則是“行政下鄉(xiāng)”“指標(biāo)治理”的具體表現(xiàn)形式。將“規(guī)定動(dòng)作”指標(biāo)化看作以一種更加清晰、簡(jiǎn)單的量化標(biāo)準(zhǔn)治理村落的手段,總體來(lái)講,是一種較為有效的治理模式。但不可否認(rèn)的是,在具體的實(shí)踐過(guò)程中,數(shù)據(jù)的背后既有“事件”發(fā)生的時(shí)代背景,不可避免與地方經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)要素緊密相連;也象征著一個(gè)個(gè)鮮活的個(gè)體以及個(gè)體的人生歷程,具有“熟人社會(huì)”特有的人情冷暖特征。賀雪峰認(rèn)為熟人社會(huì)與公共社會(huì)的行動(dòng)邏輯有很大的差別,主要是由于不同社會(huì)境遇下不同行動(dòng)者理性算計(jì)的約束條件不同,而熟人社會(huì)自有一套獎(jiǎng)懲、約束、塑造機(jī)制。(30)賀雪峰:《熟人社會(huì)的行動(dòng)邏輯》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2004年第1期,第5-7頁(yè)。“去鄉(xiāng)土化”之后村落原有的“自下而上”治理邏輯已經(jīng)發(fā)生了變化,與此同時(shí),國(guó)家通過(guò)重新在村落嵌入治理指標(biāo)的這樣一種“自上而下”的治理邏輯也發(fā)生了改變。因此,指標(biāo)治理與鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)際關(guān)系又呈現(xiàn)出“脫嵌”的特征。

四、“組織脫嵌”與“差異化達(dá)標(biāo)”:指標(biāo)治理與鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)在關(guān)系

傳統(tǒng)的村落社會(huì)具有有序而又“制度化”的特點(diǎn),社會(huì)結(jié)構(gòu)建立在以個(gè)人為中心的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)上,因人成事是社會(huì)實(shí)踐的常態(tài)。(31)閻云翔:《禮物的流動(dòng)——一個(gè)中國(guó)村莊的互惠原則與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)》,李放春、劉瑜譯,上海:上海人民出版社,2003年,第96頁(yè)。這也才使得在歷史上,基層社會(huì)在“皇權(quán)不下縣”的模式下具有一定的“自治”邏輯,在現(xiàn)代化的過(guò)程中必然面臨轉(zhuǎn)型之困?，F(xiàn)代的村落社會(huì)由于國(guó)家目標(biāo)管理效果的要求,需要將其納入國(guó)家的整體考慮范疇。然而在指標(biāo)治理的具體實(shí)踐過(guò)程中,一方面村委會(huì)在提供公共服務(wù)的內(nèi)容及形式時(shí)僅依靠“行政運(yùn)作”的手段,脫離了村落長(zhǎng)久以來(lái)以“人情”“關(guān)系”為核心的場(chǎng)域以及其自身的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯,導(dǎo)致村落的實(shí)際情況與村民實(shí)際利益、共同意愿相違背。另一方面,村委會(huì)是一個(gè)基層自治組織,而當(dāng)下老百姓認(rèn)為公家的事和自己的事沒(méi)關(guān)系。一個(gè)是自上而下的治理模式,一個(gè)是自下而上的運(yùn)作邏輯,村級(jí)組織時(shí)常陷入“不上不下”的尷尬境地。這實(shí)際上也是組織脫嵌造成的。

(一)組織脫嵌:指標(biāo)治理的村落后果

卡爾·波蘭尼在其著作《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中提出了著名的“嵌入”與“脫嵌”理論,他認(rèn)為社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的綜合體,經(jīng)濟(jì)并非獨(dú)立存在,而是從屬于政治和社會(huì)關(guān)系。(32)卡爾·波蘭尼:《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》,馮鋼、劉陽(yáng)譯,浙江:浙江人民出版社,2007年,第15頁(yè)。他用“脫嵌”一詞來(lái)以描述市場(chǎng)與社會(huì)的一種隱喻式關(guān)系,適用于研究村落經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。目前組織脫嵌是指標(biāo)治理模式和鄉(xiāng)村社會(huì)之間的關(guān)系特征。在早期階段,稅費(fèi)改革、農(nóng)業(yè)稅的取消使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)降低,但由于缺乏一定社會(huì)基礎(chǔ)變化的協(xié)同,在農(nóng)村社會(huì)后續(xù)發(fā)展中出現(xiàn)了“農(nóng)村公共服務(wù)缺位”等問(wèn)題,村落陷入“無(wú)人管”的境地。(33)蘇海新、吳家慶:《論中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式的歷史演進(jìn)》,《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期,第35-40頁(yè)。隨著新農(nóng)村建設(shè)的逐步推進(jìn),農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)、生活、鄉(xiāng)風(fēng)、村容、民主等方面都提出了更高的要求,同時(shí)缺少了稅費(fèi)征收時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性命令,單靠村委會(huì)自治。村落出現(xiàn)了沒(méi)人做事,也不好處罰的現(xiàn)象。

精準(zhǔn)扶貧工作提出以來(lái),在加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的要求下,縣鄉(xiāng)政府與村干部之間的關(guān)系進(jìn)一步密切,對(duì)其管理也進(jìn)一步增強(qiáng)。村干部趨向職業(yè)化,獲得了專門的補(bǔ)貼,并被要求坐班,如此而來(lái)導(dǎo)致個(gè)別村干部就只唯上不唯下。再到鄉(xiāng)村振興階段,這個(gè)趨勢(shì)進(jìn)一步強(qiáng)化。如此一來(lái),當(dāng)村民不再信任村委會(huì),不再主動(dòng)地向村委會(huì)干部訴說(shuō)自己的困難,甚至以斯科特稱為“弱者的武器”(34)詹姆斯·C·斯科特:《弱者的武器》,鄭廣懷、張敏、何江穗譯,南京:譯林出版社,2011年,第132頁(yè)。的方式表達(dá)自己的訴求時(shí),村落也將落入無(wú)人治理甚至治理無(wú)效的境地。

(二)形式達(dá)標(biāo)與利益爭(zhēng)奪:村落組織的治理邏輯

上級(jí)政府的檢查考核本身有助于下級(jí)執(zhí)行與糾偏,但基層卻在重度壓力、指標(biāo)結(jié)果導(dǎo)向及有限資源的限制下,發(fā)展出迎檢策略?；凇柏?zé)任—利益共同體”的運(yùn)行規(guī)則,考核會(huì)越來(lái)越趨于形式化,達(dá)標(biāo)僅限于“數(shù)字化達(dá)標(biāo)”,較少能達(dá)成原本的目的。通過(guò)指標(biāo)考核,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村落組織形成“責(zé)任—利益”的共同體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自上級(jí)接收任務(wù)要求,再傳達(dá)給下面村落,完成后驗(yàn)收時(shí)也基于雙方的“相互理解”基本過(guò)關(guān)。對(duì)于下面的一些變通行為,驗(yàn)收方也是知情的,如此部門或者上下級(jí)之間也會(huì)形成一種合作意識(shí),使得村落通過(guò)“做指標(biāo)”,在形式上滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核要求即可。

D村在產(chǎn)業(yè)扶貧時(shí)大力發(fā)展該村藤編產(chǎn)業(yè),并向上級(jí)爭(zhēng)取到資金,用于藤編展示館的建造。資金下?lián)芎?D村要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成場(chǎng)館的建設(shè)。村干部在經(jīng)濟(jì)上的來(lái)源主要是靠政府的財(cái)政撥款和村組織通過(guò)各種途徑所獲得的創(chuàng)收。他們也認(rèn)為展館的建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)靥倬幤放苹拇蛟煊幸欢ǖ囊嫣?在示范村落創(chuàng)建和好項(xiàng)目的引進(jìn)更容易便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先考慮的對(duì)象。但村里的產(chǎn)業(yè)能人認(rèn)為單純用一大筆資金投入展館的建設(shè)中不能發(fā)揮促進(jìn)藤編發(fā)展的作用,也不能帶給更多村民切實(shí)的利益,僅僅是為上級(jí)檢查“作嫁衣”。他們認(rèn)為村委會(huì)只希望在臉面上做出成效,給上級(jí)好交代。吳毅認(rèn)為:“官與民、干與群的對(duì)立是一種‘角色’對(duì)立而非‘人際’對(duì)立,兩者有時(shí)候重疊,有時(shí)候卻可以分開,尤其在中國(guó)人行為處事的互動(dòng)格式之中,人們往往都是盡可能將其分割開來(lái),盡可能不要將制度—結(jié)構(gòu)和公域?qū)用娴拿芎蛯?duì)立帶到生活和私域中來(lái)。”(35)吳毅:《小鎮(zhèn)喧囂——一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》,北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2018年,第260頁(yè)。村干部、村民(能人、普通人)作為處于同一個(gè)場(chǎng)域分分合合的“利益共同體”,他們的關(guān)系是隨著社會(huì)情景的改變而改變的。D村的這一事件則將“公”與“私”不可避免地置于同一場(chǎng)景中,因此村委會(huì)對(duì)上做到“形式達(dá)標(biāo)”是“公”的體現(xiàn),對(duì)下發(fā)生“利益爭(zhēng)奪”則是“私”的特征之一,從而導(dǎo)致村委會(huì)在村級(jí)組織層面的關(guān)系失衡。

(三)不合作行為:指標(biāo)治理的失靈

在推動(dòng)上級(jí)任務(wù)完成方面,指標(biāo)治理確實(shí)能產(chǎn)生一定效果,但這主要是基于村干部對(duì)下的“體諒”與村民對(duì)上的“配合”,兩者之間的“中間地帶”是產(chǎn)生效果的重要場(chǎng)域。正如有學(xué)者所提到的,“官民雙方在這場(chǎng)博弈中所采取的都是一種既向?qū)Ψ绞?同時(shí)又給彼此留下調(diào)整關(guān)系余地的行為邏輯……事情到了最后也還得依靠近在身邊,須臾不可回避的具體可感的地方權(quán)力的關(guān)照”(36)吳毅:《小鎮(zhèn)喧囂——一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》,北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2018年,第413-414頁(yè)。。但如若村委的行為打破“公”與“私”的平衡關(guān)系,導(dǎo)致村民的反感和不配合行為發(fā)生,就會(huì)產(chǎn)生指標(biāo)失靈的現(xiàn)象。

對(duì)于某些指標(biāo)的設(shè)定,可能本身沒(méi)有經(jīng)過(guò)合理的考量,致使最后驗(yàn)收的結(jié)果也未必能達(dá)到預(yù)期的效果,只能流于形式。再者,在指標(biāo)執(zhí)行過(guò)程中,因?yàn)榇逦瘯?huì)的選擇性執(zhí)行,過(guò)分關(guān)注指標(biāo)的數(shù)字呈現(xiàn),易忽視具體的人和問(wèn)題。例如,D村按照全國(guó)文明村建設(shè)要求開展環(huán)境衛(wèi)生整治工作,設(shè)置了6個(gè)由村民輪流管理的垃圾清運(yùn)點(diǎn),但村民不習(xí)慣或嫌路遠(yuǎn)而沒(méi)有將垃圾歸位,更不愿意參加志愿者工作。村委會(huì)不得不強(qiáng)制收繳3元/人/月的垃圾清運(yùn)費(fèi),對(duì)逾期不繳者予以懲罰,導(dǎo)致部分村民嚴(yán)重不滿甚至抵觸。一方面村委會(huì)無(wú)法動(dòng)員村民配合活動(dòng),只能通過(guò)花錢購(gòu)買服務(wù)的方式完成指標(biāo)任務(wù),加重任務(wù)成本;另一方面村委會(huì)忽視了村民的真實(shí)訴求和面臨的實(shí)際困難,只想采取繳錢等看似簡(jiǎn)單粗暴的措施解決問(wèn)題,無(wú)疑加深了兩者的隔閡。

五、結(jié)論

在中國(guó)的行政管理體系中,基層沒(méi)有被完全看作一個(gè)整體。實(shí)際上,在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)基層社會(huì)都被排除在體系之外,對(duì)上應(yīng)付,對(duì)下不能發(fā)揮基層組織的作用,也不能使這些關(guān)系服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、政策規(guī)劃。黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一概念,經(jīng)過(guò)多年嘗試,有意或無(wú)意地把原來(lái)排除在外的基層納入國(guó)家的整體考慮范疇。但現(xiàn)在的問(wèn)題是,村級(jí)組織仍舊不完全處于這一個(gè)體系之中,卻要承擔(dān)起推動(dòng)這個(gè)體系所制定的任務(wù)的重任,兩者之間明顯存在矛盾,這也才導(dǎo)致相關(guān)層面的不協(xié)調(diào)和脫節(jié)的問(wèn)題。所以,組織脫嵌呈現(xiàn)的正是當(dāng)下指標(biāo)治理與鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)在關(guān)系。

以往的研究雖關(guān)注到“整體性”視角對(duì)于解決國(guó)家和社會(huì)二元對(duì)立問(wèn)題的重要性,以及在現(xiàn)代化治理層面村級(jí)組織的“兩難”的境地(37)劉婷婷、羅強(qiáng)強(qiáng):《簡(jiǎn)給抑或復(fù)合:鄉(xiāng)村治理范式再思考》,《江淮論壇》2023年第2期,第91-96頁(yè)。,但較少有研究分析“指標(biāo)治理”與“鄉(xiāng)村社會(huì)”之間的實(shí)際關(guān)系,所以本文引用“嵌入”這一理論視角,用“組織脫嵌”論證兩者之間的關(guān)系。實(shí)際上,將基層嵌入現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中,可以明確頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)和任務(wù),實(shí)現(xiàn)治理的效用。因此,為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)指標(biāo),明確任務(wù)和目標(biāo),通過(guò)制度設(shè)計(jì)、指標(biāo)構(gòu)建、層層分解等一系列措施,實(shí)現(xiàn)預(yù)測(cè)的目標(biāo),但這只是機(jī)器化管理的具體體現(xiàn)。然而現(xiàn)代社會(huì)要力求作為整體,把基層嵌入國(guó)家的整體范疇,通過(guò)上下聯(lián)動(dòng),貫徹落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的制度、措施,實(shí)現(xiàn)國(guó)家和基層社會(huì)的有效銜接。只有在這樣的基礎(chǔ)上,基層作為有機(jī)整體的一員才能積極響應(yīng)國(guó)家的戰(zhàn)略部署,民族團(tuán)結(jié)的目標(biāo)也才能真正得以實(shí)現(xiàn)。

長(zhǎng)久以來(lái),由于“皇權(quán)不下縣”治理模式的影響,村級(jí)組織懸浮于上級(jí)政府與村落社會(huì)之間(38)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期,第1-38頁(yè)。,既沒(méi)有得到上級(jí)政府在人力、物力、財(cái)力方面的支持,也不能作為村民意志的代表發(fā)揮作用。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn),鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生機(jī)制也發(fā)生了較大變化,在一些地區(qū)出現(xiàn)“權(quán)力真空”的狀態(tài),自下而上的治理模式與國(guó)家意志下達(dá)的自上而下模式發(fā)生碰撞,導(dǎo)致村級(jí)組織既無(wú)法維持原有的治理方式,與村落社會(huì)、村民相偏離,也無(wú)法順利完成上級(jí)政府交代的任務(wù),形成村級(jí)組織與上下的雙重“脫嵌”。雖然國(guó)家通過(guò)制度設(shè)計(jì)、指標(biāo)構(gòu)建和層層分解等一系列措施將指標(biāo)治理體系縱向延伸至村落基層,推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興的發(fā)展,然而這只是機(jī)器化管理的具體體現(xiàn)。要想達(dá)到國(guó)家和基層社會(huì)的有效銜接,需要將現(xiàn)代社會(huì)看作一個(gè)整體,重新“擺正”村級(jí)組織的位置,把基層嵌入民族國(guó)家的整體范疇,通過(guò)上下聯(lián)動(dòng),貫徹落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的制度、措施,共同推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)偉大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。