楊國華

一、引言

WTO 上訴仲裁何以可能?〔1〕這是清華大學(xué)法學(xué)院車丕照老師的“命題作文”,感謝車?yán)蠋煹膯l(fā)。

從字面上看,這個設(shè)問的內(nèi)涵很豐富。首先,在實(shí)踐層面,這是一種好奇。的確,WTO 上訴機(jī)構(gòu)自2017 年開始出現(xiàn)危機(jī),直至2019 年底停止受理案件,人們對此充滿了憂慮。WTO 上訴機(jī)制何去何從? WTO 爭端解決機(jī)制何去何從? WTO 何去何從? 然而,伴隨著這些憂慮,WTO上訴仲裁機(jī)制設(shè)立,并且開始審理案件。也就是說,“不可思議”的事情真的發(fā)生了!

其次,在概念層面,這是對一個法律新概念的疑惑。是的,單單“上訴仲裁”(appeal arbitration) 這個提法,就足以讓人感到“不可思議”。凡是學(xué)過法律者都有一個常識:仲裁是仲裁,訴訟(上訴) 是訴訟,二者不能混為一談。然而,此處卻開創(chuàng)了將仲裁作為上訴的全新法律制度,足以寫入法制史!

最后,在理論層面,這是對上訴仲裁法理基礎(chǔ)的追問。WTO 制度允許嗎? 條約法有依據(jù)嗎?

本人從事WTO 爭端解決實(shí)務(wù)和研究二十余年,上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)為親眼所見,上訴仲裁建立為親身參與,并且“WTO 上訴仲裁第一案”(“土耳其藥品案”) 為親自審理。本文就是借回答“WTO 上訴仲裁何以可能?”這個問題,系統(tǒng)梳理上訴仲裁制度和實(shí)踐的來龍去脈,并且嘗試從條約法角度進(jìn)行一些思考。

二、WTO 上訴仲裁制度

上訴仲裁是一種臨時安排,目的在于解決上訴機(jī)構(gòu)停止運(yùn)作期間的案件上訴問題。上訴仲裁制度,從開始的雙方協(xié)議,轉(zhuǎn)化為多方安排。

(一) 起源

WTO 爭端解決機(jī)制是一種“二審終審”的雙層設(shè)計,“一審”是專家組(panel),“二審”是上訴機(jī)構(gòu)(Appellate Body)。〔2〕關(guān)于WTO 爭端解決機(jī)制,參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/disp1_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。從1995 年WTO 成立到2017 年,WTO 爭端解決機(jī)制受理了534 起案件,〔3〕關(guān)于WTO 案件,參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_status_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。其中上訴機(jī)構(gòu)做出了152 份裁決?！?〕關(guān)于上訴機(jī)構(gòu)裁決,參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/stats_e.htm;https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/ab_reports_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。然而,2017 年特朗普政府上臺以后,開始通過阻撓成員遴選和連任的方式破壞上訴機(jī)構(gòu),直至2019 年底成員不足三人,不能組庭審理案件,上訴機(jī)構(gòu)停止運(yùn)作?！?〕關(guān)于上訴機(jī)構(gòu)的危機(jī),參見楊國華:《叢林再現(xiàn)? WTO 上訴機(jī)制的興衰》,人民出版社2020 年版,第5 章:WTO 上訴機(jī)制的危機(jī)。

對于如何應(yīng)對這場危機(jī),專家學(xué)者提出了不同方案,包括援用WTO 表決條款和拋開美國繼續(xù)運(yùn)行上訴機(jī)構(gòu)?！?〕參見同上注,第164 頁。然而,一家著名律師事務(wù)所卻提出了運(yùn)用WTO 仲裁條款替代上訴的創(chuàng)新設(shè)想。2017 年6 月,在一篇名為“使用DSU 第25 條仲裁實(shí)現(xiàn)上訴”(Using Arbitration under article 25of the DSU to Ensure the Availability of Appeals) 的文章中,該律所建議,援用“WTO 訴訟程序法”《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》 (Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,DSU) 第25 條“仲裁”作為臨時的上訴安排。〔7〕參見https://repository.graduateinstitute.ch/record/295745,2023 年6 月12 日訪問。

《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》 (The Dispute Settlement Understanding of the rules and procedures,DSU) 第25 條全文如下:

1.WTO 中的快速仲裁作為爭端解決的一種替代手段,能夠便利所涉問題已經(jīng)由雙方明確界定的某些爭端的解決。2.除本諒解中另有規(guī)定外,訴諸仲裁需經(jīng)各方同意,且各方應(yīng)議定將遵循的程序。訴諸仲裁的一致意見應(yīng)在仲裁程序?qū)嶋H開始之前盡早通報各成員。3.只有經(jīng)已同意訴諸仲裁的各方同意,其他成員方可成為仲裁程序的一方。訴訟方應(yīng)同意遵守仲裁裁決。仲裁裁決應(yīng)通報爭端解決機(jī)構(gòu)和任何相關(guān)協(xié)定的理事會或委員會,任何成員均可在此類機(jī)構(gòu)中提出與之相關(guān)的任何問題。4.本諒解第21 條和第22 條在細(xì)節(jié)上作必要修改后應(yīng)適用于仲裁裁決?！?〕《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》 (DSU),全文見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/28-dsu.pdf,2023 年6 月12 日訪問。

該建議論證了方案的可行性,提出了“上訴仲裁”(appeal-arbitration) 這一概念。不僅如此,該建議還從上訴仲裁程序與上訴程序(DSU 第17 條) 對比的角度,在以下9 個方面介紹了“上訴仲裁”程序的設(shè)想。

1.提起上訴。當(dāng)事方同意上訴仲裁安排,制定上訴程序,內(nèi)容包括:專家組報告提交當(dāng)事方60 日內(nèi),任何一方都可提起上訴仲裁;一方上訴應(yīng)提交“上訴通知”(notice of appeal),另一方上訴也應(yīng)提交“其他上訴通知”(notice of other appeal)。

2.上訴仲裁庭組成。每個案件的三名仲裁員來自由現(xiàn)任和前任上訴機(jī)構(gòu)成員所組成的名單,而該名單由雙方咨詢上訴機(jī)構(gòu)秘書處后商定。

3.程序步驟和時間表。當(dāng)事方采用《上訴審議工作程序》,而仲裁員與當(dāng)事方商量具體安排。

4.第三方參與。當(dāng)事方同意專家組階段的第三方參與上訴仲裁程序。

5.仲裁員審議的范圍。仲裁要解決“由雙方明確界定的”事項(xiàng);仲裁可以參考上訴審議的范圍,即專家組報告中的法律問題以及專家組所做的法律解釋;專家組的期限與上訴機(jī)構(gòu)相同,即維持、修改或推翻專家組的法律認(rèn)定和結(jié)論。

6.適用法。適用法是DSU 及其提到的各項(xiàng)協(xié)定。

7.決策程序。決策程序與上訴機(jī)構(gòu)相同;為了確保裁決的一致性和協(xié)調(diào)性,上訴仲裁的三名仲裁員應(yīng)當(dāng)與另外四人進(jìn)行交流,而該四人從前述仲裁員名單中隨機(jī)選擇。

8.上訴仲裁有序進(jìn)行。當(dāng)事方同意采用《上訴審議工作程序》。

9.專家組報告和仲裁裁決的約束效力。仲裁裁決自動生效,而無須爭端解決機(jī)構(gòu)(Dispute Settlement Body,DSB) 通過,但是必須通報DSB 和相關(guān)理事會或委員會,其他成員可以就此發(fā)表意見。仲裁并不能導(dǎo)致專家組報告中止通過,為此仲裁協(xié)議需要規(guī)定以下內(nèi)容:專家組報告提交當(dāng)事方之后、向所有成員公布之前,起訴方應(yīng)中止專家組程序;上訴方將專家組報告作為“上訴通知”的附件;仲裁員將專家組報告作為仲裁裁決的附件,從而正式納入經(jīng)維持、修改或推翻的專家組認(rèn)定和結(jié)論;仲裁裁決應(yīng)以英文、法文和西班牙文三種語言公布。

這一方案看上去不錯! 但是,這在當(dāng)時是異想天開,并沒有引起太多關(guān)注。

(二) 發(fā)展

然而,兩年后,歐盟與加拿大宣布,采用這種“上訴仲裁”的安排。隨后,歐盟與挪威也做出了類似安排。又過了一年,一些成員做出了多方安排,并且成員不斷增加。

1.雙方仲裁安排

2019 年7 月,歐盟與加拿大向WTO 通報了“臨時上訴仲裁”安排 (interim appeal arbitration)。〔9〕參見WTO 文件:STATEMENT ON A MECHANISM FOR DEVELOPING,DOCUMENTING AND SHARING PRACTICES AND PROCEDURES IN THE CONDUCT OF WTO DISPUTES-ADDENDUM,JOB/DSB/1/Add.11,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。該文件分為正文和附件兩個部分。正文提到了上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)這一極端情況,認(rèn)為有必要在上訴機(jī)構(gòu)恢復(fù)之前采取“臨時”上訴仲裁機(jī)制。關(guān)于制度安排,正文提到了以下方面:①在上訴機(jī)構(gòu)恢復(fù)之前,雙方不會根據(jù)DSU 規(guī)定提起上訴,而是采用上訴仲裁機(jī)制。②上訴仲裁機(jī)制盡量復(fù)制DSU 上訴審議規(guī)定中的實(shí)體和程序要求以及上訴審議的做法,包括由上訴機(jī)構(gòu)秘書處提供行政和法律協(xié)助。③案件由三位前上訴機(jī)構(gòu)成員負(fù)責(zé),由WTO 總干事從前上訴機(jī)構(gòu)成員中選出,原則和辦法與上訴審議相同,但是不得有兩人來自相同WTO 成員。④在具體案件中,雙方應(yīng)在專家組成立后簽訂附件的仲裁協(xié)議。⑤如果一方提起上訴仲裁,而其他一個或多個WTO 成員也就同一事項(xiàng)提起上訴仲裁,則應(yīng)成立單一仲裁庭進(jìn)行審理。⑥上訴機(jī)構(gòu)恢復(fù)后,該臨時安排即行終止,但是當(dāng)事方可以決定上訴仲裁完成現(xiàn)有案件。

附件是具體案件仲裁程序模板,使得上訴仲裁安排更具操作性,主要內(nèi)容包括:①專家組報告提交當(dāng)事方之后,任一當(dāng)事方都可要求專家組中止程序,并且在程序中止之前,取消對于專家組報告的保密要求,在上訴通知提交后向仲裁員轉(zhuǎn)交專家組文件。②當(dāng)事方向WTO 秘書處提交上訴通知,仲裁即啟動。上訴通知應(yīng)附有專家組報告,并且同時提交另一方和第三方。③案件由三位前上訴機(jī)構(gòu)成員負(fù)責(zé),由WTO 總干事從前上訴機(jī)構(gòu)成員中選出,原則和辦法與上訴審議相同,但是不得有兩人來自相同WTO 成員。仲裁員應(yīng)選出一名首席。仲裁員決策程序與上訴審議相同,但是不得與其他上訴機(jī)構(gòu)成員交換意見。④仲裁適用DSU 規(guī)定以及其他適用于上訴審議的規(guī)則和程序,特別是《上訴審議工作程序》、上訴時間表和《行為守則》。在協(xié)議解釋方面,其他案件仲裁裁決應(yīng)與上訴機(jī)構(gòu)報告同等對待,但是不包括被仲裁裁決所納入的專家組報告中的內(nèi)容。⑤上訴限于專家組報告中的法律事項(xiàng)和專家組所做法律解釋。仲裁員可以維持、修改或推翻專家組報告中的法律認(rèn)定和結(jié)論。⑥當(dāng)事方同意遵守仲裁裁決。裁決應(yīng)向相關(guān)協(xié)議的理事會或委員會通報。⑦只有當(dāng)事方才能提起上訴。第三方可以提交書面陳述和出席聽證會。⑧DSU 第21 條和第22 條執(zhí)行程序適用于仲裁。⑨上訴方或其他上訴方可以隨時撤回上訴。

這項(xiàng)雙邊安排,看上去幾乎就是前述律所建議的翻版,確認(rèn)了仲裁替代上訴,只是從具體內(nèi)容看,雙邊安排更為詳盡,可操作性更強(qiáng),例如專家組向仲裁庭轉(zhuǎn)交文件的細(xì)節(jié)。然而,在性質(zhì)上,雙邊安排與律所建議有所不同,因?yàn)樯显V仲裁是制度性安排,而并非個案安排;也就是說,歐盟與加拿大之間的所有案件都適用上訴仲裁。此外,在內(nèi)容上兩者也有不同之處,例如,上訴仲裁協(xié)議的簽訂時間大為提前,從專家組報告提交前提前至專家組成立后;三名仲裁員不得與其他上訴機(jī)構(gòu)成員交換意見。

2019 年10 月,歐盟與挪威達(dá)成了相同的安排?！?0〕參見WTO 文件:STATEMENT ON A MECHANISM FOR DEVELOPING,DOCUMENTING AND SHARING PRACTICES AND PROCEDURES IN THE CONDUCT OF WTO DISPUTES-SUPPLEMENT,JOB/DSB/1/Add.11/Suppl.1,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。

2.多方仲裁安排

2020 年初,十幾個WTO 成員宣布開始協(xié)商建立一個“多方臨時上訴仲裁安排”(Multi-party Interim Appeal Arbitration Arrangement,MPIA),〔11〕2020 年1 月24 日,在達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇期間,17 個成員的貿(mào)易部長發(fā)表了一份聲明,決心繼續(xù)推進(jìn)上訴機(jī)構(gòu)成員遴選工作,認(rèn)為爭端解決機(jī)制對于以規(guī)則為基礎(chǔ)的貿(mào)易體制至關(guān)重要,而獨(dú)立公正的上訴機(jī)制是其基本組成部分;與此同時,根據(jù)第25 條建立“多方臨時上訴安排”(multi-party interim appeal arrangement)。這17 個成員是澳大利亞、巴西、加拿大、中國、智利、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、歐盟、危地馬拉、韓國、墨西哥、新西蘭、挪威、巴拿馬、新加坡、瑞士和烏拉圭。聲明見歐盟網(wǎng)站,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/january/tradoc_158596.pdf。3 月27 日,16 個成員的貿(mào)易部長再次發(fā)表聲明,宣布《多方臨時上訴仲裁安排》 (Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement,MPIA) 已經(jīng)達(dá)成。聲明重申:這項(xiàng)安排是開放性的,歡迎任何WTO 成員加入;是臨時性的,上訴機(jī)構(gòu)一旦恢復(fù),該安排即行終止。這16 個成員與上述17 個成員的區(qū)別是:減少韓國和巴拿馬,增加中國香港。聲明見商務(wù)部網(wǎng)站,http://images.mofcom.gov.cn/tfs/202004/20200408172445660.pdf。以上網(wǎng)站2023 年6 月12 日訪問。并且很快于3 月達(dá)成了協(xié)議。〔12〕MPIA 文本參見 WTO 文件:MULTI-PARTY INTERIM APPEAL ARBITRATION ARRANGEMENT PURSUANT TO ARTICLE 25OF THE DSU,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm;另見商務(wù)部網(wǎng)站,http://images.mofcom.gov.cn/tfs/202004/20200408172445898.pdf;中文參考譯文,見商務(wù)部網(wǎng)站,http://images.mofcom.gov.cn/tfs/202004/20200408172445772.pdf。以上網(wǎng)站2023 年6 月12 日訪問。

這項(xiàng)安排有一個正文,兩個附件。

(1) 正文

序言強(qiáng)調(diào)了恢復(fù)上訴機(jī)構(gòu)的必要性以及在極端情況下采用MPIA 的原因,隨后對MPIA 做出了原則性安排,主要內(nèi)容有:①在上訴機(jī)構(gòu)不能審理案件期間,參加方采用臨時上訴仲裁程序,而不是依據(jù)DSU 上訴程序進(jìn)行上訴。②上訴仲裁程序基于上訴審議的實(shí)體和程序內(nèi)容,以維護(hù)上訴審議的核心特點(diǎn),包括獨(dú)立性和公正性,同時實(shí)現(xiàn)上訴程序的效率性(仲裁程序見附件一)。為此組建常設(shè)仲裁員10 人名單(程序見附件二),每個案件由三名仲裁員審理。仲裁員為公認(rèn)權(quán)威人士,在法律、國際貿(mào)易和WTO 協(xié)議所涉領(lǐng)域方面有突出的專業(yè)知識。仲裁員不隸屬于任何政府。仲裁員不得參與任何可能存在直接或間接利益沖突的爭端的審理。仲裁員名單組成應(yīng)當(dāng)確保適當(dāng)?shù)恼w平衡。③仲裁員應(yīng)跟蹤WTO 爭端解決活動,收到所有上訴仲裁文件。為了促進(jìn)決策一致性和協(xié)調(diào)性,仲裁員可以內(nèi)部討論解釋、做法和程序事項(xiàng)。④從名單中選擇仲裁員的程序與上訴機(jī)構(gòu)相同。WTO 總干事應(yīng)將選擇結(jié)果通報當(dāng)事方和第三方。⑤仲裁員應(yīng)有適當(dāng)?shù)男姓头蓞f(xié)助,但是不同于WTO 秘書處人員的結(jié)構(gòu),不得來自向?qū)＜医M提供協(xié)助的人員。參加方請求總干事確保協(xié)助人員的安排。⑥為了確保仲裁程序的進(jìn)行,專家組程序可做有限調(diào)整。⑦在專家組設(shè)立后60 日內(nèi)簽訂附件一的仲裁協(xié)議,但是內(nèi)容可做修改。

相比于歐盟與加拿大和挪威的雙邊仲裁安排,MPIA 建立了常設(shè)仲裁員名單。仲裁員的資質(zhì)與上訴機(jī)構(gòu)成員相同,〔13〕參見DSU 第17 條第3 款規(guī)定:上訴機(jī)構(gòu)成員為公認(rèn)權(quán)威人士,在法律、國際貿(mào)易和WTO 協(xié)議所涉領(lǐng)域方面有突出的專業(yè)知識。并且后來的實(shí)踐表明,仲裁員并非前上訴機(jī)構(gòu)成員?！?4〕詳見后文“(3) 附件二:仲裁員名單組成”。雙邊安排依賴于前上訴機(jī)構(gòu)成員和多方安排建立自己的“專家?guī)臁?這都很好理解,其中自然有成本的考量——雙邊案件不會很多,而多方案件可能會有一定數(shù)量。至于排除前上訴機(jī)構(gòu)成員,可能是希望有一批“新人”出現(xiàn),用新眼光看待上訴審議及其遇到的問題。從后續(xù)實(shí)踐看,這些“新人”不負(fù)眾望,出色完成了任務(wù)?！?5〕詳見后文“三、WTO 上訴仲裁實(shí)踐”。

(2) 附件一:仲裁程序

如上所述,附件一是具體案件的仲裁程序,應(yīng)該在專家組設(shè)立后60 日內(nèi)簽訂,主要內(nèi)容有:①當(dāng)事方聯(lián)合請求專家組至少提前45 日告知專家組報告的公布日期。②專家組報告提交當(dāng)事方后,不遲于向其他成員公布前10 日,任一當(dāng)事方可請求專家組中止程序,以便啟動仲裁;程序中止前,當(dāng)事方請求專家組取消對于報告的保密要求,并在上訴通知提交后向仲裁員轉(zhuǎn)交專家組文件。③不遲于專家組中止程序后20 日,上訴方應(yīng)向WTO 秘書處提交上訴通知,仲裁由此啟動;上訴通知包含專家組報告,同時提交對方和第三方。如未啟動仲裁程序,專家組報告應(yīng)被視為通過。④三名仲裁員應(yīng)從仲裁員名單中產(chǎn)生,選擇原則和方法與上訴機(jī)構(gòu)相同,包括輪流擔(dān)任。WTO 總干事應(yīng)通知當(dāng)事方和第三方選擇結(jié)果。仲裁員應(yīng)選出一名首席。仲裁員決策程序與上訴審議相同。⑤為了促進(jìn)決策一致性和協(xié)調(diào)性,仲裁員可以內(nèi)部討論,但不得影響審案仲裁員的責(zé)任和自由及其裁決質(zhì)量。所有仲裁員都可收到全部文件。⑥上訴限于專家組報告中的法律事項(xiàng)和專家組所做法律解釋。仲裁員可以維持、修改或推翻專家組報告中的法律認(rèn)定和結(jié)論。專家組報告中未被上訴的認(rèn)定,應(yīng)被視為仲裁裁決的組成部分。⑦仲裁員僅應(yīng)審理解決爭端所必需事項(xiàng)。仲裁員僅應(yīng)審理當(dāng)事方所提事項(xiàng),但不影響就管轄權(quán)做出裁決。⑧仲裁適用DSU 規(guī)定以及其他適用于上訴審議的規(guī)則和程序,特別是《上訴審議工作程序》、上訴時間表和《行為守則》,但可在與當(dāng)事方商量后進(jìn)行調(diào)整。⑨上訴通知提交后90 日內(nèi),仲裁員應(yīng)做出裁決,但當(dāng)事方可同意延長。為此仲裁員可與當(dāng)事方商量加快程序,包括頁數(shù)和時間限制,最后期限,聽證會的時長和次數(shù)。仲裁員還可建議當(dāng)事方不要涉及專家組沒有對事實(shí)進(jìn)行客觀審查的問題。⑩當(dāng)事方同意遵守仲裁裁決。裁決應(yīng)向相關(guān)協(xié)議的理事會或委員會通報。只有當(dāng)事方才能提起上訴。第三方可以提交書面陳述和出席聽證會。DSU 第21 條和第22 條執(zhí)行程序適用于仲裁。上訴方或其他上訴方可以隨時撤回上訴。

相比于雙邊安排,MPIA 程序有明顯不同。該程序規(guī)定,仲裁員僅應(yīng)審理解決爭端所必需事項(xiàng)和當(dāng)事方所提事項(xiàng),且應(yīng)在90 日內(nèi)做出裁決。這顯然是回應(yīng)上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)中所涉及的一些問題?！?6〕有些上訴機(jī)構(gòu)裁決中的意見并非解決爭端所必需,而上訴機(jī)構(gòu)審案普遍超過法定審限90 日,這些都引起了成員關(guān)注和討論。參見同前注〔5〕,楊國華書,第150-152 頁。此外,仲裁員還可建議當(dāng)事方不要涉及專家組沒有對事實(shí)進(jìn)行客觀審查的問題,顯然也是嘗試回避上訴審議中的一個復(fù)雜問題?！?7〕參見DSU 第11 條規(guī)定:專家組應(yīng)對涉案事項(xiàng)進(jìn)行客觀評估(objective assessment),包括對事實(shí)及其相關(guān)協(xié)議的可適用性和一致性進(jìn)行客觀評估。如果當(dāng)事方認(rèn)為專家組沒有進(jìn)行客觀評估,可否提起上訴,以及上訴機(jī)構(gòu)如何處理“事實(shí)”問題,存在一定爭議。此外,審查客觀評估問題,也有可能增加上訴審議的時間,甚至導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)不能在90 日審限內(nèi)做出裁決。

(3) 附件二:仲裁員名單組成

每個參加方都可推選一位候選人。候選人應(yīng)該參加預(yù)選程序,以確保仲裁員為公認(rèn)權(quán)威人士,在法律、國際貿(mào)易和WTO 協(xié)議所涉領(lǐng)域方面有突出的專業(yè)知識。預(yù)選委員會由WTO 總干事、DSB 主席和三大理事會(貨物、服務(wù)和知識產(chǎn)權(quán)) 主席組成。仲裁員名單總體上應(yīng)保持平衡。參加方采取協(xié)商一致方式確定仲裁員名單并通報DSB。名單可隨時修改,兩年后可考慮替換部分人員。

這是當(dāng)時的規(guī)定,仲裁員選擇程序與上訴機(jī)構(gòu)成員遴選程序大致相同?！?8〕關(guān)于上訴機(jī)構(gòu)成員的遴選程序,參見WTO 文件:APPROVED BY THE DISPUTE SETTLEMENT BODY ON 10FEBRUARY 1995,WT/DSB/1,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。從后來實(shí)踐看,仲裁員選擇過程非常順利,7 月底就確定了名單?！?9〕10 名仲裁員:Mr Mateo Diego-Fernández ANDRADE (墨西哥,曾任墨西哥常駐WTO 副代表,擔(dān)任多個WTO 案件專家組成員),Mr Thomas COTTIER (瑞士,法學(xué)教授,國際著名WTO 專家),Ms Locknie HSU (許祿義,新加坡,法學(xué)教授),Ms Valerie HUGHES (加拿大,曾任WTO 秘書處法律部主任和上訴機(jī)構(gòu)秘書處主任),Mr Alejandro JARA (智利,曾任WTO 副總干事),Mr JoséAlfredo Gra?a LIMA (巴西,曾任巴西常駐GATT 副代表和歐共體大使),Ms Claudia OROZCO (哥倫比亞,曾任貿(mào)易部顧問,擔(dān)任多個WTO 案件專家組成員),Mr Joost PAUWELYN (歐盟,法學(xué)教授,國際著名WTO 專家),Ms Penelope RIDINGS (新西蘭,曾任新西蘭常駐波蘭大使,擔(dān)任多個WTO 案件專家組成員),Mr Guohua YANG (楊國華,中國,清華大學(xué)法學(xué)院教授,曾任商務(wù)部條約法律司副司長,負(fù)責(zé)WTO 爭端解決工作)。參見WTO 文件:STATEMENT ON A MECHANISM FOR DEVELOPING,DOCUMENTING AND SHARING PRACTICES AND PROCEDURES IN THE CONDUCT OF WTO DISPUTESSUPPLEMENT,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。值得提及的是,預(yù)選“面試”是線上進(jìn)行的,并且“預(yù)選委員會”并未成立,面試和投票等相關(guān)工作最終由MPIA 參加方的全體代表承擔(dān)。此外,“兩年后”,也就是2022 年7 月后,名單并未有所調(diào)整。本人有幸成為仲裁員。

MPIA 建立后,參加方不斷增加,成員數(shù)量達(dá)到53 個。〔20〕MPIA 創(chuàng)始成員為46 個:澳大利亞、巴西、加拿大、中國、智利、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、歐盟(及27 個成員國)、危地馬拉、中國香港、冰島、墨西哥、新西蘭、挪威、巴基斯坦、新加坡、瑞士、烏克蘭和烏拉圭。加入成員為7 個:厄瓜多爾、日本、尼加拉瓜、貝寧、黑山、中國澳門和秘魯。見WTO 文件:SUPPLEMENT,JOB/DSB/1/Add.12/Suppl.1-9,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。

三、WTO 上訴仲裁實(shí)踐

上訴仲裁制度建立后,第一個案件卻是“混合”安排,隨后案件才是典型的多方安排。未來可能還會有更多安排。至此,上訴仲裁制度有了實(shí)踐。

(一)“土耳其藥品案”(DS583)

1.仲裁協(xié)議

2022 年3 月,歐盟和土耳其簽訂仲裁協(xié)議,宣布“土耳其藥品案”(DS583) 適用于上訴仲裁程序,〔21〕參見WTO 文件:AGREED PROCEDURES FOR ARBITRATION UNDER ARTICLE 25OF THE DSU,WT/DS583/10,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。土耳其藥品案成為“WTO 上訴仲裁第一案”。

仲裁協(xié)議與雙邊仲裁協(xié)議和MPIA 基本內(nèi)容大致相同,但是在仲裁員選擇上有所創(chuàng)新,因?yàn)橥炼洳⒎荕PIA 參加方。不僅如此,這個案件與“歐盟鋼鐵保障措施案(DS595)”同時簽訂仲裁協(xié)議,〔22〕參見WTO 文件:AGREED PROCEDURES FOR ARBITRATION UNDER ARTICLE 25OF THE DSU,WT/DS595/10,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,該案情況參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds595_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。在兩案協(xié)調(diào)上,仲裁協(xié)議的規(guī)定也頗為復(fù)雜。

仲裁協(xié)議規(guī)定,在雙方代表在場的情況下,三名仲裁員從前上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA 仲裁員混合名單中隨機(jī)選擇產(chǎn)生。仲裁員選擇與“歐盟鋼鐵保障措施案”同時進(jìn)行,確保一個案件的仲裁庭由兩名上訴機(jī)構(gòu)成員和一名MPIA 仲裁員組成,而另一個案件則由兩名MPIA 仲裁員和一名上訴機(jī)構(gòu)成員組成。如果只有一個案件提起上訴,則應(yīng)有一名上訴機(jī)構(gòu)成員,一名MPIA 仲裁員,第三名仲裁員則從混合名單中隨機(jī)選擇。為了促進(jìn)兩案決策程序的一致性和協(xié)調(diào)性,經(jīng)與當(dāng)事方協(xié)商,仲裁員可就準(zhǔn)備裁決事項(xiàng)進(jìn)行討論。仲裁員可以收到對方案件的文件。后來只有“土耳其藥品案”提起上訴,因此兩案協(xié)調(diào)問題沒有出現(xiàn)。本人有幸成為該案仲裁員。

此外,這是就正在審理的具體案件簽訂的仲裁協(xié)議;協(xié)議簽訂時,該案專家組程序已經(jīng)接近尾聲。〔23〕2019 年9 月30 日專家組成立,2021 年11 月11 日專家組向當(dāng)事方提交報告。關(guān)于本案基本情況,參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds583_e.htm。因此,仲裁協(xié)議中包含了一些明確信息:專家組已經(jīng)向當(dāng)事方告知專家組報告的公布日期;專家組程序已經(jīng)中止。

顯然,歐盟和土耳其是就差不多同期的兩個互訴案件達(dá)成了仲裁安排,屬于雙邊和MPIA 混合安排,在仲裁員選擇上兼顧了前上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA 仲裁員。不僅如此,相比于前述“事前”雙邊和多方安排,即案件開始前就有這樣的機(jī)制,本案屬于“事后”仲裁安排,即案件已經(jīng)開始,并且專家組行將做出裁決。

2.仲裁程序

本案實(shí)際程序是仲裁協(xié)議的具體化,主要內(nèi)容見于仲裁裁決的開始部分以及作為裁決附件之一的本案《工作程序》?！?4〕仲裁裁決參見WTO 文件:AWARD OF THE ARBITRATOR,WT/DS583/ARB25,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。

(1) 通知上訴

2022 年4 月25 日,土耳其提交“上訴通知”?！?5〕參見 WTO 文件:NOTIFICATION OF AN APPEAL BY TURKEY UNDER ARTICLE 25OF THE UNDERSTANDING ON RULES AND PROCEDURES GOVERNING THE SETTLEMENT OF DISPUTES (DSU),UNDER PARAGRAPH 5OF THE AGREED PROCEDURES FOR ARBITRATION UNDER ARTICLE 25OF THE DSU(ARBITRATION AGREEMENT),AND UNDER RULE 20OF THE WORKING PROCEDURES FOR APPELLATE REVIEW,WT/DS583/12,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。該文件說明,根據(jù)仲裁協(xié)議第5 段,土耳其向DSB 通報,決定提起DSU 第25 條仲裁。根據(jù)該段要求和《上訴審議工作程序》 規(guī)則20,土耳其同時向歐盟、第三方和WTO 秘書處提交“上訴通知”(Notice of Appeal) 和“上訴方陳述”(Appellant Submission)?！?6〕該上訴陳述沒有公開。上訴通知簡要說明了三個上訴事項(xiàng),即專家組對GATT Article III:8(a)、XX (b) 和XX (d) 的裁決存在錯誤。此外,上訴通知還將專家組報告作為附件。

仲裁協(xié)議第5 段要求上訴方在專家組中止程序后30 日內(nèi)向WTO 秘書處提交上訴通知。仲裁協(xié)議于3 月25 日公布,該日期被視為專家組中止工作的日期,因此“30 日內(nèi)”的截止日期即為4月25 日。此外,4 月25 日也是“90 日”審限的起算日期,即仲裁裁決應(yīng)于7 月25 日之前做出。

(2) 選定人員

根據(jù)仲裁協(xié)議第7 段,4 月28 日選定了三名仲裁員:Mateo Diego-Fernández Andrade (Mateo),Seung Wha Chang (張勝和),Guohua Yang (楊國華)。〔27〕參見WTO 文件:RECOURSE TO ARTICLE 25OF THE DSU CONSTITUTION OF THE ARBITRATOR,WT/DS583/13,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。5 月5 日,Mateo 被選為首席。

仲裁員是如何具體選定的,相關(guān)文件并未詳述,但是仍然可以做出一些推論。

首先,“捆綁”案件“歐盟鋼鐵保障措施案”已經(jīng)決定不上訴,〔28〕2022 年5 月31 日,專家組報告在DSB 會議上通過。參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds595_e.htm,2023 年6 月2 日訪問。因此適用仲裁協(xié)議中“只有一個上訴案件”的情形,即前上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA 仲裁員各一名,第三名從混合名單中抽選,只是前上訴機(jī)構(gòu)成員和MPIA 仲裁員中哪些人是候選人,也就是一共有多少候選人,這一點(diǎn)并不清楚,而前兩個人是如何選定的,也不清楚。

其次,從結(jié)果看,抽選的第三個人是MPIA 仲裁員,但是具體是誰也沒有明示。例如,本人并不知道屬于前兩個人還是第三個人,而這個問題可能很有趣,因?yàn)榈谌齻€人是抽選的“幸運(yùn)兒”,而前兩個人未必是抽選的。

最后,三名仲裁員的情況比較清楚,其中張勝和是韓國人,前上訴機(jī)構(gòu)成員;Mateo 是墨西哥人,MPIA 仲裁員;本人(楊國華) 也是MPIA 仲裁員。

此外,仲裁協(xié)議說“首席仲裁員由仲裁員推選”,但是具體如何推選也沒有明示。當(dāng)然,從“推選”(elect) 一詞可以推論,是三人合議選出一人,只是具體方法多種多樣?！?9〕根據(jù)本人對于保密義務(wù)的理解,此為內(nèi)部討論事項(xiàng),本人不便披露。參見仲裁裁決ANNEXA-2 及WTO文件,《工作程序》 第9 段:AWARD OF THE ARBITRATORS,WT/DS583/ARB25/Add.1,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。

(3) 制定程序

5 月10 日,仲裁庭與當(dāng)事方舉行“組織會議”(organizational meeting),制定了《工作程序》 (Working Procedures),包括“工作時間表”(Working Schedule)?！?0〕參見同上注,仲裁裁決ANNEXA-2 及WTO 文件。

“組織會議”是仲裁庭與當(dāng)事方商量工作流程,其成果體現(xiàn)為《工作程序》。該文件長達(dá)5頁,事無巨細(xì),案件流程一覽無遺。從中可以看出,WTO 秘書處為本案提供了人員協(xié)助?！?1〕參見同前注〔29〕,《工作程序》 第8 段、第21 段、第24 段、第26 段、第31 段、第32 段、第35段、第38 段、第42 段。秘書處人員名單及工作方式?jīng)]有體現(xiàn)在公開文件中,本人不便披露。此外,文件電子版通過WTO 爭端在線登記系統(tǒng)(Disputes On-line Registry Application,DORA)和本案專用郵箱(arbitration25@wto.org) 傳輸?！?2〕參見同前注〔29〕,《工作程序》 第39-41 段和第43 段。

(4) 舉行聽證

6 月3 日,仲裁庭就聽證會事項(xiàng)致函當(dāng)事方和第三方,稱聽證會將現(xiàn)場進(jìn)行,但是也有可能通過Webex 遠(yuǎn)程參加。函中具體提及,由于新冠疫情的限制,本人前往日內(nèi)瓦參加聽證會有困難,因此將遠(yuǎn)程參加?！?3〕中國采取嚴(yán)格的出入境防疫政策,包括限制出入境、減少和熔斷航班和三周酒店隔離等。參見《國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制2022 年5 月23 日新聞發(fā)布會文字實(shí)錄》,載國家衛(wèi)生健康委員會官網(wǎng)2022 年5 月23 日,http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqfkdt/202205/5844ed600cbe4f799ae6b9d28ee897ed.shtml。

聽證會于6 月21 至22 日舉行,仲裁庭與當(dāng)事方和第三方面對面討論案情。本人遠(yuǎn)程參加,當(dāng)事方和第三方也有人遠(yuǎn)程參加?！?4〕聽證會具體情況和遠(yuǎn)程參會細(xì)節(jié)沒有體現(xiàn)在公開文件中,本人不便披露?？梢韵胂?聽證會之前有很多準(zhǔn)備工作,而聽證會之后也有很多內(nèi)部討論。

(5) 做出裁決

7 月21 日,仲裁裁決英文稿提交給當(dāng)事方?！?5〕本案工作語言為英文,參見同前注〔29〕,《工作程序》 第4 段。7 月25 日,英文、法文和西班牙文三種文本提交DSB、貨物貿(mào)易理事會、補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施委員會及與貿(mào)易有關(guān)的投資措施委員會。

通報DSB 和以上三個理事會和委員會,是仲裁協(xié)議的要求?！?6〕參見同前注〔29〕,仲裁裁決第16 段。具體而言,盡管仲裁裁決中只涉及貨物貿(mào)易,但是裁決的最后建議部分援引了專家組報告,而專家組報告中又涉及了補(bǔ)貼和投資事項(xiàng),因此另外兩個委員會都屬于“相關(guān)”部門?！?7〕參見同前注〔29〕,仲裁裁決第7 段、第12 段。

如前所述,仲裁庭可以采取加快程序的措施。本案所采取的措施包括:限制書面陳述的頁數(shù)和聽證會上口頭陳述的時間,在聽證會前將問題單發(fā)給當(dāng)事方和第三方和制定嚴(yán)格的聽證會時間安排。此外,仲裁庭還采取了一些內(nèi)部措施,包括頻繁舉行會議,在程序開始之初就撰寫裁決的描述性部分,仲裁員之間討論問題單、交換意見和起草裁決都有明確時間表?！?8〕參見同前注〔29〕,仲裁裁決。

可想而知,這些工作都需要大量的時間投入,包括反復(fù)研讀專家組報告和專家組階段的眾多文件以及當(dāng)事方提交的上訴方、被上訴方和第三方陳述,起草問題單,頻繁舉行在線會議等。〔39〕這些內(nèi)容都屬于內(nèi)部事項(xiàng),本人不便披露。

此處特別值得提及的是,由于土耳其提出了DSU 第11 條請求,認(rèn)為專家組“對事實(shí)缺乏客觀評估”,〔40〕“上訴通知”第2 頁,涉及GATT Article XX (b) 的事項(xiàng)。在組織會議和聽證會上,仲裁庭都詢問土耳其是否愿意排除該項(xiàng)請求。在得到否定答復(fù)后,仲裁庭認(rèn)為該請求不會影響90 日審限,因此沒有必要正式提出排除建議?！?1〕參見同前注〔29〕,仲裁裁決第2 段、第3 段。

裁決公布后,歐盟發(fā)表聲明,盛贊仲裁庭的工作?！?2〕參見歐盟網(wǎng)站,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_4670,2023 年6 月2 日訪問。8 月29 日,土耳其正式宣布,愿意執(zhí)行裁決?！?3〕土耳其正式向DSB 提交了文件,并且在8 月29 日DSB 例會上做出了明確表態(tài)。參見WTO 文件:COMMUNICATION FROM TüRKIYE,WT/DS583/15,WT/DS583/15,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月2 日訪問;WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/dsb_29aug22_e.htm。2023 年4 月,土耳其通報DSB,已經(jīng)采取措施履行裁決。參見WTO 文件:STATUS REPORT BY TüRKIYE,WT/DS583/18,directdoc.aspx,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm;WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds583_e.htm。以上網(wǎng)站2023 年6 月12 日訪問。

(二)“哥倫比亞凍薯?xiàng)l案”(DS591)

“土耳其藥品案”是“WTO 上訴仲裁第一案”,而“哥倫比亞凍薯?xiàng)l案”則是“MPIA 第一案”,因?yàn)檫@個案件是在MPIA 參加方哥倫比亞和歐盟之間進(jìn)行的?！?4〕案件基本情況參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds591_e.htm,2023 年6 月12 日訪問;仲裁裁決參見WTO 文件:AWARD OF ARBITRATOR,WT/DS591/ARB25,WT/DS591/ARB25,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm。以上網(wǎng)站2023 年6 月12 日訪問。

本案專家組設(shè)立于2020 年6 月29 日,此時MPIA 已經(jīng)正式建立。7 月13 日,雙方達(dá)成MPIA 附件一的仲裁協(xié)議,符合MPIA 所規(guī)定的“專家組設(shè)立后60 日內(nèi)”期限。隨后,專家組提交報告,向仲裁庭轉(zhuǎn)交文件,并且于9 月16 日中止程序,一起都按照仲裁協(xié)議的規(guī)定進(jìn)行。

10 月6 日,也就是“不遲于專家組中止程序后20 日”,哥倫比亞提起仲裁。MPIA 仲裁員名單上的JoséAlfredo Gra?a Lima,Alejandro Jara 和Joost Pauwelyn 擔(dān)任仲裁員,他們?nèi)诉x舉José Alfredo Gra?a Lima 擔(dān)任首席。與“土耳其藥品案”不同的是,三位仲裁員按照上訴機(jī)構(gòu)程序產(chǎn)生,而不是由哥倫比亞和歐盟雙方選擇。從實(shí)際后果上看,在本案中,當(dāng)事方是被動的,是仲裁員自己通知當(dāng)事方,而在“土耳其藥品案”中,情況恰好相反,是當(dāng)事方通知仲裁員已經(jīng)入選。當(dāng)然,本案是“標(biāo)準(zhǔn)程序”,而“土耳其藥品案”是“特殊程序”。

本案在程序方面的一項(xiàng)創(chuàng)新,是舉行一次“會前會”(pre-hearing conference),當(dāng)事方和第三方參加。仲裁員稱,這有助于仲裁員確定聽證會上所涉問題,避免超出權(quán)限、非為解決爭端所必需或并非當(dāng)事方所爭議的事項(xiàng)。仲裁員還特別提及準(zhǔn)備討論的具體法律事項(xiàng)和法律解釋問題,以及哪些事項(xiàng)為解決爭端所必需。

哥倫比亞提出,在“會前會”上討論這些問題,可能會超出仲裁協(xié)議的范圍,因?yàn)樵搮f(xié)議第12 段和第13 段僅規(guī)定,為了實(shí)現(xiàn)在90 日內(nèi)做出裁決,仲裁員可以采取適當(dāng)?shù)慕M織措施以加快程序,包括頁數(shù)和時間限制,最后期限,聽證會的時長和次數(shù);仲裁員還可就實(shí)體措施提出建議,例如當(dāng)事方不要涉及專家組沒有對事實(shí)進(jìn)行客觀審查的問題。

“會前會”在線上進(jìn)行,仲裁員對會議的性質(zhì)進(jìn)行了澄清,稱此次會議并非替代聽證會,而是告知當(dāng)事方,仲裁員在聽證會上所要討論的重點(diǎn)問題,并且允許當(dāng)事方限縮其書面陳述。會上,仲裁員還對聽證會提問順序和重點(diǎn)問題進(jìn)行了說明。此外,仲裁員還介紹了一些行政安排和部分公開聽證會的想法。

本案在程序方面的另外一項(xiàng)創(chuàng)新,是部分公開聽證會。根據(jù)事先安排,在WTO 網(wǎng)站上公布了歐盟、俄羅斯和美國的聽證會開場白錄像?！?5〕參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/login_e.aspx? caller=/english/tratop_e/dispu_e/material_e/ds591_arb25.mp4&unauthorized=true,2023 年6 月12 日訪問。

根據(jù)MPIA 和仲裁協(xié)議的規(guī)定,本案仲裁員與其他仲裁員進(jìn)行了內(nèi)部討論。〔46〕參見MPIA 第5 段,仲裁協(xié)議第8 段。內(nèi)部討論是在聽證會后第一天線上舉行的,本人也參加了討論。

12 月21 日,也就是在仲裁協(xié)議所規(guī)定的“上訴通知提交后90 日內(nèi)”,仲裁員公布裁決。裁決之簡潔高效,贏得了廣泛贊譽(yù)。然而,與此同時,對于某些條款的解釋,也引起了一些關(guān)注。〔47〕WTO 成員的表態(tài),參見2023 年1 月27 日DSB 會議紀(jì)要:MINUTES OF MEETING,WT/DSB/M/475,WT/DSB/M/475,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm?！斗磧A銷協(xié)定》 第17 條第6 款(ii) 項(xiàng)規(guī)定:對于某項(xiàng)條款,如果允許一種以上解釋,而反傾銷調(diào)查機(jī)關(guān)的措施符合其中一種解釋,則應(yīng)以此為準(zhǔn)。仲裁庭對此作出了分析,而俄羅斯在DSB 例會上對分析結(jié)論表達(dá)了不同意見。

一年裁兩案,上訴仲裁制度旗開得勝,再次引起熱烈討論,甚至有人提出讓這種制度“常態(tài)化”,與上訴機(jī)構(gòu)并行的設(shè)想。〔48〕See Julia Qin,Turkey-Pharmaceuticals:The First WTO Arbitration for Appellate Review,49Legal Issues of Economic Integration 415,415-430(2022).不僅如此,這兩個案件也展現(xiàn)了上訴仲裁制度的吸引力,讓人相信其具有“救急”的效果,能夠在上訴機(jī)構(gòu)遲遲沒有恢復(fù)的情況下解決WTO 成員之間的爭端。日本的加入,就是一個重要實(shí)例。

(三)“中國不銹鋼反傾銷案”(DS601)

MPIA 建立之初,日本持觀望態(tài)度。然而,日本與其他成員之間,日益受到上訴機(jī)制空缺的干擾,有些勝訴案件被“空訴”到并不存在的上訴機(jī)構(gòu),使得裁決不能生效?！?9〕“空訴”(appeal into the void) 是指將專家組報告上訴到停止運(yùn)作的上訴機(jī)構(gòu)。目前,共有30 個“空訴”案件,其中包括日本作為起訴方的“韓國不銹鋼棒材案”(Korea -Stainless Steel Bars,DS553) 和“印度信息通訊技術(shù)產(chǎn)品案”[India -Tariffs on ICT Goods (Japan),DS584]。參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/appellate_body_e.htm。關(guān)于日本加入的原因,參見KAWASE Tsuyoshi,Restoring Rule of Law under WTO Regime:Japan’s Participation in MPIA and Countermeasures against Appeals into the Void,載獨(dú)立行政法人經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)研究所(RIETI) 網(wǎng)站,https://www.rieti.go.jp/en/columns/a01_0696.html。本文認(rèn)為,開始日本態(tài)度不明,是因?yàn)閾?dān)心影響與美國關(guān)系以及幻想上訴機(jī)構(gòu)能夠很快恢復(fù)。以上網(wǎng)站2023 年6 月1 日訪問。

2023 年3 月10 日,日本宣布加入MPIA?！?0〕參見WTO 文件:STATEMENT ON A MECHANISM FOR DEVELOPING,DOCUMENTING AND SHARING PRACTICES AND PROCEDURES IN THE CONDUCT OF WTO DISPUTES-SUPPLEMENT,JOB/DSB/1/Add.11/Suppl.1,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月1 日訪問。MPIA 歡迎任何WTO 成員加入,而不需履行加入談判或現(xiàn)有參加方批準(zhǔn)等程序?！?1〕MPIA 第12 段。

日本加入MPIA,并非僅僅支持上訴仲裁制度,而是帶著解決具體爭端的目的“有備而來”。4 月11 日,日本和中國就“中國不銹鋼反傾銷案”(DS601) 達(dá)成仲裁協(xié)議?！?2〕仲裁協(xié)議參見WTO 文件:AGREED PROCEDURES FOR ARBITRATION UNDER ARTICLE 25OF THE DSU,WT/DS601/6,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月2 日訪問。案件基本情況參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds601_e.htm,2023年6 月12 日訪問。此時,本案專家組報告即將做出。〔53〕專家組稱,將于2023 年5 月向當(dāng)事方提交報告。參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds601_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。一般認(rèn)為,這個案件有可能成為第三個上訴仲裁案件。然而,這個案件并未提起上訴?！?4〕專家組報告于2023 年6 月19 日公布,并在7 月28 日DSB 會議上通過。參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds601_e.htm,2023 年10 月4 日訪問。

四、WTO 上訴仲裁理論

上訴仲裁制度的性質(zhì),在律所建議以及雙方、多方和混合安排中都沒有明示,但是從條約法角度看,可以說是參加方對WTO 規(guī)則的修改,進(jìn)而可以說已經(jīng)得到WTO 全體成員同意。

(一) 各項(xiàng)安排沒有明示

參加方增加和具體案件裁決,證明了上訴仲裁制度的可行性。然而,關(guān)于這種制度的性質(zhì),主要是有關(guān)DSU 第25 條能否作為其法律基礎(chǔ)的問題,從設(shè)想到安排都沒有明示,學(xué)術(shù)界也沒有討論?！?5〕沒有見到文章討論這個問題。

律所建議對DSU 第25 條進(jìn)行了分析,認(rèn)為仲裁可以用作上訴。該建議認(rèn)為,第25 條文字非常靈活,可以用于復(fù)制上訴。經(jīng)此作出的裁決對當(dāng)事方有約束力,可以像上訴機(jī)構(gòu)裁決一樣得到執(zhí)行。實(shí)踐證明,過去的仲裁案件可以得到上訴機(jī)構(gòu)秘書處的協(xié)助?！?6〕即后文討論的“美國版權(quán)法第110 (5) 節(jié)案”(DS160)。由此可見,以上觀點(diǎn)主要是從功能角度進(jìn)行的分析。

雙邊安排的序言直截了當(dāng)?shù)卣f雙方準(zhǔn)備采取臨時上訴仲裁安排,而沒有對仲裁為什么可以用作上訴進(jìn)行說明。MPIA 也與之相似,直接提出建立此種機(jī)制,而未說明理由?！巴炼渌幤钒浮敝胁扇〉摹盎旌习才拧备呛唵蔚乇硎?由于上訴機(jī)構(gòu)不能審理本案,所以雙方?jīng)Q定使用仲裁?！?7〕參見仲裁協(xié)議第1 段。此外,像雙邊安排一樣,MPIA 在序言中描述了參加方的立場和上訴仲裁機(jī)制的背景:堅持以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制;有效的爭端解決機(jī)制對于多邊貿(mào)易體制至關(guān)重要,而獨(dú)立公正的上訴階段必不可少;改善上訴機(jī)構(gòu)使其持久,是一項(xiàng)重點(diǎn)工作,同時應(yīng)加快啟動上訴機(jī)構(gòu)成員遴選程序使其能夠運(yùn)作;決定根據(jù)第25 條采取措施,以維持WTO 爭端解決機(jī)制的基本原則和特征,包括通過獨(dú)立公正的上訴審議而實(shí)現(xiàn)的裁決約束性和雙層審理機(jī)制,從而維護(hù)WTO 成員的權(quán)利和義務(wù);協(xié)定中權(quán)利義務(wù)解釋的一致性和可預(yù)見性對WTO 成員具有重要價值,仲裁裁決不得增加權(quán)利和義務(wù)。以上內(nèi)容,都沒有涉及將第25 條作為上訴仲裁的法律依據(jù)問題。

然而,第25 條本意并非包括將仲裁用作上訴。第1 款原文是:“WTO 中的快速仲裁作為爭端解決的一種替代手段,能夠便利所涉問題已經(jīng)由雙方明確界定的某些爭端的解決(Expeditious arbitration within the WTO as an alternative means of dispute settlement can facilitate the solution of certain disputes that concern issues that are clearly defined by both parties)”。顯然,這是一個授權(quán)條款,即WTO 成員之間的爭端解決,除了使用一般的爭端解決程序,由專家組和上訴機(jī)構(gòu)審理案件,還可以使用仲裁?！?8〕DSU 第5 條還提出了斡旋、調(diào)解和調(diào)停等方法,但是實(shí)踐中沒有案例。換句話說,一般程序與仲裁是二選一的關(guān)系;仲裁是一般程序的“替代手段”。這個理解也符合第25 條的產(chǎn)生背景?！?9〕1947 年《哈瓦那國際貿(mào)易組織憲章》 (Havana Charter for an International Trade Organization) 第93 條就提到成員可以就爭端提交仲裁。1989 年關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT) 一份決定Decision on Improvements to the GATT Dispute Settlement Rules and Procedures (L/648913,April 1989)中,提出了類似于DSU 第25 條的內(nèi)容,因?yàn)槊绹蜌W洲經(jīng)濟(jì)共同體(EEC) 一直在推動此事。美國認(rèn)為,仲裁是國際貿(mào)易中廣泛使用的爭端解決形式;對于一些簡易的案件,可以進(jìn)行仲裁,而不必走耗時、政治化的爭端解決程序 (MTN.GNG/NG13/W/6,25June 1987)。EEC 認(rèn)為,由于仲裁不必提交理事會批準(zhǔn),因此仲裁事項(xiàng)應(yīng)為事實(shí)性的,不涉及解釋問題或措施是否符合規(guī)則(MTN.GNG/NG13/W/12,24September 1987)。但是實(shí)踐中,仲裁很少被援引,唯一成功案例是Canada/EC -Article XXVIII Rights (DS12/2,23March 1990;DS12/3,8August 1990;DS/12R/R-37S/80,26October 1990;C/M/246,23November 1990)。在這個案件中,仲裁員確認(rèn)了加拿大的談判權(quán)。另參見GATT 秘書處起草的文件:Concept,Forms and Effects of Arbitration (MTN.GNG/NG13/W/20,22February 1988)。

此外,從文本還可以看出仲裁“三原則”:仲裁之目的是快速解決爭端、仲裁在WTO 框架內(nèi)進(jìn)行、仲裁適用于范圍明確的爭端。

第25 條共4 款,以上是第一款內(nèi)容。隨后三款進(jìn)一步澄清和補(bǔ)充了第一款內(nèi)容。例如,仲裁應(yīng)經(jīng)雙方同意,程序應(yīng)由雙方議定,裁決應(yīng)有約束力。這是澄清了“仲裁”的基本性質(zhì)。相對于“訴訟”,“仲裁”必須有仲裁協(xié)議,即雙方必須事先或事后同意將爭端提交仲裁;“仲裁”一裁終局,快速高效。再如,仲裁協(xié)議和裁決應(yīng)向WTO 通報,第21 條和第22 條執(zhí)行監(jiān)督程序適用于仲裁裁決。這是證明了“仲裁在WTO 框架內(nèi)進(jìn)行”。其他WTO 成員能夠了解仲裁情況,并且監(jiān)督裁決的執(zhí)行。然而,何為“范圍明確的爭端”,隨后三款沒有予以界定。

WTO 爭端解決機(jī)制中援用第25 條的案件只有一起。2001 年,在“美國版權(quán)法第110 (5)節(jié)案”(DS160) 中,專家組認(rèn)定美國法律不符合WTO 規(guī)則。專家組報告通過后,歐共體與美國協(xié)議援用第25 條,請求原專家組確定歐共體受到了多大損失。這是第一起涉及確定損害水平的案件。歐美明確表示,提起仲裁之目的在于下一步可能進(jìn)行的“第22 條程序”?！?0〕仲裁裁決見WTO 文件:AWARD OF THE ARBITRATOR,WT/DS160/ARB25/1,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm;損害水平為每年1,219,900 歐元。本案基本情況見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds160_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。

第22 條“補(bǔ)償與中止減讓”(compensation and suspension of concessions) 規(guī)定:在不能執(zhí)行專家組或上訴機(jī)構(gòu)裁決的情況下,被訴方應(yīng)該提供補(bǔ)償(第22 條第2 款);如果不能達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議,起訴方可以申請WTO 授權(quán)報復(fù),但是報復(fù)水平應(yīng)該與損害水平相當(dāng) (第22 條第4款),而如果被訴方對報復(fù)水平有異議,可以提請原專家組進(jìn)行“仲裁”(第22 條第6 款)。從第22 條規(guī)定可以看出,對于報復(fù)水平,雙方可能會發(fā)生爭議,因此需要原專家組進(jìn)行確定。實(shí)踐中,有不少案件援用第22 條第6 款“仲裁”。〔61〕DSU 共有4 處提到了仲裁。除了相對獨(dú)立的第25 條和關(guān)于報復(fù)水平的第22 條第6 款,還有關(guān)于執(zhí)行期限的第21 條第3 款(c) 項(xiàng)和要求仲裁裁決應(yīng)與WTO 協(xié)定保持一致的第3 條第5 款。但是補(bǔ)償水平是以雙方接受和滿意(mutually acceptable;satisfactory) 為基礎(chǔ)的,理論上不需要原專家組介入。也就是說,一方提出補(bǔ)償建議,另一方可以欣然接受,也可以討價還價,而在不能達(dá)成一致的情況下,就可以走到下一步“報復(fù)”程序。然而,實(shí)踐中還可能出現(xiàn)另外一種情況,即雙方不愿意走到報復(fù)這一步,而是希望原專家組確定一個損害水平,以便于達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。本案情況恰恰如此,仲裁促進(jìn)了協(xié)議達(dá)成。〔62〕本案比較曲折。歐共體和美國提起第25 條仲裁,顯然是服務(wù)于補(bǔ)償談判,而不是中止減讓,否則就會直接援引第22 條第6 款。仲裁裁決只是提及補(bǔ)償(2.1-2.7),也佐證了這一點(diǎn)。然而,裁決做出后,雙方仍然沒有就補(bǔ)償達(dá)成協(xié)議,于是歐共體援引第22 條第2 款要求WTO 授權(quán)報復(fù),而美國則對報復(fù)水平持有異議,援引第22 條第6 款提起仲裁。最后雙方達(dá)成協(xié)議,中止了第22 條第6 款仲裁。簡而言之,雙方繞了一個大彎子,最后又回到了提起仲裁的初衷。詳見前引本案基本情況的WTO 網(wǎng)站。簡而言之,確定損害水平,既可以用于報復(fù),也可以用于補(bǔ)償;前者已有第22條第6 款明文規(guī)定,而后者卻沒有規(guī)定,于是歐美轉(zhuǎn)而援用第25 條申請仲裁。

在這個“孤案”中,原專家組確定了損害水平,被用于雙方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。這顯然不是第25 條仲裁的本意,因?yàn)槠湮谋竞捅尘岸急砻?這是一般程序的“替代手段”,而不僅僅是承擔(dān)全套程序中某個階段的功能。仲裁員也提到了這個問題,將其歸為“管轄權(quán)”事項(xiàng),即仲裁員是否有權(quán)審理這個案件。仲裁員認(rèn)為,就損害水平進(jìn)行仲裁,有利于雙方達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議,符合DSU 所提出的迅速解決爭端的宗旨;退一步講,DSU 并未禁止這種做法,也對其他成員無害。有鑒于此,仲裁員宣布自己對此案有管轄權(quán)?？偠灾?第25 條本意并非處理此類案件,但是并不能妨礙當(dāng)事方使用。

事實(shí)上,本案可能恰恰屬于“范圍明確的爭端”,因?yàn)閷＜医M已經(jīng)就是非做出判定,雙方僅就損害水平這一明確問題尋求仲裁員幫助。不僅如此,仲裁是在WTO 框架內(nèi)進(jìn)行的,通報了仲裁協(xié)議,甚至使用了原專家組。耐人尋味的是,此后雖然不乏補(bǔ)償案件,但是再也沒有就損害水平提起的仲裁。除此之外,第25 條再也沒有被援用,成為“僵尸條款”。一個合理的猜測是,一般程序運(yùn)轉(zhuǎn)正常,得到了WTO 成員的信賴。此外,仲裁需要雙方達(dá)成協(xié)議,而在爭議發(fā)生后達(dá)成仲裁協(xié)議不太容易。這與商事仲裁不同,因?yàn)樘峤恢俨檬鞘孪冗_(dá)成的合同條款,仲裁是強(qiáng)制性的。

(二) 部分成員修改條約

第25 條本意并非將仲裁用作上訴,但是部分WTO 成員,特別是MPIA 參加方為什么“硬往上貼”,而不是干脆另起爐灶,單獨(dú)建立一個仲裁機(jī)制? 事實(shí)上,這個想法與本文開頭提到的部分成員繼續(xù)使用上訴機(jī)構(gòu)的想法類似。這個方案沒有被采納,主要原因可能是律師建議所分析的援用第25 條的好處,即第25 條文字非常靈活,可以用于復(fù)制上訴;裁決對當(dāng)事方有約束力,可以像上訴機(jī)構(gòu)裁決一樣得到執(zhí)行;可以得到上訴機(jī)構(gòu)秘書處的協(xié)助。事實(shí)上,可能此處還有一點(diǎn)沒有明示的想法:第25 條是DSU 條款,屬于“合法”的爭端解決程序,因此可以“嵌入”一般爭端解決機(jī)制而不會產(chǎn)生太大影響,例如如何解決仲裁與WTO 的關(guān)系,如何拋開美國的實(shí)際影響等。

但是“硬”將第25 條作為上訴的法律依據(jù),其性質(zhì)如何界定?

這顯然不屬于條約解釋行為?！毒S也納條約法公約》 第31 條第1 款規(guī)定:“條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義,善意解釋之?！睙o論是“上下文”還是“目的及宗旨”,甚至是“善意”,都不能為第25 條作為上訴仲裁的法律基礎(chǔ)提供支持。隨后幾款提到的“嗣后協(xié)定”(subsequent agreement)“嗣后實(shí)踐”(subsequent practice) 和“特殊含義”(special meaning) 等也不能適用,原因有二:第1 款是基本原則,其解釋結(jié)果,即明顯“本無此意”,不能因隨后幾款的方法而改變;這些方法是締約方集體行為,而不是部分締約方行為。〔63〕參見《維也納條約法公約》,載聯(lián)合國網(wǎng)站,https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/1_1_1969.pdf (英文);https://www.un.org/zh/documents/treaty/ILC-1969-3(中文),2023 年6 月12日訪問。

WTO 是多邊體制,有164 個成員,而部分成員對DSU 第25 條賦予了新的用途,因此該條更像“相互間協(xié)定”(inter se agreement),即《維也納條約法公約》 第41 條“僅在若干當(dāng)事國間修改多邊條約之協(xié)定”(agreements to modify multilateral treaties between certain of the parties only)。第41 條規(guī)定:“多邊條約兩個以上當(dāng)事國得于下列情形下締結(jié)協(xié)定僅在彼此間(between themselves alone) 修改條約:(a) 條約內(nèi)規(guī)定有作此種修改之可能者;或(b) 有關(guān)之修改非為條約所禁止,且:(一) 不影響其他當(dāng)事國享有條約上之權(quán)利或履行其義務(wù)者;(二) 不關(guān)涉任何如予損抑即與有效實(shí)行整個條約之目的及宗旨不合之規(guī)定者。”此外,“有關(guān)當(dāng)事國應(yīng)將其締結(jié)協(xié)定之意思及協(xié)定對條約所規(guī)定之修改,通知其他當(dāng)事國”。

關(guān)于本規(guī)定的含義,國際法委員會評注(1966 年) 進(jìn)行了簡單解釋?！跋嗷ラg協(xié)定”之目標(biāo)與后果,可能會不符合條約之目的及宗旨,進(jìn)而產(chǎn)生國家責(zé)任問題,因此本規(guī)定設(shè)置了若干條件。第1 款(a) 項(xiàng)是說條約明確允許“相互間協(xié)定”。也就是說,條約考慮到了“外包”情形。(b) 項(xiàng)是說在其他情況下,“相互間協(xié)定”應(yīng)該滿足三項(xiàng)條件。首先,修改不得影響其他締約方享受權(quán)利和履行義務(wù),即不得削減其權(quán)利或增加其負(fù)擔(dān)。其次,修改不得背離條約目的及宗旨。例如,修改裁軍或中立條約的實(shí)質(zhì)性條款就不被允許。再次,修改非為條約所禁止。這些條件并非替代性的,而是累積性的。第二、三項(xiàng)條件有一定重合,因?yàn)椴环夏康募白谥家簿鸵馕吨唤埂５潜Ａ舻诙?xiàng)的原則有所必要,締約方可以明文禁止該項(xiàng)之外的細(xì)小修改。第二款是為了保護(hù)其他締約方,要求就“相互間協(xié)定”之意圖和文本進(jìn)行通報?！?4〕參見Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries,Article 37,(United Nations,2005),載聯(lián)合國網(wǎng)站,https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/1_1_1966.pdf,2023 年6 月3 日訪問。

相比之下,國際法委員會報告《國際法不成體系問題:國際法多樣化和擴(kuò)展引起的困難》(2006 年),在法理和含義方面提供了更為翔實(shí)的介紹?！?5〕參見聯(lián)合國國際法委員會:《國際法不成體系問題:國際法多樣化和擴(kuò)展引起的困難》,https://legal.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_l682.pdf (英文),http://legal.un.org/ilc/reports/2006/chinese/chp12.pdf(中文)?！秷蟾妗?附錄“關(guān)于研究組工作的結(jié)論草案”,載聯(lián)合國網(wǎng)站,http://undocs.org/en/A/CN.4/L.682/Add.1(英文),http://undocs.org/zh/A/CN.4/L.682/Add.1(中文)。以上網(wǎng)站2023 年6 月3 日訪問?！跋嗷ラg協(xié)定”修改多邊條約,具有現(xiàn)實(shí)重要性,受到廣泛應(yīng)用,可以使得條約得到發(fā)展,更好地適用于部分締約方之間的關(guān)系。這種做法古已有之,有利于實(shí)施、更新和強(qiáng)化條約?！跋嗷ラg協(xié)定”創(chuàng)設(shè)了兩種法律關(guān)系:全體締約方之間的“一般關(guān)系”和部分締約方之間的“特殊關(guān)系”。這種創(chuàng)設(shè)并非“相互間協(xié)定”所獨(dú)有,條約中的反對或接受保留條款以及修正(amendment) 條款都有可能出現(xiàn)相同情況。〔66〕例如,在有些締約方提出保留或有些締約方不同意修正的情況下,都有可能出現(xiàn)這種一般和特殊關(guān)系。

該報告繼續(xù)說:條約當(dāng)然可以明確允許或禁止“相互間協(xié)定”,但是在條約沉默的情況下,是否允許的問題就出現(xiàn)了,因?yàn)樾薷目赡軙绊懫渌喖s方的利益或權(quán)利,或者影響條約宗旨目標(biāo)之實(shí)現(xiàn)。為此,第41 條規(guī)定了嚴(yán)格的條件。首先是維護(hù)原條約締約方的權(quán)利和利益。這種協(xié)定不得影響其他締約方享受其權(quán)利或履行其義務(wù)。這一點(diǎn)看上去很自然,這種協(xié)定的法律后果僅限于其締約方。然而,有時候原條約的起草者可能明確預(yù)見且允許部分締約方的背離。例如,《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 (General Agreement on Tariffs and Trade,GATT) 第24 條允許建立“關(guān)稅同盟”和“自由貿(mào)易區(qū)”,前提是商業(yè)條件在整體上不會更高或不會更具限制性。

有時“相互間協(xié)定”可能并不直接影響其他締約方權(quán)利,但是可能會潛在損害其利益。一般認(rèn)為,參加一項(xiàng)多邊條約,就是創(chuàng)設(shè)了一個利益和團(tuán)結(jié)的共同體,締約方有權(quán)就部分成員間所做特殊安排與整個條約體系的一致性發(fā)表意見。旨在統(tǒng)一特定領(lǐng)域的規(guī)則的公約尤為如此。例如《聯(lián)合國海洋法公約》 規(guī)定:“相互間協(xié)定”不得影響公約基本原則的適用及其他締約方享有公約權(quán)利或履行公約義務(wù)?！?7〕參見《聯(lián)合國海洋法公約》 第311 條第(3) 款。

其次是維護(hù)多邊條約的宗旨目標(biāo)?！毒S也納條約法公約》 的其他條款也有類似要求,例如不得在條約生效前妨礙其目的及宗旨之義務(wù)(第18 條),不符合目的及宗旨之保留(第19 條),按照目的及宗旨解釋條約(第31 條),部分締約方中止條約不得違背目的及宗旨(第58 條),影響目的及宗旨之實(shí)現(xiàn)屬于重大違約(第60 條)。具有相互義務(wù)與非相互義務(wù)的條約有所不同。對于前者,“相互間協(xié)定”不會有嚴(yán)重問題,因其只會影響雙邊關(guān)系,或者在其他締約方看來,后果是積極的,可以視為條約的發(fā)展,完全符合其精神和目的及宗旨。但是如果義務(wù)不能在雙邊關(guān)系中分?jǐn)?則“相互間協(xié)定”就更容易被視為違背目的及宗旨。這種義務(wù)的性質(zhì)是“絕對”“一體”或“互存”,而并非所有條約都有這種特點(diǎn)。例如,《維也納條約法公約》 第60 條就提到了一類條約:一個締約方嚴(yán)重違約就根本改變了每個締約方的履約地位?！秶覍H不法行為責(zé)任條款草案》 第42 條也提到了“相互依存的義務(wù)”,即一旦違約則所有締約方地位都被根本改變的義務(wù)。區(qū)分這兩類條約是有道理的。1961 年《維也納條約法公約》 和1963 年《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》 都是含有相互義務(wù)的條約,締約方可以在相互關(guān)系中故意背離其義務(wù)。然而,對于裁軍條約,一個締約方履約是其他締約方履約的前提條件,一個締約方違約就相當(dāng)于對所有其他締約方違約。人權(quán)公約則屬于“絕對”或“一體”條約,其義務(wù)并非建立在相互或其他締約方履約的期待之上。綜上所述,只是對于含有非相互義務(wù)的條約,“相互間協(xié)定”才有可能影響目的及宗旨之實(shí)現(xiàn)。

最后,該報告認(rèn)為,通報是為了保護(hù)其他締約方利益,應(yīng)該在談判后期、締約前進(jìn)行,以便其他締約方有足夠時間提出反饋意見。

以第41 條規(guī)則對照WTO 協(xié)議,可以得出以下結(jié)論。一、WTO 協(xié)議沒有明確允許或禁止“相互間協(xié)定”。作為“母協(xié)定”的《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》 是WTO“憲法”,規(guī)定了WTO范圍、職能、結(jié)構(gòu)、地位、決策、修正、加入和退出等內(nèi)容,但是沒有提及“相互間協(xié)定”?！?8〕《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》,參見WTO 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto.pdf,2023 年6 月12 日訪問。DSU 是這個協(xié)定的組成部分,規(guī)定了磋商、專家組、上訴機(jī)構(gòu)和裁決執(zhí)行等“訴訟程序”,也沒有提及“相互間協(xié)定”。這一點(diǎn)并不奇怪。前引國際法委員會報告《國際法不成體系問題:國際法多樣化和擴(kuò)展引起的困難》 提到,大多數(shù)條約都沒有明確允許或禁止條款。

WTO 協(xié)議對“相互間協(xié)定”保持“沉默”,因此可以對照考察第41 條的兩項(xiàng)條件:“(一) 不影響其他當(dāng)事國享有條約上之權(quán)利或履行其義務(wù)者;(二) 不關(guān)涉任何如予損抑即與有效實(shí)行整個條約之目的及宗旨不合之規(guī)定者?！焙喍灾?也就是不影響其他成員,不損害條約宗旨。

如前文所述,上訴仲裁有雙邊、多方(MPIA) 和混合形式,都是部分成員之間就援用DSU第25 條做出的安排。首先,這種安排顯然不會對其他成員享受權(quán)利和履行義務(wù)產(chǎn)生負(fù)面影響。事實(shí)上,當(dāng)事方通過仲裁解決爭端,被訴方取消不符合WTO 規(guī)則的措施,而且規(guī)則得到澄清,其“溢出”效果,只能是有利于其他成員。其次,這種安排也不會損害WTO 協(xié)議的宗旨。WTO建立了“以規(guī)則為基礎(chǔ)”(rules-based) 的貿(mào)易體制,成員必須遵守規(guī)則?！?9〕例如,《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》 第16 條第4 款規(guī)定,WTO 成員應(yīng)保證其法律法規(guī)與WTO 各項(xiàng)協(xié)議條款相一致。DSU 更是明確指出:在為貿(mào)易體制提供安全性和可預(yù)見性方面,爭端解決機(jī)制是一個核心因素?！?0〕參見DSU 第3 條第2 款。MPIA 序言也明確提到:爭端解決機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn),對于以規(guī)則為基礎(chǔ)的貿(mào)易體制至關(guān)重要。也就是說,上訴仲裁安排是維護(hù),而不是損害WTO 協(xié)議的宗旨。事實(shí)上,上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)對WTO 造成了極大損害。在這個意義上,上訴仲裁是在“拯救”WTO! 正因?yàn)槿绱?在實(shí)踐中,從上訴仲裁設(shè)想的提出到制度的建立,直至具體案件的受理,沒有WTO 成員就“不影響其他成員”和“不損害條約宗旨”這兩項(xiàng)條件提出過關(guān)注。此外,上訴仲裁協(xié)議都通報了WTO,所有成員都能看到,而案件審理,更是在WTO 爭端解決體制內(nèi)進(jìn)行的,處于全方位監(jiān)督之下。

此外,值得提及的是,前引國際法委員會報告《國際法不成體系問題:國際法多樣化和擴(kuò)展引起的困難》 認(rèn)為:“相互間協(xié)定”之目的并非在于修改原條約,而僅僅在于“調(diào)整”(modify) 其在部分成員之間的適用(application,operation)?！?1〕參見同前注〔65〕,該報告腳注417。這一點(diǎn)似乎非常契合上訴仲裁的情形,即部分成員對第25 條進(jìn)行了“調(diào)整”,以解決燃眉之急。正如前引該報告所言:“相互間協(xié)定修改多邊條約,具有現(xiàn)實(shí)重要性,受到廣泛應(yīng)用,可以使得條約得到發(fā)展,更好地適用于部分締約方之間的關(guān)系?！?/p>

(三) 嗣后實(shí)踐修改條約

部分成員將DSU 第25 條作為上訴的法律依據(jù),其性質(zhì)像是“相互間協(xié)定”。但是似乎也可以說,全體成員通過“嗣后實(shí)踐”修改了條約。

1966 年《維也納條約法公約》 草案,在“相互間協(xié)定”(原第37 條) 之后,規(guī)定了“嗣后實(shí)踐修改條約”(modification of treaties by subsequent practice,原第38 條):適用條約的嗣后實(shí)踐可以修改條約,條件是該實(shí)踐能夠確定締約方之同意。國際法委員會評注對此進(jìn)行了簡單解釋。本條所涉情形,是締約方共同同意條約以未能預(yù)見的方式適用。嗣后實(shí)踐可以作為條約解釋的權(quán)威證據(jù),〔72〕參見1969 年《維也納條約法公約》 第31 條第3 款(b) 項(xiàng)。也同樣可以具有修改條約的效果。盡管有時候解釋和修改界限不清,但是二者的程序有所不同。盡管不必每個締約方都積極參與,但是必須證明全體締約方已經(jīng)同意修改。

在《關(guān)于與條約解釋相關(guān)的嗣后協(xié)定和嗣后實(shí)踐的結(jié)論草案》 (2018 年) 中,國際法委員會進(jìn)行了詳細(xì)分析。在起草過程中,該條款引起了熱烈討論,最后就是否刪除進(jìn)行了投票表決,結(jié)果是53 票贊成刪除,15 票反對,26 票棄權(quán)。此后的討論涉及刪除本身是否意味著不能通過嗣后實(shí)踐修改條約。很多專家認(rèn)為,這僅僅意味著談判方不愿意在《維也納條約法公約》 中寫入此條,但是一般而言,作為條約習(xí)慣法一般原則,只要能夠確認(rèn)締約國同意,條約可以為嗣后實(shí)踐所修改?！?3〕參見《關(guān)于與條約解釋相關(guān)的嗣后協(xié)定和嗣后實(shí)踐的結(jié)論草案》,載聯(lián)合國網(wǎng)站,https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft_articles/1_11_2018.pdf,2023 年6 月12 日訪問。

隨后,該草案考察了國際法實(shí)踐并形成以下意見:國際法院對此沒有定論,沒有明確承認(rèn)歐洲人權(quán)法院認(rèn)為嗣后實(shí)踐可以具有修改條約的效果。有趣的是,草案還指出:WTO 可能認(rèn)為條約可以排除嗣后實(shí)踐產(chǎn)生修改效果(The WTO context suggests that a treaty may preclude the subsequent practice of the parties from having a modifying effect)。如此泛泛而談沒有問題,因?yàn)橄瘛跋嗷ラg協(xié)定”一樣,條約當(dāng)然可以明示或暗示禁止嗣后協(xié)定修改,但是草案所引WTO 規(guī)定(DSU 第3 條第2 款) 和案例“歐共體香蕉案(III)”卻未必適用于本文主題。DSU 第3 條第2款所說的爭端解決裁決不得增加或減少協(xié)定中的權(quán)利和義務(wù),是說專家組和上訴機(jī)構(gòu)報告,而不是本文所討論的援用DSU 第25 條作為上訴仲裁依據(jù);“歐共體香蕉案(III)”討論了“解釋”(interpretation)“適用”(application) 和“嗣后協(xié)定”(subsequent agreement) 等問題,并非嗣后實(shí)踐修改條約?！?4〕本案裁決參見WTO 文件:EC -Bananas III,REPORTS OF APPELLATE BODY,WT/DS27/AB/RW2/ECU,WT/DS27/AB/RW/USA;WT/DS27/AB/RW2/ECU,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm;REPORTS OF APPELLATE BODY,WT/DS27/AB/RW/USA,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。也就是說,草案所引WTO 規(guī)定和案例不能說明WTO 排除了嗣后實(shí)踐修改條約的可能性。

經(jīng)過以上分析與考察,該草案形成了以下結(jié)論:除非條約中有相反表示,締約方同意的嗣后實(shí)踐可能導(dǎo)致對條約的修改;盡管國際法案例實(shí)踐對此有所支持,但是不能預(yù)先設(shè)定這一效果必定出現(xiàn),并且嗣后實(shí)踐修改條約的可能性并未得到普遍認(rèn)可。這個結(jié)論非常小心,也不夠直截了當(dāng)。簡而言之,這個結(jié)論就是:不一定,看情況。

然而,不管怎么樣,要想證明嗣后實(shí)踐修改條約,至少必須證明其條件得到滿足。前文提到,《維也納條約法公約》 原第38 條的規(guī)定是:“適用條約的嗣后實(shí)踐可以修改條約,條件是該實(shí)踐能夠確定締約方之同意?！边@一規(guī)定的措辭與第31 條第3 款(b) 項(xiàng)相似,即解釋條約時,可以考慮“適用條約的嗣后實(shí)踐,條件是該實(shí)踐能夠確定締約方之同意”。與修改條約不同,在解釋條約的問題上,國家和法院都認(rèn)可嗣后實(shí)踐可以作為解釋條約的方法?！?5〕參見《關(guān)于與條約解釋相關(guān)的嗣后協(xié)定和嗣后實(shí)踐的結(jié)論草案》,A/CN.4/671,第119-121 段。見該草案腳注321。因此,該草案對于解釋條約之嗣后實(shí)踐的分析可以用作參考。

草案認(rèn)為,“適用條約的嗣后實(shí)踐”應(yīng)該具備四項(xiàng)條件。第一,“嗣后”(subsequent),即發(fā)生于條約締結(jié)之后。第二,“行為”(conduct),不僅包括作為,還可以包括不作為,例如沉默。第三,“適用”(application),即對條約的適用,不僅包括國際國內(nèi)適用條約的行為,而且包括官方聲明,例如在外交會議和法律爭端中的聲明,國內(nèi)法院判決,關(guān)于條約的官方信函,實(shí)施條約的國內(nèi)立法和為實(shí)施條約而締結(jié)的其他協(xié)定。第四,“同意”,即締約方同意?！?6〕參見同上注,草案結(jié)論4。草案還對“同意”是否確定以及不作為或沉默能否構(gòu)成同意進(jìn)行了進(jìn)一步說明。〔77〕參見同上注,草案結(jié)論10。

首先,“同意”是指共同認(rèn)知(common understanding),即締約方知道并接受。締約方表達(dá)不同立場,就證明不存在同意。然而,締約方以不同方式適用條約不應(yīng)視為立場沖突,因?yàn)闂l約可能允許適用中的自由裁量權(quán)。例如,人權(quán)條約旨在統(tǒng)一解釋,但是也為締約方留下了空間。一個或若干締約方模棱兩可的行為,一般就證明不存在同意,但是并非該行為中的每個要素都能被認(rèn)定為模棱兩可?！?8〕例如,有實(shí)踐表明,在某個時間點(diǎn)上,締約國有不同觀點(diǎn),但是這并非能夠說明永久缺乏同意。再如,盡管有兩個締約方可能構(gòu)成例外,但是該實(shí)踐為統(tǒng)一和一致。參見同上注,第76 頁?！八煤髤f(xié)定”(subsequent agreement) 和嗣后實(shí)踐都沒有形式要求,但是前者應(yīng)該有“共同行為”(common act),而后者則不需要。為了證明同意為“共同”,有時候締約方各自達(dá)成相同認(rèn)知就可以了,但是有時候可能需要締約方相互知曉存在一個共同認(rèn)知。在國內(nèi)實(shí)施條約的情況下,能夠確定締約方知曉并接受了其他締約方的立場?！巴狻辈槐赜蟹杉s束力,只要締約方賦予條約某種含義或?qū)l約采納某種“認(rèn)知”就可以了。

其次,積極參與嗣后實(shí)踐的締約方數(shù)量可以有所差異。也就是說,并不要求所有締約方都參加某項(xiàng)具體實(shí)踐。此外,在某些情況下應(yīng)該做出反應(yīng)時保持沉默,例如在國際組織等特定場合就條約進(jìn)行討論時保持沉默,可以視為接受。

WTO 上訴仲裁完全符合“嗣后實(shí)踐”的四項(xiàng)條件。第一,“嗣后”。上訴仲裁發(fā)生在WTO成立25 年之后。〔79〕WTO 成立于1995 年。第二,“行為”。上訴仲裁是部分WTO 成員的“積極行為”,并且成員數(shù)量接近三分之一。〔80〕WTO 共有164 個成員,MPIA 有53 個成員,加上土耳其的實(shí)踐,已經(jīng)有54 個成員。第三,“適用”。上訴仲裁是對DSU 第25 條的運(yùn)用,體現(xiàn)為雙邊協(xié)議、多邊安排和混合安排。第四,“同意”。從其他成員的行為,應(yīng)該能夠確認(rèn)存在“同意”。首先,沒有成員質(zhì)疑上訴仲裁的“合法性”。〔81〕歐盟與加拿大和挪威雙邊協(xié)議以及MPIA 向WTO 通報后,沒有成員對援用DSU 第25 條作為法律依據(jù)提出質(zhì)疑。2020 年6 月,MPIA 建立不久,美國致函WTO 總干事,明確表示反對,但是其理由并非DSU 第25條不能作為上訴仲裁依據(jù),而是認(rèn)為MPIA 重復(fù)了上訴機(jī)構(gòu)的錯誤,并且聲稱MPIA 不得使用WTO 財政和人力資源。事實(shí)上,美國聲明:美國并不反對使用DSU 第25 條或其他非正式途徑解決爭端。在“土耳其藥品案”和“哥倫比亞凍薯?xiàng)l案”中,美國并未反對WTO 提供財政和人力資助。不僅如此,美國還作為第三方參加了兩案審理程序。美國反對函,參見https://insidetrade.com/sites/insidetrade.com/files/documents/2020/jun/wto2020_0268a.pdf,2023 年5 月22 日訪問。其次,部分成員作為第三方參與了案件審理?！?2〕在“土耳其藥品案”中,除美國外,以下非MPIA 成員參加了審理程序:印度、印尼、日本、俄羅斯和烏克蘭;在“哥倫比亞凍薯?xiàng)l案”中,除美國外,以下非MPIA 成員參加了審理程序:印度、日本、俄羅斯和土耳其。最后,在案件裁決被列入議程的DSB 會議上,沒有成員質(zhì)疑其“合法性”?！?3〕在“土耳其藥品案”被列入議程的DSB 會議上,除了當(dāng)事方土耳其和歐盟,只有美國發(fā)言,對該案順利解決表示歡迎。參見WTO 文件:MINUTES OF MEETING,WT/DSB/M/469,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。在“哥倫比亞凍薯?xiàng)l案”被列入議程的DSB 會議上,除了當(dāng)事方哥倫比亞和歐盟,共有18 個成員發(fā)言,沒有成員質(zhì)疑上訴仲裁制度,而美國發(fā)言更是對仲裁庭裁決提出了表揚(yáng)。參見WTO 文件:MINUTES OF MEETING,WT/DSB/M/475,載WTO documents 網(wǎng)站,https://www.wto.org/english/docs_e/docs_e.htm,2023 年6 月12 日訪問。不僅如此,上訴仲裁還得到了WTO 作為國際組織的支持,例如支付仲裁員費(fèi)用和提供人員協(xié)助。簡而言之,上訴仲裁是部分成員的積極作為并得到其他成員默許,屬于“嗣后實(shí)踐”。

值得特別提及的是,草案在考察國際法實(shí)踐時指出,盡管國際法院對此沒有定論,沒有明確承認(rèn),但是在有些案件中做出的解釋無法與通常含義協(xié)調(diào),卻符合嗣后實(shí)踐。例如,國際法院曾經(jīng)就《聯(lián)合國憲章》 第27 條提供了咨詢意見。國際法院認(rèn)為,安理會通過決議的程序,已經(jīng)被聯(lián)合國成員所普遍接受,成為聯(lián)合國的普遍實(shí)踐。也就是說,該“實(shí)踐”取代了與之沖突的憲章第27 條第3 款?！?4〕參見同前注〔73〕,腳注308。這個現(xiàn)象與本文的考察非常契合。前文提及,將DSU 第25 條作為上訴仲裁的法律依據(jù),顯然不屬于條約解釋行為,因?yàn)檫@不符合DSU 第25 條的本意。相比之下,這更像是“相互間協(xié)定”或“嗣后實(shí)踐”。

五、結(jié)語

DSU 總共27 條,而第25 條列在常規(guī)的爭端解決程序,即磋商、專家組和上訴審議裁決執(zhí)行等條款之后,是爭端解決的“替代手段”。該條款只有一次被援用,且屬于“非典型”。然而,隨著上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)的發(fā)展,將該條款作為上訴仲裁程序的建議出現(xiàn),并且得到歐盟、加拿大和挪威認(rèn)可,這些成員簽訂了雙邊協(xié)議,使得上訴仲裁從設(shè)想變?yōu)橹贫?。后來上訴仲裁的理念得到更多成員認(rèn)可,最終建立了多方安排,成員多達(dá)54 個。終于,2022 年迎來適用上訴仲裁的兩個案件,上訴仲裁也從制度變?yōu)閷?shí)踐。因此,從實(shí)踐角度看,上訴仲裁應(yīng)運(yùn)而生,發(fā)展順利。

事實(shí)證明,上訴仲裁是一種有效替代手段,為緩解上訴機(jī)構(gòu)危機(jī)提供了途徑——參加方不再受到上訴機(jī)構(gòu)不能受理案件、影響爭端解決的困擾,而非參加方也隨時可以加入MPIA,或者僅僅就個案簽訂上訴仲裁協(xié)議,使得爭端得到順利解決。鑒于目前參加方在數(shù)量和性質(zhì)(大小成員) 方面的代表性,非參加方仍然采取“空訴”使得裁決不能生效的理由已經(jīng)非常單薄,甚至有濫用“上訴”之嫌。也就是說,上訴仲裁制度已經(jīng)產(chǎn)生了“溢出效應(yīng)”,督促非參加方三思。

從理論角度看,部分成員達(dá)成協(xié)議,對條約條款進(jìn)行修改,顯然是“相互間協(xié)定”,并且上訴仲裁符合其兩項(xiàng)條件,即不影響其他成員和不損害條約宗旨。此外,成員對條約條款的具體適用,即嗣后實(shí)踐,其本身可能產(chǎn)生條約解釋或條約修改的效果,只是上訴仲裁顯然不是DSU第25 條的解釋,因?yàn)榇藯l款之本意并非如此。因此,上訴仲裁也可以是部分成員行動、其他成員默認(rèn)的修改條約的嗣后實(shí)踐,而其四項(xiàng)條件,即“嗣后”“行為”“適用”和“同意”,上訴仲裁也完全符合。

如本文開頭所言,“WTO 上訴仲裁何以可能?”這個設(shè)問具有實(shí)踐方面的好奇和理論方面的疑惑。然而,“理論是灰色的,生命之樹長青”?！?5〕[德] 歌德:《浮士德》 (第1 版),綠原譯,人民文學(xué)出版社1994 年版,第50 頁?，F(xiàn)實(shí)需求,特別是人們遇到困難時的合理需求,具有天然正當(dāng)性。對于WTO 而言,上訴機(jī)構(gòu)遭到粗暴破壞,部分成員為何不能采取一種臨時替代機(jī)制解決現(xiàn)實(shí)問題? 其他成員為什么要反對這種做法? 何況援用現(xiàn)有WTO 協(xié)議條款,即DSU 第25 條作為法律依據(jù),匠心獨(dú)運(yùn),用心良苦,已經(jīng)最大限度照顧到上訴仲裁這種新做法與原有體制之間的相容性。在這種“自然正義”的背景下,條約法不應(yīng)該成為其障礙,何況即使從嚴(yán)格的文字對照角度,上訴仲裁也能夠滿足部分成員修改條約和嗣后實(shí)踐修改條約的要求。