栗 博

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院,北京 100089)

隨著當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,行政投訴舉報(bào)類案件日益成為行政訴訟案件中的重點(diǎn)領(lǐng)域。在執(zhí)法層面上,投訴舉報(bào)逐漸開始異化,“舉報(bào)”由一項(xiàng)公民參與性的機(jī)制異化為官民對(duì)抗性的機(jī)制。在行政執(zhí)法以及司法實(shí)踐中,許多公民將舉報(bào)投訴機(jī)制視作維護(hù)其私人利益,甚至是為了謀求不法收益、達(dá)到非法目的的工具。舉報(bào)權(quán)一旦被濫用不僅嚴(yán)重干擾了正常的投訴舉報(bào)制度,并且對(duì)我國(guó)行政訴訟制度帶來(lái)了極為負(fù)面的影響。因此,有必要對(duì)行政投訴舉報(bào)案件的原告資格進(jìn)行法律厘定,規(guī)制濫用訴權(quán)、擾亂司法秩序的違法行為。

一、問(wèn)題的提出

在當(dāng)前司法體制改革的背景下,最高人民法院進(jìn)一步放寬了立案條件的限制,從原有立案審查制轉(zhuǎn)變?yōu)榱傅怯浿?行政舉報(bào)答復(fù)類案件的門檻被進(jìn)一步放寬,大量行政案件涌入法院。盡管這在一定程度上擴(kuò)大了司法審查的范圍,有利于保護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)訴求,但是不可避免地在實(shí)踐中出現(xiàn)了大量的行政滋擾類案件,如“段彥龍?jiān)V山西省太原市尖草坪區(qū)人民政府行政復(fù)議一案”中參見段彥龍?jiān)V山西省太原市尖草坪區(qū)人民政府行政復(fù)議案,案例號(hào)(2020)最高法行申字3859號(hào)行政裁定書。,舉報(bào)人在不同的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所購(gòu)買商品后,以購(gòu)買的商品存在問(wèn)題為由,反復(fù)多次以相同或者類似理由進(jìn)行舉報(bào)。其訴訟目的已非救濟(jì)受損的合法權(quán)益,而是謀取不正當(dāng)利益,這無(wú)疑導(dǎo)致了行政資源及司法資源的浪費(fèi)。長(zhǎng)期以來(lái)由于舉報(bào)概念缺乏明確規(guī)定,相應(yīng)法律制度不健全,無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是人民法院在處理舉報(bào)案件時(shí)普遍缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn),也使得大量滋擾類案件有了可乘之機(jī)。對(duì)此,筆者以“舉報(bào)答復(fù)”“投訴舉報(bào)”“利害關(guān)系”“保護(hù)規(guī)范”為標(biāo)題在北大法寶進(jìn)行搜索,經(jīng)篩選后共搜集到現(xiàn)行有效的行政投訴舉報(bào)案件中包含“原告資格”內(nèi)容的清單共33份。筆者發(fā)現(xiàn),在2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”提出保護(hù)規(guī)范理論后,為司法實(shí)踐中原告資格認(rèn)定問(wèn)題提供了新的視角,在一定程度上影響了第三人之訴案件的司法裁判傾向,比如“聯(lián)立公司訴北京市東城區(qū)人民政府行政復(fù)議案”(1)參見劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案,案例號(hào)(2017)最高法行申字169號(hào)行政裁定書。。但在投訴舉報(bào)案件中法院對(duì)原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為固定,仍然延續(xù)“利害關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。盡管學(xué)理上的討論并沒(méi)有深刻改變行政投訴舉報(bào)案件的原告資格認(rèn)定,但在未來(lái)司法裁判是否會(huì)認(rèn)可并普遍采納保護(hù)規(guī)范理論尚且存在爭(zhēng)議。但綜合從當(dāng)前行政訴訟的司法實(shí)踐情況來(lái)看,“利害關(guān)系”這一判斷標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中較為抽象且缺乏統(tǒng)一性,容易引起司法裁判的不一致,此外“合法權(quán)益”這一要件的內(nèi)涵尚且存在爭(zhēng)議,又缺乏具體的確定方法,也容易陷入主觀價(jià)值的評(píng)判,不利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。

二、理論初探:舉報(bào)人原告資格判定標(biāo)準(zhǔn)

(一)行政訴訟法對(duì)原告資格的規(guī)定

由于歷史原因,我國(guó)早期行政訴訟中對(duì)原告資格的認(rèn)定曾經(jīng)借鑒民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定,采用的是“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn),即行政行為侵犯了公民合法的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí),公民才具備原告資格。隨著行政訴訟理論和實(shí)踐的不斷豐富和完善,2000年最高法的司法解釋將原告資格界定為“法律上的利害關(guān)系”(2)參見聯(lián)立公司訴北京市東城區(qū)人民政府行政復(fù)議案,案例號(hào)(2019)最高法行申字293號(hào)行政裁定書。。即與具體行政行為具有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,但實(shí)踐中對(duì)此存在“二要素”“三要素”“四要素”等觀點(diǎn),對(duì)原告資格的判斷也沒(méi)有確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。畢竟原告資格問(wèn)題是行政訴訟理論發(fā)展的難題,即便在法治發(fā)達(dá)的國(guó)家,對(duì)該問(wèn)題仍然存在長(zhǎng)期和巨大的分歧。2014年修改的《行政訴訟法》對(duì)原告資格進(jìn)行了概括規(guī)定(3)2000年頒布的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第十二條:“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的,可以依法提起行政訴訟?！?首先明確了行政相對(duì)人是具有我國(guó)行政訴訟原告資格的人,而相對(duì)人之外的第三人的判斷則需要借助“利害關(guān)系”做進(jìn)一步明確。因此司法實(shí)踐中,對(duì)第三人原告資格的判斷便集中于是否與案件具有“利害關(guān)系”?；诂F(xiàn)行的行政訴訟法第二條(4)2014年修訂的《行政訴訟法》第二十五條:“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為具有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)提起訴訟?！薄⒌诙鍡l的規(guī)定可知:我國(guó)司法實(shí)踐中形成了以判斷利害關(guān)系的“三要素”說(shuō)為主流,即存在一項(xiàng)合法權(quán)益、存在具體的行政行為、相對(duì)人合法權(quán)益受到行政行為的影響[1]。

(二)舉報(bào)人原告資格的認(rèn)定

關(guān)于舉報(bào)人原告資格的判定在實(shí)踐中分歧較多,盡管不同時(shí)期的人民法院對(duì)此類案件的裁判思路也經(jīng)歷變化,但面對(duì)實(shí)踐中日漸增多的舉報(bào)人案件,實(shí)務(wù)部門也對(duì)此做出了積極的回應(yīng),并且形成了較為連貫和穩(wěn)定的裁判思路,即以“利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)判定舉報(bào)人的原告資格,這一裁判思路在一系列的案件審理裁判中得以固定下來(lái)。從指導(dǎo)案例77號(hào)到《行訴解釋》,對(duì)于舉報(bào)人原告資格的認(rèn)定都著眼于是否與被訴行政行為存在利害關(guān)系,而“自身合法權(quán)益”則作為判定是否存在“利害關(guān)系”的基礎(chǔ)要件。

20世紀(jì)90年代的“湯晉訴當(dāng)涂縣勞動(dòng)局不履行保護(hù)人身權(quán),財(cái)產(chǎn)權(quán)法定職責(zé)案”中法院以建筑公司違反勞動(dòng)法律侵犯原告合法權(quán)益,原告據(jù)此寫信要求查處的公民行使正當(dāng)權(quán)利的體現(xiàn)[2]?？梢?早在這一時(shí)期人民法院就樹立了“維護(hù)自身合法權(quán)益”這一裁判思路來(lái)對(duì)是否具有利害關(guān)系進(jìn)行判斷。

最高人民法院2014年亦就舉報(bào)人的復(fù)議資格進(jìn)行了答復(fù),2015年頒布了《人民法院關(guān)于行政不作為十大案例》,其中“鐘華訴北京市工商行政管理局通州分局行政不作為案”“蘭州宏光駕駛員培訓(xùn)服務(wù)有限公司訴蘭州市城關(guān)區(qū)城市管理行政執(zhí)法局行政不作為案”(5)參見最高人民法院關(guān)于行政不作為十大案例。中,法院繼續(xù)秉持“自身合法權(quán)益”這一標(biāo)準(zhǔn)支持了舉報(bào)人的原告資格。2016年最高人民法院頒布指導(dǎo)案例77號(hào)《羅镕榮訴吉安市物價(jià)局物價(jià)行政處理案》(6)參見羅镕榮訴吉安市物價(jià)局物價(jià)行政處理案,案例號(hào)(2012)吉行初字第13號(hào)。,對(duì)實(shí)踐中此類案件的兩個(gè)重要問(wèn)題做出了回應(yīng):一是舉報(bào)人原告主體資格問(wèn)題:舉報(bào)人認(rèn)為其自身合法權(quán)益受到侵害而向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)的,應(yīng)當(dāng)認(rèn)定舉報(bào)人為利害關(guān)系人,故具備原告主體資格。二是舉報(bào)答復(fù)告知行為的可訴性:認(rèn)為吉安市物價(jià)局的行為屬于行政不作為,沒(méi)有對(duì)當(dāng)事人的舉報(bào)做出實(shí)質(zhì)性處理,因而對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成了一定影響,故屬于可訴的行政行為。盡管可以看到最高人民法院基于主觀訴訟的目的,秉持“有權(quán)利必有救濟(jì)”的理念,將舉報(bào)答復(fù)行為納入受案范圍,但說(shuō)理并不充分[3]。最高人民法院認(rèn)定舉報(bào)人具有原告資格的理由是:行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)而侵害了舉報(bào)人的合法權(quán)益,但在權(quán)益受侵害可能性的判斷上,既沒(méi)有交代其認(rèn)定的理由,也忽視了該問(wèn)題的多樣性,此外對(duì)于“法律上的利害關(guān)系”也沒(méi)有進(jìn)一步闡釋說(shuō)明?？梢?指導(dǎo)案例77號(hào)對(duì)于舉報(bào)人案件的參照指導(dǎo)功能有所瑕疵,實(shí)踐中對(duì)于類似案件的處理也存在混亂。

2018年頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>的解釋》在遵循指導(dǎo)案例77號(hào)的裁判思路的基礎(chǔ)上,對(duì)于舉報(bào)人的原告資格做出了更進(jìn)一步的規(guī)定:“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴,具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)做出或者未做出處理的,視作同行政行為具有利害關(guān)系”(7)參見最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第十二條第五款。。最高人民法院在原有“以維護(hù)自身合法權(quán)益”為要件的基礎(chǔ)上,增加了行政機(jī)關(guān)具有處理投訴職責(zé)這一要件,為有關(guān)案件的審理提供了法律規(guī)范。

三、理論檢視:舉報(bào)人原告資格認(rèn)定的實(shí)踐困境

(一)舉報(bào)人的身份界定

舉報(bào)人案件處理結(jié)果存在混亂的原因之一就是對(duì)于舉報(bào)人的法律身份理解存在混亂,這源于我國(guó)法律并沒(méi)有系統(tǒng)地對(duì)舉報(bào)行為進(jìn)行明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定了公民享有監(jiān)督權(quán),但是在憲法文本中并未出現(xiàn)“舉報(bào)”一詞,也沒(méi)有統(tǒng)一的舉報(bào)法律制度。由于立法層面規(guī)定的不明晰導(dǎo)致實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)經(jīng)常將舉報(bào)人與信訪人、投訴人、等詞語(yǔ)混用。司法機(jī)關(guān)在處理有關(guān)舉報(bào)案件時(shí),也存在理解不清,認(rèn)定不明的情形。

1.實(shí)踐中對(duì)舉報(bào)人和投訴人的界定

實(shí)踐當(dāng)中對(duì)于投訴人和舉報(bào)人的界定存在混亂,并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),大致有以下三種立場(chǎng)。有些領(lǐng)域的立法中沒(méi)有區(qū)分投訴與舉報(bào)。比如《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報(bào)辦法(試行)》的第六條(8)社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)受理投訴舉報(bào)辦法(試行)》的第六條:“登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布投訴舉報(bào)渠道,方便投訴舉報(bào)人(以下簡(jiǎn)稱舉報(bào)人)投訴舉報(bào)?！?。而在一些領(lǐng)域中,立法則較為詳細(xì)地對(duì)舉報(bào)和投訴做了區(qū)分。比如《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第九條(9)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第九條:“任何組織或者個(gè)人對(duì)違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為,有權(quán)向勞動(dòng)保障行政部門舉報(bào)。勞動(dòng)者認(rèn)為用人單位侵犯其勞動(dòng)保障合法權(quán)益的,有權(quán)向勞動(dòng)保障行政部門投訴。勞動(dòng)保障行政部門應(yīng)當(dāng)為舉報(bào)人保密;對(duì)舉報(bào)屬實(shí),為查處重大違反勞動(dòng)保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為提供主要線索和證據(jù)的舉報(bào)人,給予獎(jiǎng)勵(lì)?！币约啊妒袌?chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第三條(10)《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》第三條:“本辦法所稱的投訴,是指消費(fèi)者為生活消費(fèi)需要購(gòu)買、使用商品或者接受服務(wù),與經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議,請(qǐng)求市場(chǎng)監(jiān)督管理部門解決該爭(zhēng)議的行為。”。除了立法機(jī)關(guān)外,最高人民法院也曾對(duì)此表明過(guò)態(tài)度。2018年最高人民法院頒布的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第十二條:為維護(hù)自身權(quán)益,投訴人對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)享有原告資格。這條司法解釋背后體現(xiàn)出,最高人民法院似乎想以自身權(quán)益和公共利益為標(biāo)準(zhǔn),來(lái)區(qū)分舉報(bào)人和投訴人兩者的區(qū)別。

事實(shí)上,無(wú)論是指導(dǎo)案例77號(hào)、規(guī)章還是新司法解釋對(duì)于舉報(bào)人的理解本質(zhì)上都是廣義理解,即向行政機(jī)關(guān)反映違法行為并要求其處理的公民和組織皆為舉報(bào)人。根據(jù)舉報(bào)人和舉報(bào)事項(xiàng)的關(guān)系,進(jìn)一步將其劃分成:為了公共利益而舉報(bào)的公益舉報(bào)人和私益舉報(bào)人即司法解釋中提及的投訴人,對(duì)舉報(bào)人類型的劃分,分別對(duì)其原告資格做出規(guī)定。司法實(shí)踐中,法院對(duì)于公益舉報(bào)人的態(tài)度大多持否定態(tài)度,即公益舉報(bào)人不具備行政訴訟的原告資格。

2.實(shí)踐中對(duì)于舉報(bào)人和信訪人的認(rèn)定

《行政訴訟法》第二條明確了可訴行政行為的標(biāo)準(zhǔn),也是一般用來(lái)判定舉報(bào)人是否具備原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。但由于舉報(bào)行為和信訪行為在外在形式上具有相似性,故在司法實(shí)踐中較難準(zhǔn)確把握,舉報(bào)人和信訪人的區(qū)別。如“李幫君訴中華人民共和國(guó)公安部、河北省公安廳不履行法定職責(zé)一案”中,法院以根據(jù)舉報(bào)內(nèi)容判定其行為不構(gòu)成舉報(bào)而是信訪行為,故不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,駁回了其申請(qǐng)。再如:“李清林因訴被申請(qǐng)人國(guó)家藥品監(jiān)督管理局不履行行政復(fù)議法定職責(zé)一案”中,舉報(bào)人李林清稱其既是受害人又是投訴舉報(bào)人,多次向國(guó)家藥監(jiān)局投訴舉報(bào)平原制藥廠的高學(xué)文制售假冒的本廠藥品,所舉報(bào)的假藥已經(jīng)銷售至全國(guó)范圍,屬于全國(guó)大案,應(yīng)由國(guó)家藥監(jiān)局負(fù)責(zé)查處,但其始終不依法履行職責(zé)。一審法院以舉報(bào)人起訴超出起訴期為由,駁回起訴。二審法院則以李清林的申請(qǐng)實(shí)質(zhì)上是以信訪途徑提出投訴請(qǐng)求,國(guó)家藥監(jiān)局對(duì)其申請(qǐng)所作答復(fù),亦屬于對(duì)信訪事項(xiàng)的處理,對(duì)李清林的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。由此可見,實(shí)踐中對(duì)于舉報(bào)人和信訪人的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)較為模糊,法院通常采用兩種標(biāo)準(zhǔn)去判定:一是根據(jù)原告所舉報(bào)的內(nèi)容來(lái)區(qū)分信訪和舉報(bào)。二是以行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)是否侵害到了原告的合法權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn),判定其是否屬于舉報(bào)人。

(二)以“利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)存在的局限

1.“合法權(quán)益”的內(nèi)涵存在爭(zhēng)議

按照《行政訴訟法》第二條的字面規(guī)定,舉報(bào)人請(qǐng)求法院保護(hù)的應(yīng)當(dāng)為合法的權(quán)益。因此,從嚴(yán)格的法律解釋主義出發(fā),“合法”應(yīng)當(dāng)成為認(rèn)定當(dāng)事人權(quán)益是否能夠請(qǐng)求司法救濟(jì)的要件。但也有學(xué)者對(duì)此表示反對(duì),認(rèn)為《行政訴訟法》規(guī)定的“合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)只起到法律宣示作用,并不能成為司法實(shí)踐中判定原告資格的要件之一。此外,對(duì)于法律條文中“權(quán)益”的理解,實(shí)務(wù)界和理論界也對(duì)此存在爭(zhēng)議。權(quán)益的內(nèi)涵包括了法定權(quán)利和客觀利益,后者屬于沒(méi)有經(jīng)過(guò)法理規(guī)范所確認(rèn)和保護(hù)的利益,例如司法實(shí)踐中常見的違章建筑者的有關(guān)利益。這樣的客觀利益是否應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍仍然存在爭(zhēng)議,并未達(dá)成共識(shí)。

2.自身合法權(quán)益與公共利益的糅合

一般而言,司法機(jī)關(guān)在審理此類案件時(shí)都會(huì)不自覺地對(duì)舉報(bào)人自身合法權(quán)益和公共利益進(jìn)行界分。然而在實(shí)踐中,兩者的界限并非是涇渭分明,在某些情況下私人利益和公共利益相糅雜,因而無(wú)法清晰區(qū)分舉報(bào)人究竟意圖維護(hù)的是自身的合法權(quán)益還是公共利益[4]。有時(shí)候,自身合法權(quán)益被囊括在公共利益,而純粹的公共利益不能成為行政訴訟原告所主張的救濟(jì)對(duì)象,這將出現(xiàn)舉報(bào)人投訴無(wú)門,正當(dāng)權(quán)利得不到法律保護(hù)的后果。因此,在司法實(shí)踐當(dāng)中不能籠統(tǒng)地以舉報(bào)事項(xiàng)公共利益作為理由,粗暴地拒絕舉報(bào)人的訴求。這不僅是對(duì)舉報(bào)人正當(dāng)訴權(quán)的侵犯,也無(wú)助于維護(hù)社會(huì)公共利益,解決社會(huì)矛盾。

綜上所述,從當(dāng)前行政訴訟的司法實(shí)踐情況來(lái)看,“利害關(guān)系”這一判斷標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中較為抽象且缺乏統(tǒng)一的判斷方法,容易引起司法裁判的不一致。其中“合法權(quán)益”這一要件的內(nèi)涵尚且存在爭(zhēng)議,又缺乏具體的確定方法,也容易陷入主觀價(jià)值的評(píng)判。

四、理論優(yōu)化:舉報(bào)人原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的完善路徑

(一)保護(hù)規(guī)范理論對(duì)舉報(bào)人原告資格認(rèn)定的沖擊

1.保護(hù)規(guī)范理論在司法實(shí)踐中的引入

舉報(bào)人案件作為行政訴訟案件中的一種重要類型,長(zhǎng)期以來(lái)司法機(jī)關(guān)對(duì)于其原告資格認(rèn)定一直沿用“利害關(guān)系”這一判斷標(biāo)準(zhǔn)。但隨著我國(guó)行政訴訟理論和實(shí)務(wù)的發(fā)展,“保護(hù)規(guī)范理論”作為一種域外學(xué)說(shuō)也走進(jìn)了實(shí)務(wù)界和理論界的視野,對(duì)我國(guó)原有舉報(bào)人原告資格的認(rèn)定提供了新的思路[5]。

2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”中最高人民法院首次引用德國(guó)行政法中的“保護(hù)規(guī)范理論”來(lái)認(rèn)定原告資格,并以“主觀公權(quán)利”“反射利益”等概念來(lái)框定原告與行政行為之間的“利害關(guān)系”。由此保護(hù)規(guī)范理論在行政訴訟法上被最高院引入,并且對(duì)各地法院審判類似案件起到了參考和示范作用,引來(lái)很多法院的效仿?？梢哉f(shuō)保護(hù)規(guī)范理論的引入,對(duì)原有的原告資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)造成了巨大的觸動(dòng)。在行政舉報(bào)案件中,法院是繼續(xù)沿用根據(jù)舉報(bào)人目的是出于公益和私益來(lái)認(rèn)定原告資格,還是引入保護(hù)規(guī)范理論這一域外學(xué)說(shuō)來(lái)認(rèn)定舉報(bào)人的原告資格,成為司法實(shí)踐中的學(xué)理難題。

2.保護(hù)規(guī)范理論引發(fā)的爭(zhēng)議

保護(hù)規(guī)范理論的引入沖擊了我國(guó)行政訴訟法對(duì)于舉報(bào)人原告資格的認(rèn)定,造成了實(shí)踐和理論、上級(jí)法院和下級(jí)法院適用的混亂。因此,行政法學(xué)界不少人對(duì)此進(jìn)行了理論上的反駁,指出保護(hù)規(guī)范理論在適用中的問(wèn)題。成協(xié)中指出“劉廣明案最高法裁定”所表達(dá)的保護(hù)規(guī)范理論過(guò)窄:“當(dāng)前大陸法系的主流觀點(diǎn)和權(quán)威判例都對(duì)保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行過(guò)批判和修正。盡可能擴(kuò)大原告資格也已經(jīng)成為當(dāng)今世界行政訴訟法發(fā)展的趨勢(shì)。”[6]“在司法實(shí)踐中,法院也秉持了‘難以判斷時(shí),就推定其為個(gè)人的法律利益’之權(quán)利性的推定理論,將法律規(guī)范給公民個(gè)體帶來(lái)的客觀的、間接的個(gè)人利益解釋為法律規(guī)范所保護(hù)的利益?？梢哉f(shuō),保護(hù)規(guī)范理論的引入對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法造成了一定程度的沖擊?！盵7]

劉廣明案后,保護(hù)規(guī)范理論在我國(guó)行政舉報(bào)類案件的審判中得到青睞,下級(jí)法院在之后的行政審判中也逐步引入該理論作為說(shuō)理論證的重要理論。從客觀的實(shí)踐效果上看,保護(hù)規(guī)范理論的引入使得我國(guó)行政訴訟的原告資格呈現(xiàn)出限縮的態(tài)勢(shì)。尤其在行政舉報(bào)類案件中,司法機(jī)關(guān)常常引用保護(hù)規(guī)范理論來(lái)否定舉報(bào)人的原告資格。這樣的結(jié)果一方面歸因于近些年來(lái)職業(yè)打假人和舉報(bào)權(quán)濫用情況的嚴(yán)重,各級(jí)法院對(duì)行政舉報(bào)案件的態(tài)度也日益謹(jǐn)慎。另一方面也由于保護(hù)規(guī)范理論本身存在一定模糊和偏狹。

我國(guó)行政訴訟審判實(shí)踐引入保護(hù)規(guī)范理論的直接目的是用以解決行政訴權(quán)的識(shí)別問(wèn)題,從而解決困擾司法機(jī)關(guān)許久的原告資格認(rèn)定的問(wèn)題[8]。但無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界都對(duì)行政訴權(quán)的理解存在嚴(yán)重分歧,并未形成一般共識(shí)。我國(guó)當(dāng)前行政訴訟模式沿用主觀模式和客觀模式相結(jié)合的定位,模糊不清的訴訟定位使得保護(hù)規(guī)范理論缺乏應(yīng)有的適用土壤,如何將這一理論進(jìn)行本土化改造,使之適應(yīng)我國(guó)行政審判國(guó)情還需要很長(zhǎng)的磨合期。

3.保護(hù)規(guī)范理論引入之商榷

(1)現(xiàn)有司法解釋已經(jīng)能夠解決舉報(bào)人原告資格認(rèn)定之疑難。原告資格問(wèn)題之所以成為行政訴訟的理論難點(diǎn)就在于賦予原告相對(duì)寬松的起訴條件如同一個(gè)硬幣的兩面,充分保障原告合法權(quán)益的同時(shí)也會(huì)引發(fā)濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。這一矛盾,在舉報(bào)投訴案件中顯得更為突出。自立案登記制的改革以來(lái),司法機(jī)關(guān)接收到的“滋擾性案件”數(shù)量快速增長(zhǎng),“職業(yè)打假人”“投訴專業(yè)戶”大量出現(xiàn),他們基于施加壓力等目的利用放寬起訴門檻的機(jī)會(huì),反復(fù)向行政機(jī)關(guān)投訴。這樣的濫訴不僅對(duì)有限的行政審判司法資源造成了巨大的壓力和浪費(fèi),同樣也影響到了實(shí)務(wù)部門對(duì)舉報(bào)投訴案件的態(tài)度,實(shí)踐中也經(jīng)常出現(xiàn)“一刀切”的處理方式,索性將舉報(bào)投訴案件一律看作濫訴行為。由此可見,如何拿捏保護(hù)舉報(bào)人合法權(quán)益與防止濫訴的分寸,成為理論和實(shí)務(wù)亟待解決的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為行政訴訟舉報(bào)人案件中舉報(bào)人的原告資格認(rèn)定要置于我國(guó)《行政訴訟法》的框架下展開,其中涉及兩個(gè)重要問(wèn)題的思考。一是行政訴訟中原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn),二是規(guī)制濫訴和職業(yè)打假人的現(xiàn)象。對(duì)上述問(wèn)題的思考還要回歸到我國(guó)行政訴訟和行政執(zhí)法的現(xiàn)狀上來(lái)。

事實(shí)上,就目前行政執(zhí)法狀況來(lái)看,舉報(bào)投訴案件的數(shù)量不斷增加,法院面臨的舉報(bào)案件也越來(lái)越多,大量濫訴行為如職業(yè)打假行為也造成了司法機(jī)關(guān)的不堪重負(fù)。因此,最高人民法院在《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》中也指出,針對(duì)實(shí)踐中職業(yè)舉報(bào)人的濫訴行為,應(yīng)當(dāng)對(duì)此類案件的原告資格予以限制,從中可以窺探出在實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)對(duì)此類濫訴案件的力不從心。正如章劍生所說(shuō):“行政訴訟雖有一定的公益性,顯然不能將原告主體資格范圍無(wú)限擴(kuò)大,將行政訴訟變相為公益訴訟?！盵9]我國(guó)《行政訴訟法》強(qiáng)調(diào)行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)為“與行政行為有利害關(guān)系”。在舉報(bào)人案件中,2018年出臺(tái)的《行政訴訟法》解釋也增設(shè)了“具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)此類案件中原告資格加以限定。由此可見,現(xiàn)行的法律規(guī)定和司法解釋為實(shí)踐中的濫訴提供了較為明確而具體的法律規(guī)范,可以有效打擊實(shí)踐中較為猖獗的濫用舉報(bào)權(quán)和職業(yè)打假的行為,故是否在行政舉報(bào)案件中引入保護(hù)規(guī)范理論對(duì)司法實(shí)踐的意義已經(jīng)不大。

(2) 保護(hù)規(guī)范理論“本土化”尚有爭(zhēng)議。對(duì)于判斷行政訴訟舉報(bào)人的原告資格的問(wèn)題,筆者不贊成采用“保護(hù)規(guī)范理論”這一標(biāo)準(zhǔn)。一方面由于保護(hù)規(guī)范理論的適用相較于目前司法解釋的規(guī)定并無(wú)更有意義之處。另一方面,也由于保護(hù)規(guī)范理論本身的理論架構(gòu)與我國(guó)目前行政訴訟制度尚且不匹配,“本土化”之路尚有許多理論和制度鴻溝難以在短期逾越。

從實(shí)踐情況來(lái)看,該理論成為部分法院逃避審判案件的“正當(dāng)理由”,造成原告資格認(rèn)定的收緊,不少原本正當(dāng)投訴案件被因此而駁回訴訟請(qǐng)求。但是不少研究者也據(jù)此從學(xué)理的角度提出反對(duì):認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)行政訴權(quán)理論尚不發(fā)達(dá),保護(hù)規(guī)范的納入和適用成為限定原告資格的“正當(dāng)理由”,盡管在司法實(shí)踐當(dāng)中存在一定爭(zhēng)議,在適用之處產(chǎn)生許多水土不服的問(wèn)題。但這種情況應(yīng)當(dāng)看作是“分娩時(shí)的陣痛”。筆者承認(rèn)任何一種理論的引入都應(yīng)該有本土化的過(guò)程,盡管該理論的引入是出于緩解司法機(jī)關(guān)的審判壓力,避免司法資源和行政資源的浪費(fèi)的好意。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看保護(hù)規(guī)范理論也可能起到平衡權(quán)利保障和遏制濫訴的作用,可以使得原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)客觀。

但是,原告資格的認(rèn)定問(wèn)題在行政訴訟理論研究中牽一發(fā)而動(dòng)全身,一旦適用保護(hù)規(guī)范理論不僅對(duì)原告資格的認(rèn)定將產(chǎn)生巨大沖擊,也將會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的訴訟模式產(chǎn)生影響。保護(hù)規(guī)范理論脫胎于德國(guó)法的主觀訴訟模式與我國(guó)當(dāng)前的訴訟模式尚且存在一定程度上的不匹配。法律解釋要充分立足本國(guó)國(guó)情,一種理論的發(fā)展對(duì)一國(guó)司法實(shí)踐的具體情況具有高度依賴性,就保護(hù)規(guī)范理論而言,它是德國(guó)成熟完備的公法理論和權(quán)力分立體制建構(gòu)下的產(chǎn)物[10]。目前對(duì)于保護(hù)規(guī)范理論的研究無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是理論界尚且缺乏深入的論證和分析,因此保護(hù)規(guī)范理論的引入在我國(guó)的適用將面臨理論和制度上的不匹配,也會(huì)給司法實(shí)踐當(dāng)來(lái)很多負(fù)面影響,如實(shí)踐中很多法院盲目引用保護(hù)規(guī)范理論,駁回當(dāng)事人正當(dāng)訴求,侵害公民合法訴權(quán)。故只有在我國(guó)公法理論高度成熟化,行政訴訟制度已經(jīng)完備化時(shí),再引入保護(hù)規(guī)范理論才能在理論和實(shí)務(wù)層面對(duì)行政訴訟制度的發(fā)展發(fā)揮其最大功用。

(二)我國(guó)行政訴訟中原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)的完善

1.明確界定舉報(bào)人身份

長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)舉報(bào)人的法律身份缺乏明確界定,導(dǎo)致無(wú)論是司法機(jī)關(guān)還是普通公民對(duì)舉報(bào)行為產(chǎn)生較大分歧。故我國(guó)法律應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)行為進(jìn)行系統(tǒng)化規(guī)定,從而規(guī)制司法實(shí)踐中對(duì)于舉報(bào)身份認(rèn)定不清,認(rèn)識(shí)混亂的現(xiàn)象。

(1)界定舉報(bào)人和投訴人。實(shí)踐當(dāng)中常常將舉報(bào)人和投訴人兩者混淆,甚至合稱為投訴舉報(bào)人,缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。舉報(bào)人和投訴人不能混為一談,法律應(yīng)當(dāng)對(duì)此做出明確規(guī)定,故筆者提出兩點(diǎn)建議。一是明確劃分公益舉報(bào)人和私益舉報(bào)人,之所以要對(duì)此進(jìn)行劃分主要由于司法實(shí)務(wù)中司法機(jī)關(guān)對(duì)兩者的態(tài)度迥然不同。對(duì)于公益舉報(bào)人,司法機(jī)關(guān)大多對(duì)其原告資格持否定態(tài)度。而對(duì)于私益舉報(bào)人,根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,其享有原告資格。由于實(shí)踐當(dāng)中會(huì)出現(xiàn)私人利益被囊括在公共利益之中的情況,因而司法機(jī)關(guān)無(wú)法清晰識(shí)別當(dāng)事人究竟是公益舉報(bào)人還是私益舉報(bào)人的司法困境。故此應(yīng)當(dāng)對(duì)兩者進(jìn)行清晰界定。只有純粹出于維護(hù)公共利益而向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)的舉報(bào)人才能稱之為公益舉報(bào)人。當(dāng)舉報(bào)人的舉報(bào)事項(xiàng)之中涉及自身利益時(shí),即便私人利益被囊括在公共利益之中,此類舉報(bào)人仍應(yīng)被視作私益舉報(bào)人,依據(jù)行政訴訟法而享有原告資格[11]。二是法律明確規(guī)定投訴人的內(nèi)涵。2018年最高人民法院頒布的最新司法解釋,其中第十二條第五款對(duì)投訴人的內(nèi)涵做出了模糊認(rèn)定:為維護(hù)自身合法權(quán)益,投訴人對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)享有原告資格(11)參見最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第十二條第五款:“為維護(hù)自身合法權(quán)益,投訴人對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)享有原告資格?！?。由此可見,在最高人民法院眼中,投訴人等同于私益舉報(bào)人,都是出于維護(hù)自身合法權(quán)益的目的,向行政機(jī)關(guān)提出投訴。因此,立法者可以借鑒司法解釋的觀點(diǎn),在后續(xù)立法過(guò)程中對(duì)投訴人的內(nèi)涵進(jìn)行界定,為司法實(shí)踐進(jìn)一步舉報(bào)人和投訴人提供法律規(guī)范。

(2)界定舉報(bào)人和信訪人。在司法實(shí)踐當(dāng)中,舉報(bào)人和信訪人在外在形式上存在一定相似性,因而在一定程度上會(huì)困擾司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。在區(qū)分這兩類身份時(shí),應(yīng)當(dāng)將舉報(bào)制度和信訪制度都置于整個(gè)行政訴訟制度的框架下來(lái)理解。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》解釋的第一條第九款規(guī)定可知信訪行為屬于不可訴行為,故信訪人不具備原告資格(12)參見最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第一條第九款:“行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)做出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為?！?。司法機(jī)關(guān)常常以信訪行為不可訴為由直接駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求,這樣的做法值得商榷,畢竟實(shí)踐當(dāng)中也常常出現(xiàn)當(dāng)事人以信訪的形式提出舉報(bào)的事項(xiàng)。當(dāng)前我國(guó)行政訴訟在原告資格問(wèn)題的認(rèn)定上,應(yīng)當(dāng)總體上堅(jiān)持主觀訴訟的理念,強(qiáng)調(diào)對(duì)公民合法權(quán)益給予及時(shí)的救濟(jì),這也與我國(guó)行政訴訟的整體功能定位相切合。司法機(jī)關(guān)在審理信訪案件時(shí),尤其是面對(duì)舉報(bào)人和信訪人出現(xiàn)身份上的混同時(shí),應(yīng)當(dāng)采取“行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)是否侵害了原告的合法權(quán)益”[12]這一標(biāo)準(zhǔn),而非著眼于當(dāng)事人是否采取的是信訪的途徑。

2.“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的完善

隨著司法實(shí)踐的發(fā)展,“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)在認(rèn)定行政訴訟的原告資格問(wèn)題上也暴露出一定的模糊性和局限性。任何一種理論都不是固步自封,因此面對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的質(zhì)疑和挑戰(zhàn),原有“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)修正,以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求。

(1)明晰“合法權(quán)益”當(dāng)中包含事實(shí)上的權(quán)益。在我國(guó)司法實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)對(duì)于原告資格利害關(guān)系中“合法權(quán)益”的認(rèn)定局限于法律明文規(guī)定的權(quán)益[13]。這樣的理解有失偏頗,對(duì)于“權(quán)益”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行廣義的理解不僅包括法律規(guī)范所確認(rèn)和保護(hù)的利益,還應(yīng)涵蓋與之相對(duì)應(yīng)的事實(shí)上的利益。筆者建議通過(guò)司法解釋或指導(dǎo)案例的方式,對(duì)這一問(wèn)題明確化,從而實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度所追求的擴(kuò)大當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)范圍的目的。

(2)明晰“利害關(guān)系”中因果判斷的類別。當(dāng)前司法機(jī)關(guān)在采取“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)判定舉報(bào)人是否具備原告資格時(shí),對(duì)于因果關(guān)系的認(rèn)定局限于法律上的因果關(guān)系和直接因果關(guān)系。隨著我國(guó)公法理論的不斷完善和司法實(shí)踐的發(fā)展,“有權(quán)利必有救濟(jì)的觀念”日益深入人心,因此在“因果關(guān)系”的判斷上,將事實(shí)上的因果關(guān)系和間接因果關(guān)系納入司法機(jī)關(guān)的考慮,有助于擴(kuò)大行政訴訟法的保護(hù)范圍,進(jìn)一步完善“利害關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn),從而對(duì)公民權(quán)益進(jìn)行更有效的救濟(jì)。

結(jié) 語(yǔ)

監(jiān)督權(quán)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代民主社會(huì)的產(chǎn)物,也是憲法賦予現(xiàn)代公民的基本權(quán)利,而舉報(bào)權(quán)則是監(jiān)督權(quán)在行政法上的具體體現(xiàn),是一種新型的行政管理方式和手段,具有行政性和民主性雙重屬性。

行政領(lǐng)域的投訴舉報(bào)為執(zhí)法任務(wù)繁重,財(cái)力人力有限的行政機(jī)關(guān)提供了違法線索的來(lái)源,在很大程度上彌補(bǔ)行政執(zhí)法能力的不足。然而舉報(bào)數(shù)量的激增不僅給行政機(jī)關(guān)執(zhí)法帶來(lái)巨大壓力,也使得行政訴訟中舉報(bào)案件的數(shù)量激增。法院面臨著如何平衡保障訴權(quán)和防堵濫訴的選擇兩難:放寬原告資格必然引發(fā)濫訴,然而限制原告資格則不利于保護(hù)舉報(bào)人的權(quán)益。因此,如何澄清行政訴訟中舉報(bào)人的原告資格,仍然需要實(shí)務(wù)和理論界的努力。

行政訴訟舉報(bào)人原告資格的認(rèn)定并不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的司法技術(shù)難題,其往往脫胎于一個(gè)國(guó)家現(xiàn)行有效的司法政策,也涉及司法權(quán)和行政權(quán)兩者的界限。王名揚(yáng)說(shuō):“美國(guó)下級(jí)法院有時(shí)也利用原告資格,或者從寬解釋,或者嚴(yán)格要求,以達(dá)到自己追求的目的?！盵14]事實(shí)上,在當(dāng)前立案登記制改革的大背景下,面對(duì)海量的行政舉報(bào)案件,適當(dāng)?shù)叵蘅s舉報(bào)人的原告資格,才能對(duì)實(shí)踐中的濫訴現(xiàn)象行為進(jìn)行有效規(guī)制。有權(quán)利的地方就需要有法律規(guī)范對(duì)其進(jìn)行規(guī)制,否則就會(huì)造成權(quán)利濫用,違背建立舉報(bào)制度的初衷,最終也會(huì)損害公共利益。司法是社會(huì)公正的最后一道防線,對(duì)舉報(bào)人原告資格的司法審查應(yīng)當(dāng)更加完善,以期保護(hù)舉報(bào)人正當(dāng)權(quán)利的行使,真正發(fā)揮行政舉報(bào)的作用,實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo),維護(hù)公共利益,實(shí)現(xiàn)行政主體與相對(duì)人的雙贏。