華子巖

（東南大學(xué)法學(xué)院，南京 211189）

大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的資源性已成為世界各國(guó)的普遍共識(shí)。 政府?dāng)?shù)據(jù)共享作為開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)深層價(jià)值、增益數(shù)字政府建設(shè)、提高政府執(zhí)政能力的重要制度正面臨著數(shù)據(jù)質(zhì)量差、數(shù)據(jù)處理難以及數(shù)據(jù)安全難以保證等實(shí)踐難題。 與此同時(shí)，首席數(shù)據(jù)官作為因應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)管理需求的復(fù)合型人才被引入數(shù)字政府建設(shè)中來(lái)。 由此，首席數(shù)據(jù)官便與政府?dāng)?shù)據(jù)共享聯(lián)結(jié)起來(lái)。 不少地方還出臺(tái)了首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)實(shí)施方案，用以完善政府?dāng)?shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制。 但是，作為一項(xiàng)新制度，國(guó)內(nèi)關(guān)于首席數(shù)據(jù)官的實(shí)踐探索剛剛起步。 面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)踐呈現(xiàn)的多維困境，首席數(shù)據(jù)官應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)共享的正當(dāng)性以及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等一系列問(wèn)題亟待回答。 有鑒于此，本文在梳理首席數(shù)據(jù)官制度沿革與國(guó)內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，歸納“單一中心”模式下中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨的實(shí)踐困境，進(jìn)而對(duì)首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享加以證成，并針對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)提出規(guī)避建議。

一、首席數(shù)據(jù)官的發(fā)展沿革與國(guó)內(nèi)實(shí)踐

（一）歷時(shí)態(tài)視角下首席數(shù)據(jù)官制度的發(fā)展沿革

20 世紀(jì)末，計(jì)算機(jī)的快速發(fā)展使企業(yè)的數(shù)據(jù)量陡增，形成了數(shù)據(jù)管理和利用的初始需求。 為了提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，發(fā)掘海量數(shù)據(jù)資產(chǎn)的深層價(jià)值，首席數(shù)據(jù)官（Chief Data Officer，CDO）作為一種數(shù)據(jù)管理崗位，在金融、電子商務(wù)等擁有大數(shù)據(jù)庫(kù)的企業(yè)中率先被設(shè)立起來(lái)。

1991 年，美國(guó)M ＆ T Bank（制造商和貿(mào)易商銀行）公司設(shè)立了世界上第一個(gè)首席數(shù)據(jù)官崗位，拉開(kāi)了首席數(shù)據(jù)官在私營(yíng)企業(yè)中發(fā)展的大幕。隨后，美國(guó)Capital One 公司、雅虎公司分別在2002 年和2005 年設(shè)置了首席數(shù)據(jù)官崗位處理企業(yè)事務(wù)。 可以說(shuō)，首席數(shù)據(jù)官設(shè)立之初便確立了管理和利用企業(yè)數(shù)據(jù)的職能定位。 作為企業(yè)的高級(jí)管理者，首席數(shù)據(jù)官不僅要負(fù)責(zé)提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值等微觀事項(xiàng)，還要對(duì)接企業(yè)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)戰(zhàn)略等宏觀事務(wù)，把握企業(yè)發(fā)展總體方向。 在“一切業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化”的數(shù)字企業(yè)發(fā)展時(shí)代，首席數(shù)據(jù)官作為“大數(shù)據(jù)領(lǐng)導(dǎo)”［1］，已成為現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的重要制度設(shè)計(jì)。 根據(jù)New Vantage Partners發(fā)布的《2020 年大數(shù)據(jù)高管調(diào)查》，發(fā)現(xiàn)超過(guò)半數(shù)的世界500 強(qiáng)企業(yè)已經(jīng)設(shè)立了首席數(shù)據(jù)官崗位［2］。

鑒于首席數(shù)據(jù)官在私營(yíng)企業(yè)發(fā)展過(guò)程中體現(xiàn)出的重要功用，政府部門(mén)開(kāi)始嘗試設(shè)置首席數(shù)據(jù)官崗位，將首席數(shù)據(jù)官制度引入公共行政領(lǐng)域。由此，首席數(shù)據(jù)官分化為政府首席數(shù)據(jù)官和企業(yè)首席數(shù)據(jù)官兩種類(lèi)型。 職是之故，政府首席數(shù)據(jù)官的出現(xiàn)略晚于企業(yè)首席數(shù)據(jù)官。 2009 年，美國(guó)科羅拉多州設(shè)立了第一個(gè)政府首席數(shù)據(jù)官崗位。隨后，芝加哥在2012 年頒布的《開(kāi)放數(shù)據(jù)行政命令》中明確提出應(yīng)設(shè)立政府首席數(shù)據(jù)官，并對(duì)政府首席數(shù)據(jù)官的定義、任職以及在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享中的職責(zé)作了具體規(guī)定①參見(jiàn)《開(kāi)放數(shù)據(jù)行政命令》（Open Data Executive Order）（No． 2012－2）。。 在聯(lián)邦層面，美聯(lián)儲(chǔ)等國(guó)家部門(mén)也相繼設(shè)立了政府首席數(shù)據(jù)官崗位。 正如ViON Corporation 調(diào)查研究指出的那樣，“首席數(shù)據(jù)官正在改變聯(lián)邦大數(shù)據(jù)游戲格局——與沒(méi)有CDO 的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（40%）相比，69%擁有CDO 的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在管理大數(shù)據(jù)方面更容易取得成功”［3］。 法國(guó)2015 年設(shè)立了歐洲第一個(gè)政府首席數(shù)據(jù)官。 隨后，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家也先后在國(guó)家層面或政府部門(mén)層面設(shè)立了政府首席數(shù)據(jù)官崗位。

（二）共時(shí)態(tài)視角下首席數(shù)據(jù)官制度的國(guó)內(nèi)探索

隨著大數(shù)據(jù)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的深入應(yīng)用和數(shù)據(jù)量的急劇增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)管理的重要性日益顯現(xiàn)。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化管理和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策成為未來(lái)政府部門(mén)工作和企業(yè)快速發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。 中國(guó)關(guān)于首席數(shù)據(jù)官制度的探索也由此展開(kāi)。

相比歐美國(guó)家，中國(guó)近幾年才正式展開(kāi)對(duì)首席數(shù)據(jù)官制度的探索。 2020 年12 月，江蘇省工業(yè)和信息化廳印發(fā)的《江蘇省工業(yè)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)》明確提出，要“推動(dòng)具備條件的企業(yè)設(shè)置首席數(shù)據(jù)官（CDO），制定并實(shí)施企業(yè)數(shù)據(jù)管理戰(zhàn)略，組織開(kāi)展數(shù)據(jù)管理能力自評(píng)估、自診斷、自對(duì)標(biāo)，持續(xù)提高數(shù)據(jù)管理能力”。 隨后，江蘇省工業(yè)和信息化廳又印發(fā)了《關(guān)于在全省推行企業(yè)首席數(shù)據(jù)官制度的通知》，率先在全國(guó)開(kāi)啟了第一批企業(yè)CDO 制度試點(diǎn)工作。 中國(guó)關(guān)于政府首席數(shù)據(jù)官制度的探索則首先從廣東開(kāi)始。 2021 年4月，廣東省人民政府印發(fā)的《廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《工作方案》）指出，廣東省應(yīng)以“推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革為契機(jī)，在有條件的地區(qū)和部門(mén)試點(diǎn)建立首席數(shù)據(jù)官制度”，自此正式拉開(kāi)了中國(guó)對(duì)政府首席數(shù)據(jù)官探索的序幕。 隨后，廣東省選取了廣州、深圳、珠海、佛山、韶關(guān)等10 個(gè)地市以及省公安廳、省人社廳、地方金融監(jiān)管局等6 個(gè)省直部門(mén)作為首席數(shù)據(jù)官建設(shè)的第一批試點(diǎn)。 截至目前，政府首席數(shù)據(jù)官制度已在全國(guó)各省市政府（部門(mén)）全面建設(shè)開(kāi)來(lái)，上海靜安②參見(jiàn)《靜安區(qū)建立首席數(shù)據(jù)官制度實(shí)施方案》。、江蘇常州③參見(jiàn)《常州市首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》。、浙江紹興④參見(jiàn)《紹興市首席數(shù)據(jù)官制度》。、廣東中山⑤參見(jiàn)《中山市首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》。、安徽滁州⑥參見(jiàn)《滁州市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制加快推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享工作的通知》。、遼寧沈陽(yáng)⑦參見(jiàn)《沈陽(yáng)市推行首席數(shù)據(jù)官制度工作方案》。、廣西南寧［4］等省市區(qū)均出臺(tái)了建立首席數(shù)據(jù)官制度實(shí)施方案（實(shí)施辦法）。 目前，政府首席數(shù)據(jù)官制度已經(jīng)成為各地政府推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)、提高政府?dāng)?shù)據(jù)共享廣度和深度的重要舉措。

政府首席數(shù)據(jù)官與企業(yè)首席數(shù)據(jù)官并不完全相同。 企業(yè)首席數(shù)據(jù)官作為私營(yíng)企業(yè)主體的崗位設(shè)置，首要目標(biāo)在于通過(guò)開(kāi)發(fā)和利用數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增益，并通過(guò)數(shù)據(jù)分析為企業(yè)發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐，其整體以私利益為邏輯導(dǎo)向。 而政府首席數(shù)據(jù)官作為公共行政部門(mén)的崗位設(shè)置，除了通過(guò)開(kāi)發(fā)和利用數(shù)據(jù)助力行政部門(mén)實(shí)施公共行政管理之外，更強(qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放與共享，關(guān)注如何通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放提升公眾的生活質(zhì)量⑧譬如，芝加哥市首席數(shù)據(jù)官辦公室的使命是“利用數(shù)據(jù)改善城市居民生活質(zhì)量，提高城市運(yùn)營(yíng)效率”。 參見(jiàn)芝加哥《開(kāi)放數(shù)據(jù)行政命令》。以及保障城市數(shù)據(jù)發(fā)展的安全等問(wèn)題，其整體以公利益為邏輯導(dǎo)向。 本文以政府首席數(shù)據(jù)官為研究對(duì)象，探索首席數(shù)據(jù)官制度在政府?dāng)?shù)據(jù)共享中的應(yīng)用問(wèn)題。

二、“單一中心”模式下中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨的實(shí)踐困境

2015 年8 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）指出，應(yīng)依托政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)，推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚工作，加快各地區(qū)、各部門(mén)、各有關(guān)企事業(yè)單位及社會(huì)組織信用信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信息共享。 以科層制為基礎(chǔ)的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)下，中國(guó)政府機(jī)關(guān)處于社會(huì)秩序體系的核心地位。因此，政府部門(mén)間的數(shù)據(jù)交流共享，必然也發(fā)生在這一以等級(jí)制度為秩序規(guī)則的權(quán)威階梯體系之中［5］。 在此背景下，中國(guó)形成了以政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)為軸心的“單一中心”政府?dāng)?shù)據(jù)共享模式。 但是，囿于觀念、技術(shù)、業(yè)務(wù)以及管理等因素的影響，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)踐面臨諸多難題。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)共享前端的數(shù)據(jù)質(zhì)量難題

政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享是建設(shè)數(shù)字政府的基礎(chǔ)性工作，這就對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量提出嚴(yán)格要求。然而，當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量畸低已成為掣肘政府?dāng)?shù)據(jù)共享的重要因素［6］。 這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，政府?dāng)?shù)據(jù)準(zhǔn)確性欠佳。 政府?dāng)?shù)據(jù)前期處理不當(dāng)，導(dǎo)致原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)的質(zhì)量大打折扣。 譬如，在對(duì)原始數(shù)據(jù)的前期查驗(yàn)篩選階段，囿于政府行政部門(mén)技術(shù)能力的差異，呈現(xiàn)出對(duì)原始數(shù)據(jù)“粗略查驗(yàn)”和“過(guò)度篩查”的兩極分化局面，導(dǎo)致出現(xiàn)有效數(shù)據(jù)被誤刪，無(wú)效數(shù)據(jù)、臟數(shù)據(jù)、死數(shù)據(jù)、不完整數(shù)據(jù)等“問(wèn)題數(shù)據(jù)”無(wú)法及時(shí)更正等問(wèn)題，降低了政府?dāng)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，使得數(shù)據(jù)畫(huà)像的總體效果以及數(shù)據(jù)質(zhì)量大打折扣［7］。

第二，政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)效性不足。 數(shù)據(jù)時(shí)效性是判斷政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，而政府?dāng)?shù)據(jù)更新頻率又是衡量數(shù)據(jù)時(shí)效性的重要指標(biāo)。 實(shí)踐中，政府部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的更新意識(shí)有待提高，政府?dāng)?shù)據(jù)時(shí)效性不足已成為限制政府?dāng)?shù)據(jù)共享的桎梏。 大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)具有流動(dòng)性強(qiáng)、迭代速度快的基本特征，數(shù)據(jù)更新的難度使行政機(jī)關(guān)工作人員疲于應(yīng)對(duì)，出現(xiàn)了“一些系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)只有導(dǎo)入記錄，不見(jiàn)更新記錄”［8］的情況。

第三，政府?dāng)?shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性不高。 數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性作為評(píng)判數(shù)據(jù)質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，是單個(gè)數(shù)據(jù)在應(yīng)用場(chǎng)景、數(shù)據(jù)屬性以及內(nèi)在關(guān)系等方面與其他數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)應(yīng)用，對(duì)衍生數(shù)據(jù)深層價(jià)值的挖掘具有重要意義。 但實(shí)踐中，政府?dāng)?shù)據(jù)存在數(shù)據(jù)碎片化傾向，數(shù)據(jù)間缺少數(shù)據(jù)鏈接；數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)錯(cuò)誤、死鏈接、壞鏈接、鏈接斷開(kāi)的現(xiàn)象所在多有［9］。 此外，由于實(shí)踐中往往以政府的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)量作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此出現(xiàn)了政府部門(mén)過(guò)于強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)量而造成無(wú)效數(shù)據(jù)堆積的現(xiàn)象。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)共享過(guò)程的數(shù)據(jù)處理難題

數(shù)據(jù)共享過(guò)程是政府?dāng)?shù)據(jù)共享的核心環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)共享過(guò)程不僅需要數(shù)據(jù)共享部門(mén)間基于信任產(chǎn)生的主觀共享意識(shí)，還需要共享部門(mén)通過(guò)數(shù)據(jù)處理，在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式、數(shù)據(jù)傳輸方式等客觀共享方式上密切配合。 目前，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享在數(shù)據(jù)處理方面同樣面臨難題。

第一，政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體間的獨(dú)立性、分散性導(dǎo)致數(shù)據(jù)格式一致性不高。 科層體制下，政府部門(mén)之間的條塊分割組織結(jié)構(gòu)使政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體間相互獨(dú)立，“各管一塊、各管一段”成為各部門(mén)實(shí)現(xiàn)職能的基本形態(tài)［10］。 由此導(dǎo)致的結(jié)果是，不同部門(mén)在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式方面呈現(xiàn)異構(gòu)性，數(shù)據(jù)共享部門(mén)提供的數(shù)據(jù)如不經(jīng)轉(zhuǎn)換、核驗(yàn)或?qū)~等加工處理無(wú)法被數(shù)據(jù)接收部門(mén)直接應(yīng)用，致使數(shù)據(jù)接收部門(mén)再次陷入“原始數(shù)據(jù)收集”的循環(huán)之中。 我們知道，大數(shù)據(jù)決策應(yīng)用倚靠的底層技術(shù)邏輯是在海量關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上形成概率性最優(yōu)決策，這便與目前政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體的分散化導(dǎo)致數(shù)據(jù)一致性不高的客觀情況形成抵牾。

第二，政府?dāng)?shù)據(jù)共享主體間缺乏互通互信互享的協(xié)作機(jī)制致使數(shù)據(jù)共享效果不佳。 政府機(jī)關(guān)通過(guò)與其他部門(mén)共享數(shù)據(jù)，“將分散的數(shù)據(jù)整合，防止欺詐與濫用，并減少管理成本”，并為政府部門(mén)大數(shù)據(jù)決策提供數(shù)據(jù)支撐，提高政府部門(mén)行政決策的科學(xué)性、合理性，助力政府部門(mén)作出最優(yōu)決策［11］。 研究表明，政府部門(mén)間信任度與政府部門(mén)間信息共享度呈正比例關(guān)系［12］。 但是，由于缺乏互通互信互享協(xié)作機(jī)制，使政府?dāng)?shù)據(jù)共享部門(mén)間的信任壁壘不消反增，影響政府?dāng)?shù)據(jù)共享。 一方面，信任壁壘導(dǎo)致政府部門(mén)“不愿共享”。 在政務(wù)領(lǐng)域，政府部門(mén)收集的部門(mén)數(shù)據(jù)作為一種部門(mén)資產(chǎn)具有稀缺性，數(shù)據(jù)共享可能造成部門(mén)權(quán)力削弱甚至流失的后果［13］。 另一方面，信任壁壘導(dǎo)致政府部門(mén)“不敢共享”。 由于部門(mén)間技術(shù)水平能力的差異，客觀上導(dǎo)致數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和傳輸不暢的同時(shí)，也導(dǎo)致協(xié)同主體（即不同政府部門(mén)）出于對(duì)自身數(shù)據(jù)安全的考慮而選擇退出協(xié)同過(guò)程或降低在該協(xié)同過(guò)程中的積極共享行為，陷入“不敢共享”的困局。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)共享后端的數(shù)據(jù)安全難題

與數(shù)據(jù)主體隱私權(quán)益保護(hù)間的價(jià)值沖突平衡一直是困擾政府?dāng)?shù)據(jù)共享的難題［14］。 在生活數(shù)字化、公式化背景下，大數(shù)據(jù)技術(shù)利用零散數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整合，幾乎可以完成對(duì)政府行為以及個(gè)人行為的完整畫(huà)像。 這在增益政府公共行政作出政府決策的同時(shí)，也使數(shù)據(jù)主體面臨安全風(fēng)險(xiǎn)。 在此背景下，政府?dāng)?shù)據(jù)共享完成后的數(shù)據(jù)安全保障和退出機(jī)制就顯得尤為必要。 但遺憾的是，現(xiàn)階段中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享在數(shù)據(jù)安全保障機(jī)制建設(shè)方面仍有不少問(wèn)題。

第一，以政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)為軸心的政府?dāng)?shù)據(jù)共享模式存在安全隱患。 從某種程度上講，政府?dāng)?shù)據(jù)的安全性很大程度上依賴政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)的安全保障。 一旦中央數(shù)據(jù)庫(kù)出現(xiàn)單點(diǎn)故障，整個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)就將陷入數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致以中央數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)的應(yīng)用宕機(jī)并陷入數(shù)據(jù)安全危機(jī)［15］。

第二，缺乏整體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制導(dǎo)致無(wú)法應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析背后的安全風(fēng)險(xiǎn)。 如上所述，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享是以具體政府工作部門(mén)為基本單元展開(kāi)的，各政府部門(mén)在共享過(guò)程中具有獨(dú)立性。因此，各部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)共享后的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也是獨(dú)立進(jìn)行的，并未形成整體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，從而無(wú)法在整體層面應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析帶來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)。比如，政府?dāng)?shù)據(jù)接收部門(mén)的用途控制是保障數(shù)據(jù)安全的重要方面。 實(shí)踐中，可能出現(xiàn)因同一需求向多個(gè)政府部門(mén)申請(qǐng)共享數(shù)據(jù)的情況，致使數(shù)據(jù)之間“相互融合關(guān)聯(lián)引發(fā)新的隱私泄露”。 但由于缺乏整體的評(píng)估和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，政府部門(mén)之間無(wú)法形成有效的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)溝通，難以及時(shí)對(duì)此類(lèi)數(shù)據(jù)剽竊行為進(jìn)行有效控制，因此無(wú)法規(guī)避數(shù)據(jù)共享后的隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)。

第三，現(xiàn)行評(píng)估機(jī)制在應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)再識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)方面力有不逮。 盡管政府在將涉及個(gè)人信息的數(shù)據(jù)共享之前往往會(huì)進(jìn)行匿名化處理，但通過(guò)與關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)進(jìn)行核驗(yàn)、比對(duì)分析，便可運(yùn)用再識(shí)別技術(shù)完成對(duì)數(shù)據(jù)主體的精準(zhǔn)畫(huà)像，進(jìn)而威脅數(shù)據(jù)主體的隱私安全。 譬如，美國(guó)數(shù)據(jù)分析公司hiQ Labs公司就曾利用爬蟲(chóng)技術(shù)抓取大量數(shù)據(jù)包，并利用大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對(duì)零散數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，“將碎片化的靜態(tài)單元數(shù)據(jù)通過(guò)時(shí)空整合的信息拼圖，形成網(wǎng)狀化的動(dòng)態(tài)模塊數(shù)據(jù)”［16］，從而將零散的個(gè)人數(shù)據(jù)疊加形成精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)畫(huà)像。

三、首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享的邏輯基點(diǎn)及其風(fēng)險(xiǎn)

面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)踐中暴露出的數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)處理及數(shù)據(jù)安全難題，首席數(shù)據(jù)官作為大數(shù)據(jù)時(shí)代因應(yīng)數(shù)據(jù)管理誕生的產(chǎn)物，可以助力解決政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨的實(shí)踐困境。 當(dāng)然，首席數(shù)據(jù)官作為一項(xiàng)新制度，同樣存在不確定風(fēng)險(xiǎn)。

（一）首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享的邏輯基點(diǎn)

第一，首席數(shù)據(jù)官與中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的政策導(dǎo)向相契合。 中國(guó)關(guān)于政府部門(mén)間數(shù)據(jù)共享的探索肇始于20 世紀(jì)末。 1994 年，國(guó)家測(cè)繪局發(fā)布的《行政法規(guī)、規(guī)章和我國(guó)重要地理信息數(shù)據(jù)發(fā)布辦法》指出，國(guó)家測(cè)繪局可以通過(guò)發(fā)布令的形式向其他政府部門(mén)發(fā)布共享我國(guó)重要地理信息數(shù)據(jù)，這是我國(guó)第一部具有政府?dāng)?shù)據(jù)共享導(dǎo)向的規(guī)范性文件，我國(guó)政府部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享探索也自此拉開(kāi)序幕［17］。 但是，直到2013 年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)部門(mén)信息共享建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）發(fā)布，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享才得以實(shí)質(zhì)性展開(kāi)。 《意見(jiàn)》提出了推進(jìn)信息共享的總體任務(wù)，要求“建立健全政務(wù)信息共享機(jī)制，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同配合……實(shí)現(xiàn)國(guó)家信息資源庫(kù)的基礎(chǔ)信息在政務(wù)部門(mén)間的普遍共享，實(shí)現(xiàn)國(guó)家信息資源庫(kù)和重要信息系統(tǒng)的業(yè)務(wù)信息在相關(guān)政務(wù)部門(mén)間的協(xié)議共享”①參見(jiàn)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)部門(mén)信息共享建設(shè)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改高技〔2013〕733 號(hào)）。。 2014 年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，電子政務(wù)已經(jīng)深入到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，為了統(tǒng)籌電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同能力建設(shè)②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕66 號(hào)）。。 隨后，2015 發(fā)布的《綱要》直接將政府?dāng)?shù)據(jù)共享上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，要求各級(jí)政府大力推動(dòng)政府部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享，加快政府信息平臺(tái)整合。 可以看出，加快數(shù)字政府建設(shè)，推進(jìn)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)共享已經(jīng)成為國(guó)家基礎(chǔ)性發(fā)展戰(zhàn)略。

以數(shù)據(jù)體量大、復(fù)雜性高和生產(chǎn)速度快為特點(diǎn)的“大數(shù)據(jù)”（Big Data）時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。 首席數(shù)據(jù)官作為因應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)管理需求產(chǎn)生的崗位設(shè)置，與大數(shù)據(jù)時(shí)代中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的政策導(dǎo)向相契合。 其實(shí)，大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是一個(gè)管理問(wèn)題而非技術(shù)問(wèn)題。 在中國(guó)大力發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的政策導(dǎo)向下，首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享具有邏輯正當(dāng)性。

第二，首席數(shù)據(jù)官的職責(zé)定位與政府?dāng)?shù)據(jù)共享建設(shè)相匹配。 梳理發(fā)現(xiàn)，各省市關(guān)于建設(shè)首席數(shù)據(jù)官制度的政策文件將推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享工作作為首席數(shù)據(jù)官建設(shè)的重要職責(zé)。 比如，廣東省《工作方案》在制定目的部分就指出，推動(dòng)實(shí)施首席數(shù)據(jù)官制度的目的之一就是為了“完善政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制”①參見(jiàn)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省首席數(shù)據(jù)官制度試點(diǎn)工作方案的通知》（粵辦函〔2021〕63 號(hào)）。。 江蘇常州市發(fā)布的《常州市首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》在工作目標(biāo)部分也指出，首席數(shù)據(jù)官的工作目標(biāo)之一就是“更加有力推動(dòng)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放和開(kāi)發(fā)利用”②參見(jiàn)《常州市首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》。。 此外，在首席數(shù)據(jù)官的具體職責(zé)上，統(tǒng)籌數(shù)字化建設(shè)，賦予對(duì)本級(jí)政府或本部門(mén)信息化項(xiàng)目建設(shè)是否符合數(shù)據(jù)資源治理和共享要求的“一票否決權(quán)”；推進(jìn)數(shù)據(jù)融合創(chuàng)新應(yīng)用，支持多領(lǐng)域數(shù)據(jù)的聯(lián)通共享以及推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源匯聚、共享、開(kāi)放與開(kāi)發(fā)利用等職責(zé)都與推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享建設(shè)工作相匹配。

第三，首席數(shù)據(jù)官能夠有效應(yīng)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨的現(xiàn)實(shí)難題。 中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享困境的癥結(jié)在于現(xiàn)行政府?dāng)?shù)據(jù)共享模式的結(jié)構(gòu)性失能③結(jié)構(gòu)性失能是指政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)在現(xiàn)行政府?dāng)?shù)據(jù)共享模式中僅扮演存儲(chǔ)、傳輸?shù)然A(chǔ)性角色，這種單向度的封閉式的中心數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)法聯(lián)結(jié)數(shù)據(jù)提供者與數(shù)據(jù)利用者溝通交往與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。。政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)作為單向度的封閉式中心數(shù)據(jù)庫(kù)，在聯(lián)結(jié)數(shù)據(jù)共享雙方交流溝通方面盡顯乏力，導(dǎo)致政府?dāng)?shù)據(jù)共享雙方無(wú)法形成有效溝通。 首席數(shù)據(jù)官則可以作為一種結(jié)構(gòu)性的交往對(duì)話平臺(tái)，嵌入政府?dāng)?shù)據(jù)共享當(dāng)中，向上反饋數(shù)據(jù)利用者共享數(shù)據(jù)的請(qǐng)求，向下傳輸數(shù)據(jù)提供者對(duì)共享數(shù)據(jù)的安全要求，充當(dāng)數(shù)據(jù)共享主體間交往溝通的橋梁。 由此，政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨的結(jié)構(gòu)性困境便可得以消解。 具體而言，一是面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享前端的數(shù)據(jù)質(zhì)量難題，首席數(shù)據(jù)官可以提供技術(shù)支撐，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和關(guān)聯(lián)性；二是面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享過(guò)程的數(shù)據(jù)處理難題，首席數(shù)據(jù)官可以通過(guò)充當(dāng)交往對(duì)話平臺(tái)，打破政府部門(mén)間的信任壁壘，解決數(shù)據(jù)處理難題；三是面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享后端的數(shù)據(jù)安全難題，首席數(shù)據(jù)官可以通過(guò)傳遞數(shù)據(jù)共享部門(mén)的安全需求和監(jiān)督數(shù)據(jù)使用部門(mén)的數(shù)據(jù)利用情況，達(dá)到保障數(shù)據(jù)安全的效果。

（二）首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享的潛在風(fēng)險(xiǎn)

首席數(shù)據(jù)官作為新制度在解決既存問(wèn)題的同時(shí)也可能帶來(lái)不確定風(fēng)險(xiǎn)。 首席數(shù)據(jù)官制度的不確定風(fēng)險(xiǎn)可劃分為“人”的不確定風(fēng)險(xiǎn)和“制度”的不確定風(fēng)險(xiǎn)兩類(lèi)。

第一，“人”的不確定風(fēng)險(xiǎn)。 一方面，由行政部門(mén)副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任首席數(shù)據(jù)官可能帶來(lái)不確定風(fēng)險(xiǎn)。 研究發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)參與政府?dāng)?shù)據(jù)共享的主動(dòng)性與部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度密切相關(guān)［18］，而領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的態(tài)度又受到其教育層次、工作經(jīng)歷以及專業(yè)方向的影響。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，“副廳級(jí)以上的高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)干部高度重視大數(shù)據(jù)，力推大數(shù)據(jù)研究與應(yīng)用，而縣處級(jí)及其以下的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大數(shù)據(jù)認(rèn)識(shí)模糊”［18］，而組織部、人社部等部門(mén)的領(lǐng)班人員相比其他部門(mén)更重視數(shù)字政府建設(shè)。 可以說(shuō)，由行政部門(mén)副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任首席數(shù)據(jù)官的規(guī)定將政府?dāng)?shù)據(jù)共享的工作效果與首席數(shù)據(jù)官的經(jīng)歷、喜好等主觀態(tài)度綁定起來(lái)，導(dǎo)致“人”的不確定風(fēng)險(xiǎn)劇增。 另一方面，由領(lǐng)導(dǎo)人員“兼任”政府首席數(shù)據(jù)官也可能帶來(lái)不確定風(fēng)險(xiǎn)。 具言之，“兼任”意味著領(lǐng)導(dǎo)人員在履行首席數(shù)據(jù)官數(shù)據(jù)管理職責(zé)的同時(shí)，還需分管行政部門(mén)的其他事務(wù)。在行政部門(mén)分管事務(wù)和政府?dāng)?shù)據(jù)管理工作等多重壓力下，領(lǐng)導(dǎo)人員“兼任”政府首席數(shù)據(jù)官的模式能否滿足政府?dāng)?shù)據(jù)共享的工作要求存疑。

第二，“制度”的不確定風(fēng)險(xiǎn)。 一是評(píng)價(jià)考核制度不健全導(dǎo)致首席數(shù)據(jù)官履職存在不確定性。從各地頒布的首席數(shù)據(jù)官建設(shè)工作方案來(lái)看，建立首席數(shù)據(jù)官的評(píng)價(jià)考核機(jī)制已成為共識(shí)。 但是，在實(shí)施層面，工作方案為開(kāi)展評(píng)價(jià)考核提供的制度供給不足，現(xiàn)有規(guī)定多為宣誓性、概括性規(guī)定，并未規(guī)定首席數(shù)據(jù)官評(píng)價(jià)考核機(jī)制的實(shí)際操作步驟。 因此，評(píng)價(jià)考核機(jī)制的不完整成為首席數(shù)據(jù)官履職的不確定因素。 二是人才保障體系不完善導(dǎo)致首席數(shù)據(jù)官履職能力存在不確定性?！叭耸菙?shù)字化轉(zhuǎn)型中最關(guān)鍵的問(wèn)題”［19］，人才保障是首席數(shù)據(jù)官能夠賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享的核心。 實(shí)踐中，政府首席數(shù)據(jù)官的選任存在技術(shù)傾向或管理傾向的偏執(zhí)。 要么選任技術(shù)性人員試圖打造技術(shù)型數(shù)據(jù)官，要么直接將分管大數(shù)據(jù)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)任命為首席數(shù)據(jù)官，打造管理型數(shù)據(jù)官。 這種兩極分化的選任模式使首席數(shù)據(jù)官功能發(fā)生異化，無(wú)法達(dá)到賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享的預(yù)期效果。 其實(shí)，造成此種局面的深層原因在于人才保障體系不完善，復(fù)合型數(shù)據(jù)資源管理人才培養(yǎng)制度缺位才是使首席數(shù)據(jù)官履職面臨不確定風(fēng)險(xiǎn)的根本原因。

四、首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

為了消解首席數(shù)據(jù)官在賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享過(guò)程中的不確定風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地施以制度保障。法律規(guī)范文本作為制度實(shí)踐前提，應(yīng)先通過(guò)完善法律規(guī)范將首席數(shù)據(jù)官納入法治軌道。 在此基礎(chǔ)上，通過(guò)建立人才體系和評(píng)價(jià)考核制度實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。

（一）完善法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

“法律的基本作用之一乃是使人類(lèi)為數(shù)眾多、種類(lèi)紛繁、各不相同的行為與關(guān)系達(dá)致某種合理程度的秩序，并頒布一些適用于某些應(yīng)予限制的行動(dòng)或行為的行為規(guī)則或行為標(biāo)準(zhǔn)。”［20］因此，應(yīng)完善首席數(shù)據(jù)官法律規(guī)范，為展開(kāi)制度設(shè)計(jì)提供規(guī)范保障。

第一，應(yīng)以規(guī)范性文件的形式明確首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作的法律規(guī)范依據(jù)。 從各地的首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)實(shí)施方案來(lái)看，主要內(nèi)容涉及首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、主要任務(wù)以及保障措施等多個(gè)方面。 政府首席數(shù)據(jù)官視域下，政府部門(mén)間的數(shù)據(jù)共享僅是首席數(shù)據(jù)官工作職能的一部分。 因此，為了更好地開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作，各地市應(yīng)頒布首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作方案或?yàn)閷?shí)施方案提供規(guī)范保障。 需要明確的是，政府（部門(mén)）規(guī)范性文件應(yīng)在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制加快推進(jìn)數(shù)據(jù)有序共享的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕6 號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系建設(shè)指南的通知》（國(guó)辦函〔2022〕102 號(hào)）等相關(guān)政策性文件的規(guī)范內(nèi)制定，不得與其沖突。

第二，工作方案或?qū)嵤┓桨笐?yīng)明確首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享的領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)、職權(quán)分配、實(shí)施細(xì)則以及評(píng)價(jià)考核等內(nèi)容。 如前所述，“人”的不確定因素和“制度”的不確定因素帶來(lái)的不確定風(fēng)險(xiǎn)是首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。 因此，工作方案或?qū)嵤┓桨缸鳛榫呦蠡膶?shí)施操作手冊(cè)，應(yīng)在規(guī)范層面明確首席數(shù)據(jù)官在政府?dāng)?shù)據(jù)共享具體推進(jìn)工作中的職責(zé)、開(kāi)展工作的流程、主要工作內(nèi)容以及履職考核等事項(xiàng)。譬如，湖南岳陽(yáng)就發(fā)布了《岳陽(yáng)市首席數(shù)據(jù)官績(jī)效考核暫行辦法》，用以指導(dǎo)對(duì)首席數(shù)據(jù)官工作進(jìn)行履職考核①參見(jiàn)《岳陽(yáng)市首席數(shù)據(jù)官績(jī)效考核暫行辦法》。。 除此之外，工作方案還應(yīng)當(dāng)明確政府?dāng)?shù)據(jù)申請(qǐng)部門(mén)和政府?dāng)?shù)據(jù)提供部門(mén)的規(guī)范性操作程序，畢竟“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過(guò)度的裁量”［21］。 明確操作程序可以最大限度地實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享目標(biāo)。

（二）建立人才保障體系規(guī)避“人”的不確定風(fēng)險(xiǎn)

首席數(shù)據(jù)官制度本質(zhì)上是“人”的制度，因此“人”的不確定因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是首席數(shù)據(jù)官面臨的主要難題。 對(duì)此，可從人才選任、人才培養(yǎng)與人才儲(chǔ)備三個(gè)維度建立首席數(shù)據(jù)官的人才保障體系，以規(guī)避“人”的不確定風(fēng)險(xiǎn)。

第一，在人才選任方面，應(yīng)選任“懂業(yè)務(wù)、懂技術(shù)、懂管理”的復(fù)合型數(shù)據(jù)資源管理人才。 如上所述，目前首席數(shù)據(jù)官選任存在技術(shù)傾向或管理傾向偏執(zhí)。 一般而言，作為行政部門(mén)的副職領(lǐng)導(dǎo)，在業(yè)務(wù)能力上以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、居中調(diào)度以及風(fēng)險(xiǎn)決策等管理能力見(jiàn)長(zhǎng)。 因此，由傳統(tǒng)行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任的首席數(shù)據(jù)官對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享行為這一技術(shù)性事項(xiàng)的增益略顯單一化。 與之相對(duì)的，當(dāng)技術(shù)人員擔(dān)任首席數(shù)據(jù)官時(shí)，則被要求在數(shù)據(jù)提供部門(mén)與數(shù)據(jù)利用部門(mén)之間斡旋調(diào)和，難度可想而知。 政府?dāng)?shù)據(jù)共享視域下，首席數(shù)據(jù)官既應(yīng)當(dāng)具備數(shù)據(jù)共享方面的業(yè)務(wù)經(jīng)歷，又應(yīng)當(dāng)了解或掌握數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)傳輸以及數(shù)據(jù)監(jiān)管等方面的技術(shù)手段，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)具備管理協(xié)調(diào)能力，可以承擔(dān)數(shù)據(jù)提供部門(mén)與數(shù)據(jù)利用部門(mén)間的溝通對(duì)話交流。 因此，應(yīng)以數(shù)據(jù)管理為核心技能，綜合技術(shù)、決策等多方面因素，選任“懂業(yè)務(wù)、懂技術(shù)、懂管理”的復(fù)合型數(shù)據(jù)資源管理人才。

第二，在人才培養(yǎng)方面，應(yīng)以技術(shù)性人才為基礎(chǔ)培養(yǎng)復(fù)合型人才。 伴隨著各省市推進(jìn)首席數(shù)據(jù)官制度建設(shè)的文件頒布，中國(guó)隨之迎來(lái)了首席數(shù)據(jù)官制度的建設(shè)浪潮。 但是，人才培養(yǎng)并不是一蹴而就的。 由此，急速擴(kuò)張的首席數(shù)據(jù)官人才需求便與既有體量畸小的人才儲(chǔ)備形成巨大逆差。為了調(diào)和二者之間的張力，應(yīng)以技術(shù)性人才為基礎(chǔ)，培養(yǎng)首席數(shù)據(jù)官的綜合能力。 具體而言，可以從主管政府?dāng)?shù)據(jù)共享業(yè)務(wù)的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)中挑選技術(shù)性人才，培養(yǎng)其大數(shù)據(jù)思維以及大數(shù)據(jù)管理理論與方法。 可以以地市為單位建立首席數(shù)據(jù)官人才培訓(xùn)班，通過(guò)集中學(xué)習(xí)的方式增加數(shù)字政府建設(shè)的政策、法律法規(guī)以及技術(shù)安全等知識(shí)的儲(chǔ)備。

第三，在人才儲(chǔ)備方面，應(yīng)建立以政府?dāng)?shù)據(jù)共享供給為導(dǎo)向的人才儲(chǔ)備機(jī)制。 從域外國(guó)家首席數(shù)據(jù)官建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人才儲(chǔ)備是制度建設(shè)的重要面向。 譬如，美國(guó)《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計(jì)劃》就明確要求應(yīng)“擴(kuò)大從事大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用的人員數(shù)量”，用以滿足大數(shù)據(jù)發(fā)展的基本需求①參見(jiàn)美國(guó)《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計(jì)劃》。。 英國(guó)在學(xué)校教育的學(xué)科培養(yǎng)和課程設(shè)置中有意設(shè)置數(shù)據(jù)管理相關(guān)的學(xué)習(xí)。 因此，中國(guó)應(yīng)建立面向政府?dāng)?shù)據(jù)共享的首席數(shù)據(jù)官人才數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)與高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、高新技術(shù)企業(yè)建立合作關(guān)系拓寬人才數(shù)據(jù)庫(kù)的供給渠道。 在任職保障上，應(yīng)給予人才數(shù)據(jù)庫(kù)成員在任職首席數(shù)據(jù)官上適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，助力構(gòu)建滿足政府?dāng)?shù)據(jù)共享需求的首席數(shù)據(jù)官人才儲(chǔ)備體系。

（三）建立評(píng)價(jià)考核體系規(guī)避“制度”的不確定風(fēng)險(xiǎn)

評(píng)價(jià)考核是確保首席數(shù)據(jù)官盡責(zé)履職和檢驗(yàn)履職效果的必要手段，也是明晰首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享問(wèn)題、提高政府?dāng)?shù)據(jù)共享質(zhì)量的有效路徑。 從本質(zhì)上講，對(duì)首席數(shù)據(jù)官進(jìn)行評(píng)價(jià)考核其實(shí)就是對(duì)其工作完成“好不好”的評(píng)價(jià)。 因此，應(yīng)當(dāng)以首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享的效果為導(dǎo)向建立評(píng)價(jià)考核體系。 在具體落實(shí)上，以效果為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)考核體系應(yīng)遵循客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)相結(jié)合、內(nèi)部考核與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的基本原則，同時(shí)輔之以特殊事件評(píng)價(jià)機(jī)制［22］。

第一，應(yīng)以客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)相結(jié)合的原則設(shè)置評(píng)價(jià)考核指標(biāo)。 首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享的效果可以區(qū)分為主觀效果和客觀效果兩部分。 主觀效果指的是數(shù)據(jù)利用部門(mén)和數(shù)據(jù)提供部門(mén)對(duì)首席數(shù)據(jù)官工作的主觀滿意度。 客觀效果指的是首席數(shù)據(jù)官履職工作的客觀結(jié)果，是對(duì)制度實(shí)踐客觀結(jié)果的評(píng)價(jià)［23］。 在客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的內(nèi)容設(shè)置上，客觀指標(biāo)應(yīng)包含首席數(shù)據(jù)官的選任、培養(yǎng)、儲(chǔ)備等制度是否健全，賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作開(kāi)展是否流暢，是否嚴(yán)格遵循工作流程等內(nèi)容。 主觀指標(biāo)則可通過(guò)對(duì)首席數(shù)據(jù)官制度設(shè)計(jì)、政府?dāng)?shù)據(jù)存儲(chǔ)、傳輸以及監(jiān)管等工作的滿意程度予以體現(xiàn)。

第二，應(yīng)以內(nèi)部考核與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則設(shè)置評(píng)價(jià)考核方式。 內(nèi)部考核方面，可以建立首席數(shù)據(jù)官定期述職報(bào)告制度，要求首席數(shù)據(jù)官對(duì)特定時(shí)期內(nèi)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的基本情況、創(chuàng)新設(shè)計(jì)以及安全保障等情況進(jìn)行匯報(bào)，由本級(jí)或上級(jí)數(shù)字政府建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)述職報(bào)告進(jìn)行考核。 外部評(píng)價(jià)方面，可以邀請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)依據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)共享政策文件的要求設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)首席數(shù)據(jù)官賦能政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第三，應(yīng)構(gòu)建首席數(shù)據(jù)官履職的特殊事件評(píng)價(jià)考核機(jī)制。 特殊事件評(píng)價(jià)考核機(jī)制是指在客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)之外，設(shè)置首席數(shù)據(jù)官履職評(píng)價(jià)的特殊指標(biāo)，此類(lèi)指標(biāo)主要考評(píng)是否出現(xiàn)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享工作造成重大影響的事件。 比如，在首席數(shù)據(jù)官履職期限內(nèi)，是否出現(xiàn)造成重大負(fù)面影響的政府?dāng)?shù)據(jù)泄露事件，是否出現(xiàn)被新聞媒體廣泛報(bào)道并引起良好社會(huì)反響的重大創(chuàng)新舉措等。針對(duì)負(fù)面特殊事件，應(yīng)設(shè)置“一票否決”機(jī)制，認(rèn)定首席數(shù)據(jù)官履職不合格；針對(duì)正面特殊事件，應(yīng)設(shè)置“附加分”機(jī)制，在首席數(shù)據(jù)官原有分值的基礎(chǔ)上添加“附加分”，然后作出履職等級(jí)認(rèn)定。

結(jié) 語(yǔ)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)共享提高政府部門(mén)數(shù)據(jù)的利用價(jià)值已成為世界各國(guó)的一致做法。首席數(shù)據(jù)官制度的引入為政府?dāng)?shù)據(jù)共享注入了新的活力。 在“單一中心”模式下，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享實(shí)踐面臨著諸多困境，如政府?dāng)?shù)據(jù)共享前端的數(shù)據(jù)質(zhì)量難題、政府?dāng)?shù)據(jù)共享過(guò)程中的數(shù)據(jù)處理難題以及政府?dāng)?shù)據(jù)共享后端的數(shù)據(jù)安全難題等。首席數(shù)據(jù)官作為大數(shù)據(jù)時(shí)代因應(yīng)數(shù)據(jù)管理誕生的產(chǎn)物，既符合中國(guó)數(shù)字政府發(fā)展的政策導(dǎo)向，也與政府?dāng)?shù)據(jù)共享建設(shè)工作要求相匹配。 與此同時(shí)，首席數(shù)據(jù)官還可以助力解決政府?dāng)?shù)據(jù)共享面臨的實(shí)踐困境。 但是，首席數(shù)據(jù)官作為一項(xiàng)新制度，面臨“人”的不確定風(fēng)險(xiǎn)和“制度”的不確定風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)頒布規(guī)范性文件的形式為首席數(shù)據(jù)官履職提供規(guī)范依據(jù)保障，并應(yīng)通過(guò)建立人才保障體系規(guī)避“人”的不確定風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)建立評(píng)價(jià)考核體系規(guī)避“制度”的不確定風(fēng)險(xiǎn)。