李志軍

(1.管理世界雜志社，北京 100026； 2.中國社會科學院大學 政府管理學院， 北京 102488)

一、研究背景

營商環(huán)境是一個綜合性的生態(tài)系統(tǒng)，它包括企業(yè)在準入、創(chuàng)業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營、投融資、創(chuàng)新等活動中所面臨的外部環(huán)境[1-3]。良好的營商環(huán)境可以促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)[4]，是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必要要素。并且，優(yōu)化營商環(huán)境還能夠吸引外國投資，提高我國國際聲譽。目前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，優(yōu)化營商環(huán)境是激發(fā)市場主體活力、提升經(jīng)濟發(fā)展動力、實現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措[5]，是提升我國發(fā)展軟實力的重要體現(xiàn)[6]，也是解放生產(chǎn)力，提高我國綜合競爭力的重要方式[7]。

黨的二十大報告兩次提及營商環(huán)境，對營商環(huán)境的建設做出了重要指示：一是完善產(chǎn)權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經(jīng)濟基礎制度，優(yōu)化營商環(huán)境；二是合理縮減外資準入負面清單，依法保護外商投資權益，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。這兩點形成了我國未來打造一流營商環(huán)境的基本導向。優(yōu)化營商環(huán)境是黨中央、國務院在新形勢下作出的重大決策部署，是促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。落實好這兩個指示，必須準確把握當前我國優(yōu)化營商環(huán)境的實踐邏輯，找準當前我國營商環(huán)境存在的不足，進一步優(yōu)化我國營商環(huán)境，并提升我國綜合競爭力。

為了加快打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，黨中央和國務院近年來印發(fā)了一系列推動營商環(huán)境優(yōu)化的中央法規(guī)和政策文件。同時，各省、市、縣也積極響應，從行政機制體制角度采取措施以優(yōu)化營商環(huán)境，放寬市場準入條件、簡化行政審批許可的程序、整合優(yōu)化涉企事項，并加強對企業(yè)的日常監(jiān)督檢查，通過多項優(yōu)化營商環(huán)境的條例，以保證企業(yè)經(jīng)營和運行規(guī)范[1]。從國家層面看，2019年10月世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》顯示，我國營商環(huán)境綜合排名比2018年上升15位，位列第31名。這也是世界銀行發(fā)布營商環(huán)境報告以來，中國首次進入前40名，說明中國的營商環(huán)境建設較以往年度取得了很大進步。從各省份來看，自2015年我國各級政府持續(xù)推動“放管服”改革以來，營商環(huán)境得到持續(xù)優(yōu)化。通過各級政府的努力，我國的營商環(huán)境建設取得了積極成效，營商環(huán)境優(yōu)化取得了顯著的效果。為了厘清我國優(yōu)化營商環(huán)境的邏輯，為進一步優(yōu)化營商環(huán)境提供政策指引，本文將系統(tǒng)梳理國務院和幾個重點城市出臺的營商環(huán)境政策文件，總結(jié)我國優(yōu)化營商環(huán)境的實踐邏輯，并分析當前我國營商環(huán)境優(yōu)化進程中存在的不足，提出一些政策建議。

二、優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施

進入新時代以來，習近平總書記就優(yōu)化營商環(huán)境作出一系列重要講話和指示要求，各級政府在市場化、法治化、國際化、便利化等方面出臺了一系列優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施，持續(xù)深化“放管服”改革，加快構(gòu)建與國際通行規(guī)則相銜接的營商環(huán)境制度體系，完善地方營商環(huán)境評價機制，以評促優(yōu)、以評促改，更大激發(fā)市場活力，增強發(fā)展內(nèi)生動力。

(一)國務院出臺的相關政策

2013年11月，習近平總書記在黨的十八屆三中全會指出，“推進國內(nèi)貿(mào)易流通體制改革，建設法治化營商環(huán)境”，首次正式提出“營商環(huán)境”概念。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在“加快完善現(xiàn)代市場體系”部分，明確提出要“建立法治化營商環(huán)境，建立公平開放透明的市場規(guī)則”。2014年，營商環(huán)境首次被寫入《政府工作報告》，強調(diào)要“堅持積極有效利用外資，推動服務業(yè)擴大開放，打造內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競爭的營商環(huán)境，使中國繼續(xù)成為外商投資首選地”。2015年《政府工作報告》強調(diào)要“修訂外商投資相關法律，健全外商投資監(jiān)管體系，打造穩(wěn)定公平透明可預期的營商環(huán)境”。2018年7月，國務院辦公廳出臺《關于部分地方優(yōu)化營商環(huán)境典型做法的通報》，對開展企業(yè)投資項目承諾制改革、“多規(guī)合一”和完善工程建設項目審批體系改革等28項優(yōu)化營商環(huán)境的典型做法進行通報，旨在促進各地區(qū)、各部門交流互鑒，鼓勵各地區(qū)爭相優(yōu)化營商環(huán)境。同年10月，國務院辦公廳出臺了《關于聚焦企業(yè)關切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》，提出了26項具體措施，對優(yōu)化營商環(huán)境做出具體部署，旨在破解企業(yè)投資生產(chǎn)經(jīng)營中的“堵點”和“痛點”。

2019年8月，國務院辦公廳《印發(fā)全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務分工方案》，從簡政放權、公正監(jiān)管、優(yōu)化政府服務和強化責任擔當4個方面對優(yōu)化營商環(huán)境做出明確部署。2019年9月，《國務院辦公廳關于做好優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措復制推廣借鑒工作的通知》基于北京和上海優(yōu)化營商環(huán)境的典型經(jīng)驗做法，提出了13項供全國復制推廣的改革舉措以及23項供全國借鑒的改革舉措。2019年10月，國務院出臺《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，將“放管服”改革過程中有效的優(yōu)化營商環(huán)境經(jīng)驗上升為系統(tǒng)性、綱領性的法規(guī)，為市場主體營造公平穩(wěn)定的良好環(huán)境。2020年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體的實施意見》，從持續(xù)提升投資建設便利度、進一步簡化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營審批和條件、優(yōu)化外貿(mào)外資企業(yè)經(jīng)營環(huán)境、進一步降低就業(yè)創(chuàng)業(yè)門檻、提升涉企服務質(zhì)量和效率、完善優(yōu)化營商環(huán)境長效機制6方面提出了具體的要求。2020年11月，國務院辦公廳印發(fā)新版《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務分工方案》，突出宏觀政策和深化“放管服”改革的結(jié)合，明確了5個方面25項重點任務。

2021年11月，《國務院關于開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》決定將北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個城市作為營商環(huán)境創(chuàng)新試點，支持地方深化改革先行先試，著力為市場主體減輕負擔，更大力度利企便民。在該文件的指導下，6個城市積極落實各項任務，取得了明顯成效，同時也形成了一批可復制推廣的試點經(jīng)驗。為進一步擴大改革效果，2022年9月，《國務院辦公廳關于復制推廣營商環(huán)境創(chuàng)新試點改革舉措的通知》提出首批在全國復制推廣的營商環(huán)境創(chuàng)新試點改革舉措清單，其中包含50項復制推廣的改革舉措。2022年9月，《國務院辦公廳關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境降低市場主體制度性交易成本的意見》，從破除隱性門檻、規(guī)范涉企收費、優(yōu)化涉企服務、加強公正監(jiān)管和規(guī)范行政權力5個方面部署，旨在降低市場主體的準入門檻和辦事成本，保護市場主體合法權益，為鞏固經(jīng)濟發(fā)展基礎、推動高質(zhì)量發(fā)展釋放更多的制度紅利。2022年10月，國務院辦公廳印發(fā)《第十次全國深化“放管服”改革電視電話會議重點任務分工方案》，持續(xù)深化“放管服”改革，著力提升政務服務效能，推動已出臺政策落地見效。

(二)各地方政府出臺的相關政策

為了響應國務院的號召，各級政府圍繞優(yōu)化營商環(huán)境出臺了一系列政策文件，不斷推動法律法規(guī)完善，筑牢優(yōu)化營商環(huán)境的制度基礎。

一是持續(xù)優(yōu)化市場環(huán)境，積極打造市場化營商環(huán)境。各地方政府出臺了行政審批制度改革政策，通過放管結(jié)合、放管并重來促進形成市場化營商環(huán)境。例如，2020年12月，北京出臺《北京市進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體實施方案》，從投資建設環(huán)境、市場環(huán)境等7個方面對進一步優(yōu)化北京市營商環(huán)境提出了要求；2021年11月，出臺《北京市培育和激發(fā)市場主體活力持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境實施方案》，從保護市場主體、維護公平競爭、知識產(chǎn)權保護、行政審批、投資建設、政務服務、監(jiān)管執(zhí)法、外資外貿(mào)等12個方面提出了362項舉措；2022年8月，出臺《北京市助企紓困優(yōu)化營商環(huán)境若干措施》，圍繞涉企服務、網(wǎng)上辦事、準入準營、擴大經(jīng)營等5個方面，提出了34條改革舉措。2020年12月，山東出臺《山東省人民政府辦公廳關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體若干措施的通知》，從推進投資項目前期審批流程改造、提升工程建設項目審批效率等15個方面提出了貫徹措施，細化為67項具體任務，并逐一明確責任部門。2022年11月，海南出臺《海南省人民政府辦公廳關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境降低市場主體制度性交易成本的實施意見》，從放寬和規(guī)范市場準入、發(fā)揮海南自由貿(mào)易港政策優(yōu)勢、規(guī)范涉企收費、優(yōu)化涉企政務服務、完善監(jiān)管制度、規(guī)范行政權力運行6個方面提出了17項具體實施意見。總體來看，各地政府出臺的這些政策文件都以市場需求為導向，重點關注如何降低企業(yè)經(jīng)營成本、簡化企業(yè)開辦與注銷手續(xù)以及維護市場公平，著力為市場主體打造一個穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好營商環(huán)境，激發(fā)市場活力。

二是扎實推進依法行政，打造法治化營商環(huán)境。實現(xiàn)法治化是保護中小企業(yè)等市場主體，為企業(yè)營造良好環(huán)境的重要手段。部分省市圍繞《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，制定并出臺了適用各地的地方性營商環(huán)境條例，提升了營商環(huán)境法治化程度。將“放管服”改革中行之有效的優(yōu)化營商環(huán)境實踐經(jīng)驗上升為系統(tǒng)性、綱領性的法規(guī)，以推動國家加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。例如，2022年11月，安徽出臺《安徽省打造一流法治化營商環(huán)境行動方案》，提出依法推進公共政策兌現(xiàn)和政府履約踐諾行動等10項重點行動，充分發(fā)揮法治對營商環(huán)境的引領、規(guī)范和保障作用；2022年5月，山西省委政法委出臺《山西政法機關法治化營商環(huán)境建設實施方案》，提出要打造“三無”(無差別、無障礙、無后顧之憂)、“三可”(可預期、可信賴、可發(fā)展)營商環(huán)境，不斷優(yōu)化法治化營商環(huán)境，為全方位推動高質(zhì)量發(fā)展提供堅強法治服務和保障；2022年12月，安徽省宣城市旌德縣司法局印發(fā)《關于建立優(yōu)化營商環(huán)境法治保障工作協(xié)調(diào)機制的意見》，重點圍繞履約踐諾、兌現(xiàn)公共政策、市場準入平等、規(guī)范行政執(zhí)法、優(yōu)化法律服務、強化司法保障等方面，從制度上深化市場主體合法權益保障措施?？傮w來看，各級地方政府都在制度層面確立了公正執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的要求，建立并完善了監(jiān)管機制，持續(xù)推進營商環(huán)境法治化建設。

三是堅持對外開放戰(zhàn)略，著力打造國際化營商環(huán)境。國際化營商環(huán)境能夠促進國內(nèi)外企業(yè)公平競爭，實現(xiàn)高水平對外開放。各地方政府在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，通過實施外資準入負面清單，積極優(yōu)化對外投資環(huán)境，提升通關便利。例如，2022年9月，成都出臺《成都市全面深化國際化營商環(huán)境建設實施方案》，提出優(yōu)化提升投資貿(mào)易便利度、優(yōu)化提升獲得許可便利度等6個方面具體舉措。2022年7月，深圳發(fā)布《深圳市建設營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市實施方案》，從營造競爭有序的市場環(huán)境、打造公正透明的法治環(huán)境、構(gòu)建國際接軌的開放環(huán)境、打造高效便利的政務環(huán)境4個方面提出12項主要實施內(nèi)容。2021年12月，上海印發(fā)《上海市營商環(huán)境創(chuàng)新試點實施方案》，圍繞涉外營商環(huán)境提出優(yōu)化外資項目和境外投資管理服務、提升跨境貿(mào)易便利化水平、優(yōu)化外資企業(yè)和國際人才管理服務3項具體措施。2022年4月，淄博印發(fā)《關于大力提升服務品質(zhì)推動營商環(huán)境國際化的若干措施》，從4個方面提出15條工作措施，旨在推動營商環(huán)境國際化，提高國際貿(mào)易投資便利化水平?？傮w來看，各級地方政府圍繞保障外商投資權益，吸引高質(zhì)量外商投資，推動貿(mào)易和投資自由化便利化等制定出臺了各種政策文件，旨在建設更高水平的對外開放，增強對外貿(mào)易綜合競爭力，打造更優(yōu)的國際化營商環(huán)境。

(三)各地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的特征

1.圍繞《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，形成相關政策體系

各地以“放管服”改革與《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為指引，制定符合當?shù)靥攸c的地方優(yōu)化營商環(huán)境條例，并通過各項政策配合全面優(yōu)化營商環(huán)境。如，北京、山東等地結(jié)合營商環(huán)境評價體系，在開辦企業(yè)、辦理建筑許可、財產(chǎn)登記、政府采購、執(zhí)行合同、獲得信貸、跨境貿(mào)易、企業(yè)人才引進、納稅、獲得電力、政務服務便利化、辦理破產(chǎn)等方面，分別出臺多項有效措施，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。在制定地方優(yōu)化營商環(huán)境條例基礎上，各地對標世界銀行、國家發(fā)展改革委營商環(huán)境評價體系，建立營商環(huán)境評價機制，形成營商環(huán)境評價工作方案，開展營商環(huán)境評價，主動發(fā)現(xiàn)問題，尋求解決方案。

2.明確重點優(yōu)化事項清單，針對性改善營商環(huán)境

在營商環(huán)境評價的基礎上，各地根據(jù)營商環(huán)境評價結(jié)果有針對性地采取行動進一步優(yōu)化營商環(huán)境，形成行動方案。對于其中得分較高的指標，持續(xù)保持其領先優(yōu)勢；對于其中得分較低的指標，查找原因，形成優(yōu)化事項清單，采取必要措施優(yōu)化營商環(huán)境。例如，上海作為改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，2021年3月率先出臺《上海市加強改革系統(tǒng)集成 持續(xù)深化國際一流營商環(huán)境建設行動方案》，即上海營商環(huán)境“4.0版本”，圍繞優(yōu)化政務環(huán)境、提升企業(yè)全生命周期管理服務、營造公平競爭市場環(huán)境、圍繞安商穩(wěn)商全方位強化企業(yè)服務、加強優(yōu)化營商環(huán)境實施保障5方面提出31項任務，共207條舉措。2022年6月，海南出臺《海南自由貿(mào)易港進一步優(yōu)化營商環(huán)境行動方案(2022—2025年)》，涵蓋政務服務“零跑動”，市場“準入即準營”，“信用審批”，國土空間智慧治理，工程建設項目審批制度改革，跨境貿(mào)易自由便利，投資自由便利，知識產(chǎn)權創(chuàng)造、保護和運用等8大領跑行動。2022年6月，山東出臺《山東省營商環(huán)境創(chuàng)新2022年行動計劃》，聚焦激發(fā)市場主體活力、提升投資貿(mào)易便利、推動高質(zhì)量發(fā)展，在19個領域推出166項改革舉措，推動全鏈條優(yōu)化審批、全過程公正監(jiān)管、全周期提升服務，加快打造市場化、法治化、國際化、便利化一流營商環(huán)境。

3.促創(chuàng)新、樹標桿，推廣典型試點案例

在優(yōu)化營商環(huán)境、落實各項營商環(huán)境優(yōu)化政策的同時，各地結(jié)合自身實際，實施創(chuàng)新性舉措，形成先進試點經(jīng)驗。2021年，國務院部署在北京、上海等6個城市開展營商環(huán)境創(chuàng)新試點。各地方政府認真落實試點改革任務，積極探索創(chuàng)新優(yōu)化營商環(huán)境的舉措，取得明顯成效，形成了一批可復制推廣的試點經(jīng)驗。例如，2020年2月，上海制定《上海市全面深化國際一流營商環(huán)境建設實施方案》，從建設現(xiàn)代化市場經(jīng)濟體系的實際需要出發(fā)，借鑒國際國內(nèi)實踐經(jīng)驗，聚焦重點、鞏固成績、補齊短板，探索實施一批突破性、引領性的改革舉措，形成一批可復制、可推廣的治理經(jīng)驗。此外，為打造一流營商環(huán)境標桿城市，2021年12月，上海制定《上海市營商環(huán)境創(chuàng)新試點實施方案》，在10個領域提出172項首批營商環(huán)境創(chuàng)新試點改革事項清單。2022年1月，深圳出臺《深圳市建設營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市實施方案》，在國家101項改革任務基礎上，圍繞營造競爭有序的市場環(huán)境、打造公正透明的法治環(huán)境、構(gòu)建國際接軌的開放環(huán)境、打造高效便利的政務環(huán)境4個維度，從健全透明規(guī)范的市場主體準入退出機制、強化企業(yè)各類生產(chǎn)要素供給保障、構(gòu)建精準主動的企業(yè)服務體系等12個領域提出了200條具體改革舉措，并明確改革分工與時間表。

三、優(yōu)化營商環(huán)境的實踐邏輯

黨的二十大提出，“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”。優(yōu)化營商環(huán)境是建立更加完善的市場經(jīng)濟體制、完善治理體系和提高治理效能的需要。對此，厘清當前我國營商環(huán)境優(yōu)化的實踐邏輯，對我國進一步優(yōu)化營商環(huán)境具有重要意義。為了“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”，需要堅持以下原則。

一是要堅持“市場化”原則。市場化的營商環(huán)境意味著社會資源實現(xiàn)最優(yōu)化配置、更多的是依靠市場這只“看不見的手”進行調(diào)節(jié)的環(huán)境。營造市場化營商環(huán)境的關鍵是處理政府與市場的關系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。優(yōu)化營商環(huán)境要以市場主體需求為導向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。進一步深化“放管服”改革，破除制約生產(chǎn)要素自由流動與有效配置的體制機制障礙，消除市場主體生產(chǎn)經(jīng)營活動中的束縛和桎梏。要堅決破除市場準入壁壘，降低市場準入門檻，進一步簡政放權，減少審批流程，精簡審批手續(xù)，減少市場主體跑動的次數(shù)。充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術手段提升行政審批效率，為市場主體參與資源配置活動創(chuàng)造條件，充分激發(fā)市場主體活力。要最大限度地消除各種保護主義，平等對待各個市場主體，依法保障各類市場主體在政府采購、稅收優(yōu)惠、招投標等方面的公平待遇，形成一個開放、包容、可預期的市場準入模式，實現(xiàn)規(guī)則平等、權利平等、機會平等，進而營造一個開放有序、秩序規(guī)范、公平競爭的環(huán)境氛圍，有效激發(fā)市場主體活力[8]。要優(yōu)化政務服務，及時、準確、全面了解企業(yè)和群眾對政務服務的感受和訴求，有針對性地優(yōu)化政務服務，利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”實現(xiàn)有效的互動治理，建設人民滿意的服務型政府[9]。

二是要堅持“法治化”原則。法治是最好的營商環(huán)境，推進法治化營商環(huán)境改革，可以促進更高水平的雙循環(huán)[10]。法治化的營商環(huán)境意味著要發(fā)揮法治在社會資源配置中的引導、規(guī)范、促進和保障作用，加強法治建設，依法規(guī)范市場主體和政府行為，對違法經(jīng)營的市場主體予以懲治，切實保障市場主體的合法權益。營造法治化營商環(huán)境要消除法治運行過程中市場主體遭遇的不合理、不公平、不公正對待，為市場主體參與生產(chǎn)經(jīng)營活動提供重要支撐和法治保障。要深化專項整治，建立健全政府權責清單制度，規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法程序。堅持有腐必反、有貪必肅，以政府有為推動市場有效、企業(yè)有利、社會有序。要完善信用體系，統(tǒng)一社會信用評價標準，完善企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和公布方案，建立健全與市場主體信用信息相關的司法大數(shù)據(jù)收集、共享和使用機制，構(gòu)建全社會失信主體“一處失信、處處受限”的信用懲罰模式，建立市場監(jiān)管各領域“紅黑名單”，促進社會誠信建設。要監(jiān)督規(guī)范政府的行為，真正把權力關進制度的籠子里，堅持公正公平公開原則，做到規(guī)則公開透明、監(jiān)管公平公正、機會權利公平，依法保護所有市場主體的合法權益，使營商環(huán)境更加穩(wěn)定、公平、透明和可預期[8]。

三是要堅持“國際化”原則。國際化的營商環(huán)境意味著市場主體在準入、經(jīng)營、退出等過程中涉及的政務環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等達到世界一流水平，評價指標體系與國際對接，優(yōu)化營商環(huán)境的制度建設和創(chuàng)新理念、做法和經(jīng)驗獲得國際廣泛認同，可供其他國家借鑒和復制。國際化主要包括“引進來”和“走出去”?！耙M來”是指營造更具吸引力的外商投資營商環(huán)境。通過對標先進國家的營商環(huán)境指標，以國際影響力高的評價方式為參照，找出短板指標，挖掘潛力指標，建立我國營商環(huán)境評價指標。要參考借鑒營商環(huán)境評價較高國家的先進經(jīng)驗，針對性地補短板、強弱項，結(jié)合我國國情逐步逐項構(gòu)建起便利化的政務服務體系，為外資企業(yè)和合資企業(yè)打造一個便捷高效的辦事環(huán)境，為人才打造良好的創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新平臺，吸引海外人才“走進來”，不斷提升我國營商環(huán)境的國際化水平。要對標國內(nèi)特色標準，對照北京、上海、深圳等先進地區(qū)營商環(huán)境評價指標，加強頂層設計，持續(xù)推進和實施地區(qū)營商環(huán)境評價，構(gòu)建符合地區(qū)實際、具有地方特色的評價指標體系，不斷縮小區(qū)域之間的營商環(huán)境差距，助力實現(xiàn)區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，提升整體營商環(huán)境的國際化水平?！白叱鋈ァ笔且劳袊摇耙粠б宦贰背h，加強國際合作，鼓勵優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢技術、優(yōu)勢產(chǎn)品走向國際，積極進行制度建設和創(chuàng)新，向“一帶一路”沿線國家傳播經(jīng)驗，幫助他們營造良好的營商環(huán)境，以便更好地與國際接軌[11]，建設一流的營商環(huán)境。

四、優(yōu)化營商環(huán)境面臨的困難與挑戰(zhàn)

(一)政策法規(guī)體系不完善，未能充分發(fā)揮政策作用

優(yōu)化營商環(huán)境是一個漸進且復雜的過程，涉及各級政府在其中需要承擔的職能，部分改革內(nèi)容也超越地方政府的權限，導致優(yōu)化營商環(huán)境還缺乏系統(tǒng)性。一是雖然目前我國出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，多個省市也響應國家號召，相繼出臺了地方優(yōu)化營商環(huán)境條例，但這些條例缺乏強制性，政策落地情況不一，沒有發(fā)揮政策應有的作用。有的政策落實存在隱性壁壘，缺乏配套細則和操作辦法，宣傳解讀不到位，存在好政策落不了地的現(xiàn)象。二是隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的快速變化，既有政策很多時候已經(jīng)不適用于當前的環(huán)境[12]，營商環(huán)境新政策迅速出臺，但舊政策卻清理不及時，導致政策落實出現(xiàn)延遲。因此，有必要對我國營商環(huán)境相關政策法規(guī)進行及時修改和完善。當前，僅有少數(shù)省市對優(yōu)化營商環(huán)境相關政策進行了修訂，如北京和上海，但無論是從國家層面還是省市層面看，對于政策的修訂工作還有待加強。在瞬息萬變的市場環(huán)境下，政策內(nèi)容也要與時俱進，一方面要進一步橫向完善政策體系，另一方面也要進一步縱向深化政策建設。

(二)任務分工不明確，部門協(xié)同性不足

優(yōu)化營商環(huán)境是一項涉及經(jīng)濟社會改革和對外開放等眾多領域的系統(tǒng)工程，涉及的部門眾多，因此部門間的分工和協(xié)同是影響工作順利開展的重要因素?？v觀現(xiàn)有政策法規(guī)，只有少數(shù)政策在具體的工作內(nèi)容中明確了實施主體。而且，現(xiàn)在很多地區(qū)將營商環(huán)境優(yōu)化工作作為發(fā)改部門等某個或某幾個部門的工作，各部門在推進營商環(huán)境優(yōu)化方面的協(xié)同合作力度不夠。例如，各級政府及部門之間的業(yè)務平臺和信息數(shù)據(jù)割裂，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，業(yè)務審批流程不一致等等，使得企業(yè)和公民會做很多重復性工作，降低了各部門的工作效率[13]。由于每個政策法規(guī)中包含的條目眾多，其工作內(nèi)容涉及多個部門，如果不明確劃分可能會出現(xiàn)工作沒人做或是推諉扯皮的現(xiàn)象。因此，要細化落實，明確規(guī)定每項工作負責的具體部門，提升政策實施效率。同時，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的有效實施離不開各部門之間的協(xié)調(diào)合作。然而，由于各部門的信息來源不同，各部門在合作過程中各自為政，缺乏信息共享，容易出現(xiàn)信息壁壘和信息孤島[14]，導致無法達成政策的總體目標[15-16]。此外，營商環(huán)境相關政策大多為綜合性政策，單一部門很難完全執(zhí)行，因此，應加強部門間的合作，充分調(diào)動和協(xié)調(diào)各部門資源，形成促進《優(yōu)化營商環(huán)境條例》服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合力。

(三)地區(qū)重視程度不同，區(qū)域發(fā)展不均衡

目前，我國不同省市對于優(yōu)化營商環(huán)境的重視程度不同。有些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)比較重視優(yōu)化營商環(huán)境這一問題，切實推動本地“放管服”改革，以國務院印發(fā)的各項政策法規(guī)為指引，結(jié)合本地實際情況出臺符合自身發(fā)展需求和發(fā)展情況的條例和工作方案。例如，2021年12月，上海印發(fā)《上海市營商環(huán)境創(chuàng)新試點實施方案》，新增“著力打造創(chuàng)新引領的營商環(huán)境高地”和“著力打造協(xié)同高效的營商環(huán)境合作示范區(qū)”2方面任務及體現(xiàn)地方特色的71項舉措。2022年5月，深圳印發(fā)《深圳市建設營商環(huán)境創(chuàng)新試點城市實施方案》，除落實國家101項改革任務外，還結(jié)合企業(yè)的訴求，從強化要素新供給、對接國際新規(guī)則、培育優(yōu)質(zhì)新主體3個方面提出了99項“自選動作”改革任務。然而，有些省市對于營商環(huán)境重視程度較低，地方政府改革意識相對滯后，沒有從根本上意識到營商環(huán)境對于提升地方投資吸引力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要性，導致對優(yōu)化營商環(huán)境工作的重視度不夠，工作開展起來較為緩慢。此外，由于我國區(qū)域發(fā)展不平衡，營商環(huán)境水平也呈現(xiàn)出不均衡的狀態(tài)，南北方和不同城市群之間都呈現(xiàn)出較大差異[17-18]。例如，在京津冀、長江三角洲、粵港澳大灣區(qū)、東北地區(qū)、長江經(jīng)濟帶以及黃河流域6大城市群中，黃河流域和東北地區(qū)2個城市群內(nèi)的城市營商環(huán)境指數(shù)遠遠低于全國平均水平，而且同一城市群內(nèi)不同城市的營商環(huán)境水平也有很大差異。產(chǎn)生這些差異的原因主要在于有些國家層面的政策法規(guī)對于經(jīng)濟基礎較為薄弱的地區(qū)無法充分發(fā)揮作用，相關的舉措很難落地，導致這些地區(qū)的企業(yè)很難享受到政策紅利。

(四)缺乏健全的評估體系，第三方評估不足

首先，我國此前對于營商環(huán)境的評估大多基于世界銀行發(fā)布的全球營商環(huán)境報告，然而世界銀行的評價指標體系設計適用于全球各個國家，無法準確反映我國各個省市的實際情況。我國并未出臺正式的營商環(huán)境評價制度，導致各地在開展營商環(huán)境評價時缺乏統(tǒng)一的標準。其次，當前對我國營商環(huán)境政策進行評估的機構(gòu)多為政府機構(gòu)，但由于政府評估機構(gòu)與政策實施部門存在或多或少的利益關系，評估結(jié)果的獨立性和客觀性難以得到保障。最后，我國在優(yōu)化營商環(huán)境效果方面對于第三方評估的重視程度不夠。第三方評估機構(gòu)大多為民間政策研究組織、社會中介評估組織或獨立學者，因此獨立第三方評估機構(gòu)的評價結(jié)果相對更加公正和客觀。近年來，已有一些高校和研究機構(gòu)相繼開展營商環(huán)境評估工作，但由于其社會影響力不足，并未引起政府足夠的重視。

(五)法律體系不健全，政策監(jiān)督不到位

在市場經(jīng)濟中，政府通過法律手段來保證市場經(jīng)濟的穩(wěn)定運行。然而，目前我國并沒有一部全國層面的營商環(huán)境法律。盡管各省市出臺了地方性法規(guī)，例如《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》等，但這些地方性條例屬于政府規(guī)章，并沒有上升到法律層面，我國缺少一部總攬全國營商環(huán)境建設的專項法律。此外，對優(yōu)化營商環(huán)境的政策執(zhí)行力度監(jiān)督不到位，這主要體現(xiàn)在監(jiān)督主體、監(jiān)督力度和監(jiān)督手段三個方面。一是監(jiān)督主體不廣泛。當前我國大多是上級政府有關部門參與監(jiān)督優(yōu)化營商環(huán)境政策執(zhí)行，更多的是內(nèi)部監(jiān)督，因此無法保證政策執(zhí)行監(jiān)督的客觀性和公正性，進而影響了監(jiān)督的有效性。二是監(jiān)督力度不足。當前對于營商環(huán)境的監(jiān)督存在形式主義和官僚主義現(xiàn)象，監(jiān)督機構(gòu)沒有實際起到查明問題、督促整改的作用。三是監(jiān)督手段單一。目前我國優(yōu)化營商環(huán)境政策監(jiān)督的手段還較為傳統(tǒng)，大多為實地走訪、信訪舉報等，盡管有些城市開通了線上監(jiān)督，但實際監(jiān)督效果還有待提升。總體而言，我國沒有充分將新型信息技術手段應用到優(yōu)化營商環(huán)境政策監(jiān)督中。

五、優(yōu)化營商環(huán)境的路徑與政策建議

(一)加強頂層設計，完善法規(guī)體系

優(yōu)化營商環(huán)境，要著眼于整個系統(tǒng)，進行頂層設計。一是持續(xù)從國家層面制定優(yōu)化營商環(huán)境的政策法規(guī)，制定強制性指標和激勵性指標，既有“規(guī)定動作”又有“自選動作”，確保各個省市在政策執(zhí)行過程中的強制性和自主性，避免有些地區(qū)視國家政策于無物。鼓勵各省市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，制定符合當?shù)厥袌鲋黧w發(fā)展需求的改革措施。二是政府應該因地制宜優(yōu)化營商環(huán)境，針對欠發(fā)達地區(qū)，出臺更為切實可行的政策法規(guī)優(yōu)化城市營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力和社會創(chuàng)造力，支持有一定差序格局的多元均衡型高質(zhì)量發(fā)展路徑[19]。例如，可以針對各個省市營商環(huán)境的實際情況，調(diào)查分析市場主體對營商環(huán)境的預期以及當前存在的問題，根據(jù)調(diào)研結(jié)果研究制定有針對性的營商環(huán)境優(yōu)化方案。三是及時修改完善已有的政策法規(guī)，使政策法規(guī)滿足當前發(fā)展需要，對于不適用的條款和已經(jīng)實現(xiàn)的條款要及時修訂，增加新條款以解決新問題。

(二)明確權責清單，強化政策協(xié)同

優(yōu)化營商環(huán)境的目的是為市場主體營造良好的創(chuàng)業(yè)干事環(huán)境，激發(fā)市場主體的活力。因此，各部門應通力合作，共同推動政策的順利實施。一是政府在政策制定過程中要完善權責清單，無論是國家層面還是省市層面都應該明確具體的任務分工，將不同的工作內(nèi)容落實到具體部門。例如，參考2020年11月國務院辦公廳印發(fā)的《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務分工方案》的制定思路，在每一項具體措施后面注明牽頭部門和負責部門，確保政策中的每一項內(nèi)容可以落實到位，這也為后續(xù)評價各部門工作提供切實依據(jù)。二是要加強各部門間的協(xié)同，打破信息孤島，避免各自為政?？梢赃\用人工智能、大數(shù)據(jù)等信息技術手段加強部門間的聯(lián)系，互通有無，提升政策執(zhí)行協(xié)同性，消除營商環(huán)境政策在不同領域、部門和層級之間的障礙，提高政策的連貫性、一致性和協(xié)同性。

(三)加大宣傳力度，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展

優(yōu)化營商環(huán)境是提升區(qū)域競爭力的迫切需要，也是高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。通過提升各省市對營商環(huán)境的重視程度，加強地區(qū)間合作，可以有效緩解我國營商環(huán)境發(fā)展不均衡的問題。一是需要提升落后地區(qū)對優(yōu)化營商環(huán)境的重視程度。可以通過宣傳典型經(jīng)驗、獎勵先進城市等一系列做法，讓各部門深刻認識到優(yōu)化營商環(huán)境的重要性，學習先進經(jīng)驗。例如，2022年9月《國務院辦公廳關于復制推廣營商環(huán)境創(chuàng)新試點改革舉措的通知》為各個省市列出了可復制推廣的具體改革舉措。二是加強地方政府間的合作，以城市群為切入點，推進城市群一體化建設。核心城市應主動發(fā)揮自身的引領示范作用，例如成渝城市群地區(qū)，應當以成都和重慶為核心區(qū)域，進一步引領周圍城市不斷改革并釋放經(jīng)濟活力。在營商環(huán)境政策制定過程中，應綜合考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在不同區(qū)域之間流動，實現(xiàn)“先優(yōu)帶后優(yōu)”,持續(xù)優(yōu)化區(qū)域整體營商環(huán)境[4]。

(四)健全評估體系，引入第三方評估

雖然我國營商環(huán)境得到持續(xù)改善，營商環(huán)境世界排名穩(wěn)步提升，但國內(nèi)區(qū)域間營商環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展等存在一定差異，世界銀行評價體系運用于我國區(qū)域營商環(huán)境評估時也遭遇了“水土不服”。因此，深入認識新時代中國營商環(huán)境，構(gòu)建科學、符合中國國情的營商環(huán)境評價體系，對于提升政府治理能力和治理水平，促進企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)具有重要意義。推動營商環(huán)境優(yōu)化，提升營商環(huán)境政策效能，需要完善營商環(huán)境政策評估體系，重視第三方評估機構(gòu)的力量。一是完善營商環(huán)境評價指標體系，建立具有中國特色的營商環(huán)境評估體系[20]。在國家層面可以制定營商環(huán)境評價辦法，為各地開展營商環(huán)境評價提供統(tǒng)一標準，明確營商環(huán)境評價的機制、程序、方法和標準，提升營商環(huán)境評價工作的規(guī)范性和法治化水平。二是發(fā)揮第三方評估機構(gòu)的作用，在營商環(huán)境政策評估中更多引入第三方評估機構(gòu)，公開擇優(yōu)選取社會第三方機構(gòu)參與到優(yōu)化營商環(huán)境政策評估中，開展獨立評估。還可以對多方機構(gòu)的評估結(jié)果進行對比，有助于營商環(huán)境政策的進一步優(yōu)化和完善。三是要為第三方評估機構(gòu)提供制度保障，為第三方評估機構(gòu)開放數(shù)據(jù)獲取權和使用權，確保他們能夠獲得相關基礎數(shù)據(jù)，提高評估結(jié)果的準確性和可靠性。

(五)完善法律體系，加強政策監(jiān)督

習近平總書記指出，“法治是最好的營商環(huán)境”，優(yōu)化營商環(huán)境需要發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。因此，我國應盡快建立一部營商環(huán)境專項法律，完善立法機制和程序，提高公眾參與度，充分聽取各方意見，用法律來規(guī)范市場主體行為、市場秩序和政府宏觀調(diào)控，從法治層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供有力保障。同時，通過智能化建設提高司法效率[21]，確保社會主義市場經(jīng)濟健康運行和發(fā)展。例如，山東省棗莊市2022年已經(jīng)啟動優(yōu)化營商環(huán)境立法工作。此外，政策監(jiān)督是政策執(zhí)行過程的保障環(huán)節(jié)，我國應擴大優(yōu)化營商環(huán)境政策監(jiān)督主體，強化監(jiān)督力度，豐富監(jiān)督手段。一是擴大監(jiān)督主體，廣泛吸納社會力量參與政策監(jiān)督，多方監(jiān)督確保監(jiān)督的公平性，實現(xiàn)營商環(huán)境政策合法高效地推進。例如，可以簽署第三方監(jiān)督協(xié)議，引導發(fā)揮媒體監(jiān)督的靈活性和時效性。二是構(gòu)建科學有效的行政權力運行制約和監(jiān)督體系，建立相應的問責機制，促進跨部門、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法，加強對政府和社會各界的法治監(jiān)督。三是創(chuàng)新監(jiān)督形式，充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新型信息技術手段，推進線上線下監(jiān)督相結(jié)合，多措并舉提升監(jiān)督水平。例如，赤峰市紅山區(qū)向區(qū)政務服務中心派駐優(yōu)化營商環(huán)境專班，開展沉浸式監(jiān)督、體驗式監(jiān)督，常態(tài)化開展效能監(jiān)察，并實行“碼上監(jiān)督”，暢通監(jiān)督舉報綠色通道。