孟作為 上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院

稅務(wù)稽查是稅務(wù)監(jiān)管的重要組成部分，是保障國家收入，打擊違法犯罪，促進(jìn)市場(chǎng)環(huán)境公平有序發(fā)展的重要手段。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，市場(chǎng)主體的復(fù)雜性和多樣性不斷增強(qiáng)，稅收監(jiān)管難度也不斷增加，面對(duì)新形勢(shì)，稽查部門急需轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新監(jiān)管方式，迎接挑戰(zhàn)，為國家稅收事業(yè)做好保障。現(xiàn)在是“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，各行業(yè)均已開展信息化、智能化建設(shè)，新的技術(shù)也為稽查監(jiān)管升級(jí)提供了發(fā)展機(jī)遇。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代下的監(jiān)管

2015 年10 月，黨的十八屆五中全會(huì)正式提出“實(shí)時(shí)國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，表明國家對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的重視程度的提高，已經(jīng)上升到了國家戰(zhàn)略的層面。十九屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出到2035 年基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。我們需要以中央精神為指導(dǎo)依據(jù)，明確監(jiān)管改革的方向，不斷完善法律法規(guī)的建設(shè)，加強(qiáng)事中事后的管理，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、信息化對(duì)監(jiān)管方面的賦能，優(yōu)化監(jiān)管流程設(shè)置和職責(zé)管理，加強(qiáng)績效考評(píng)模式，不斷提高監(jiān)管治理能力。政府監(jiān)管理論要求政府在行使公權(quán)力的時(shí)候做到“精準(zhǔn)有效”，應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代科技手段，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息化方式推動(dòng)監(jiān)管創(chuàng)新，不斷提升監(jiān)管的精準(zhǔn)化、智能化水平，全面實(shí)施“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和信用監(jiān)管方式。2019 年9 月，國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》中提出應(yīng)充分發(fā)揮現(xiàn)代科技手段在事中事后監(jiān)管中的作用，依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等手段優(yōu)化監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能最大化。2021 年3 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，該文件提出到2023 年要基本建成“無風(fēng)險(xiǎn)不打擾、有違法要追究、全過程強(qiáng)智控”的智慧稅務(wù)執(zhí)法新體系，利用數(shù)字化手段，全面升級(jí)執(zhí)法、服務(wù)、監(jiān)管能力。數(shù)字化、智能化是政府監(jiān)管的改革方向，是監(jiān)管的未來應(yīng)有的形式?？梢钥闯?，國家對(duì)于監(jiān)管的改革有著明確的方向，“智能化”是稽查監(jiān)管的未來。

二、當(dāng)前稅務(wù)稽查監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題

(一)工作流程仍靠人力為主

目前，稅務(wù)機(jī)關(guān)已經(jīng)在著手推進(jìn)大數(shù)據(jù)在監(jiān)管領(lǐng)域的應(yīng)用，除了現(xiàn)有的金稅三期的全面建成和使用，上海市稅務(wù)局搭建了全新的“智能稽查系統(tǒng)”，基于現(xiàn)有的系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)如“電子公告送達(dá)”等工作，大大減少了一線人員送達(dá)文書上的工作量。但現(xiàn)有的系統(tǒng)和功能對(duì)數(shù)據(jù)的利用仍不夠充分。

稽查查案的工作流程主要依靠人工和紙質(zhì)資料，人力資源配置不足導(dǎo)致稽查部門無法承受更多的立案數(shù)量，反應(yīng)了稽查信息化手段的缺失：首先，稽查工作以線下流程和線上流程相結(jié)合的方式進(jìn)行，一般是線上流程推送完畢后，線下的紙質(zhì)資料同時(shí)需要簽字、蓋章和轉(zhuǎn)交、歸檔，這樣的流程設(shè)置使得線上系統(tǒng)的存在意義大大降低，只會(huì)加大一線檢查人員的工作量，并沒有體現(xiàn)出計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)步而發(fā)展出的線上流程優(yōu)勢(shì)。其次，在一線檢查工作中，案件查前往往需要檢查人員進(jìn)行案頭分析工作，當(dāng)前的稽查工作系統(tǒng)，只是提供了各項(xiàng)數(shù)據(jù)的展示，如申報(bào)數(shù)據(jù)、企業(yè)開具發(fā)票數(shù)據(jù)、企業(yè)收受發(fā)票數(shù)據(jù)等，并未提供真正可供參考的數(shù)據(jù)分析，檢查人員仍然需要在系統(tǒng)外自行整合數(shù)據(jù)，自己利用Excel 或其他軟件工具進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和疑點(diǎn)研究，這樣的稽查系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)的利用明顯不足，未對(duì)稽查的查案工作產(chǎn)生明顯助力。這與中央提出的“以數(shù)治稅”和“智能化監(jiān)管”理念相比還有較大差距。

(二)多部門之間信息不互通

稽查系統(tǒng)未打通與其他部門之間的信息互通、共享，如檢查發(fā)票違法案件的工作中，檢查人員需要經(jīng)常對(duì)涉嫌虛開的企業(yè)進(jìn)行銀行流水的查證工作，需要線下親自前往銀行網(wǎng)點(diǎn)，提交紙質(zhì)蓋章文書，申請(qǐng)對(duì)企業(yè)的賬戶進(jìn)行依法查詢，由于各個(gè)銀行網(wǎng)點(diǎn)的工作流程不同，往往不能當(dāng)場(chǎng)拿到查詢結(jié)果，因此僅是檢查銀行存款賬戶這一行為就需要檢查人員進(jìn)行兩次，耽誤很多工作時(shí)間，同時(shí)查詢結(jié)果也分為紙質(zhì)版和電子版，如果檢查人員拿到的是紙質(zhì)版資料，那就更難以利用計(jì)算機(jī)技術(shù)對(duì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)查找和分析。

(三)數(shù)據(jù)人才明顯不足

目前，稽查部門人力資源相對(duì)緊缺，以上海市為例，稽查部門普遍存在較為嚴(yán)重的老齡化現(xiàn)象，年輕力量明顯偏少，臨退休人員較多。同時(shí)，稽查部門的干部擁有財(cái)會(huì)技能的居多，計(jì)算機(jī)、信息技術(shù)等方面人才較少，既擅長數(shù)據(jù)分析又精通財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的人才更是少之又少，干部普遍對(duì)大數(shù)據(jù)的概念不夠強(qiáng)，無法在工作中真正想到和使用到大數(shù)據(jù)技術(shù)。

這種人才缺失的背景下，難以真正提升稽查監(jiān)管的效率和能力，因?yàn)樗幸蛩貧w根到底，還是靠人才。稅務(wù)部門目前也缺少這方面的培訓(xùn)，但好在近些年對(duì)此的重視逐漸加強(qiáng)，越來越多擁有計(jì)算機(jī)專業(yè)背景的新人加入到了稅務(wù)稽查的行列中來，給監(jiān)管帶來了新鮮血液。

三、國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

(一)美國

美國的稅務(wù)監(jiān)管部門是美國國稅局(Internal Revenue Service，簡稱IRS)。首先，在數(shù)據(jù)采集方面，美國對(duì)于涉稅數(shù)據(jù)掌握的較為全面，得益于他們?cè)谏娑悢?shù)據(jù)采集方面做出的努力。早期，美國就建立了專門用于收集和交換稅收數(shù)據(jù)的情報(bào)機(jī)構(gòu)，根據(jù)稅收業(yè)務(wù)的類型，使用不同的稅收交換機(jī)制。美國建立了第三方申報(bào)納稅信息的制度，要求第三方必須填寫相關(guān)的申報(bào)信息，并抄送給納稅人。同時(shí)，要求電子交易平臺(tái)提供用戶的交易信息，對(duì)電子交易進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。IRS 還有權(quán)力直接獲取在美國開展金融業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)的公民賬戶信息。

除此之外，IRS 不僅以申報(bào)表、銀行數(shù)據(jù)和情報(bào)處數(shù)據(jù)作為涉稅數(shù)據(jù)來源，還每年向第三方商業(yè)機(jī)構(gòu)支付大額的數(shù)據(jù)采集費(fèi)用，以購買昂貴的信息資源，確保國稅局工作人員及時(shí)掌握企業(yè)和個(gè)人的準(zhǔn)確、全面、有時(shí)效的信息。

在大數(shù)據(jù)監(jiān)管方面，IRS 專有一套內(nèi)部的數(shù)字系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)銀行、企業(yè)的交易數(shù)據(jù)，監(jiān)管資金流水，對(duì)于超過1萬美元的資金交易，都需要填寫申報(bào)表進(jìn)行納稅申報(bào)，系統(tǒng)會(huì)自行監(jiān)管和計(jì)算企業(yè)的遺漏信息。IRS 還組建了數(shù)據(jù)分析與統(tǒng)計(jì)部門，他們有專門的大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，負(fù)責(zé)對(duì)涉稅信息進(jìn)行收集、分析和成果共享，其研究出了一套納稅人行為預(yù)測(cè)的模型，能夠同時(shí)處理超過數(shù)以億計(jì)的涉稅數(shù)據(jù)，用于智能化的分析納稅人畫像和及早發(fā)現(xiàn)納稅人的不法企圖。正因?yàn)檫@樣，美國在應(yīng)用大數(shù)據(jù)監(jiān)管方面走在了世界的前列，加上其嚴(yán)厲的處罰和完善的信用體系，IRS 產(chǎn)生了極強(qiáng)的監(jiān)管威懾力。

(二)澳大利亞

澳大利亞聯(lián)邦稅務(wù)局(Australian Taxation Office,簡稱ATO)，利用電子系統(tǒng)對(duì)稅收的事前監(jiān)控也較為完善和成熟。在稅收信息采集上，ATO 有較大的權(quán)力，其同樣從內(nèi)部渠道和外部渠道兩個(gè)方面收集信息，信息來源包括企業(yè)的納稅申報(bào)表、路透社、銀行、證券交易信息等。同時(shí)，ATO與其財(cái)政、海關(guān)等部門建立了互通的數(shù)據(jù)庫，以及時(shí)共享和調(diào)取納稅人的涉稅信息，充足的數(shù)據(jù)為其對(duì)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類打下了良好的基礎(chǔ)。

(三)英國

英國皇家稅務(wù)與海關(guān)總署(HM Revenue Customs,簡稱HMRC)在大數(shù)據(jù)治稅方面也做出了許多努力，該機(jī)構(gòu)曾頒布《稅務(wù)數(shù)字化行動(dòng)計(jì)劃》，其后又完善了數(shù)字化稅務(wù)戰(zhàn)略，積極推廣數(shù)字稅務(wù)賬戶，用于征納和識(shí)別納稅人的身份，使得納稅人一切交易行為都與該數(shù)字賬戶關(guān)聯(lián)，做到了既“無干擾”，也能動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)管。在數(shù)據(jù)收集方面，英國皇家稅務(wù)和海關(guān)總署既擁有向納稅人獲取經(jīng)營信息和涉稅信息的權(quán)力，也擁有獲取第三方檔案數(shù)據(jù)的權(quán)力，同時(shí)有權(quán)以稅收為目的，進(jìn)入任何經(jīng)營地進(jìn)行涉稅評(píng)估和稽查。特別是在金融機(jī)構(gòu)方面，英國的金融法案將包括銀行在內(nèi)的各金融機(jī)構(gòu)列為“數(shù)據(jù)持有方”之一，稅務(wù)部門有權(quán)要求對(duì)方直接為其提供數(shù)據(jù)，因此，英國稅務(wù)部門可以進(jìn)行交易賬戶信息的全面數(shù)據(jù)分析，識(shí)別出其中的交易異常值，從而確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

綜上所述，各個(gè)國家都在積極推進(jìn)數(shù)據(jù)管稅，利用新技術(shù)提高監(jiān)管的水平同時(shí)優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)了納稅遵從，從涉稅信息采集上來看，各國都采取最大程度地獲取納稅人的信息，減少稅務(wù)監(jiān)管部門的信息盲點(diǎn)，美、澳、英都充分與銀行、海關(guān)、財(cái)政等部門進(jìn)行了信息共享，而且都采集了第三方的情報(bào)數(shù)據(jù)，有助于打破信息不對(duì)稱現(xiàn)象。在信息利用方面，上述三個(gè)國家都有對(duì)信息的智能化分析利用，并用于實(shí)時(shí)監(jiān)管和今早發(fā)現(xiàn)違法行為。

四、對(duì)策及建議

(一)深入推進(jìn)信息化系統(tǒng)建設(shè)

繼續(xù)建立完善智能化的稽查系統(tǒng)，讓更多的工作流程線上化、電子化，簡化甚至取消低效和意義不大的線下流程，例如：繼續(xù)拓展開發(fā)金三系統(tǒng)、智能稽查系統(tǒng)的新功能，完善電子簽章、電子審批、電子推送、電子歸檔工作，并不斷推進(jìn)其在一線工作中的深度使用，原有的線下靠手工簽字、蓋章、審批的紙質(zhì)工作流程全部轉(zhuǎn)移到線上信息系統(tǒng)，提高整個(gè)工作效率。改變現(xiàn)有的線上線下同步走的工作模式，切實(shí)減少基層一線的工作負(fù)擔(dān)，把有限的資源和時(shí)間放在檢查工作上。同時(shí)，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能、深度學(xué)習(xí)在稽查監(jiān)管中的運(yùn)用，通過人工智能技術(shù)作為輔助查案的工具，經(jīng)過整合、訓(xùn)練的人工智能模型可用作風(fēng)控管理、稽查疑點(diǎn)分析、事前預(yù)警、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)畫像等場(chǎng)景，減少對(duì)人主觀判斷的依賴，真正實(shí)現(xiàn)智能化、數(shù)字化稽查。

(二)打通數(shù)據(jù)壁壘

加強(qiáng)多部門之間數(shù)據(jù)共享，情報(bào)共享。加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他部門如公安、銀行、財(cái)政、市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)等機(jī)構(gòu)的合作，結(jié)合三年來的四部門聯(lián)合“雙打”的經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享、線索互通，并建立常態(tài)化機(jī)制。例如，與銀行部門合作，使用銀行交易數(shù)據(jù)和稅務(wù)部門申報(bào)數(shù)據(jù)、發(fā)票電子底賬數(shù)據(jù)相匹配，對(duì)企業(yè)的全業(yè)務(wù)、全交易數(shù)據(jù)充分開發(fā)利用，減少征納雙方信息不對(duì)稱程度，減少一線檢查人員不斷實(shí)地銀行取證的流程時(shí)間，提高辦案效率。

(三)培養(yǎng)系統(tǒng)內(nèi)高層次數(shù)據(jù)人才

人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)的浪潮席卷各個(gè)行業(yè)，數(shù)據(jù)型人才在社會(huì)發(fā)展中起到了越來越重要的作用。學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)，如美國等發(fā)達(dá)國家均設(shè)有專業(yè)的數(shù)據(jù)分析團(tuán)隊(duì)，利用各稅種申報(bào)數(shù)據(jù)、銀行交易、第三方等數(shù)據(jù)，開發(fā)有納稅人行為數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)模型，對(duì)納稅人的行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)和“無干擾化”監(jiān)管。積極探索人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)在我國稅務(wù)稽查上的應(yīng)用，將大數(shù)據(jù)分析、人工智能、區(qū)塊鏈、機(jī)器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)等技術(shù)列入內(nèi)部培訓(xùn)的重要基礎(chǔ)，招錄并逐漸培養(yǎng)出系統(tǒng)內(nèi)部的既熟悉稅收業(yè)務(wù)又精通大數(shù)據(jù)技術(shù)的復(fù)合型人才，建設(shè)數(shù)據(jù)分析專業(yè)團(tuán)隊(duì)，為構(gòu)建智慧稽查監(jiān)管體系提供人力保證?！?/p>