李博強(qiáng)

（福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院，福建福州 350007）

康熙統(tǒng)一臺(tái)灣后，設(shè)立臺(tái)灣府，隸屬福建布政司，參照大陸的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)架構(gòu)，形成閩臺(tái)一體的發(fā)展模式。臺(tái)灣地區(qū)的鹽政在清代時(shí)期不斷發(fā)展，其中經(jīng)歷興衰、變革，與福建地區(qū)的專賣(mài)體制緊密聯(lián)系在一起。并且，福建的鹽業(yè)生產(chǎn)技術(shù)傳入臺(tái)灣，臺(tái)灣鹽場(chǎng)得到不斷開(kāi)辟，曬場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大，鹽產(chǎn)數(shù)額提升，鹽專賣(mài)制日益完善，成為清政府開(kāi)發(fā)臺(tái)灣、鞏固統(tǒng)一的重要舉措。值得注意的是，由于產(chǎn)銷(xiāo)分離及官辦鹽務(wù)的存在，臺(tái)灣的私鹽問(wèn)題也較為突出，與其它行銷(xiāo)區(qū)域趨同，私鹽弊病伴隨政局的衰頹而日益深重。

在研究清代時(shí)期鹽專賣(mài)體制下的私鹽問(wèn)題時(shí)，學(xué)界或較多的從宏觀層面進(jìn)行闡述分析，或?qū)⒔裹c(diǎn)集中于兩淮、湖廣和四川地區(qū)，而以閩臺(tái)地區(qū)為中心進(jìn)行研究的較少。[1]部分學(xué)者涉及臺(tái)灣地區(qū)私鹽問(wèn)題的研究，研究視角大多集中在北臺(tái)灣新竹地區(qū)，注重分析私鹽問(wèn)題的成因及其表現(xiàn)，挖掘私鹽現(xiàn)象屢禁不絕的現(xiàn)實(shí)中縣官與鹽官的行政博弈的問(wèn)題。[2]現(xiàn)有研究總體上呈現(xiàn)了研究視角單一和解讀碎片化的問(wèn)題，屬于典型的“就臺(tái)灣論臺(tái)灣”，一是未將清代時(shí)期臺(tái)灣地區(qū)的鹽政置于清政府統(tǒng)治下的鹽政體系進(jìn)行總體討論；二是沒(méi)有深入探究閩臺(tái)關(guān)系視角下“唐鹽接濟(jì)”的問(wèn)題。因此，本文以《臺(tái)灣文獻(xiàn)史料叢刊》和《淡新檔案》等資料作為基礎(chǔ)史料，重點(diǎn)探討臺(tái)灣地方政府如何在制度層面進(jìn)行建構(gòu)，實(shí)踐層面進(jìn)行操作，力圖改革私鹽弊政。同時(shí)，為充分論述“唐鹽接濟(jì)”的問(wèn)題，本文的研究時(shí)限也適當(dāng)延伸至甲午戰(zhàn)后，即日本殖民統(tǒng)治臺(tái)灣的前十年。

一、改革私鹽弊病：制度層面的建構(gòu)

臺(tái)灣鹽業(yè)生產(chǎn)起源較早，素被稱為“魚(yú)鹽滋生”之地。1683 年，清政府統(tǒng)一臺(tái)灣后，進(jìn)行一系列政治、經(jīng)濟(jì)制度構(gòu)建。為羈縻人心，同時(shí)鑒于治理臺(tái)灣初期，臺(tái)灣鹽業(yè)受戰(zhàn)亂及課稅繁重等因素影響，造成鹽丁逃散、鹽場(chǎng)失修，鹽業(yè)蕭條的情形，于是一切內(nèi)政多從臺(tái)灣舊制，并未實(shí)行內(nèi)地所推行的鹽專賣(mài)制。[3]“鹽皆歸于民曬民賣(mài)。其鹽埕餉銀，由臺(tái)、鳳兩邑分征批解”[4]。然而，自由運(yùn)銷(xiāo)在實(shí)行過(guò)程中，源于“民曬民賣(mài)，價(jià)每不平”[5]，“時(shí)低時(shí)昂，分爭(zhēng)迭起，官府亦厭聽(tīng)訟之煩”[6]。而且，內(nèi)地私鹽的流入，也一定程度上影響到本島鹽業(yè)的銷(xiāo)售。臺(tái)灣縣知縣季麟光就指出：“官鹽之不行，實(shí)由私鹽之撓阻，臺(tái)灣環(huán)海，港澳甚多，泊舟之處即賣(mài)鹽之處，奸商之私鹽即不及問(wèn)，悍卒之私鹽則不敢問(wèn)。蓋奸商潛匿遠(yuǎn)港，與漁人私相交賣(mài)，縣官無(wú)分身兼視之法也，悍卒之來(lái)多系營(yíng)船，虎威狐假，不容盤(pán)驗(yàn)，縣官有抗顏起釁之慮也。所以私鹽既多，官鹽難銷(xiāo)……而私鹽禁不嚴(yán)，仍聽(tīng)其公然出入……將使在臺(tái)無(wú)食官鹽之民，其害寧可問(wèn)乎”[7]。由此可見(jiàn)，官鹽難以與私鹽相抗衡，鹽政弊端層見(jiàn)疊出，政府不勝其擾。福建總督覺(jué)羅滿保在雍正三年（1725）指出臺(tái)灣雖“遠(yuǎn)在海外，民番雜處，土俗民情與內(nèi)地不同”，但應(yīng)仿照內(nèi)地的鹽專賣(mài)制，“官給價(jià)銀，盡數(shù)收買(mǎi)……府治則設(shè)館，聽(tīng)民赴買(mǎi)……一出銀兩，除撥還鹽本及支給外，悉以歸公?！盵8]從而保證“灶既樂(lè)得多價(jià)，民亦皆食賤鹽，兩皆稱便”的局面。在此建議下，雍正四年（1726）四月，清政府正式廢除自由運(yùn)銷(xiāo)，實(shí)行鹽專賣(mài)制，希冀實(shí)現(xiàn)“既絕私煎、私販之弊，復(fù)無(wú)忽低、忽昂之患；裕課便民，誠(chéng)胥善焉”[9]。

實(shí)行鹽專賣(mài)制的核心要旨在于仿照大陸鹽政體制實(shí)行產(chǎn)銷(xiāo)分離、行商銷(xiāo)售的模式。在管理方式上，規(guī)定全臺(tái)鹽政，由“臺(tái)灣府專管”[10]。臺(tái)灣知府在府治之內(nèi)設(shè)立鹽館，為總匯全臺(tái)鹽課之地，又稱為“鹽課大館”。[11]臺(tái)灣府并未實(shí)行戶部頒發(fā)的引票，而是獨(dú)自印發(fā)支單、路引，既作為各館繳課后支鹽之依據(jù)，又作為領(lǐng)運(yùn)后之運(yùn)鹽憑證。[12]依據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料，清代中前期臺(tái)灣的鹽專賣(mài)應(yīng)是推行官收，即將各場(chǎng)曬丁之鹽，官給價(jià)銀，盡數(shù)收買(mǎi)，然后既有官運(yùn)，又有商運(yùn)的產(chǎn)銷(xiāo)體制，商運(yùn)則體現(xiàn)在“鳳山、諸羅、彰化、澎湖等處路遠(yuǎn)，難以官運(yùn)，俱招殷實(shí)販戶買(mǎi)運(yùn)行銷(xiāo)”[13]。實(shí)現(xiàn)“官收、官商運(yùn)”，就可以在府治之內(nèi)，設(shè)立鹽館，不準(zhǔn)鹽民私自銷(xiāo)售，所產(chǎn)食鹽必須統(tǒng)歸鹽館收購(gòu)，貯存在鹽館附設(shè)的官庫(kù)，稱為“官鹽”，如果產(chǎn)戶與民私相買(mǎi)賣(mài)，就是“私鹽”，訂有刑章，違者處罰。府治之下，各縣販賣(mài)“官鹽”的商戶，必須經(jīng)有司核準(zhǔn)，并頒領(lǐng)“鹽引”，再由府內(nèi)鹽館依各縣人數(shù)，核發(fā)銷(xiāo)鹽數(shù)量，發(fā)給各縣鹽商，轉(zhuǎn)售給居民。

與其它鹽產(chǎn)區(qū)不同的是，在產(chǎn)銷(xiāo)體系上，臺(tái)灣食鹽運(yùn)銷(xiāo)以自產(chǎn)自銷(xiāo)為主，產(chǎn)于本地銷(xiāo)于本地。相對(duì)來(lái)說(shuō)，這種自給自足的產(chǎn)銷(xiāo)模式，能夠有利于保持食鹽生產(chǎn)的穩(wěn)定性，便于商人運(yùn)銷(xiāo)及政府收稅。當(dāng)然，臺(tái)灣食鹽僅限銷(xiāo)售本地，銷(xiāo)售地域較為單一，產(chǎn)量較為恒定，容易導(dǎo)致生產(chǎn)食鹽的質(zhì)量較差，價(jià)格較高，增加百姓生活負(fù)擔(dān)，而且給福建沿海私鹽的侵銷(xiāo)提供一定市場(chǎng)。到同治元年（1862），經(jīng)戴春潮之亂，私風(fēng)益熾，官鹽幾無(wú)銷(xiāo)路，販商多數(shù)歇業(yè)，曬丁無(wú)以為生，邊遠(yuǎn)人民又有淡食之苦。[14]為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)臺(tái)灣的鹽政管理，改革私鹽積弊，同治六年（1867），清政府將全臺(tái)鹽務(wù)移交給臺(tái)灣兵備道管轄，以臺(tái)灣道兼任鹽務(wù)督辦，設(shè)立全臺(tái)鹽務(wù)總局，主持鹽政。[15]另外，在臺(tái)南設(shè)立臺(tái)南鹽務(wù)總局，主管產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)業(yè)務(wù)，管理鹽產(chǎn)，俾利官收。在運(yùn)鹽要道及沿海地區(qū)，密布員兵駐扎，嚴(yán)緝私賣(mài)私販，在銷(xiāo)岸要地，則劃分區(qū)域，各設(shè)總館?？傪^之下，視銷(xiāo)額之多寡，分設(shè)子館，辦理銷(xiāo)務(wù)。在邊遠(yuǎn)銷(xiāo)少之地方，則有商人設(shè)立贌館，承辦零銷(xiāo)。[16]田秋野就針對(duì)臺(tái)灣府實(shí)行全面控制鹽業(yè)運(yùn)銷(xiāo)的措施指出：“較諸就場(chǎng)販?zhǔn)?，放任運(yùn)銷(xiāo)之專賣(mài)，自勝一籌”，原因在于“總館按其轄銷(xiāo)境內(nèi)需鹽數(shù)量，申請(qǐng)總局，領(lǐng)發(fā)館引，藉以稽核發(fā)賣(mài)及領(lǐng)運(yùn)之?dāng)?shù)量”[17]。此行鹽方法確立了政府對(duì)鹽產(chǎn)運(yùn)銷(xiāo)各個(gè)環(huán)節(jié)的控制，從制度上確保產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)體系的連貫和統(tǒng)一，形成從上至下的監(jiān)管體系，確保專賣(mài)制度的穩(wěn)定，阻止私鹽的偷漏。

至光緒十四年（1888），其時(shí)臺(tái)灣已建立行省，巡撫劉銘傳采取多項(xiàng)舉措進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)臺(tái)灣鹽政的管理。他以巡撫之職兼鹽務(wù)總理，主持全島鹽政，“于臺(tái)北設(shè)立全臺(tái)鹽務(wù)總局，于臺(tái)南府治置臺(tái)南鹽務(wù)總局，全臺(tái)之鹽務(wù)分南北二屬，北部由布政使掌之；南部由臺(tái)灣道掌之，并任（兼）鹽場(chǎng)與鹽館之督辦”。[18]為便于控制全臺(tái)鹽務(wù)，遏制私鹽侵銷(xiāo)，劉銘傳推動(dòng)實(shí)施官收、官運(yùn)、官銷(xiāo)的全部專賣(mài)制度，在全臺(tái)十地分設(shè)十個(gè)鹽務(wù)總館，總館之下又設(shè)立多處子館，掌管官鹽的運(yùn)售批發(fā)，并招各地地方士紳擔(dān)任批售官鹽的業(yè)務(wù)，力圖通過(guò)官商一體、官督商銷(xiāo)控制官鹽的運(yùn)銷(xiāo)，擠壓私鹽的生存空間。[19]然而即便如此，私鹽問(wèn)題仍然難以真正解決，臺(tái)南鹽務(wù)總局委員胡傳就認(rèn)為私鹽問(wèn)題源自多端：“臺(tái)南沿海之地，處處可以曬鹵成鹽……奸民可自曬以售私；加以場(chǎng)員、場(chǎng)丁漏私，緝私弁勇包私”，此受病之源也，“即大改弦更張，亦恐難以起色”[20]。

二、緝捕私鹽：實(shí)踐層面的操作

“鹽政之壞，皆歸咎于官鹽之壅滯；官鹽之壅滯，皆歸咎于私鹽之盛行。故講求鹽政者，莫不以禁私為首務(wù)”[21]。由此可見(jiàn)，鹽法之弊莫甚于私販，鹽法之要莫急于緝私。[22]臺(tái)灣府在進(jìn)行制度層面的建構(gòu)過(guò)程中，也著力從鹽場(chǎng)制鹽到行銷(xiāo)運(yùn)鹽的不同階段采取緝捕私鹽的措施以抑制私鹽泛濫的態(tài)勢(shì)。

在鹽場(chǎng)制鹽及收購(gòu)的過(guò)程中，為防止“場(chǎng)私”的出現(xiàn)，南北地區(qū)鹽場(chǎng)設(shè)立總理、頭人、族長(zhǎng)、戶首各名目，“管束曬丁，以杜走私”[23]。而且“每場(chǎng)設(shè)管事一人，派家丁一人，專司稽查，以防透漏。每埕所出之鹽，盡數(shù)用制斛盤(pán)量收倉(cāng)?！盵24]鹽場(chǎng)曬鹽過(guò)程中，均“派有緝私委員帶同巡勇，每日于傍晚時(shí)，會(huì)同場(chǎng)員隨帶哨勇，遍歷各鹽田，眼同曬丁，將曬成鹽粒掃刷凈盡，押令挑赴場(chǎng)內(nèi)，先堆倉(cāng)外，俟隔夜流鹵稍干，次早，場(chǎng)員眼同曬丁過(guò)秤，再入倉(cāng)廒。鹽面，蓋用鹽印，不致暗被偷漏”。[25]而后，鹽場(chǎng)“募雇哨丁晝夜巡邏，不準(zhǔn)私鬻并私添埕格”[26]。對(duì)于鹽場(chǎng)官吏利用職權(quán)謀私、販私者，給予嚴(yán)懲。光緒十一年（1885），劉銘傳“通飭各場(chǎng)暨各館委員如有透私舞弊，互許索賄情弊，一體革除，倘再有犯，定予嚴(yán)參外，理合具文詳請(qǐng)憲臺(tái)察核”[27]。同年七月，札飭新竹縣嚴(yán)查北場(chǎng)族長(zhǎng)陳火珠“名為在海邊查看鹽埕，實(shí)則與曬丁舞弊走漏私鹽，一擔(dān)分得錢(qián)二、三百文不等”的案件，要求“先行開(kāi)革，亟應(yīng)重懲”[28]。對(duì)于鹽場(chǎng)哨勇賣(mài)放私鹽者，“誠(chéng)于監(jiān)守自盜無(wú)異，現(xiàn)值旺曬之際，亟宜整飭”，要求從嚴(yán)究辦，枷責(zé)示眾，以儆效尤。[29]鹽生產(chǎn)完成之后，由鹽館收購(gòu)，進(jìn)入官收環(huán)節(jié)，“各館持引來(lái)場(chǎng)運(yùn)鹽……曬丁秤手，憑引發(fā)鹽”[30]。按照規(guī)定，每一引的重量為鹽五十石，但在實(shí)際稱量過(guò)程中，不時(shí)會(huì)出現(xiàn)鹽場(chǎng)委員不檢點(diǎn)，“每鹽一石，過(guò)秤稍高，即可溢鹽二、三觔不等”的情況[31]。為防止鹽場(chǎng)委員徇私偷漏場(chǎng)鹽，“與若輩聯(lián)同一氣”“串同甲首、曬丁、巡勇、左右鄰”等，臺(tái)灣府要求南北各鹽場(chǎng)嚴(yán)格用人，“慎擇委員”[32]。

在食鹽運(yùn)銷(xiāo)的過(guò)程中，為防止“商私”的出現(xiàn)，臺(tái)灣府首先明確行銷(xiāo)規(guī)制，“府治設(shè)所名曰鹽館”，鹽商需要按照要求到鹽館領(lǐng)取鹽引并繳納鹽課，“每一石交番廣銀三錢(qián)，腳費(fèi)三分，而執(zhí)單取鹽于場(chǎng)。”[33]通過(guò)這一措施，嚴(yán)格管控鹽館售鹽和商人領(lǐng)鹽、運(yùn)鹽、銷(xiāo)鹽的額度，固化從生產(chǎn)到銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的流程，防止鹽商偷運(yùn)私鹽。其次，臺(tái)灣府對(duì)私鹽運(yùn)銷(xiāo)的緝捕一直保持高壓態(tài)勢(shì)，“凡買(mǎi)私賣(mài)私即肩挑背負(fù)者，一經(jīng)拿獲，輕則枷責(zé)發(fā)落，重則加倍罰賠”[34]。乾隆時(shí)期，臺(tái)灣府就檄飭各縣查拿代買(mǎi)私鹽之犯，“于內(nèi)地及外洋一帶，嚴(yán)飭所屬，上緊緝拿，勿任遠(yuǎn)飏漏網(wǎng)”[35]，“船只、私鹽分別入官充賞”，對(duì)“自臺(tái)灣私渡出入各口，并內(nèi)地失察私船出口文武各職名”，也要“查明另參”[36]。而根據(jù)《道光朝軍機(jī)處檔》的記載，道光十四年（1834）七月，閩浙總督程祖洛奏報(bào)的9 名載運(yùn)私鹽犯人清單中，均以犯無(wú)引私鹽受雇馱載的罪名，各杖八十，徒二年。[37]這與清《鹽法律條》中刑律條文“（受雇）挑擔(dān)馱載者，杖八十徒二年”的規(guī)定并無(wú)二至，說(shuō)明至道光時(shí)期臺(tái)灣地區(qū)對(duì)私鹽的查禁、審理仍然依照法律嚴(yán)格執(zhí)行。但依據(jù)于《淡新檔案》的記載，又可發(fā)現(xiàn)到光緒十七年（1891）八月新竹縣在抓獲販賣(mài)私鹽者時(shí)，“著笞責(zé)枷號(hào)三個(gè)月示眾，以昭炯戒而冀自新”[38]，而在《鹽法律條》中則明文規(guī)定“凡犯（無(wú)引）私鹽者，杖一百，徒三年”[39]。以此觀察，隨著時(shí)代的變遷，政府對(duì)載運(yùn)販賣(mài)私鹽的刑罰有著一定的減輕。不過(guò)，上述材料僅反映新竹縣一地的懲辦情況，是否其它地區(qū)也沿用同樣辦法尚需更多史料予以證明。

以上這9 人中，最年輕者21歲，最年長(zhǎng)者50歲，皆受雇于人，載運(yùn)私鹽，但雇傭他們的人卻是“逸犯”，仍逍遙法外。在查辦私鹽的過(guò)程中，為確保官鹽的銷(xiāo)路，政府便將鹽館銷(xiāo)鹽數(shù)額的任務(wù)著落于當(dāng)?shù)亍邦^人”身上，“或具結(jié)保銷(xiāo)，或立限認(rèn)配”，希圖實(shí)現(xiàn)“官鹽不致短絀，私鹽從此禁絕，庶于鹽政有益，鄉(xiāng)民無(wú)擾”[40]，但實(shí)際效果并不如預(yù)期，部分地方仍然出現(xiàn)莊民“恃眾抗拒”的情況[41]。

道光中后期，臺(tái)灣各屬實(shí)行“賣(mài)鹽收錢(qián)，易銀繳課”的政策，由于銀價(jià)日漸昂貴，導(dǎo)致鹽商、鹽販“成本虧折”，稅課負(fù)擔(dān)不斷加重，當(dāng)時(shí)臺(tái)屬各販戶“核計(jì)成本，虧折甚巨”[42]。隨著制鹽、運(yùn)鹽成本的日益增加，鹽商難以承擔(dān)經(jīng)營(yíng)損失與苛重的鹽課，疊求增加鹽價(jià)。至道光二十六年（1846），福建鹽法道同意“臺(tái)灣各屬鹽價(jià)，每斤準(zhǔn)予酌增制錢(qián)三文，以示體卹”[43]。增加鹽價(jià)雖可解決鹽商運(yùn)銷(xiāo)之困境，但是高昂的鹽價(jià)也使百姓不愿購(gòu)買(mǎi)官鹽，為私鹽的侵銷(xiāo)提供了市場(chǎng)，“內(nèi)地私鹽每斤二文，偷載至臺(tái)每斤賣(mài)四、五文；而官鹽每斤十二、三文，故民間趨之若鶩，內(nèi)山生、熟番及粵莊人，皆食私鹽”[44]。道光末年，這一弊病更為凸顯，“私鹽之所以日多，則以谷價(jià)日賤，富民不能養(yǎng)貧民，貧民無(wú)可傭趁、無(wú)可挑負(fù)，而私販糊口也。禁之過(guò)嚴(yán)，緝之過(guò)猛，將驅(qū)而為盜矣”[45]。由此可見(jiàn)，運(yùn)用增加鹽價(jià)的方法，不但未能解決鹽商疲敝的困境，反而導(dǎo)致私鹽猖獗的局面。

需要指出的是，緝捕私鹽的效果未能達(dá)到政府預(yù)期，不僅在于部分人貪圖私鹽價(jià)廉易得，“買(mǎi)食私鹽，在所不免，屢經(jīng)各前府飭屬查拿，未見(jiàn)斂跡”，還在于政府官吏的放任怠政，貪墨腐敗，個(gè)別水師守備“?？跁r(shí)有私鹽往來(lái)，緝私不力，技藝亦屬庸劣”[46]，甚至出現(xiàn)“官自為私，官蠹烹分，遂逋正賦”的情況[47]，致使“地方煎販私鹽明目張膽，毫無(wú)忌憚”[48]。所以，像道光四年（1824）閩浙總督趙慎畛在復(fù)奏中指出的新任署府抵任后，“移行營(yíng)縣廳員及守口文武員弁認(rèn)真緝拿，鹽務(wù)漸有起色”的局面也只是短暫的一瞬，一段時(shí)間后，私鹽盛行的局面便死灰復(fù)燃。[49]

同時(shí)，為降低私鹽侵銷(xiāo)的規(guī)模，臺(tái)灣道吳大廷開(kāi)創(chuàng)化私為官的形式，對(duì)私鹽采取“以征為禁”的措施，在港口數(shù)處設(shè)立局卡，抽收外省船只盤(pán)運(yùn)閩鹽出口的私鹽厘金。[50]而掌管臺(tái)南鹽務(wù)總局的胡傳則對(duì)臺(tái)灣府以征稅形式默認(rèn)福建沿海地區(qū)私鹽侵銷(xiāo)臺(tái)灣的情形并不認(rèn)可，他更為強(qiáng)調(diào)臺(tái)灣本地產(chǎn)鹽本島銷(xiāo)售，以實(shí)現(xiàn)“如能杜絕內(nèi)地之私，改銷(xiāo)本地所產(chǎn)之鹽，則沿海窮民歲可增五萬(wàn)余金以資生計(jì)”的局面[51]。

三、唐鹽接濟(jì)：閩臺(tái)地區(qū)緊密關(guān)聯(lián)的典型表現(xiàn)

閩臺(tái)關(guān)系十分密切，其中食鹽產(chǎn)銷(xiāo)方面的典型表現(xiàn)就是“唐鹽接濟(jì)”。這源自于臺(tái)灣長(zhǎng)期依賴于福建鹽的配銷(xiāo)來(lái)解決食鹽供給不足的問(wèn)題?！芭_(tái)灣鹽務(wù)場(chǎng)產(chǎn)不足，半由內(nèi)地運(yùn)售，名曰唐鹽”[52]。唐鹽的詞義來(lái)源于“臺(tái)人以內(nèi)地為唐山，故名鹽曰唐在泉”[53]。

唐鹽能夠輸入臺(tái)灣，首先是為代銷(xiāo)內(nèi)地食鹽，解決福建部分鹽場(chǎng)銷(xiāo)路不暢的問(wèn)題。根據(jù)《漳州府志》記載，道光四年（1824），漳浦、詔安鹽場(chǎng)年產(chǎn)鹽九萬(wàn)七千七百零一擔(dān)，府屬各縣行銷(xiāo)坐配，由于“閩省南靖、長(zhǎng)泰兩縣鹽務(wù)系官運(yùn)中最為疲敝之區(qū)”，因此“南靖、長(zhǎng)泰二縣鹽引（出現(xiàn)）阻滯”[54]，“內(nèi)地各官商均已自顧不遑，勢(shì)難再為目[勻]代”[55]，遂“以南靖、長(zhǎng)泰二縣額引撥出一萬(wàn)二千石歸入臺(tái)灣府勻銷(xiāo)”[56]，并且規(guī)定“所征正、溢課厘，雖留臺(tái)撥充防費(fèi)，尚有抵解內(nèi)地鹽務(wù)雜支之款。每屆奏銷(xiāo)，由福建鹽法道匯核造報(bào)”[57]。光緒初年（1875），政府特許臺(tái)灣購(gòu)買(mǎi)閩鹽配運(yùn)各縣，以補(bǔ)不足部分，福建鹽商通過(guò)船政運(yùn)輸以食鹽換取臺(tái)灣所產(chǎn)煤、谷及樟腦成為主導(dǎo)之勢(shì)[58]。光緒十四年（1888），劉銘傳在基隆、淡水、安平、高雄四港口各設(shè)一配運(yùn)局，負(fù)責(zé)唐鹽的收購(gòu)及調(diào)配轉(zhuǎn)運(yùn)事務(wù)。其中，收買(mǎi)唐鹽“每擔(dān)約二三百文，至臺(tái)后由官給洋一元收鹽兩石，其稱名曰一三五，蓋以一百三十五斤為一石”[59]。福建鹽調(diào)入臺(tái)灣銷(xiāo)售，說(shuō)明閩臺(tái)兩地在經(jīng)濟(jì)上的互相依賴關(guān)系和行政管理方面的聯(lián)系是十分密切的。[60]

其次是為解決臺(tái)灣北部地區(qū)食鹽不足的問(wèn)題。根據(jù)《憶臺(tái)雜記》記載：“臺(tái)北所收之鹽，多系春夏間海舟由泉州載來(lái)者”，這里指出了北臺(tái)灣地區(qū)的食鹽主要來(lái)自于泉州的輸入。[61]光緒二十一年（1895）前后，臺(tái)南有瀨南、瀨北、瀨東、笨北、洲南、洲北各鹽場(chǎng)，足資民食，而臺(tái)北無(wú)之，轉(zhuǎn)運(yùn)于臺(tái)南，時(shí)或脫節(jié)[62]，因此“特收買(mǎi)福建鹽，配運(yùn)各鹽館，以補(bǔ)充缺額”[63]。臺(tái)灣北部地區(qū)缺鹽的原因主要基于兩點(diǎn)：一是臺(tái)灣鹽因管理混亂、生產(chǎn)無(wú)序，加之運(yùn)輸?shù)仍?，所以乾嘉之后島內(nèi)鹽價(jià)居高不下，百姓叫苦不迭。特別是宜蘭民眾只好食用福建惠安、興化所產(chǎn)鹽斤，每斤售價(jià)僅7～8 文，此乃私鹽。臺(tái)灣鹽商甚至囤積居奇，至秋冬二季福建漁船鮮有入境時(shí)，再以20～30 文高價(jià)牟利。[64]二是臺(tái)灣地理位置較為特殊，西部海岸鹽田地帶容易遭遇風(fēng)雨災(zāi)害的襲擊，“本島鹽田，構(gòu)造極劣，不獨(dú)暴風(fēng)雨時(shí)，被害頗巨，且鹽埕之崩壞，年甚一年”[65]。尤其是北門(mén)嶼產(chǎn)鹽地區(qū)“客夏以風(fēng)雨災(zāi)祲，鹽田堤決，制鹽異常損失，平局室如懸磬，一陷窮境，則救死不瞻，無(wú)暇旁及修理”[66]。由此，“惟南、北各鹽場(chǎng)所產(chǎn)之鹽，尚不敷本省人民之需求，尤其北部產(chǎn)鹽較少，時(shí)常發(fā)生鹽荒，政府雖在北部滬尾、基隆及南部安平設(shè)立配運(yùn)局，專司轉(zhuǎn)運(yùn)南鹽以濟(jì)北部食需，仍感不足，故每年夏秋兩季，西南順風(fēng)，廣東蔗林、汕頭，福建惠安、頭北、金門(mén)、獺窟、祥芝、秀塗等地，來(lái)臺(tái)載米之商船，多自粵、閩兩省附帶鹽斤，停泊安平、基隆、滬尾，請(qǐng)求配運(yùn)局收購(gòu)”[67]。

唐鹽的售運(yùn)不是隨意的，而是必須運(yùn)載到臺(tái)灣府指定的港口販賣(mài)才可以，否則就會(huì)轉(zhuǎn)化為私鹽。光緒八年（1882）四月，全臺(tái)鹽務(wù)司規(guī)定：“內(nèi)地唐鹽不準(zhǔn)來(lái)竹（新竹），統(tǒng)歸基隆配運(yùn)局收買(mǎi)”“倘有借名遭風(fēng)進(jìn)口，概作私販例論”[68]。新竹縣“迅速出示嚴(yán)禁中港口等處船只，不準(zhǔn)勾通奸民，私相販?zhǔn)邸瓌?wù)即查拿詳辦，勿得徇延”[69]。雖有時(shí)會(huì)因“體恤民艱”而有所變通，“內(nèi)地船只每有以鹽壓載因遭風(fēng)到竹者，案奉憲行準(zhǔn)其量收給價(jià)”，但是并未采取縱容放任的態(tài)度，“至內(nèi)地唐船，嗣后遇有借鹽壓載遭風(fēng)到竹者，均作私論”[70]。不過(guò)，隨著唐鹽輸入臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)模越來(lái)越大，且私人夾帶福建等地食鹽運(yùn)至臺(tái)灣，唐鹽原本是政策允許且應(yīng)發(fā)揮接濟(jì)補(bǔ)充作用的官鹽轉(zhuǎn)而成為侵犯臺(tái)灣鹽銷(xiāo)路的特殊私鹽，出現(xiàn)了“沿海一帶，叉港分歧，每有奸梢載運(yùn)內(nèi)地私鹽，停泊各口，暗勾奸民，私相販?zhǔn)邸钡木置鎇71]，甚至“居民僻處遐陬，不知販買(mǎi)私鹽實(shí)干法紀(jì)，故家家戶戶相采買(mǎi)”[72]。這不僅與政府的要求相背離，更與販賣(mài)官鹽的贌商利益相沖突。贌商為維護(hù)自身承贌利益，以“情殷報(bào)效，認(rèn)真經(jīng)理，公平售價(jià)，以期商民相安”為理由，要求地方政府出示曉諭以重鹺務(wù)，“務(wù)請(qǐng)嚴(yán)行究治”，禁止“內(nèi)地船載私鹽駛至?？?，勾串本地奸民起駁售賣(mài)”，以免“銷(xiāo)路大有妨礙”[73]。

1895 年7 月，為強(qiáng)化日本在臺(tái)灣的殖民統(tǒng)治基礎(chǔ)，臺(tái)灣“總督府”頒布“官鹽廢止”告示，實(shí)現(xiàn)食鹽的自由買(mǎi)賣(mài)。[74]這導(dǎo)致內(nèi)地食鹽大量涌入臺(tái)灣島內(nèi)，“臺(tái)北鹽政當(dāng)清國(guó)官辦時(shí)，每元可購(gòu)八九十斤，至我國(guó)（日本）則一改而為民辦，由是泉興各船咸得自行配運(yùn)，無(wú)緝拿私鹽之禁而鹽價(jià)遂大廉，每元或一二百斤或二百余斤不等”，可見(jiàn)此項(xiàng)措施為販賣(mài)私鹽提供了便利和獲得豐厚利益的空間。[75]然而即使有私鹽的涌入也難以解決臺(tái)灣北部地區(qū)食鹽短缺的問(wèn)題?！杜_(tái)灣新報(bào)》在1897年12月對(duì)此有所記載：“官不抽厘，民間仍吃貴鹽……其價(jià)不但有增無(wú)減，誠(chéng)恐無(wú)船接濟(jì)，不敷食用也?！盵76]

隨后，臺(tái)灣“總督府”不得不重新實(shí)施鹽專賣(mài)制，實(shí)際上是對(duì)清政府所施行的鹽專賣(mài)制進(jìn)行重構(gòu)，并試圖以提供的補(bǔ)助金的形式修復(fù)舊有鹽田，開(kāi)設(shè)新鹽田，增加產(chǎn)鹽量，緩解臺(tái)灣的食鹽缺口。需要指出的是，“總督府”的補(bǔ)助金雖能夠解決鹽田開(kāi)發(fā)中所遇到的資金短缺及災(zāi)害問(wèn)題，卻難以解決臺(tái)灣南北鹽場(chǎng)生產(chǎn)不均衡的結(jié)構(gòu)性難題，導(dǎo)致唐鹽不斷增加，呈現(xiàn)私鹽買(mǎi)賣(mài)盛行的局面。當(dāng)然這只是其中一個(gè)原因，更為重要的原因在于甲午戰(zhàn)后，臺(tái)灣鹽業(yè)仍處于恢復(fù)階段，人口卻已達(dá)267 萬(wàn)之多，人均食鹽量預(yù)定為15 斤，隨著移入人口的不斷增加，又時(shí)常因“旱魃為虐，農(nóng)產(chǎn)歉收”，分配到百姓手中的鹽，“人不過(guò)十三斤五分七厘余”，布袋嘴以南，人均更只有“九斤六分九厘余”，難以滿足食用需求。[77]

顏義芳在《日據(jù)時(shí)期賣(mài)捌人史料選編》中認(rèn)為“至明治29 年度以前年年皆需由對(duì)岸輸入來(lái)補(bǔ)其不足”，而在“明治33 年（1900）便能充分供應(yīng)島內(nèi)需求，且尚有能力輸出”。[78]這一論斷應(yīng)該是指臺(tái)灣中南部地區(qū)實(shí)現(xiàn)自產(chǎn)自銷(xiāo)，能夠自給自足并可以供應(yīng)其他地方，實(shí)際上從表1中可以看出，鹽專賣(mài)制施行后，大陸輸入臺(tái)灣食鹽在此時(shí)期雖時(shí)增時(shí)減，但總體仍保持著十分龐大的進(jìn)口量。1906 年6 月的《臺(tái)灣日日新報(bào)》中，就記載了臺(tái)灣北部缺鹽從福建進(jìn)口唐鹽的史實(shí)，當(dāng)時(shí)，“（臺(tái)灣）北部需鹽……向清國(guó)泉州府之惠安縣各港灣采買(mǎi)唐鹽，配到淡水港基隆港及新苗各港灣，以供民食……因之臺(tái)北食鹽，有時(shí)告匱，即如去年冬間起，臺(tái)北官鹽總館議采唐鹽若干萬(wàn)”。[79]毫無(wú)疑問(wèn)，即使施行專賣(mài)制度，臺(tái)灣在日據(jù)初期仍然需要依賴福建地區(qū)進(jìn)口大量食鹽。

1899 年5 月2 日，臺(tái)灣總督府發(fā)布第52 號(hào)告示，依據(jù)《臺(tái)灣鹽務(wù)章程》確定“應(yīng)給外國(guó)載來(lái)進(jìn)口食鹽價(jià)值，茲特酌定每一百斤四十錢(qián)”。[80]此章程中，所提“外國(guó)”即指代大陸地區(qū)。同年7月2 日，“臺(tái)灣總督”兒玉源太郎公布訓(xùn)令第199 號(hào)，在此要求“進(jìn)口食鹽以其入庫(kù)稱量數(shù)，交付抵償金額”。[81]實(shí)際承認(rèn)了唐鹽輸入的合法性，并確定了唐鹽的收購(gòu)辦法。唐鹽此刻已在政策上默許為受控制的“官鹽”。其后，專賣(mài)局按以上章程，要求“外來(lái)鹽船自必遵照定例，報(bào)明鹽務(wù)局或稅關(guān)，水上警察照價(jià)收買(mǎi)，斷不得仍前自向民間私相買(mǎi)賣(mài)，業(yè)經(jīng)定期買(mǎi)收，從此載鹽之船務(wù)須悉數(shù)繳官，給予官價(jià)，毋得偷漏”[82]。事實(shí)上，上述嚴(yán)格的規(guī)章制度并不能真正阻止唐鹽的涌入，“淡水口入港之清國(guó)帆船聯(lián)[連]續(xù)共有十八只，各船皆有私鹽入港”[83]。而且，無(wú)論是合法進(jìn)入臺(tái)灣的唐鹽，還是私鹽，對(duì)島內(nèi)所產(chǎn)食鹽都形成較為明顯的擠壓態(tài)勢(shì)，因此“督府近為經(jīng)營(yíng)利益起見(jiàn)”，自1901 年起，“所有外國(guó)鹽均禁絕進(jìn)口”。[84]這一政策實(shí)則未考慮到“海上常險(xiǎn)惡，南部鹽不能輸送北部”導(dǎo)致北部人口密集地區(qū)缺鹽的現(xiàn)狀，所以不過(guò)多久便改易規(guī)則“限其斤量許可輸入外國(guó)鹽”[85]，并要求“由支配人配員在泉州府惠安縣、南安縣兩處配運(yùn)，唐鹽先后報(bào)到臺(tái)北、臺(tái)中各港”[86]。

綜上所述，清代臺(tái)灣地區(qū)的私鹽問(wèn)題較為突出，也比較復(fù)雜，既有島內(nèi)場(chǎng)私、商私的存在，同時(shí)又因于臺(tái)灣偏于東南一隅，鹽產(chǎn)有限，福建地區(qū)的食鹽不斷涌入臺(tái)灣，形成“唐鹽接濟(jì)”的局面?！疤汽}接濟(jì)”的問(wèn)題是值得我們深入研究的課題，體現(xiàn)了閩臺(tái)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上和管理上密不可分的依賴關(guān)系，特別是甲午戰(zhàn)爭(zhēng)前后，唐鹽在政策上形成了有“官”有“私”到化“官”為“私”，再到默許運(yùn)銷(xiāo)的過(guò)程。面對(duì)私鹽日漸盛行的形勢(shì)，清政府在臺(tái)灣仿照大陸鹽政體制建立鹽專賣(mài)制，不斷在制度層面完善產(chǎn)銷(xiāo)體系，重視緝捕私鹽。這些舉措與兩淮、湖廣和四川等地查禁私鹽的方法既有相似性，又有一定的區(qū)別，根源在于臺(tái)灣鹽政是以自產(chǎn)自銷(xiāo)，自給自足為中心的產(chǎn)銷(xiāo)模式，政府強(qiáng)化控制產(chǎn)銷(xiāo)體系，緝捕私鹽的重點(diǎn)是以防止島內(nèi)和大陸地區(qū)的私鹽為核心，而兩淮、湖廣等地區(qū)則以查禁場(chǎng)私、官私、鄰私為主旨。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論是清政府還是臺(tái)灣總督府，雖處處設(shè)置障礙防止作為私鹽的出現(xiàn)，但是面對(duì)龐大的食鹽缺口，私鹽問(wèn)題未能得到真正遏止。