縣級政府預(yù)算績效管理改革制約因素與優(yōu)化路徑研究
——基于河南省的調(diào)研分析

●江書軍 陳立妮 蔡曉冉

一、引言

自2003年我國首次提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”以來，經(jīng)過近二十年的探索與實(shí)踐，已逐步形成了中國特色預(yù)算績效管理模式。2018年11月，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號）提出“到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。但在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的改革中，各級政府呈現(xiàn)出縱向高度不平衡的態(tài)勢，績效管理相關(guān)制度的制定與落實(shí)普遍存在“上熱下冷”“上強(qiáng)下弱”的問題。而縣級政府作為基層政府治理的核心，直接使用的財(cái)政資金占比較高，但對績效管理的實(shí)際認(rèn)知相對較弱、改革執(zhí)行力度相對較小，這種績效管理水平和財(cái)力流向相背的狀況，放大了縣級政府資金績效流失的可能性。因此，如何有效識別和破除縣級政府預(yù)算績效管理改革中的制約因素，持續(xù)深化改革進(jìn)度、力度、深度和廣度，推動(dòng)縣級政府預(yù)算管理模式的變革與重構(gòu)，助力縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

隨著預(yù)算績效管理基礎(chǔ)理論、體系框架、研究方法等系統(tǒng)研究的不斷完善，越來越多的學(xué)者將注意力聚焦于預(yù)算績效管理改革的阻滯成因上。Ho（2015）從制度主義視角出發(fā)，提出差異化的歷史文化以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)算制度是預(yù)算績效改革的計(jì)劃設(shè)定與地方執(zhí)行的重要基礎(chǔ)。也有外國學(xué)者從政策執(zhí)行理論出發(fā)，認(rèn)為影響預(yù)算績效成敗的因素包括執(zhí)行者的能力與資源（Mauro，2018）、執(zhí)行方式與路徑（Julnes，2001）、領(lǐng)導(dǎo)重視和支持(Frank，2008)等。Lu（2015）結(jié)合美國預(yù)算績效實(shí)踐，基于立法力度、政治運(yùn)行、組織能力和推行方式四個(gè)維度對影響預(yù)算績效改革成敗的因素進(jìn)行分析。我國學(xué)者麻寶斌、段易含（2013）認(rèn)為影響制度執(zhí)行的因素眾多，并分別從制度因素、人的因素和環(huán)境因素三個(gè)維度進(jìn)行概括。何文盛、蔡澤山（2020）運(yùn)用定性比較分析法對市級政府層面預(yù)算績效改革影響因素的作用路徑進(jìn)行識別和分析。何文盛、杜麗娜（2021）基于預(yù)算績效管理的執(zhí)行視角，通過政策流、過程流和資源流進(jìn)行了執(zhí)行解釋框架構(gòu)建，對地方政府預(yù)算績效改革執(zhí)行舉措以及落地偏差的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行剖析。

綜上所述，現(xiàn)有研究大多從宏觀視角審視制約政府預(yù)算績效改革成效的影響因素，未能從根源出發(fā)對影響因素間的內(nèi)在聯(lián)系、影響路徑及作用機(jī)理進(jìn)行系統(tǒng)分析。此外，我國政策制度的推行具有行政主導(dǎo)的特點(diǎn)，制度落實(shí)“自上而下”，各級政府層層推進(jìn)，囿于層級的特殊性及各類因素限制，縣級政府在政策與制度推進(jìn)過程中的“兩張皮”現(xiàn)象較為普遍，績效管理改革制度落地過程中突出矛盾的下移與學(xué)術(shù)研究關(guān)注點(diǎn)的交叉存在一定空白，圍繞縣級政府預(yù)算績效管理改革的研究成果相對較少。文章以縣級政府預(yù)算績效管理改革影響因素為研究對象，結(jié)合河南省105個(gè)縣（市）區(qū)調(diào)研數(shù)據(jù)，系統(tǒng)梳理縣級政府績效管理改革的制約因素與優(yōu)化路徑，以期為縣級政府預(yù)算績效管理改革的縱深發(fā)展提供借鑒和指引。

二、縣級政府預(yù)算績效管理改革成效及存在的問題

目前，河南在國家區(qū)域格局中的地位更加突出，在支撐中部崛起、服務(wù)全國大局中的戰(zhàn)略地位不斷提升，這對河南省預(yù)算績效管理改革提出了更高的要求。鑒于此，筆者基于對河南省105個(gè)縣（市）區(qū)實(shí)地調(diào)研、訪談及問卷調(diào)查（1866份問卷）的結(jié)果梳理研究表明，隨著預(yù)算績效管理改革的不斷推進(jìn)，縣級政府績效管理改革逐步形成了“入耳”日隆、“入行”愈廣、“入心”漸顯的良好局面，但通過對河南省縣級政府績效管理改革調(diào)研數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，縣級政府全面實(shí)施預(yù)算績效管理依然存在多項(xiàng)阻滯因素亟待優(yōu)化、完善。

（一）河南省縣級政府預(yù)算績效管理改革成效

自2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》出臺以來，縣級政府預(yù)算績效管理制度體系和職能機(jī)構(gòu)逐步建立，涵蓋的內(nèi)容和層次不斷拓展、深化、規(guī)范，預(yù)算績效領(lǐng)域改革成效明顯。具體表現(xiàn)為：

1.領(lǐng)導(dǎo)重視，積極推動(dòng)預(yù)算績效管理改革。部分縣（市）區(qū)組建政府部門績效管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣委常委行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長親自抓績效管理工作的落實(shí)，為績效管理改革的穩(wěn)步推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.建章立制，績效管理制度體系不斷完善。河南省杞縣、孟州市、沁陽市、宜陽縣等大部分縣市已在縣（市）級政府層面出臺預(yù)算績效管理的實(shí)施意見及配套制度，同時(shí)圍繞事前評估、目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價(jià)等全過程制定了各環(huán)節(jié)績效管理操作手冊，為績效管理工作的開展提供了制度保障和技術(shù)支持，進(jìn)一步提升了績效管理工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化水平。

3.加強(qiáng)協(xié)同，多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制逐步建立。部分縣（市）級政府在河南省財(cái)政廳、審計(jì)廳印發(fā)的《關(guān)于建立全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》基礎(chǔ)上，細(xì)化應(yīng)用要求，形成由財(cái)政、審計(jì)、人大、第三方機(jī)構(gòu)等共同參與的績效管理協(xié)作模式，協(xié)同開展全面實(shí)施預(yù)算績效管理督導(dǎo)、調(diào)研、考核工作。

4.硬化約束，考核辦法相繼出臺。在河南省財(cái)政廳《市縣財(cái)政部門預(yù)算績效管理工作考核辦法》的文件指引下，縣級政府通過強(qiáng)化考核以及硬化責(zé)任約束，如河南省范縣初步建立“1個(gè)意見+5個(gè)全過程管理辦法+1個(gè)規(guī)程+1個(gè)考核辦法”的績效管理制度框架，助推和引導(dǎo)縣級政府將績效管理重點(diǎn)任務(wù)落實(shí)到位。

（二）縣級政府預(yù)算績效管理改革中存在的問題

1.績效管理權(quán)責(zé)不明晰。從縣級財(cái)政預(yù)算績效管理改革的實(shí)踐來看，各部門預(yù)算管理、資金管理、績效管理的各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，一體化的運(yùn)行機(jī)制尚未建立，使得改革過程中存在主體職能邊界模糊、部門之間相互推諉等不良現(xiàn)象。究其原因主要有兩個(gè)方面：一是機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。通過對河南省縣級財(cái)政部門的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，30%左右的縣級財(cái)政部門未獨(dú)立設(shè)置績效管理機(jī)構(gòu)，缺乏專職績效工作人員，而將該項(xiàng)職能并入投資評審中心、預(yù)算科、監(jiān)督檢查等機(jī)構(gòu)，績效管理成為一項(xiàng)輔助性工作；二是主體權(quán)責(zé)劃分不夠清晰。實(shí)際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)財(cái)政部門干涉預(yù)算部門及項(xiàng)目單位相關(guān)工作的現(xiàn)象，同時(shí)預(yù)算部門和項(xiàng)目單位也普遍認(rèn)為績效管理是財(cái)政部門的事，“推責(zé)任、甩擔(dān)子”，缺乏主體意識，預(yù)算部門及項(xiàng)目單位的職責(zé)未能有效發(fā)揮。

2.績效管理參與主體能力相對不足。隨著預(yù)算績效管理改革向市縣級政府部門縱深推進(jìn)，縣級政府財(cái)政部門、預(yù)算部門、第三方機(jī)構(gòu)積極參與績效管理的氛圍初步形成，但由于各參與主體理念、認(rèn)知及能力的差異，績效管理呈現(xiàn)“上熱下冷”的情況，部分領(lǐng)域的績效管理流于形式。究其原因，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是財(cái)政部門績效管理專業(yè)人員不足，大部分縣級政府績效管理股（科）屬于臨時(shí)成立，并從預(yù)算、監(jiān)督、評審等科室抽調(diào)人員組成，短期內(nèi)專業(yè)素質(zhì)難以提升，專業(yè)勝任能力與預(yù)算績效管理工作要求存在一定差距。二是預(yù)算部門理念引領(lǐng)不夠。許多預(yù)算部門普遍認(rèn)為，預(yù)算績效管理工作對外是財(cái)政部門的任務(wù)、對內(nèi)是財(cái)務(wù)科室的任務(wù)，與業(yè)務(wù)科室關(guān)系不大，工作中只安排財(cái)務(wù)人員對接具體工作，導(dǎo)致工作往往落不了地。同時(shí)，61.96%的調(diào)查對象認(rèn)為預(yù)算績效相關(guān)工作“執(zhí)行力度不夠”。三是第三方機(jī)構(gòu)參與深度不夠。部分縣級政府能夠勝任績效管理服務(wù)工作的相關(guān)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，對事前評估、目標(biāo)審核、績效評價(jià)等環(huán)節(jié)智力協(xié)助能力有限。

3.績效管理提質(zhì)增效基礎(chǔ)支撐不足。隨著縣級政府預(yù)算績效管理工作向縱深推進(jìn)，績效管理基礎(chǔ)支撐不足形成了縣級政府績效管理工作提質(zhì)增效、擴(kuò)圍升級的瓶頸約束。一是績效評價(jià)指標(biāo)體系與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不完善。盡管中央、省級、市級財(cái)政部門制定出臺了較為完善的共性指標(biāo)體系，但行業(yè)領(lǐng)域的個(gè)性化指標(biāo)庫相對不足，且隨著縣級預(yù)算支出范圍的擴(kuò)大，新增政策和項(xiàng)目不斷增加，已經(jīng)形成的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以適用，給預(yù)算部門實(shí)際操作帶來了難度。二是績效信息共享與應(yīng)用不同步。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，河南省雖已建成“財(cái)政管理一體化業(yè)務(wù)數(shù)字平臺”，但目前仍處于初始應(yīng)用階段，距離各級政府和預(yù)算部門的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、績效等信息實(shí)現(xiàn)高度共享仍有一定差距，且全過程預(yù)算績效管理的績效信息與結(jié)果往往未能在預(yù)算安排、編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用(江書軍、蔡曉冉，2020)。三是部門協(xié)調(diào)難度大。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，49.8%的調(diào)查對象認(rèn)為“部門之間協(xié)調(diào)難度大”是影響預(yù)算績效管理工作效果的重要因素，33.3%的調(diào)查對象認(rèn)為預(yù)算績效管理工作的開展增加了財(cái)政部門與預(yù)算部門之間的矛盾，額外增加了很多工作。

三、縣級政府預(yù)算績效管理改革的制約因素分析

基于上述縣級政府改革實(shí)踐中面臨的問題與挑戰(zhàn)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效管理改革成效的發(fā)揮不僅受到業(yè)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)、信息化水平等因素的制約，還會(huì)受制于績效環(huán)境、管理制度等要素。因此，文章主要從人員因素、信息化因素、環(huán)境因素及管理因素四個(gè)層面對各要素展開系統(tǒng)分析，為后文解釋結(jié)構(gòu)模型因素的梳理與歸類奠定基礎(chǔ)。

（一）人員因素

“人”作為預(yù)算績效管理制度的執(zhí)行主體，是唯一具有主觀能動(dòng)性的要素，在預(yù)算績效管理改革進(jìn)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。當(dāng)前基層政府許多工作之所以難以落實(shí)、推進(jìn)緩慢，關(guān)鍵在于人的問題（楊昆，2019），而聚焦縣級政府績效管理改革，人員因素主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是人員配置與專業(yè)素養(yǎng)。縣級政府預(yù)算績效管理改革質(zhì)量的提升需要充足的人員配置和高素質(zhì)的專業(yè)技能人才作支撐，但囿于部門機(jī)構(gòu)編制影響，縣級政府普遍存在績效管理專職人員配置數(shù)量不足、專業(yè)背景不一、年齡結(jié)構(gòu)老化、績效管理經(jīng)驗(yàn)缺乏等現(xiàn)象，部分績效管理人員對績效管理政策理解不到位，相關(guān)績效政策、制度執(zhí)行中與上級要求偏差較大，績效工作質(zhì)量不高。二是專業(yè)技能培訓(xùn)。近年來受疫情影響，許多縣級財(cái)政部門未能有效組織、開展對預(yù)算部門的績效管理相關(guān)培訓(xùn)，預(yù)算部門業(yè)務(wù)人員專業(yè)技能與績效管理工作要求存在較大差距，其專業(yè)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平和服務(wù)能力對績效管理相關(guān)制度執(zhí)行過程和結(jié)果質(zhì)量無法起到輔助保障（趙早早，2019）。

（二）信息化因素

從信息化因素的層面分析，主要包括信息化平臺建設(shè)與應(yīng)用、績效指標(biāo)庫和標(biāo)準(zhǔn)庫建設(shè)以及績效信息質(zhì)量與共享程度三個(gè)方面。具體表現(xiàn)在：一是預(yù)算績效管理工作本身要講“效”，管理的效率和效果離不開信息技術(shù)的重要支撐（曹洋，2016）。因此，財(cái)政部門的信息化平臺建設(shè)與推進(jìn)程度、預(yù)算單位的信息化平臺支撐與應(yīng)用能力是提升“效”的關(guān)鍵因素。二是績效指標(biāo)庫與標(biāo)準(zhǔn)庫建設(shè)是提升預(yù)算績效管理質(zhì)量的重要一環(huán)，通過將共性指標(biāo)與各行業(yè)領(lǐng)域的個(gè)性指標(biāo)充分結(jié)合，完善績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和案例信息，構(gòu)建兼具針對性、科學(xué)性和實(shí)用性的績效數(shù)據(jù)庫，能夠?yàn)楦鞯仡A(yù)算部門績效目標(biāo)填報(bào)、績效自評價(jià)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)工作的開展提供參考依據(jù)和技術(shù)支撐（胡志勇、王澤彩，2020）。三是績效信息的質(zhì)量與共享程度是影響預(yù)算績效管理全面實(shí)施的關(guān)鍵因素（馬海濤等，2021）?？冃Ч芾砟撤N程度上是對績效信息的管理，而我國縣級政府職能部門績效信息質(zhì)量不高、透明度低的現(xiàn)象普遍存在，部分存在績效信息缺失、滯后、虛假等問題，嚴(yán)重影響著信息共享水平和公共服務(wù)質(zhì)量，損害了政府高效和權(quán)威的良好形象（李富貴，2018）。

（三）環(huán)境因素

從環(huán)境因素的層面分析，可細(xì)分為內(nèi)部工作環(huán)境和外部發(fā)展環(huán)境，其中內(nèi)部工作環(huán)境主要包含主體權(quán)責(zé)界定、部門協(xié)同治理、績效文化氛圍，外部發(fā)展環(huán)境主要體現(xiàn)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。一方面，績效管理改革是一個(gè)多層次、多環(huán)節(jié)、全方位的長期系統(tǒng)性工程，明確各方主體職責(zé)權(quán)限分工，構(gòu)建部門協(xié)同治理機(jī)制，培育良好的績效文化氛圍是績效管理改革效能發(fā)揮的重要保障。因此，績效管理改革對內(nèi)而言，需厘清人大、各級政府、財(cái)政部門、預(yù)算部門、審計(jì)部門等主體權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各盡其責(zé)、共同推動(dòng)；同時(shí)，構(gòu)建各部門、各主體之間的協(xié)同治理機(jī)制以解決組織分割、職能分散、內(nèi)耗沖突、部門博弈等難題，實(shí)現(xiàn)各部門人財(cái)物資源整合，改變“重投入輕管理、重支出輕績效”的傳統(tǒng)績效理念，打造良好的績效文化氛圍和工作環(huán)境。另一方面，從全球預(yù)算績效改革進(jìn)程來看，經(jīng)濟(jì)下行壓力和財(cái)政收支矛盾是促使各國政府實(shí)施績效改革的關(guān)鍵動(dòng)因?，F(xiàn)有研究表明，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平過高或過低的極端條件下，預(yù)算績效管理改革都難以推進(jìn)，顯著制約著我國不同省份預(yù)算績效管理的實(shí)質(zhì)改革，縣級地方政府層面更是如此（趙早早、何達(dá)基，2019）。

（四）管理因素

從管理因素的層面分析，主要包括制度機(jī)制保障程度、組織機(jī)構(gòu)健全程度、領(lǐng)導(dǎo)管理力度三個(gè)方面。首先，制度障礙是政府績效管理的重大挑戰(zhàn)，完善的制度機(jī)制保障體系是預(yù)算績效管理有法可依、有矩可循的重要支撐（閆娟，2008）。制度障礙具體表現(xiàn)在：一是全過程預(yù)算績效管理制度保障體系尚未確立；二是法律法規(guī)不健全；三是實(shí)施辦法和配套制度有待進(jìn)一步完善（鐘瑋，2021）。其次，健全的組織機(jī)構(gòu)是提升改革質(zhì)量的重要一環(huán)。獨(dú)立設(shè)置的專職機(jī)構(gòu)將預(yù)算績效管理視為主業(yè)，部門的職權(quán)責(zé)利“與生俱來”，一方面有利于理順各部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)多元主體協(xié)同治理，另一方面可以倒逼科室機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行部門職責(zé)，從而提升績效管理成效（周志忍、徐艷晴，2016）。最后，領(lǐng)導(dǎo)管理力度是制度得以順利執(zhí)行且取得良好效果的重要驅(qū)動(dòng)因素。領(lǐng)導(dǎo)的文化背景、行政習(xí)慣和執(zhí)政理念等都決定著其對預(yù)算績效管理工作的重視程度，且領(lǐng)導(dǎo)者具有強(qiáng)大的領(lǐng)悟力、號召力、執(zhí)行力及決策力，能夠革新績效管理的目標(biāo)、戰(zhàn)略、改革力度和效果。

四、優(yōu)化縣級政府預(yù)算績效管理改革的路徑選擇

通過上文對人員、信息化、環(huán)境、管理等制約因素的分析發(fā)現(xiàn)，縣級政府預(yù)算績效管理改革成效受制于資源因素、環(huán)境因素、管理因素等功能的發(fā)揮，其中資源因素是績效管理改革的關(guān)鍵支撐，包含人員專業(yè)技能、信息化水平；環(huán)境因素是銜接管理因素與資源因素的催化劑；管理因素是縣級政府預(yù)算績效管理改革順利推進(jìn)的基礎(chǔ)保障。因此，縣級政府績效管理改革的縱深推進(jìn)需圍繞三個(gè)因素構(gòu)建一個(gè)良性互動(dòng)的改革路徑。

（一）以“資源因素”為核，推動(dòng)預(yù)算績效管理改革提質(zhì)增效

縣級政府預(yù)算績效管理改革的高質(zhì)量推進(jìn)，要以績效數(shù)據(jù)庫的建設(shè)為重點(diǎn)，以信息化手段為支撐，以高素質(zhì)人才培育為保障，以豐富、健全的人力、技術(shù)、數(shù)據(jù)等資源要素實(shí)現(xiàn)績效管理提質(zhì)增效。一是建立縣級政府績效指標(biāo)庫和標(biāo)準(zhǔn)庫。財(cái)政部門要以績效指標(biāo)庫建設(shè)為核心，指導(dǎo)預(yù)算部門加快建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的項(xiàng)目或部門個(gè)性指標(biāo)體系，形成規(guī)范完備的一、二、三級指標(biāo)并細(xì)化量化指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值，補(bǔ)齊績效指標(biāo)庫和標(biāo)準(zhǔn)庫缺失建設(shè)短板。二是運(yùn)用信息化手段提高績效管理效率。建議縣級政府在上級政府統(tǒng)一部署下盡快建立績效管理數(shù)據(jù)信息庫和信息數(shù)據(jù)交換平臺的“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，借助信息化平臺，搭建智能化的績效管理模板，引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)據(jù)分析和處理技術(shù)，對各環(huán)節(jié)原始績效數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集提取、綜合分析、科學(xué)診斷、及時(shí)反饋，實(shí)現(xiàn)績效管理從“人為判斷”到“智能診斷”轉(zhuǎn)變，打造“數(shù)字績效”。三是重視各類績效參與主體業(yè)務(wù)培訓(xùn)。財(cái)政部門要根據(jù)業(yè)務(wù)職能部門需求特征制定差異化、分層次的績效培訓(xùn)計(jì)劃，積極培育績效管理專業(yè)人才，提升全員績效專業(yè)素養(yǎng)，逐步形成全員“懂績效、講績效、重績效、用績效”的良好工作氛圍，為高質(zhì)量績效信息的輸出奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。四是完善縣級政府績效專家?guī)旖ㄔO(shè)。財(cái)政部門與預(yù)算部門應(yīng)結(jié)合基層特點(diǎn)，完善本級政府績效專家?guī)?，為全過程預(yù)算績效管理工作的順利開展、部門人員專業(yè)技能提升、績效管理質(zhì)量提升等提供智力支持。

（二）以“環(huán)境因素”為劑，培育績效改革協(xié)同治理文化氛圍

縣級政府預(yù)算績效管理改革“上熱下冷”窘境的改變，需在現(xiàn)有的技術(shù)操作層面上，引導(dǎo)各級責(zé)任主體從績效理念、權(quán)責(zé)界定、文化塑造、行為習(xí)慣、價(jià)值認(rèn)同等方面采取有效的改革策略，形成良好的績效管理改革環(huán)境。一方面，需厘清各方權(quán)責(zé)，構(gòu)建共建格局。在現(xiàn)有的政府治理體制與權(quán)責(zé)分工模式下，各方主體應(yīng)努力構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互合作的預(yù)算績效協(xié)同治理格局，避免“缺位”與“越位”現(xiàn)象的發(fā)生。各級黨委政府要加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的領(lǐng)導(dǎo)；財(cái)政部門應(yīng)在建章立制、組織協(xié)調(diào)等方面履職盡責(zé)，發(fā)揮預(yù)算績效管理工作的“發(fā)動(dòng)機(jī)”作用；預(yù)算部門作為預(yù)算績效管理的實(shí)施主體，應(yīng)明確部門績效管理的工作內(nèi)容和邊界；人大、審計(jì)、紀(jì)委等部門作為預(yù)算績效管理的外部監(jiān)督主體，要充分發(fā)揮監(jiān)督問責(zé)職責(zé)，形成立法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對部門實(shí)施全過程預(yù)算績效監(jiān)督的倒逼機(jī)制。另一方面，需強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，培育績效文化。各部門可通過媒體宣傳、財(cái)政培訓(xùn)、專家指導(dǎo)、績效管理制度學(xué)習(xí)與實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)交流等方式普及績效知識，將績效理念滲透到預(yù)算管理過程中，及時(shí)糾正各部門對績效管理工作的認(rèn)知偏差，逐步形成績效參與人員對績效理念的認(rèn)同感和對績效管理規(guī)則的普遍性遵從。此外，預(yù)算部門需對傳統(tǒng)的“因錢設(shè)事”行政組織文化和預(yù)算管理理念進(jìn)行變革，重塑預(yù)算部門績效導(dǎo)向的組織文化，培育部門人員在預(yù)算管理中的前瞻性、預(yù)見性，將績效內(nèi)化為部門的科學(xué)理財(cái)觀，實(shí)現(xiàn)績效管理與部門的預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)融為一體。

（三）以“管理因素”為基，健全績效管理運(yùn)行機(jī)制與配套制度

縣級政府績效管理改革的順利開展，需從宏觀的政府治理、微觀的預(yù)算績效管理層面硬化部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任約束，健全部門績效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，并圍繞改革內(nèi)容出臺一系列績效管理辦法、規(guī)程、操作手冊等配套制度，為指導(dǎo)實(shí)務(wù)工作的順利實(shí)施提供基礎(chǔ)保障?；诠芾硪蛩氐囊?，一是健全財(cái)政部門績效管理機(jī)構(gòu)設(shè)置?？h級財(cái)政部門需單獨(dú)設(shè)置預(yù)算績效職能機(jī)構(gòu)，配備專職績效管理人員，統(tǒng)一負(fù)責(zé)部門績效管理環(huán)節(jié)各項(xiàng)工作，各業(yè)務(wù)職能機(jī)構(gòu)厘清部門業(yè)務(wù)與績效管理改革的關(guān)系，做好協(xié)調(diào)配合工作。二是明確績效管理責(zé)任約束與問責(zé)機(jī)制。通過建立完善的績效獎(jiǎng)懲機(jī)制，對各級部門形成有效的激勵(lì)與約束，激發(fā)其積極推動(dòng)績效管理改革的內(nèi)在動(dòng)力；充分發(fā)揮人大在績效問責(zé)中的主體作用，加強(qiáng)對各級部門績效管理責(zé)任主體的問效和問責(zé)，并逐步建立以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為主體的績效問責(zé)機(jī)制。三是建立預(yù)算績效信息公開機(jī)制。相較于中央、省市級部門，縣級政府預(yù)算績效信息公開需在公開內(nèi)容、方式、渠道等方面逐步完善，提升利益相關(guān)者對預(yù)算績效信息的知情權(quán)和資金使用的監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)政府部門公信力。四是完善縣級政府績效管理配套制度體系。縣級政府財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)制定并出臺全過程預(yù)算績效管理辦法、操作手冊等實(shí)務(wù)性文件，實(shí)現(xiàn)績效管理各環(huán)節(jié)工作流程化、制度化；預(yù)算部門負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理組織、指導(dǎo)，并協(xié)調(diào)、配合財(cái)政部門做好事前評估、績效目標(biāo)設(shè)置、績效過程監(jiān)控、績效評價(jià)等相關(guān)工作。