農(nóng)民、農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的憲法內(nèi)涵解釋

韓秀義

(溫州大學(xué) 法學(xué)院, 浙江 溫州 325000)

一、問題的提出:對從憲法學(xué)角度切入的必要性闡明

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法進程中,需要解決諸如“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員資格的認(rèn)定和取得”“集體資產(chǎn)股份化改造的單位(是‘戶’還是‘成員個體’)”“明確區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會,嚴(yán)格界定集體成員與農(nóng)村村民”等問題[1]。對于上述問題,民法學(xué)界已經(jīng)展開了密集討論,并取得了豐富的研究成果。

宋志紅教授在研究中得出了這樣的結(jié)論:“在具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中,無論是對內(nèi)(集體與成員之間)還是對外(集體與其他主體之間),農(nóng)民集體均非具體法律關(guān)系中的主體,當(dāng)需要農(nóng)民集體參與法律關(guān)系時,其只能以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組等面目出現(xiàn),而無法以農(nóng)民集體本身的面目出現(xiàn)。從這一角度看,與其說農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在代表農(nóng)民集體行使所有權(quán),毋寧說農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是在代表全體集體成員行使所有權(quán),而農(nóng)民集體正是對全體集體成員的整體代稱。故此,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)民集體的法定代表,實則是對全體集體成員的法定代表,這意味著其是對一個特定人群的直接代表?！盵2]為了使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)民集體的法定代表行為符合農(nóng)民集體之利益,宋志紅教授設(shè)計了對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的一系列要求,諸如“自動全權(quán)代表”“代表行使全部資產(chǎn)的所有權(quán)”“利益的高度一致性與唯一對應(yīng)性”“成員一致性”[2]。筆者不去評價其間的論證邏輯,而只是想提出這樣一個問題:既然需要如此嚴(yán)格甚至嚴(yán)苛的條件才能保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表行為符合農(nóng)民集體之利益要求,那么,如何去保證這些條件的成就呢?雖然意圖良好,但如此復(fù)雜嚴(yán)苛的條件是否會“喧賓奪主”呢?或者說,手段是否會反噬目的呢?

高海教授主張農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系的二元論。核心是基于堅持農(nóng)民集體所有權(quán)、推進集體資產(chǎn)股份實質(zhì)化改革的基本立場,宜以異質(zhì)論與替代論并存的二元論闡釋農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。就資源性資產(chǎn)而言,采取農(nóng)民集體是所有權(quán)主體、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是代表行使主體的異質(zhì)論;就經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)而言,采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織替代農(nóng)民集體成為所有權(quán)主體的替代論[3]。且不說在憲法上屬于剛性的農(nóng)民集體所有權(quán)是否能夠容納如此碎片化的切割,而只是指出,同樣是屬于集體的資產(chǎn),為什么要做如此的二分?

然而,也有民商法學(xué)者注意到了農(nóng)民集體、村民委員會等主體的公法屬性。如屈茂輝教授認(rèn)為,雖然《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第101條確認(rèn)了基層群眾性自治組織的民事主體資格——法人,但基層群眾性自治組織成立的主要依據(jù)是《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)、《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)、《中華人民共和國居民委員會組織法》(以下簡稱《居民委員會組織法》),經(jīng)由基層人民政府主導(dǎo)成立的,其作為民事主體客觀上早就先于《民法典》而存在。也就是說,盡管基層群眾性自治組織作為法人是經(jīng)《民法典》才得以確認(rèn)的,但其成立所依據(jù)的并不是《民法典》,而是《憲法》與《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》?！稇椃ā贰洞迕裎瘑T會組織法》《居民委員會組織法》屬于典型的公法,依據(jù)公法成立的法人當(dāng)屬于公法人[4]。更有學(xué)者認(rèn)識到,即便從私法角度展開討論,也要注意法律本位問題。如葉林教授在討論團體法的法律本位問題時指出,法律在整體上是立法者調(diào)整社會關(guān)系的手段,自應(yīng)以保護社會利益或社會成員的共同利益為己任,唯有通過各部門法的相互協(xié)調(diào),才能最終實現(xiàn)社會和諧。私法不僅承認(rèn)私法人享有權(quán)利,還規(guī)定私法人承擔(dān)的約定或法定義務(wù),更對私權(quán)及行使加以各種限制[5]。

相關(guān)民法學(xué)者之所以在農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織關(guān)系問題上如此“糾結(jié)”與“煎熬”,一個可能的原因就是缺少對這一問題公法屬性甚至憲法屬性的關(guān)注,從而陷入民法世界中不能自拔。解釋農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系,尋找確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)等問題,需要一種法律體系而不是部門法的視野,尤其不能缺少憲法視角,這樣才能保證立法的有效性。采用整體性的法律體系視角,不是要把“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”定位為公法乃至“混合法”,而是要為該法的制定準(zhǔn)備條件或掃清障礙,甚至也是在提示立法者,若追求具有實效的立法產(chǎn)品必須面對相應(yīng)的憲法問題。從憲法角度對農(nóng)民、農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的憲法內(nèi)涵進行解釋,也正是此種用意。

在本文中,筆者嘗試從對現(xiàn)行憲法文本的解釋出發(fā),就“農(nóng)民”“農(nóng)民集體”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的憲法內(nèi)涵作出辨明和解析。之所以選擇“農(nóng)民”“農(nóng)民集體”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的憲法內(nèi)涵加以討論,核心原因包括:依照私法邏輯,農(nóng)民是構(gòu)成農(nóng)民集體的元素,農(nóng)民集體可能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賴以存在的外部環(huán)境和制度要素,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織則可能是農(nóng)民和農(nóng)民集體內(nèi)涵的具體化。但在中國憲法的結(jié)構(gòu)或體系意義上,這三個概念之間則會存在更為復(fù)雜的關(guān)聯(lián),并不能完全按照私法邏輯作出解釋。比如在農(nóng)民和農(nóng)民集體之間,既可能存在私法邏輯上的關(guān)聯(lián),相對于農(nóng)民集體來說,農(nóng)民是構(gòu)成性元素,也可能存在著反向關(guān)系,即農(nóng)民集體是農(nóng)民得以存在的構(gòu)成性力量。雖然說中國憲法的結(jié)構(gòu)與體系未必不包含私法邏輯,但是中國憲法也確實內(nèi)含有不能被私法邏輯所覆蓋的更為復(fù)雜的法律關(guān)系樣態(tài)。在這一意義上說,對農(nóng)民、農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織憲法內(nèi)涵的廓清,不僅能夠回應(yīng)相應(yīng)民法學(xué)者的困惑,而且也能夠為農(nóng)村集體經(jīng)組織法的立法活動提供充分的憲法資源和憲法指引。

為了更清晰地解釋“農(nóng)民”“農(nóng)民集體”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的憲法內(nèi)涵,筆者對后續(xù)內(nèi)容擬作如下安排:首先,對中國現(xiàn)行憲法文本所建立的秩序類型予以闡明,以為具體解釋這三個概念奠定文本基礎(chǔ);其次,以中國現(xiàn)行憲法三重秩序為依據(jù),分別解釋“農(nóng)民”和“農(nóng)民集體”以及“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的憲法內(nèi)涵;最后,闡釋所獲得的憲法解釋結(jié)論的制度意義。

二、中國現(xiàn)行憲法文本的三重架構(gòu)闡釋

中國現(xiàn)行憲法文本是一個承載著深具中國特點的憲法觀、制度模式與實施樣態(tài)的結(jié)構(gòu)和體系。對這一復(fù)雜文本的解釋,最可靠與科學(xué)的方法是回到中國現(xiàn)行憲法文本自身。通過對憲法文本關(guān)鍵概念與表述的深度闡釋,才能抽絲剝繭地廓清中國現(xiàn)行憲法文本的內(nèi)涵與樣貌,才能以此為據(jù)清晰地解釋憲法文本中“農(nóng)民”“農(nóng)民集體”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的內(nèi)涵。

中國現(xiàn)行憲法文本的核心功能當(dāng)然是構(gòu)筑“中華人民共和國”這一組織體,并通過相應(yīng)的制度建立和維系組織體的秩序。如何理解中國現(xiàn)行憲法文本所構(gòu)造的秩序結(jié)構(gòu),就成為中國憲法解釋學(xué)的核心任務(wù)之一。

從《憲法》序言最后一段可以發(fā)現(xiàn)及提煉三個關(guān)鍵概念,即“根本法”“高級法”和“具有實效的法”。同時,《憲法》序言第12段使用了“革命”“建設(shè)”和“改革”三個關(guān)鍵詞。將這三個概念和三個關(guān)鍵詞結(jié)合在一起,就可以對中國憲法所構(gòu)建的秩序作出三重解釋。

首先,以革命或斗爭(《憲法》序言第5段)為核心動力機制塑造了根本法秩序,這是第一重中國憲法秩序。對此,《憲法》序言第5段作出如下表述:“一九四九年,以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民,在經(jīng)歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后,終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治,取得了新民主主義革命的偉大勝利,建立了中華人民共和國。從此,中國人民掌握了國家的權(quán)力,成為國家的主人?！毙旅裰髦髁x革命包括如下要點:其一,革命的主體是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民”這一復(fù)合體,核心是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)“中國各族人民”的組織化。其二,革命的形式是“武裝斗爭”和“其他形式的斗爭”。對此蔡定劍教授的解釋是:“中國革命的勝利是靠武裝的軍隊斗爭為主的方式取得的。但其他形式的斗爭也起了重大作用,如政治斗爭、地下斗爭和合法斗爭,等等。”[6]110其三,革命的對象是“帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治”。其四,革命的成果是“建立了中華人民共和國”和“中國人民掌握了國家的權(quán)力,成為國家的主人”。

對新民主主義革命成果的“確認(rèn)”構(gòu)成了根本法的內(nèi)容,其中,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的“中國各族人民”的組織化和中國人民成為國家的主人最為“根本”。另外,“確認(rèn)”的不僅是“有形的成果”,還包括支撐有形成果的思想體系及革命邏輯。需要注意的是,由《憲法》“確認(rèn)”的內(nèi)容并不是靜止的,而是處在發(fā)展之中的,這些發(fā)展既體現(xiàn)在新中國建立后所取得的成就上,也體現(xiàn)在對馬列主義和毛澤東思想的豐富和發(fā)展上。從根本法的發(fā)展來說,“我們完成了指導(dǎo)思想上的撥亂反正,確立了全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的正確綱領(lǐng)”[7]438,并在《憲法》序言中得到反映,這就是關(guān)于國家的根本任務(wù)及實現(xiàn)道路的規(guī)定。因此,“確認(rèn)”和“規(guī)定”成為作為根本法的憲法的形成與發(fā)展的途徑。

其次,以“建設(shè)”和“改革”為核心動力機制所塑造的高級法秩序,這是第二重中國憲法秩序。建設(shè)的目的之一是使革命的成果獲得鞏固與推進,而高級法就是建設(shè)和改革的制度與規(guī)范的載體。從《憲法》序言最后一段看,中國憲法的高級法特點來自于根本法,或者說,中國憲法之所以“高級”,是因為中國憲法“根本”。如上所述,中國憲法的根本主要來自于兩個方面:一是對革命成果的確認(rèn),二是對指導(dǎo)思想的規(guī)定。因此,僅從《憲法》序言著眼,中國憲法的高級法屬性或特點具有整合性和政治性特征,是一種帶有鮮明中國特點的高級法。但如果檢視《憲法》第5條,就會發(fā)現(xiàn)另一種意義上的高級法。為了解釋上的便利,將《憲法》第5條照錄如下:

中華人民共和國實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家。(第1款,引者加)

國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。(第2款,引者加)

一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。(第3款,引者加)

一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。(第4款,引者加)

任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。(第5款,引者加)

雖然在所引的《憲法》條文中沒有出現(xiàn)“高級法”一詞,但字里行間無不透顯出憲法的高級法屬性與特點。第1款為憲法的高級法屬性提供了存在基礎(chǔ),只要欲圖建設(shè)法治國家、奉行依法治國方略,就需要憲法的高級法屬性。換言之,憲法的高級法屬性是法治國家建設(shè)與展開的支點。第2款是對法治國家的法律制度體系的要求,就憲法來說,其是法律制度體系統(tǒng)一和有尊嚴(yán)的拱頂石。第3款是從立法角度確定了憲法的高級法效力。第4款是從憲法適用和憲法遵守角度確立了憲法的高級法地位。第5款是從“人”與法關(guān)系角度所做出的憲法安排。

如果說《憲法》序言中的高級法立基于根本法,那么,第5條中的高級法則立基于法律系統(tǒng)本身。若從結(jié)果反溯,塑造立基于根本法的高級法秩序的動力機制,是一種以革命為基調(diào)的建設(shè),比如自黨的十一屆三中全會以來所開啟的改革開放即是典型。與之相對應(yīng),塑造立基于法律系統(tǒng)自身的高級法秩序的動力機制,則是一種以改革為導(dǎo)向的法治建設(shè),比如對法治思維和法治方法的高度強調(diào)。

最后,基于根本法和高級法要求的、以憲法實施為核心的實效性憲法秩序,這是第三重中國憲法秩序。中國現(xiàn)行憲法文本對憲法實效的強調(diào)尤為引人注目。在《憲法》序言中,對憲法實施的要求不僅體現(xiàn)在序言最后一段,在其他部分也有所體現(xiàn)。比如序言第7段對中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的強調(diào)以及對指導(dǎo)思想的堅持,序言第8段對敵視我國社會主義的警惕和斗爭決心,序言第9段對祖國統(tǒng)一大業(yè)的神圣宣誓,序言第10段對社會主義建設(shè)事業(yè)主體力量的界定和對多黨合作與政治協(xié)商制度的安排,序言第11段對多民族國家的統(tǒng)一及維護手段的申明,序言第12段表達的是處理國與國關(guān)系的準(zhǔn)則及人類命運共同體的理念。把上述內(nèi)容同序言最后一段尤其是最后一句話結(jié)合在一起,就會得出制憲者的上述安排無疑是應(yīng)該得到堅定遵守與服從的。只不過這些內(nèi)容具有政治性特點,是具有革命底色的根本法,所以,遵守與服從的行為也就體現(xiàn)了憲法的政治性要求。

在《憲法》總綱中,除第5條外,其他條款也包含著應(yīng)該遵守和服從的要求。比如第1條規(guī)定了社會主義制度是中華人民共和國的根本制度,第2條規(guī)定了民主集中制原則,第12條規(guī)定了社會主義公共財產(chǎn)神圣不可侵犯,第14條規(guī)定了國家厲行節(jié)約反對浪費,第15條規(guī)定了不準(zhǔn)擾亂社會經(jīng)濟秩序,如此等等?？偩V中的這些規(guī)定,實際上有兩個來源:一是源于根本法,二是源于高級法,但從總綱的文本規(guī)定及內(nèi)在邏輯看,總綱對憲法實效的規(guī)劃主要是基于根本法的屬性而展開的。

在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”和“國家機構(gòu)”部分中,對憲法實效的強調(diào)更多的是立足于法律系統(tǒng)自身,同時,對“權(quán)利與義務(wù)”和“職權(quán)”等概念的使用也十分符合依憲治國的要求。盡管如此,其間依然存在著根本法的因素。閻天博士在分析和解釋勞動紀(jì)律、破產(chǎn)保障等問題時，指出了對勞動者身份乃至義務(wù)塑造的二元性。一方面,通過政治途徑提高勞動者的覺悟完成主人翁身份與地位的塑造,其實,政治途徑就是人民組織化機制的具體化,結(jié)果就是企事業(yè)單位中的民主。另一方面,通過相應(yīng)的法律手段塑造勞動者為企事業(yè)單位受益人的身份與地位,其中所隱含的邏輯是勞動者和企事業(yè)單位會存在利益上的差異乃至矛盾,所產(chǎn)生的結(jié)果之一就是企事業(yè)治理上的“精英化”[8]143-159。毫無疑問,塑造勞動者主人翁的身份和地位乃是根本法邏輯的展開,通過法律手段塑造勞動者的身份和地位則是高級法邏輯的應(yīng)用。

總而言之,以“根本法”“高級法”和“具有實效的法”為切入點,以“革命”“建設(shè)”和“改革”作為塑造中國憲法秩序的動力機制,可以發(fā)現(xiàn)中國憲法秩序的三重架構(gòu)。在每一重架構(gòu)中,還存在著二元因素。在根本法秩序中,既存在著“革命”,也存在著“撥亂反正”(“自我革命”);在高級法秩序中,既有基于根本法的高級法秩序,也有基于法律系統(tǒng)自身的高級法秩序;在具有實效的憲法秩序中,根本法性質(zhì)的效力與高級法性質(zhì)的效力亦是并存的。三重憲法秩序是中國現(xiàn)行憲法文本的實態(tài),也是中國憲法最為顯著的特點。而每一重憲法秩序的二元性,又使得中國憲法秩序具有了鮮明的中國特色。

提煉出三重中國憲法秩序框架,也許既能夠為解釋農(nóng)民、農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的憲法內(nèi)涵提供一個相對清晰的框架,也能夠窺見這三個概念或語詞在內(nèi)涵上的復(fù)雜性。需要說明的是,對農(nóng)民、農(nóng)民集體憲法內(nèi)涵的討論,主要從根本法秩序和高級法秩序兩個層面展開;以對農(nóng)民、農(nóng)民集體憲法內(nèi)涵的解釋結(jié)論為基礎(chǔ),展開對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織憲法內(nèi)涵的討論,其中會涉及“具有實效的法秩序”的規(guī)制邏輯。

三、農(nóng)民和農(nóng)民集體的憲法內(nèi)涵解釋

在根本法屬性的憲法秩序中, 對農(nóng)民和農(nóng)民集體憲法內(nèi)涵將在兩個層面展開。 以“確認(rèn)”方式形成的根本法而言, 解釋農(nóng)民的憲法內(nèi)涵, 首先需要在國體制度里加以理解。 憲法第1條第1款規(guī)定了“工農(nóng)聯(lián)盟”, 這里的“農(nóng)”意指什么? 彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中說了下面一段話:

在建設(shè)社會主義的事業(yè)中,工人、農(nóng)民、知識分子是三支基本的社會力量。憲法修改草案根據(jù)全民討論中提出的意見,在《序言》中概括地加寫了:“社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子,團結(jié)一切可以團結(jié)的力量?！边@里,把知識分子同工人、農(nóng)民并列,是從勞動方式上講的。那末,為什么草案第一條不提“工人、農(nóng)民、知識分子聯(lián)盟”?這是因為,在社會主義制度下,知識分子和工人、農(nóng)民的差別并不是階級的差別,就他們對生產(chǎn)資料的占有狀況即階級性質(zhì)來說,知識分子并不是工人、農(nóng)民以外的一個階級。這一條是規(guī)定我國的國家性質(zhì)即國體,是從階級關(guān)系上講的。“以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)”,這里就包括了廣大的知識分子在內(nèi)。[7]441-442

顯然,國體制度中“農(nóng)”不是勞動分工意義上的用法,而是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的概念,是構(gòu)成整體意義“人民”的重要元素。換言之,農(nóng)民并不是個體性概念,而是政治性的集合概念。在集合性的農(nóng)民內(nèi)涵中,當(dāng)然包含“集體”的意思,但這里的“集體”不是私法概念,而是一種自上而下的對個體農(nóng)民進行整合與領(lǐng)導(dǎo)的概念,即“大集體”。正如《憲法》序言所表述的:“中華人民共和國成立后,我國社會逐步實現(xiàn)了由新民主主義到社會主義的過渡。生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造已經(jīng)完成,人剝削人的制度已經(jīng)消滅,社會主義制度已經(jīng)確立?！痹趯r(nóng)民的社會主義改造過程中,核心是集體化。依照許崇德教授的記述,在“五四憲法”制定過程中,對農(nóng)民的社會主義改造有如下說明:

總綱規(guī)定了國家分別保護現(xiàn)在的各種所有制,同時規(guī)定國營經(jīng)濟是國民經(jīng)濟中的領(lǐng)導(dǎo)力量和實現(xiàn)社會主義改造的物質(zhì)基礎(chǔ)。第七至九條規(guī)定了逐步改變個體勞動者所有制為社會主義的集體所有制。個體經(jīng)濟汪洋大海,變?yōu)榧w所有制很復(fù)雜很困難。根據(jù)中共中央和毛主席指示,改造農(nóng)業(yè),采取逐步的辦法,不是一下子變?yōu)橥耆w所有制,而是先采取過渡形式,經(jīng)過臨時互助組、常年互助組到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,這些還不是完全的集體所有制,而是部分的集體所有制。[9]118

關(guān)于對農(nóng)民的社會主義改造的性質(zhì), 在理解上不應(yīng)僅僅將其理解為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機制的變化, 而應(yīng)該將其定位于對新中國成立基礎(chǔ)的鞏固, 從而是一種體制上的變革。 所以, 在社會主義改造進程中, 盡管鍛造出了“集體”或“農(nóng)民集體”, 但這種農(nóng)民集體并不是純粹的經(jīng)濟概念, 而是含有政權(quán)建設(shè)的性質(zhì)及功能。

因此,在以“確認(rèn)”形式所形成的根本法秩序中,對農(nóng)民和農(nóng)民集體的理解和解釋需要同鞏固國家基礎(chǔ)關(guān)聯(lián)在一起,并且要深刻體會作為工農(nóng)聯(lián)盟的農(nóng)民和社會主義載體的農(nóng)民集體對個體農(nóng)民的構(gòu)成與塑造作用,這種邏輯其實是“人民”邏輯的具體化。在《共同綱領(lǐng)草案起草的經(jīng)過和綱領(lǐng)的特點》的報告中,周恩來作出了如下解釋和說明:

“人民”與“國民”是有分別的?！叭嗣瘛笔侵腹と穗A級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級,以及從反動階級中覺悟過來的某些愛國民主分子。而對官僚資產(chǎn)階級在其財產(chǎn)被沒收和地主階級在其土地被分配以后,消極的是要嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓他們中間的反動活動,積極的是要更多地強迫他們勞動,使他們改造成為新人;在改變以前,他們不屬于人民范圍,但仍然是中國的一個國民,暫時不給他們享受人民的權(quán)利,卻需要使他們遵守國民義務(wù)。這就是人民民主專政。[9]57-58

從新中國成立基礎(chǔ)的鞏固及政權(quán)建設(shè)角度理解農(nóng)民和農(nóng)民集體的憲法內(nèi)涵,只是著眼于根本法秩序的一個方面。另一個方面就是從反思與撥亂反正的角度理解根本法秩序，這種秩序是與國家建設(shè)的常規(guī)化和法治化關(guān)聯(lián)在一起的。因之,在“三農(nóng)”領(lǐng)域形成了兩項重要的憲法安排:在經(jīng)濟上是“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”和“合作經(jīng)濟”(《憲法》第8條第1款);在基層社會管理上是以村民委員會為核心的村民自治(《憲法》第111條第1款)。

“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”這一憲法規(guī)定當(dāng)然包含了農(nóng)民和農(nóng)民集體。但是如何進行內(nèi)涵挖掘與闡析,恐怕是需要解釋的問題。就“統(tǒng)”的內(nèi)涵來說,需要提出的問題是,以革命或斗爭(《憲法》序言第5段)為核心動力機制的根本法所包含的實體成果及邏輯是否應(yīng)納入“統(tǒng)”的內(nèi)涵中?回答應(yīng)該是肯定的。因為以革命或斗爭(《憲法》序言第5段)為核心動力機制所形成的根本法的核心內(nèi)容就是社會主義制度,作為根本制度的社會主義對“三農(nóng)”問題當(dāng)然具有支配力和約束力。還需繼續(xù)提問的是,作為集體化最高且最后成果的人民公社體制所包含的邏輯依然具有效力嗎?回答這一提問,就需要依據(jù)作為反思與撥亂反正所形成的根本法機理以及該條憲法規(guī)定的內(nèi)涵來作出回答。田紀(jì)云就1999年憲法修改所形成的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”這一憲法規(guī)定作出了說明:“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部實行的集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭承包經(jīng)營相結(jié)合的經(jīng)營體制,家庭承包經(jīng)營是雙層經(jīng)營體制的基礎(chǔ)?！盵10]542這里暫且不討論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的憲法內(nèi)涵,只針對農(nóng)民和農(nóng)民集體展開論說。既然是雙層經(jīng)營體制,并且家庭承包經(jīng)營是該體制的基礎(chǔ),就意味著:“使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)和分配的自主權(quán),把農(nóng)民的責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合起來,克服了以往分配中的平均主義弊病,糾正了管理過分集中、經(jīng)營方式過分單一的缺點,發(fā)揮了農(nóng)民家庭經(jīng)營的積極性?！盵6]166給予農(nóng)民以自主權(quán),這是對過去“一大二公”體制的反思和撥亂反正;對農(nóng)戶的基礎(chǔ)性定位,也是對中國傳統(tǒng)社會“韌性小農(nóng)”的回歸[11]。 解除了束縛的農(nóng)民和對傳統(tǒng)韌性小農(nóng)的復(fù)歸, 雖然宣告了人民公社體制的終結(jié), 但社會主義制度的整合邏輯和公有制居于主導(dǎo)地位仍然是現(xiàn)行憲法的規(guī)范要求與憲法事實, 只不過需要在“社會主義初級階段”“法治國家”“社會主義市場經(jīng)濟”等背景之下去考慮公有制實現(xiàn)的具體機制。 這就涉及了對農(nóng)民集體的內(nèi)涵解釋。

關(guān)于農(nóng)民集體,暫且不論它與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是何種關(guān)系,而只論證其可能擔(dān)負(fù)的功能。如果將農(nóng)民集體放置在雙層經(jīng)營體制之中,那么,它擔(dān)負(fù)的職能就是“統(tǒng)一經(jīng)營”。但問題是,“統(tǒng)一”什么,又如何“經(jīng)營”?根據(jù)農(nóng)村土地等資源歸集體所有的憲法規(guī)定(《憲法》第9條和第11條)以及社會福利保障的制度現(xiàn)實,“統(tǒng)一”主要有兩個方面的內(nèi)涵:一是應(yīng)保證承包權(quán)的公正發(fā)包,以維護農(nóng)民的最為基本的“福利”;二是在對土地拆遷補償費用分配上使承包權(quán)人和所有權(quán)人的利益達到均衡狀態(tài)。 “經(jīng)營”主要不是指“集體”直接從事土地等經(jīng)營活動,而應(yīng)是為農(nóng)戶經(jīng)營提供相應(yīng)的保障條件。因此,能夠擔(dān)負(fù)這些職責(zé)的“集體”,恐怕只能是村民自治組織。對此,在下文還會作出較為詳盡的討論和論證。

總之,在根本法的憲法秩序中,農(nóng)民和農(nóng)民集體的憲法內(nèi)涵具有二元性。在國體制度層面,農(nóng)民和農(nóng)民集體在地位上隸屬于整體意義的“人民”,是支撐新中國成立和鞏固立國基礎(chǔ)的力量,因而具有濃烈的政治性,也因此,不論是反思以往的指導(dǎo)思想還是改進相應(yīng)的體制機制,都不是通常的國家機關(guān)所能擔(dān)負(fù)的,從中也就能夠深切理解必須堅持中國共產(chǎn)黨統(tǒng)攬全局地位的根本原因之所在。在反思和撥亂反正的根本法秩序中,農(nóng)民和農(nóng)民集體的地位得到了改變,一方面,農(nóng)戶獲得了一定的自主權(quán),成為了積極主體;另一方面,農(nóng)民集體被賦予了所有權(quán)主體地位,在規(guī)范層面厘清了農(nóng)民集體與政府的關(guān)系。這種改變既是根本法層面的重要發(fā)展,也為從高級法的角度保障農(nóng)民權(quán)利提供了政治制度空間和規(guī)范可能性。

在高級法屬性的憲法秩序中,在邏輯上依然是二元性的解釋思路。但鑒于基于根本法的高級法屬性這一層面的內(nèi)容已經(jīng)有所涉及和討論,所以,這里主要從基于法律系統(tǒng)自身的高級法屬性解釋農(nóng)民和農(nóng)民集體?！稇椃ā房偩V部分,尤其是經(jīng)濟和社會條款,同農(nóng)民和農(nóng)民集體存在著巨大的利益相關(guān)性,同時,也影響著國家與社會的總體面貌和秩序樣態(tài)。之所以作出如此判斷,是因為總綱的內(nèi)容具有“原則性”“概括性”和“綱領(lǐng)性”的特點[6]134-135。通讀總綱條款,會發(fā)現(xiàn)其都是圍繞著國家所秉持的建設(shè)和發(fā)展需要而展開的。比如“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權(quán)利和利益。國家鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟的發(fā)展,并對非公有制經(jīng)濟依法實行監(jiān)督和管理”(《憲法》第11條第2款),“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”(《憲法》第13條第2款),“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”(《憲法》第15條第1款),等等。因此,理解總綱的特點需要一種底線性的高級法思維。就“原則性”來說,總綱的條款是不可突破的規(guī)范底線,換言之,只有不突破底線,才能在根本上保證社會主義國家的性質(zhì);就“概括性”來說,總綱條款是對整體中國的規(guī)劃,換言之,如果有所殘缺,就會影響到中國整體形象的完滿;就“綱領(lǐng)性”來說,總綱條款是一種宏觀構(gòu)圖,需要國家機關(guān)、各政黨、社會團體等進行規(guī)范的細(xì)化和展開切實有效的憲法行動。

為了討論的便利,筆者將以《憲法》第14條第4款為依據(jù),解釋農(nóng)民的高級法地位。該條款為“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。蔡定劍教授對社會保障制度內(nèi)涵作出了四大項解釋:“(1)社會保險是社會保障的核心,包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、事故保險等。(2)社會補償包括因戰(zhàn)爭、暴力、因公共疫苗接種等所造成的損害政府給予的補償。(3)社會促進包括政府津貼、住房津貼、養(yǎng)育津貼與養(yǎng)育子女的津貼。(4)社會救濟被視為社會保障制度的兜底工程或社會保障制度的守門人,它為那些不能從社會保障其他項目中獲得待遇或者獲得的待遇不足,而自己又沒有足夠的資金過與人的尊嚴(yán)相符的生活的人提供生活救濟?！盵6]180這一解釋明晰了社會保障制度的基本內(nèi)容,就可以認(rèn)為《憲法》第14條第4款勾畫了國家與公民之間的關(guān)系。在筆者看來,設(shè)立社會保障制度的核心目的就是在公民處于艱難狀態(tài)或自身力量不足以自救時,以國家與社會力量維系公民的基本生活底線。這樣的憲法規(guī)定當(dāng)然適用于農(nóng)民,由此,“農(nóng)民的高級法地位”不僅獲得了“同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的”經(jīng)濟社會保障,而且也獲得了國家根本制度的政治保障[12]99。更進一步說,經(jīng)濟社會和政治的雙重保障，既是支持農(nóng)民行使諸如自由選擇職業(yè)、自由遷徙等權(quán)利的必要條件,也是從權(quán)利角度理解“農(nóng)民”和“農(nóng)民集體”的憲法基礎(chǔ),更是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進而鞏固國本的憲法保證。

如果把規(guī)定中國公民權(quán)利的諸條款貫通到對國家整體規(guī)劃的框架之中,就會使具有“概括性”特點的總綱具體化;如果把憲法規(guī)定的諸種公民權(quán)利和國家機構(gòu)的職權(quán)納入總綱所勾畫的相應(yīng)框架中,就會使具有“綱領(lǐng)性”特點的總綱動態(tài)化。經(jīng)過融合,就可以對“農(nóng)民”和“農(nóng)民集體”的內(nèi)涵進行更進一步的解釋?！稇椃ā返?3條第2款規(guī)定了公民法律地位平等原則,要求國家機構(gòu)在權(quán)利和義務(wù)上應(yīng)該一視同仁、公平對待,由此,對“農(nóng)民”內(nèi)涵的理解需要上溯到公民的平等地位,如果在社會保障權(quán)益等方面存在著差別,就需要依據(jù)憲法要求而加以改進。因為憲法規(guī)定的各類公民基本權(quán)利的內(nèi)核是自由,自由是行為的法律空間,所以,農(nóng)民就是自由的公民,“農(nóng)民”一詞就不是身份概念,而是職業(yè)概念。也就是說,在公民層面,不存在農(nóng)民和工人之分,農(nóng)民和工人只是勞動分工的結(jié)果。因此,公民選擇到農(nóng)村生活,就是村民,村民因匯聚而形成村民集體,村民集體是農(nóng)村土地等資源的所有權(quán)主體,村民集體的自治機構(gòu)是村民委員會,村民委員會按照自治章程負(fù)責(zé)提供相應(yīng)的公共服務(wù);公民選擇經(jīng)營農(nóng)業(yè),就成為農(nóng)民,在經(jīng)營方式上,既可個人獨立經(jīng)營,亦可家庭經(jīng)營,還可合作經(jīng)營,若與其他農(nóng)民合作經(jīng)營,那么,所形成的主體可能就是農(nóng)民集體。如果能夠在中國憲法制度之下把“農(nóng)民”的社會保障和土地經(jīng)營結(jié)合起來,在規(guī)范上將是一個十分重要的憲法開端,也會使得農(nóng)村土地歸屬和利用關(guān)系在法律上更為明晰與確定。

總之,在高級法秩序中,將總綱的框架性內(nèi)容與公民的基本權(quán)利、國家機關(guān)的職權(quán)融貫起來,對農(nóng)民的憲法內(nèi)涵可以總結(jié)為:以公民平等的憲法原則為底線依據(jù),以公民權(quán)利為行為依據(jù),農(nóng)民是公民的具體化,應(yīng)該平等地享有由國家提供的各種保障權(quán)益;農(nóng)民是公民自由選擇的職業(yè)身份。相對于農(nóng)民的憲法內(nèi)涵,對“集體”也可以作出兩個方面的總結(jié):公民居住在農(nóng)村即為村民,匯聚而成的村民集體是自治性組織,村委會是自治的核心機構(gòu);農(nóng)民之間合作經(jīng)營,就形成了農(nóng)民集體。

把根本法與高級法秩序進行整合,可以發(fā)現(xiàn)“農(nóng)民”和“農(nóng)民集體”的憲法內(nèi)涵的豐富性。若要對具有多種意涵的“農(nóng)民”和“農(nóng)民集體”規(guī)范,就需要分門別類地加以規(guī)范化,同時,若要從部門法角度對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織展開立法,也需要將“農(nóng)民”和“農(nóng)民集體”的豐富內(nèi)涵作為立法活動展開的憲法前提乃至先決條件。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的憲法內(nèi)涵解釋

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民、農(nóng)民集體存在著密切關(guān)聯(lián),或者說,如果農(nóng)民和農(nóng)民集體的內(nèi)涵不清,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵也不能得到清晰的揭示。更進一步,只有把三者的內(nèi)涵解釋清楚,才能為復(fù)雜問題的解決提供中國憲法視角。

以在根本法秩序?qū)用嫠沂境鰜淼霓r(nóng)民和農(nóng)民集體的二元憲法內(nèi)涵為基礎(chǔ),對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵解釋在邏輯上也存在著兩種結(jié)論。在以革命作為核心動力機制的根本法秩序中,蘊含著“大家優(yōu)先于小家”的國家整合邏輯,因而,農(nóng)民和農(nóng)民集體就隸屬于整體意義的“人民”,成為支撐新中國成立和鞏固立國基礎(chǔ)的力量,因而具有政治性,這樣,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部也就必然含有政治與權(quán)力的因素,這種情形在人民公社體制中有著典型表現(xiàn)。在反思和撥亂反正的根本法秩序中,在一定程度上扭轉(zhuǎn)了以往的相應(yīng)做法。彭真在八二憲法修改的報告中如此說道:“我國的社會主義公有制有全民所有制和勞動群眾集體所有制這兩種形式。憲法修改草案規(guī)定:‘國營經(jīng)濟是社會主義全民所有制經(jīng)濟,是國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)力量?！@是保證勞動群眾集體所有制經(jīng)濟沿著社會主義方向前進,保證個體經(jīng)濟為社會主義服務(wù),保證整個國民經(jīng)濟的發(fā)展符合勞動人民的整體利益和長遠利益的決定性條件?！盵7]444從當(dāng)時彭真的說明中,依然可見主導(dǎo)與整合邏輯。也正因如此,在后來的憲法修改中,對經(jīng)濟條款的修改較為頻繁,比如《憲法》第8條中“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”是經(jīng)過了1993年和1999年兩次修改而成的[6]166。如果把1993年“社會主義市場經(jīng)濟”和1999年“中華人民共和國實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”入憲作為重要背景,可以認(rèn)為已經(jīng)具備了從基于法律系統(tǒng)自身的高級法秩序解釋農(nóng)民、農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織憲法內(nèi)涵的體制條件。

在高級法秩序?qū)用?將《憲法》總綱的框架同公民基本權(quán)利和國家機構(gòu)的職權(quán)作貫通理解,便得出了這樣的結(jié)論:以公民平等憲法原則為底線依據(jù),以公民權(quán)利為行為依據(jù),農(nóng)民是公民的具體化,應(yīng)該平等地享有由國家提供的各種保障性權(quán)益;農(nóng)民是公民自由選擇的職業(yè)身份。相對于農(nóng)民的憲法內(nèi)涵,對“集體”也可以作出兩個方面的總結(jié):公民移居農(nóng)村即為村民,匯聚而成的村民集體是自治性組織,村委會是自治的核心機構(gòu);農(nóng)民之間合作經(jīng)營,就形成了經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)民集體。在這樣的解釋中,消除了遮蔽在“農(nóng)民”身上的身份區(qū)隔,回歸了憲法文本的規(guī)范要求,從而確立了農(nóng)民的主體地位。既然將具有農(nóng)民身份的依據(jù)回溯到憲法規(guī)定的公民平等地位,那么,農(nóng)村居民的構(gòu)成也會發(fā)生規(guī)范上與邏輯上的變化,這種變化的核心就是打破了城鄉(xiāng)壁壘,從而為其他群體成員下鄉(xiāng)生活做村民或做農(nóng)民提供了憲法依據(jù)及可能性。以公民權(quán)利為基礎(chǔ),就產(chǎn)生了兩個“集體”,即村民集體和農(nóng)民集體。這兩個“集體”的共同之處是,集體的產(chǎn)生是基于自主選擇,這當(dāng)然是規(guī)范上的解釋,在實際生活中,居住在鄉(xiāng)村的人可能已有數(shù)代,并且可能還要繼續(xù)居住在鄉(xiāng)村,對“數(shù)代居住”可以用傳統(tǒng)的眼光來解釋,而對“繼續(xù)居住”則需要一種憲法的視角,即這是一種選擇的結(jié)果。另外需要作出重點解釋的是,在傳統(tǒng)眼光和憲法視角之間,存在著一個“憲法開端”,即“數(shù)代居住”的農(nóng)民享有平等的社會福利待遇。自享有平等福利待遇始,土地等資源就不再承擔(dān)社會保障功能,也就是說,若在農(nóng)村取得諸如宅基地、承包地,就要采取民法方式,當(dāng)然,民法方式對之前的狀況不具有溯及力。雖然土地等資源不再擔(dān)負(fù)著社會保障之責(zé),但仍然是中國社會的整體保障,為了整體中國的安全(比如糧食安全)而發(fā)揮著“蓄水池”和“穩(wěn)定器”的作用。兩者的區(qū)別之一在于:村民集體是社區(qū)性概念,關(guān)涉到中國農(nóng)村區(qū)域的治理體制,按照憲法規(guī)定,農(nóng)村基層社區(qū)實行自治,自治的組織架構(gòu)是村民委員會和村民代表大會及村民大會;農(nóng)民集體是職業(yè)合作概念,涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)營的機制問題。在這一意義上,農(nóng)民集體建立的基本目的就是農(nóng)業(yè)經(jīng)營,農(nóng)業(yè)經(jīng)營的制度保障是村民集體共有;農(nóng)民集體的切實運作需要一定的組織化,而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就是農(nóng)民集體的組織化表達。兩者的區(qū)別之二在于:村民集體是農(nóng)村土地等資源的所有者,享有對土地等資源的處分和收益權(quán)能,體現(xiàn)的是社會主義公有制的憲法要求;農(nóng)民集體對土地等資源享有占有、使用、收益和民法范圍內(nèi)的處分權(quán)能,體現(xiàn)的是社會主義市場經(jīng)濟的憲法要求;村民集體掌控的資金等資源旨在為了提供公共物品,村民則“人人有份”,農(nóng)民集體可以實行股份合作、按股取利。兩者的功能關(guān)聯(lián)在于:村民集體權(quán)利是農(nóng)民集體權(quán)利的規(guī)范來源;村民集體對農(nóng)村的自主規(guī)劃、對農(nóng)民集體具有約束力,農(nóng)民集體向村民集體繳納的資源使用費等是自治的資源保障;村民集體和農(nóng)民集體應(yīng)該是合作關(guān)系,這種合作既是公法與私法的合作,也是社會主義市場經(jīng)濟規(guī)范內(nèi)涵的微觀體現(xiàn)。

對農(nóng)民和農(nóng)民集體憲法內(nèi)涵在兩個層面和二元角度的開掘,在規(guī)范邏輯上得出了不同的結(jié)論,依此對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的憲法內(nèi)涵也作出了二元性闡明。在學(xué)術(shù)主張上,筆者選擇了基于高級法秩序而得出的結(jié)論,同時,對“農(nóng)民”“農(nóng)民集體”和“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的憲法內(nèi)涵也作出了符合“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相統(tǒng)一”這一時代要求的解釋。這些解釋結(jié)論不僅具有憲法釋義學(xué)的意義,而且對相關(guān)問題的解決也具有一定的視角上的啟發(fā)性和制度實踐意義。

五、簡要結(jié)語:立足于憲法學(xué)立場所獲結(jié)論的制度意義

學(xué)界曾經(jīng)對在農(nóng)村土地征收過程中土地的“漲價”或“溢價”歸屬問題展開過爭論(1)對學(xué)術(shù)爭論的總結(jié)及評價,可參見程雪陽:《中國地權(quán)制度的反思與變革》,上海三聯(lián)書店，2018年版,第102-112頁。,主要觀點無非是“歸公”與“歸私”兩種。問題是,“公”與“私”是判斷漲價歸屬的憲法與法律標(biāo)準(zhǔn)嗎?現(xiàn)行憲法對社會主義公共財產(chǎn)和私人財產(chǎn)權(quán)都給予了保護,同時憲法規(guī)定顯示出來的并不是“歸公”或“歸私”的單一選擇傾向,而是應(yīng)該歸屬于“權(quán)利人”。在存在兩個以上的權(quán)利人時,困難之處是確定利益分割的比例或標(biāo)準(zhǔn)。盡管存在著困難,但這種困難不再是定性的問題,而是轉(zhuǎn)換為定量的問題。恰恰因為是定量的問題,一方面需要村民集體與使用權(quán)人作出預(yù)防性約定,另一方面在發(fā)生糾紛時則需要法官作出符合“法律規(guī)定、法理、利益平衡和價值導(dǎo)向”的司法判決。所以,土地漲價歸屬問題主要不是抽象的理論問題,而是憲法與法律的解釋及適用問題。

與此有所關(guān)聯(lián)的問題是,土地被征收后的補償款如何分配的問題。在福建省福州市中級人民法院(2017)民事判決(閩01民終2767號)中,體現(xiàn)出如下裁判要旨:

外嫁女的集體組織成員資格的判斷,以及能否因此享受與其他村民同等待遇,獲得征地補償款,應(yīng)以戶籍為基本原則,同時以是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活為條件進行充分考慮,也就是要對當(dāng)事人生產(chǎn)生活狀況、戶口登記狀況以及農(nóng)村土地對農(nóng)村的基本生活保障功能等因素綜合認(rèn)定。本案中的林某雖于2009年已經(jīng)出嫁,但其并未將戶口遷出,亦未取得其夫家的村民資格或享受到相關(guān)權(quán)益。且2011年林某離婚后回到娘家并長期生活,獲得相應(yīng)選民資格,繳納相應(yīng)農(nóng)村醫(yī)保,可以說林某與娘家集體經(jīng)濟組織之間形成較為固定的生產(chǎn)和生活關(guān)系,故林某應(yīng)認(rèn)定為該集體經(jīng)濟組織成員并享有與其他村民同等分配權(quán)。

在中華人民共和國最高人民法院行政裁定書(2021最高法行申2117號)中,體現(xiàn)著“戶口雖遷入農(nóng)村,但未經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主議定程序接納,仍不屬于集體經(jīng)濟組織成員”這樣的裁判要旨。具體裁判理由是:

金某宜2008年出生時隨父親金某兵將戶籍登記在安徽省定遠縣,2017年6月以未成年人投靠其母的名義將戶口遷入陳家坪組。金某宜以其屬于陳家坪組集體經(jīng)濟組織成員為由提起本案訴訟,要求望城區(qū)政府、望城分局對其進行補償安置,但未提交陳家坪組通過民主議定程序接納其為集體經(jīng)濟組織成員的證據(jù)。一、二審法院以金某宜提供的證據(jù)不足以證明其與陳家坪組建立起相對穩(wěn)定的生產(chǎn)生活聯(lián)系或依賴該組土地作為其生活基本保障為由,未支持其要求補償安置的請求,符合法律規(guī)定。

兩相對照，很容易發(fā)現(xiàn)兩份司法裁決理由的不同:福州市中級人民法院依據(jù)戶籍判定了外嫁女屬于本地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員;最高人民法院則否定了戶口的法律意義,戶口即或有法律意義,還要有“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主議定程序接納”這一法律事實的輔助。為什么會存在如此大的反差?核心原因是認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的標(biāo)準(zhǔn)存在著偏差。在福州市中級人民法院的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中包含著濃重的身份因素,即只要是本村村民就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員;在最高人民法院的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中則強調(diào)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的獨立作用。孰是孰非,牽扯到了太多的歷史因素,筆者并不想作縱向的歷史考察,而只是試圖應(yīng)用關(guān)于農(nóng)民、農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織憲法內(nèi)涵的解釋結(jié)論,對此問題作出模擬性質(zhì)的應(yīng)用與解析。

無論是對因征地而產(chǎn)生的漲價歸屬,還是征地補償?shù)姆峙?、與農(nóng)民有關(guān)的福利分享,如果參考“憲法開端”之后所發(fā)生的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的變化,這些“問題”也許不再成為問題,而是鄉(xiāng)村治理中的日常現(xiàn)象。農(nóng)村戶口只能成為證明具有村民資格的法律事實,而從憲法發(fā)展的角度看,在一定時間范圍內(nèi)居住生活在鄉(xiāng)村則是具有村民資格的自然事實。村民資格不是獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的法律事實,具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的法律事實只能是通過特定方式從事農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營,即某種民商事法律事實是獲得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的條件。村民集體所掌握的資源(比如土地漲價與征地補償所得)既可以用來提供公共物品,比如道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改造,也可以分配到個體村民,但遵循的原則是“人人有份”。對于公共物品來說,村民人人均可使用,但不能量化切割;相對于可量化分配部分,則份額人人均等。只有具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格,才有權(quán)對經(jīng)營成果進行分配,分配的標(biāo)準(zhǔn)或是約定或是法定。如果村民資格和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格集于一身,則應(yīng)按照相應(yīng)資格獨立地請求權(quán)益享有和量化分配,不可混而統(tǒng)之。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在于由村民集體與村民委員會、農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村基層黨組織、地方政府等主體構(gòu)成的體制框架之中。若要使擬立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法具有實效,就需要首先明晰各主體之間的權(quán)利(力)義務(wù)關(guān)系,就需要在體制之中確立彼此關(guān)聯(lián)的規(guī)范機制。這樣,才能為立法活動提供一種整全性的規(guī)范視野。

基于根本法秩序的基本要求,黨組織應(yīng)擔(dān)負(fù)組織村民、提升村民集體自組織能力的憲法重任。正如習(xí)近平總書記所指出的:“我們黨的最大政治優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾,黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾。毛澤東同志說:‘我們共產(chǎn)黨人好比種子,人民好比土地,我們到了一個地方,就要同那里的人民結(jié)合起來,在人民中間生根,開花。’要把群眾觀點、群眾路線深深根植于全黨同志思想中,真正落實到每個黨員行動上,下最大力氣解決黨內(nèi)存在的問題特別是人民群眾不滿意的問題,使我們黨永遠贏得人民群眾信任和擁護?！盵13]63村民集體的自治能力在宏觀上是社會主義公有制得以維系的關(guān)鍵和保障,在微觀上則是集體所有權(quán)得到規(guī)范行使的支點和保證。

基于高級法秩序的規(guī)范要求,地方政府為農(nóng)民借助農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體形式經(jīng)營農(nóng)業(yè)提供規(guī)范性支持,從而為激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力創(chuàng)造條件。農(nóng)民職業(yè)的自由選擇和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范設(shè)立,既是溝通城鄉(xiāng)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的有力舉措,也是塑造適格經(jīng)營主體的有效途徑。

基于根本法和高級法的雙重要求,黨的基層組織和地方政府應(yīng)該圍繞自身的憲法職責(zé)展開符合憲法與法律要求的行動,從而搭建起既能維護村民集體所有制又能保障公民自由的合作框架。實際上,這種合作框架在憲制層面是國體之本,也是在憲法層面憲法實施之根。

在“黨的基層組織←→村民集體及村委會、黨的基層組織←→地方政府(廣義)和地方政府(廣義)←→農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”(該←→符號意指良性互動)體制下,村民集體及村委會和農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織才能形成良好的規(guī)范鏈接,也能為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行提供規(guī)范的機制保證。只有這樣的體制與機制,才能保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的立法活動有質(zhì)量地進行,最終才能夠制定出符合中國憲法秩序要求且有實效的法律。