彭亦萌

摘?要：?訴訟保險(xiǎn)制度是為法律援助經(jīng)費(fèi)保障開源節(jié)流的有益探索。在農(nóng)民工法律援助案件中構(gòu)建訴訟保障制度，是緩解國家法律援助經(jīng)費(fèi)壓力、保障農(nóng)民工群體充分行使訴權(quán)、推動(dòng)法律援助制度發(fā)展的客觀需要。我國訴訟費(fèi)用的可預(yù)測(cè)性為訴訟保障制度構(gòu)建提供了先決條件，我國保險(xiǎn)業(yè)與法律援助隊(duì)伍的穩(wěn)步發(fā)展為制度構(gòu)建提供了基礎(chǔ)保障，克拉瑪依市的積極探索為制度構(gòu)建提供了現(xiàn)實(shí)樣本。在構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度的過程中要注意加強(qiáng)普法宣傳，完善制度銜接，建設(shè)配套制度。

關(guān)鍵詞：?農(nóng)民工；法律援助；訴訟保險(xiǎn)制度；經(jīng)費(fèi)保障

中圖分類號(hào)：?D9??????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：?A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.06.082

訴訟保險(xiǎn)制度是指投保人預(yù)先繳納訴訟保費(fèi)，后在其與他人發(fā)生民事糾紛時(shí)，由保險(xiǎn)公司通過理賠方式向投保人支付訴訟費(fèi)用的保險(xiǎn)制度。訴訟保險(xiǎn)與法律援助均為促進(jìn)當(dāng)事人實(shí)現(xiàn)“接近正義”的制度設(shè)計(jì)。在法律援助工作開展經(jīng)費(fèi)緊張這一客觀問題面前，嘗試在農(nóng)民工群體中引入構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度，嘗試將部分法律援助經(jīng)費(fèi)作為訴訟保險(xiǎn)費(fèi)用為法律援助訴求多為勞務(wù)爭(zhēng)議的農(nóng)民工群體投保，由保險(xiǎn)公司代為承擔(dān)法律援助律師費(fèi)及其他訴訟費(fèi)用，以法律援助保險(xiǎn)金為我國法律援助經(jīng)費(fèi)制度開源將是推動(dòng)我國法律援助工作開展的有益性嘗試。

1?問題的提出與研究意義

在法律援助法的頒布背景下，我國法律援助已經(jīng)明確構(gòu)建起以國家財(cái)政預(yù)算撥款為主，以社會(huì)資金支持為輔的國家主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的復(fù)合型經(jīng)費(fèi)制度模式。但與民眾日益增長的法律援助需求相比，我國法律援助經(jīng)費(fèi)仍顯緊缺。這一方面體現(xiàn)在當(dāng)前我國財(cái)政對(duì)法律援助的投入不高，另一方面體現(xiàn)為社會(huì)資金在當(dāng)前經(jīng)費(fèi)制度中起到的作用甚微。2018年，財(cái)政撥款265億元，法律援助財(cái)政支出僅占全國一般公共預(yù)算的0012%，人均法律援助撥款為198元。橫向?qū)Ρ雀靼l(fā)達(dá)國家法律援助經(jīng)濟(jì)保障水平，我國財(cái)政資金對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的投入實(shí)顯不足，這明顯有違于以人民為中心的法律保障理念。社會(huì)資金募集方面，2018年我國社會(huì)資金募資總額為1583萬元，財(cái)政撥款與社會(huì)募集兩類基金分別在經(jīng)費(fèi)總額中占比994%與06%。在國家對(duì)捐贈(zèng)法律援助資金的企、事業(yè)單位給予稅收優(yōu)惠的政策保障下，社會(huì)資金募集比例仍未提高。在此背景下，雖學(xué)界對(duì)于加大財(cái)政投入比例、拓寬社會(huì)募集的呼聲仍具合理性，但長遠(yuǎn)來看，單純加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)、社會(huì)資金的投入勢(shì)必?zé)o法滿足人民日益增長的法律援助需求。拓寬法律援助經(jīng)費(fèi)來源渠道，從多角度探尋法律援助經(jīng)費(fèi)來源的可能性已成必要之措施。

縱觀域外現(xiàn)行的法律援助經(jīng)費(fèi)保障制度，有三種籌集法律援助資金的制度可供我們研究借鑒，分別為受援人費(fèi)用分擔(dān)制度、律師繳納法律援助金制度與訴訟保險(xiǎn)制度。綜合比較而言，筆者認(rèn)為前兩種制度并不符合目前我國法律援助工作開展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，無法為我國法律援助制度所采納。雖費(fèi)用分擔(dān)制度有助于減輕法律援助經(jīng)費(fèi)壓力，但其與我國法律援助的無償性相悖，并不適用于我國法律援助的制度建設(shè)。律師繳納法律援助金制度則對(duì)縣區(qū)的部分律師有失公平，在我國法律援助工作中引入此制度的可行性仍有待探索。

訴訟保險(xiǎn)制度在我國的適用同樣存在爭(zhēng)議。部分學(xué)者主張?jiān)V訟保險(xiǎn)在我國并無實(shí)行的可能性，理由在于，其一，法律保險(xiǎn)的投保者普遍不屬于法律援助范圍。其二，訴訟保險(xiǎn)承保人所承保的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)中亦不屬于當(dāng)前法律援助案件的受理范圍。但筆者認(rèn)為，在農(nóng)民工法律援助案件中構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度，嘗試將部分法律援助經(jīng)費(fèi)作為訴訟保險(xiǎn)費(fèi)用，為法律援助需求旺盛的農(nóng)民工群體投保，是有益于減少法律援助經(jīng)費(fèi)支出的積極嘗試，是有助于為法律援助經(jīng)費(fèi)渠道開源的積極探索，是有利于完善法律援助法配套資金保障制度建設(shè)的積極對(duì)策。

2?在農(nóng)民工法律援助案件中構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度的必要性

2.1?訴訟保險(xiǎn)制度是緩解國家法律援助經(jīng)費(fèi)壓力的客觀需要

經(jīng)費(fèi)保障是法律援助工作高效、高質(zhì)量開展的物質(zhì)基石。據(jù)前所述，國家法律援助經(jīng)費(fèi)在法律援助服務(wù)提供過程中仍顯不足。因此，在農(nóng)民工法律援助群體中構(gòu)建法律援助制度將有效緩解國家的部分經(jīng)費(fèi)壓力。在農(nóng)民工群體法律援助案件中構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度的理由有三：其一，農(nóng)民工群體是法律援助制度的重點(diǎn)保障對(duì)象。國家城鎮(zhèn)化政策的推行使大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，這使農(nóng)民工群體成為我國法律援助需求量極大的受援群體。以湖南省湘潭市為例，近三年內(nèi)農(nóng)民工法律援助案件占湘潭市總體法律援助案件的2619%。其二，農(nóng)民工群體在法律援助案件中的主要訴訟請(qǐng)求與訴訟保險(xiǎn)制度的適用范圍相契合。湘潭市近三年的農(nóng)民工法律援助案件中，追索勞動(dòng)報(bào)酬案件與勞動(dòng)合同案件兩類案件占所有農(nóng)民工案件中的848%，其中追索勞動(dòng)報(bào)酬案件占比457%，勞動(dòng)合同案件占比391%。訴訟保險(xiǎn)制度的投保范圍亦可覆蓋勞務(wù)糾紛等各類民事訴訟案件，故而在該群體中構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度極為合適。其三，農(nóng)民工群體的法律援助經(jīng)費(fèi)需求量大。以中央專項(xiàng)彩票公益金項(xiàng)目為例，在此項(xiàng)目開展的十年間，其為農(nóng)民工提供的法律援助援助資金高達(dá)5193%，由此可見農(nóng)民工群體經(jīng)費(fèi)需求之迫切。

綜上，國家資金保障緊張之困境下，嘗試在保險(xiǎn)公司的積極配合下率先在農(nóng)民工群體中構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度，由地方法律援助機(jī)構(gòu)和用人單位共同為農(nóng)民工購買訴訟保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，讓保險(xiǎn)公司成為農(nóng)民工法律援助案件經(jīng)費(fèi)的相對(duì)承擔(dān)者，將很大程度舒緩國家法律援助經(jīng)費(fèi)壓力。

2.2?訴訟保險(xiǎn)制度是保障農(nóng)民工群體充分行使訴權(quán)的客觀需要

一方面而言，農(nóng)民工法律援助案件維權(quán)成本高，構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度有助于減緩當(dāng)事人訴訟成本壓力。首先，在法律援助案件的訴訟過程中，雖法律援助律師費(fèi)已被減免，但訴訟程序所需的訴訟費(fèi)，工傷事故糾紛中的醫(yī)療費(fèi)、殘疾費(fèi)、傷殘鑒定費(fèi)，與為訴訟來回奔波所支出的食宿費(fèi)用使農(nóng)民工群體在訴訟中承擔(dān)著難以負(fù)擔(dān)的維權(quán)成本。其次，在案件執(zhí)行過程中，“執(zhí)行難”之困亦給農(nóng)民工群體的充分維權(quán)增加了難度。申請(qǐng)法律援助的農(nóng)民工群體多無法為其判決之執(zhí)行提供擔(dān)保。這很容易導(dǎo)致法律援助的結(jié)果變成“一紙空文”。因此，構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度為農(nóng)民工群體減緩訴訟成本帶來的壓力，將為農(nóng)民工群體充分行使訴權(quán)提供有力保障。

另一方面而言，農(nóng)民工群體的法律意識(shí)較為淡薄，構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度有助于提高他們的維權(quán)意識(shí)。農(nóng)民工群體法律意識(shí)的培養(yǎng)與否直接影響著法律援助工作的客觀開展效果。維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，不知如何維權(quán)，甚至不注重自身合法權(quán)益是否受侵害，是為農(nóng)民工群體提供法律援助服務(wù)的一大難題。這既阻礙了法律援助工作的開展，又不利于法律援助制度的落實(shí)與發(fā)展。因此，農(nóng)民工法律援助案件中適用訴訟保險(xiǎn)制度，在投保之初便對(duì)當(dāng)事人的具體訴訟權(quán)利予以專門介紹，有益于增強(qiáng)農(nóng)民工群體的法律意識(shí)，豐富他們的法律知識(shí)，從而為農(nóng)民工群體行使訴權(quán)提供了有效保障。

2.3?訴訟保險(xiǎn)制度是推動(dòng)法律援助制度發(fā)展的客觀需要

首先，構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度有助于促進(jìn)法律援助律師行業(yè)發(fā)展。經(jīng)費(fèi)制度難以保障在法律援助律師行業(yè)主要體現(xiàn)為辦案經(jīng)費(fèi)不足與辦案補(bǔ)貼不足。這既不利于保障法律援助律師的基本經(jīng)濟(jì)收入，亦不利于我國法律援助律師行業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。在2018年中國律師平均小時(shí)費(fèi)已達(dá)2792元的背景下，同年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示法律援助律師的案均收入為88334元。更有甚者，不乏法律援助律師個(gè)人出資，為法律援助工作提供義務(wù)服務(wù)。懸殊的酬勞差距明顯不利于穩(wěn)定法律援助律師的經(jīng)濟(jì)收入，亦使法律援助律師難以對(duì)法律援助案件的質(zhì)量加以保障與提高。

其次，構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度有助于提高法律援助案件質(zhì)量。充足的法律援助經(jīng)費(fèi)投入，是法律援助制度賴以發(fā)揮作用的基點(diǎn)。法律援助經(jīng)費(fèi)不足，使法律資源供給的有限性與法律援助需求的逐年增長的矛盾愈加凸顯，其一方面會(huì)對(duì)法律援助的服務(wù)范圍產(chǎn)生直接影響，另一方面也會(huì)對(duì)法律援助服務(wù)的質(zhì)量產(chǎn)生間接影響。正如前文所述，法律援助辦案補(bǔ)貼和律師私人業(yè)務(wù)收入相差甚遠(yuǎn)，這將直接導(dǎo)致法律援助律師辦理案件時(shí)積極性不高。片面地強(qiáng)調(diào)律師義務(wù)，職業(yè)倫理等方面的重要性，而無法從根源上解決經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的窘境，這就使得我國法律援助質(zhì)量難以得到保障。而構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度這一嘗試，不僅為法律援助經(jīng)費(fèi)制度注入了活力素，而且也將成為法律援助案件質(zhì)量保證的定心丸。故而可知訴訟保險(xiǎn)制度有助于推動(dòng)法律援助制度不斷完善，推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

3?在法律援助中適用訴訟保險(xiǎn)制度的可行性

3.1?我國訴訟費(fèi)用的可預(yù)測(cè)性為構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度提供了先決條件

自西方訴訟保險(xiǎn)制度建立伊始，遇到的最棘手的問題便是訴訟風(fēng)險(xiǎn)能否得到正確測(cè)算。時(shí)至今日，西方國家這類訴訟費(fèi)用是否具有可預(yù)測(cè)性，仍是訴訟保險(xiǎn)制度能否順利推行的一個(gè)關(guān)鍵因素。只有訴訟費(fèi)用是可預(yù)見的，提供訴訟保險(xiǎn)服務(wù)的保險(xiǎn)公司方可依據(jù)當(dāng)事人在民事訴訟程序中所使用的保險(xiǎn)種類，對(duì)不同保險(xiǎn)種類所對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)金進(jìn)行賠償。農(nóng)民工群體申請(qǐng)法律援助的案件多為以追索勞動(dòng)、勞務(wù)合同爭(zhēng)議和工傷保險(xiǎn)待遇糾紛為主要形式的各種民事案件。根據(jù)我國當(dāng)前《民事訴訟法》和《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定，前述相關(guān)案件的訴訟費(fèi)用和應(yīng)由其當(dāng)事人花費(fèi)的成本具有確定性和可預(yù)測(cè)性。這便成為農(nóng)民工法律援助案件訴訟保險(xiǎn)制度建設(shè)的一個(gè)必要前提。

3.2?我國保險(xiǎn)業(yè)與法律援助隊(duì)伍的穩(wěn)步發(fā)展為構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度提供了基礎(chǔ)保障

目前我國保險(xiǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展為訴訟保險(xiǎn)制度創(chuàng)造了客觀條件。發(fā)展至一定規(guī)模的保險(xiǎn)業(yè)以及保險(xiǎn)市場(chǎng)的存在為訴訟保險(xiǎn)制度在我國農(nóng)民工法律援助案件中的構(gòu)建提供了根基。我國開設(shè)國家經(jīng)營的保險(xiǎn)公司亦可見我國保險(xiǎn)業(yè)當(dāng)前之繁榮發(fā)展。而且，已有部分保險(xiǎn)公司將訴訟的相關(guān)費(fèi)用列入財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)的險(xiǎn)別中，對(duì)訴訟保險(xiǎn)進(jìn)行初步嘗試引入。這亦對(duì)訴訟保險(xiǎn)制度的構(gòu)建具有示范意義。

在法律援助案件中構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度的另一先行要件是法律援助隊(duì)伍，即基層法律服務(wù)工作隊(duì)伍與律師業(yè)的發(fā)展壯大。法律援助隊(duì)伍是新時(shí)代法治社會(huì)建設(shè)的重要主體。司法部信息公開數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底，全國共有執(zhí)業(yè)律師57.48萬多人，比2020年增長9.2%。在此基礎(chǔ)上，全國尚有5.8萬多名基層法律服務(wù)工作者。法律援助隊(duì)伍的逐步壯大是國民崇尚法治的集中體現(xiàn)。這一法律援助隊(duì)伍足以使訴訟保障制度在農(nóng)民工法律援助案件中發(fā)揮出其應(yīng)有的效能。從我國保險(xiǎn)業(yè)與法律援助隊(duì)伍的穩(wěn)步發(fā)展可見，我國相關(guān)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀足以支撐訴訟保險(xiǎn)制度在我國農(nóng)民工法律援助案件中的引入和構(gòu)建。

3.3?克拉瑪依市的積極探索為構(gòu)建訴訟保險(xiǎn)制度提供了現(xiàn)實(shí)樣本

2013年，克拉瑪依市委市政府首次提出了在全市建立個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度的構(gòu)想，采取政府向低收入人群投保與個(gè)人投保商業(yè)保險(xiǎn)兩種模式，引導(dǎo)、鼓勵(lì)公眾通過法律途徑解決訴求，推進(jìn)法治城市建設(shè)。2015年7月，市政府發(fā)布《克拉瑪依市個(gè)人訴訟保險(xiǎn)實(shí)施方案》。與此同時(shí)，克拉瑪依市人民政府和中國平安保險(xiǎn)新疆分公司也簽訂了個(gè)人訴訟保險(xiǎn)合同，這標(biāo)志著個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度在我國的首次設(shè)立。

為了完善法律援助制度，擴(kuò)大法律援助范圍，克拉瑪依市于2017年調(diào)整完善個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度功能定位。克拉瑪依市將個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度同法律援助制度，人民調(diào)解制度以及司法救助制度密切結(jié)合，并在政府所購保險(xiǎn)基礎(chǔ)上新增人民調(diào)解案件以及公證案件理賠等項(xiàng)內(nèi)容，改“個(gè)人訴訟保險(xiǎn)制度”為“法律費(fèi)用保險(xiǎn)制度”，為我國訴訟保險(xiǎn)制度的構(gòu)建提供了現(xiàn)實(shí)樣本。

4?我國訴訟保險(xiǎn)制度構(gòu)建應(yīng)注意的幾個(gè)方面

4.1?加強(qiáng)普法宣傳：強(qiáng)化農(nóng)民工群體的法律意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)

農(nóng)民工群體法律意識(shí)與保險(xiǎn)意識(shí)較為淡薄。一方面，農(nóng)民工群體尚未樹立起“以法律解決問題”的法治思維；另一方面農(nóng)民工群體保險(xiǎn)意識(shí)仍顯淡薄，甚至有相當(dāng)一部分人不具備保險(xiǎn)意識(shí)，這既不利于訴訟保險(xiǎn)需求的形成，亦不利于其自身的訴訟權(quán)利保障。

普法宣傳是維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是農(nóng)民工群體獲得相關(guān)法律知識(shí)的一個(gè)重要途徑。律師協(xié)會(huì)、法律援助機(jī)構(gòu)及其他基層法律服務(wù)工作者應(yīng)結(jié)合農(nóng)民工群體自身特點(diǎn)與行業(yè)特征開展針對(duì)性法治宣傳活動(dòng)。法律援助機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)工會(huì)，在開展農(nóng)民工技能培訓(xùn)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)法律知識(shí)的培訓(xùn)，使農(nóng)民工了解法律援助制度、知曉訴訟保險(xiǎn)制度，熟悉掌握勞資關(guān)系、民事訴訟以及其他涉及其切身利益的法律知識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民工群體的維權(quán)意識(shí)。

4.2?完善制度銜接：協(xié)調(diào)訴訟保險(xiǎn)與法律援助間的關(guān)系

農(nóng)民工群體是法律援助工作開展的重點(diǎn)目標(biāo)群體。若無法在農(nóng)民工群體中銜接好訴訟保險(xiǎn)制度與法律援助制度，便可能造成司法資源的極大浪費(fèi)。因此健全訴訟保險(xiǎn)制度與法律援助制度之間的制度銜接十分重要。這一方面需要在加強(qiáng)信息化管理的基礎(chǔ)上，在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)做好備案登記制度，提升法律援助信息管理水平。另一方面，需要促進(jìn)落實(shí)法律援助機(jī)構(gòu)、司法行政部門與司法機(jī)關(guān)及其他相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)信息共享與工作協(xié)同，避免由于信息封閉導(dǎo)致當(dāng)事人同時(shí)申請(qǐng)?jiān)V訟保險(xiǎn)制度與法律援助制度而造成的司法資源浪費(fèi)。

4.3?建設(shè)配套制度：防范不良當(dāng)事人濫訴風(fēng)險(xiǎn)

為農(nóng)民工群體設(shè)立訴訟保險(xiǎn)制度，一方面可以確保農(nóng)民工群體權(quán)利的充分行使，另一方面也提升了某些不良當(dāng)事人濫訴風(fēng)險(xiǎn)，比如訴訟準(zhǔn)備不足、訴訟請(qǐng)求過高、不積極和解以及盲目上訴等。因此需要采取一定措施加以規(guī)制?？梢圆扇〉呐e措有二，其一為由法律專家提前進(jìn)行事前訴訟預(yù)測(cè)，其二為保險(xiǎn)公司對(duì)當(dāng)事人起訴情況予以提前審查。提供事前訴訟預(yù)測(cè)是指由保險(xiǎn)公司邀請(qǐng)法律專家向當(dāng)事人提供法律咨詢并協(xié)助其對(duì)訴訟成本和訴訟收益進(jìn)行評(píng)估，從而確定起訴與否或者明確訴訟請(qǐng)求額等。提前審查亦有需注意之處，即不能要求過嚴(yán)的審查標(biāo)準(zhǔn)，只要當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求并非無法律依據(jù)，就應(yīng)該支持他們起訴。這不僅能使當(dāng)事人不盲目起訴而為法院工作增加負(fù)擔(dān)，還能幫助農(nóng)民工群體買到適合自己的訴訟保險(xiǎn)，從而推動(dòng)訴訟保險(xiǎn)制度在我國法律援助案件中的構(gòu)建和發(fā)展。

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