付 頔

（江西財經(jīng)大學(xué),江西 南昌 330013）

0 引言

在西方，城市交通規(guī)劃在城市規(guī)劃中的重要性早在功能主義時期就已顯現(xiàn)，國內(nèi)則是在20世紀70年代末才開始對城市交通規(guī)劃加以重視。近年交通規(guī)劃項目風(fēng)險的受關(guān)注度逐年攀升，后續(xù)運行出現(xiàn)的社會問題也逐一顯露，因此，研究交通規(guī)劃項目風(fēng)險衍生機制存在其必要性。

1 問題提出

隨著社會市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展，道路交通工程建設(shè)也取得了顯著的成果。1996年，全國鐵道運營里程及公路線路里程僅為649萬千米和118.58萬千米。到了2019年，全國鐵道運營里程已升至13.9萬千米，公路線路里程數(shù)達501.25萬千米。陸上交通線路的發(fā)展實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，為人們出行提供了更加便捷的服務(wù)。支撐這一飛躍的是多個交通項目的規(guī)劃實施。交通規(guī)劃的實施過程漫長，投資規(guī)模大又專業(yè)性強，其中涉及的相關(guān)部門及利益群體眾多，往往設(shè)計思維緊密且評估嚴格。為了保障交通項目的順利運行，國家針對項目風(fēng)險及評估也制定了一系列的規(guī)章制度。

然而事實證明，交通項目的風(fēng)險并未得到有效的控制，建成后風(fēng)險生成概率較高。如山西尾礦庫2008年發(fā)生潰壩，中南建設(shè)南通項目塔吊2013年發(fā)生斷裂，天津南環(huán)鐵路橋2020年發(fā)生坍塌，江西石虎塘航電項目也遭受破壞。在上述經(jīng)過周密規(guī)劃和評估的前提下，交通規(guī)劃項目風(fēng)險事故仍屢屢發(fā)生，其風(fēng)險衍生機制值得探究。

2 風(fēng)險衍生機制

2.1 交通項目風(fēng)險現(xiàn)狀研究

城市的發(fā)展速度伴隨著不確定性和風(fēng)險的逐級上升。盡管科學(xué)技術(shù)和城市現(xiàn)代化的發(fā)展為人們帶來了一定便利，但卻未能帶來安全感，反之，資源的市場化生產(chǎn)方式和危險的市場化生產(chǎn)線的交織，使得城市在資源、環(huán)境、公共安全等多個領(lǐng)域面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。在項目制下，重大工程項目建設(shè)不只有助于經(jīng)濟增長，還會觸及農(nóng)村土地征收、住房拆除、移民安置保護、自然環(huán)境改造等多種社會風(fēng)險，使得社會不穩(wěn)定的風(fēng)險因素存續(xù)。因此，學(xué)者們對交通項目風(fēng)險的形成和控制進行了更加深入的探究。

（1）以公路為主的風(fēng)險。方愛華[1]指出，公路建設(shè)項目將會面臨多種風(fēng)險因素，包括政策規(guī)劃、經(jīng)濟補償、生態(tài)環(huán)境和周邊影響。為了保護公眾的合法利益，必須制定合理的規(guī)劃，并采取有效措施降低這些風(fēng)險因素對社會穩(wěn)定的影響。張通[2]對公路隧道運營期間的火災(zāi)安全社會風(fēng)險進行了深入研究，建立了一個完整的事故樹分析模型，并提出了一系列有效的接受準則，以及有效減少火災(zāi)社會風(fēng)險的措施，以期達到安全運營的目的。

（2）以水路為主的風(fēng)險。王麗萍[3]和M.埃德爾斯頓[4]均以大壩為研究對象，前者利用F-N曲線法與最低合理可行準則相結(jié)合來確定社會風(fēng)險可接受水平，后者則基于大壩的風(fēng)險現(xiàn)狀，將大壩可能的出險模式視為風(fēng)險評估的一個部分。詹斌[5]的思路與上述不同，他重點分析了漢江航道整治工程的社會效益，將發(fā)展社會效益作為控制社會風(fēng)險的有效手段。

從文獻的涉獵范圍來看，關(guān)于交通項目社會風(fēng)險的研究眾多，項目所涉及對社會效益和施工風(fēng)險的關(guān)注度并沒有減少。為了遏制風(fēng)險蔓延，降低社會風(fēng)險輿情影響，學(xué)者提出制度改革和風(fēng)險控制相關(guān)概念，并對此展開研究。

2.2 項目制模式研究

交通規(guī)劃項目建成后，能夠正常交付使用，需要兩方面的重要保障：一是在“項目制”模式下的總體導(dǎo)控，二是項目評估所需的交通評價，二者相互影響。若項目產(chǎn)生衍生風(fēng)險，基本來源于此。

“工程項目制”不僅僅指項目的建設(shè)過程或各類管理制度，在財政領(lǐng)域還具有更為重要的意義。渠敬東[6]指出，項目化運作是一個可以將我國從中央政府到地方政府的各層次相聯(lián)系的管理模型，既可以深入體系之內(nèi)，還能夠與原體系相結(jié)合。這一觀點也得到了其他學(xué)者的認同，項目化運作可以充分調(diào)動區(qū)域力量，扎實促進國家經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)政治宏觀經(jīng)濟體制的完善和改革[7]?！绊椖抗芾碇啤币彩侵醒胝扇〉募畲胧?，旨在通過項目管理獎勵機制來吸引、動員和鼓勵基層政府和項目承包者，推進政策的實施。這種方式不但可以提高當?shù)厣霞壊块T的效率，也可以更好地促進社會發(fā)展。周飛舟在2012年提出“項目治國”的觀點，指出當前最有效的財政支出方式是通過“專項”和“項目”的方式，將資金分配到各個層面，以促進宏觀經(jīng)濟的發(fā)展[8]?！绊椖俊笔且环N政府財政轉(zhuǎn)移支付的有效運作機制，保障中央和地方之間的財政互惠互利，以實現(xiàn)財政資源的有效配置和有效利用[9]。總體來說對項目制的運行機制及問題產(chǎn)生的探尋是眾多學(xué)者們的研究主題。

針對地方政府領(lǐng)域內(nèi)的項目制研究，主要從整體討論項目制的運作邏輯和內(nèi)在矛盾，探尋項目制在地方實踐中的作用[10]。多數(shù)學(xué)者表達了項目制存在的合理性，即內(nèi)部存在矛盾，仍有其積極意義。但陳家建在多年研究中始終強調(diào)從控制與反控的視角，看基層政府行為以及問題，探究項目制對科層制所產(chǎn)生的影響和政策執(zhí)行的消極意義。他認為，政策執(zhí)行走樣的重要原因在于科層制的結(jié)構(gòu)特征無法讓正確的政策在各部門之間互相銜接。而在項目制下，條線控制雖得到了大幅度的加強，但從上至下的控制力與自下而上的制度化反控力均呈現(xiàn)持續(xù)強化的趨勢，這同樣也會導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣的現(xiàn)象出現(xiàn)[11]。

經(jīng)過折曉葉[12]等人的調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)項目制可以在新舊機制交替的過程中補償既得利益。這種從上而下的任務(wù)部署，導(dǎo)致了“反控制”和“分層運作”機制的出現(xiàn)，基層政府利用“項目打包”的機會，按照自身意圖重新組織項目結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)更好的效果。這一結(jié)論在2014年折曉葉研究縣域政府治理模式變化的文章中卻略有不同，其中她充分肯定了項目制作為一種制度思維的積極作用，認為使縣域發(fā)生重大變化的“行政—政治—公司”三位一體綜合治理模式與項目制有著直接關(guān)聯(lián)。但也有學(xué)者從反思批判的角度來看待，黃宗智[13]對于國家治理機制由“單位制”轉(zhuǎn)為“項目制”的現(xiàn)狀感到不滿。他批判各學(xué)者推崇項目制的文章重理論輕實踐，即使是折曉葉等人利用實例所論述的“項目下鄉(xiāng)”，也同樣看不到項目制實際運作的過程和效果，只是紙上談兵。他所論證的項目制的實際運作，帶來的并不是學(xué)者們和國家認定的現(xiàn)代性，而是權(quán)錢結(jié)合的扭曲價值觀，導(dǎo)致了社會的不公平。

綜上所述觀點，目前所推行的項目制模式，其存在的積極意義在于它提供了一套激勵機制，上級部門為下級部門提供“強激勵”，激發(fā)下級部門的參與積極性與主動性[14]；同時，它又具有不確定性，能夠深入體制，與體制相結(jié)合，但當與政府的常規(guī)機制相背離之時，又會產(chǎn)生新的制度問題。

2.3 交通影響評價與社會風(fēng)險評估研究

（1）交通影響評價與社會風(fēng)險評估起源。交通項目相關(guān)評價主要分為兩個層面：交通影響評價與交通建設(shè)項目社會經(jīng)濟環(huán)境影響評價。

城市交通危害評估是一種定量分析城市用地開發(fā)或土地使用變化對交通狀況影響的評估方法，目的在于確定可行的改善措施，減輕開發(fā)方案對周邊城市交通的不利影響。交通影響評價起相同作用，是一項重要的城市交通規(guī)劃工作，它可以對城市總體規(guī)劃進行填充和深入，為都市工程建設(shè)管理者提出合理建議，制定城市交通工程建設(shè)及改造實施方案，有效地推動城市建設(shè)發(fā)展。

交通建設(shè)項目的社會經(jīng)濟環(huán)境影響評價在項目建成后才進行，因此受到的重視程度較交通影響評價較晚。過去中國交通建設(shè)項目的社會經(jīng)濟影響評價僅限于宏觀層面，而不涉及具體的經(jīng)濟社會目標。自1980年以來，定量化分析已被廣泛應(yīng)用于評估項目的社會經(jīng)濟效益，呈現(xiàn)更加全面準確的評估結(jié)果，后也被用于各類社會穩(wěn)定評估中。2005年，遂寧市發(fā)布了《重點建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評價分析解決方式》，標志著社會穩(wěn)定風(fēng)險評價的開端。2012年8月16日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了《全國發(fā)展改革委重點固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評價臨時方案》（發(fā)改投資〔2012〕2492號），為社會穩(wěn)定風(fēng)險評價提供了一套完善的管理機制，確保其有效性和準確性。

（2）交通影響評價研究。交通影響評價在交通規(guī)劃層面屬于事前評價，社會經(jīng)濟環(huán)境影響評價屬于事后評估。兩者結(jié)合不僅可以評估項目的可行性，還可以識別建成項目可能存在的風(fēng)險，對社會經(jīng)濟環(huán)境具有重要意義。

國外學(xué)者對社會經(jīng)濟環(huán)境影響評價的研究較國內(nèi)更早。1930年，美籍財經(jīng)家列昂節(jié)夫建立了投入產(chǎn)出模式，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供了一種量化的分析方法。1960年，美國政府建立了一整套采用項目成本—效益分析的計劃系統(tǒng)，大大推動了項目經(jīng)濟評價方法的普及。部分學(xué)者基于此對高速鐵路建設(shè)進行定量研究，探討建設(shè)對沿途經(jīng)濟社會、人群和自然資源等因素的作用，發(fā)現(xiàn)它們不僅能夠提升當?shù)亟?jīng)濟水平，還能夠改善當?shù)氐纳鐣h(huán)境，對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深遠影響。埃利斯通過交通需求模型預(yù)測田納西州高鐵建設(shè)對當?shù)亟?jīng)濟存在積極影響，結(jié)論表明該項目能夠提高交通便利性并縮短時間?？偟膩碚f，國外的學(xué)者們采用定量的分析方法，從經(jīng)濟的視角設(shè)計統(tǒng)計模型來分析交通給周邊帶來的正向社會影響。

國內(nèi)對于該方面的研究主要以評價指標的設(shè)置為主。劉虹[15]指出，交通項目與沿線社會經(jīng)濟環(huán)境之間存在密切關(guān)聯(lián)，應(yīng)當基于社會、經(jīng)濟、美學(xué)和歷史學(xué)發(fā)展環(huán)境等多方面的因素，構(gòu)建一套完善的指標體系，以便更好地評估交通項目的效果。王建軍和嚴寶杰則采用投資產(chǎn)出模型、體系動力學(xué)或宏觀計量經(jīng)濟模型來進行定量評價，對高速公路建設(shè)的社會主義經(jīng)濟性進行深入分析。石京[16]采用指標體系法和綜合指標法將高速公路建設(shè)對社會經(jīng)濟影響進行技術(shù)化定量分析，得出高速公路建設(shè)可以促進沿線及周邊地區(qū)經(jīng)濟增長的結(jié)論。

綜合國內(nèi)外相關(guān)研究可以看出，關(guān)于交通項目對社會經(jīng)濟影響方面的研究，由于評價指標難以量化，各視角均著重考慮了評價的定量研究模型，方向皆為量化的方式與標準，并且評價所得出的結(jié)論也多為正向影響。

（3）社會風(fēng)險評估研究。研究社會風(fēng)險評估的內(nèi)容主要涉及國家層面和工程項目層面。盡管有許多不同的研究角度來探討穩(wěn)定性問題的措施，但大致只能被歸為兩類：一類是加強建設(shè)項目全過程的穩(wěn)定性，另一類是建立健全有效保障項目安全的政策。

2008年，向鵬成[17]開始深入探討項目管理經(jīng)營風(fēng)險的問題。他首先分析了信息不對稱導(dǎo)致的選擇和道德風(fēng)險，為了有效防范和控制項目管理經(jīng)營風(fēng)險，給出了一系列措施。2016年，他引進現(xiàn)代社會爆炸基礎(chǔ)理論[18]，深入探究嚴重環(huán)境風(fēng)險型工程的安全危險演變機制后，以此為基礎(chǔ)建構(gòu)評價指標體系，增強項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的可持續(xù)性。郭秀云[19]對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的研究多立足于社會風(fēng)險與利益關(guān)系之間的聯(lián)系。2012年，她強調(diào)在項目評估中加入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的重要性，并指出，安全問題與群眾的權(quán)益要求休戚與共，在管理中應(yīng)當采取措施調(diào)整和糾正群眾的非常規(guī)資源發(fā)動行為方式，進而減少集群活動的發(fā)生概率，在2015年又再次進行強調(diào)[20]，凸顯發(fā)展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的緊迫性與重要性。這一觀點在近年的實際案例中得到充分體現(xiàn)，如今社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的核心思想一直是利益分配和風(fēng)險分擔(dān)。

綜述所述，學(xué)者們探討的焦點在于如何確保項目的穩(wěn)定實施。風(fēng)險產(chǎn)生的主要原因在于公眾間信息的不對稱和解碼錯誤，從而造成個人利益的損害。不均衡的利益與風(fēng)險分配會導(dǎo)致社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的不確定性，從而引發(fā)衍生風(fēng)險的產(chǎn)生。

3 文獻述評

結(jié)合上述研究發(fā)現(xiàn)，交通項目的衍生風(fēng)險主要來源于以下幾個方面：

3.1 項目制管理所導(dǎo)致的傳達風(fēng)險

采用項目制可以激勵下級政府更加積極地執(zhí)行項目，但是隨著上級政府權(quán)力和影響力的不斷增強，部門間的矛盾也會變得更加尖銳，傳達難以相互銜接，最終導(dǎo)致項目目標偏離和評估方向錯亂，埋下潛在風(fēng)險。

3.2 項目影響評價不當所帶來的繼發(fā)風(fēng)險

交通項目的建設(shè)會對區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)化發(fā)展造成一定影響，存在正向加成與負向加成。但在關(guān)于評價的研究中大多避開了關(guān)于經(jīng)濟社會方面的負面影響，僅從技術(shù)化層面進行討論，被忽視的負面影響在項目完成后存在繼發(fā)性風(fēng)險危機。

3.3 風(fēng)險評估不確定性所掩蓋的衍生風(fēng)險

政府政策指導(dǎo)下，部門間的信息不對稱會導(dǎo)致個人利益訴求被忽略，項目管理人員與公眾之間的信息不對稱會使得公眾喪失決定權(quán)，從而導(dǎo)致集群行為的出現(xiàn)。這種前提下進行的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估帶有不確定性，無法精準評價項目風(fēng)險，產(chǎn)生的衍生風(fēng)險被掩蓋。

4 結(jié)論

交通規(guī)劃項目風(fēng)險會導(dǎo)致社會經(jīng)濟空間出現(xiàn)輿情隱患，提高對風(fēng)險生成機制的認知，從源頭推進制度管理、拓寬信息路徑，有效降低風(fēng)險的發(fā)生概率，滿足人們對便捷、安全交通的需求。