程 晨 陳偉東

基層治理是國(guó)家治理的基石，它既是國(guó)家治理最為關(guān)鍵的微觀基礎(chǔ)，直接影響人民群眾的獲得感與幸福感，又經(jīng)受著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的諸多障礙，面臨轉(zhuǎn)型陣痛。未來(lái)的中國(guó)需要怎樣的基層治理？如何理解基層治理？2021年3 月，習(xí)近平在青海代表團(tuán)參加審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化工作的基礎(chǔ)在基層?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》等文件的出臺(tái)，也致力于從國(guó)家到地方形成合力聚焦基層問(wèn)題。近年來(lái)，各地積極探索基層治理體系建設(shè)，形成了一批以四川省邛崍市為代表的駐社區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位履行社區(qū)治理責(zé)任的聯(lián)單機(jī)制、以陜西省榆林市榆陽(yáng)區(qū)為代表的促進(jìn)居民自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接的嵌入式治理機(jī)制、以湖北省武漢市江岸區(qū)為代表的盤(pán)活本地資源的復(fù)合式治理機(jī)制、以河南省許昌市魏都區(qū)為代表的微公約源頭治理機(jī)制等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)基層治理落地生效。

過(guò)往學(xué)者們?cè)诨鶎又卫磉壿嫹矫骈_(kāi)展了大量研究。例如，賀雪峰認(rèn)為多重邏輯和多重機(jī)制的交織是基層治理的最主要特征。①王若磊發(fā)現(xiàn)，壓力型體制、行政發(fā)包制度、官員選拔制度、政府高度參與市場(chǎng)和人情社會(huì)五大要素在互動(dòng)中構(gòu)筑了基層治理的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。②此外，邵歡指出，基層治理以行政化邏輯為核心，使基層治理工作取得了良好效果③。近來(lái)，一些學(xué)者開(kāi)始探究基層治理的“反科層”邏輯，如吳曉林將基層治理格局劃分為“黨建引領(lǐng)的政治邏輯、治理重心下沉的行政邏輯和選擇性參與的生活邏輯”三重狀態(tài)。④劉安認(rèn)為，基層治理還存在“國(guó)家機(jī)構(gòu)的社會(huì)化”與“社會(huì)機(jī)構(gòu)的國(guó)家化”形成的“第三領(lǐng)域”的特殊邏輯。⑤

基于以上基層治理邏輯的相關(guān)研究，可以看出政府角色從“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，社會(huì)與公眾的主體地位在基層治理中得到進(jìn)一步彰顯。一是研究者們開(kāi)始研究基層治理中的民主取向，如王海娟認(rèn)為民主治理是農(nóng)村基層治理的核心邏輯。⑥二是“為基層放權(quán)賦能”也是近來(lái)的研究熱點(diǎn)。曹海軍和梁賽主張持續(xù)向基層放權(quán)賦能，釋放、激發(fā)基層組織的平安中國(guó)建設(shè)潛能和活力。⑦我們受到上述研究的啟發(fā)，但卻更加關(guān)注基層治理運(yùn)行的整體邏輯，將基層作為一個(gè)整體，探索基層治理過(guò)程中國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三方主體并行的實(shí)踐邏輯。這種思路得益于系統(tǒng)理論的視角。系統(tǒng)理論主張把研究對(duì)象看作一個(gè)整體，綜合分析基層治理，但常常以社區(qū)作為整體分析單元。在基層治理中，基層整體運(yùn)行的規(guī)則與邏輯是一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題，也正是本文關(guān)心的焦點(diǎn)。因此，文章擬基于基層治理的系統(tǒng)分析，試圖通過(guò)解剖當(dāng)前基層治理過(guò)程中的種種弊端，探討基層治理運(yùn)行的內(nèi)在邏輯。

一、中國(guó)基層治理體系的歷史演進(jìn)

1949 年至1978 年間，我國(guó)基層治理的發(fā)展進(jìn)程較為緩慢。直到黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著改革開(kāi)放的深入，社會(huì)管理從經(jīng)濟(jì)管理中逐漸剝離，商品化經(jīng)濟(jì)程度不斷加深，形成了以街道黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心、以街道辦事處為管理主體的治理模式⑧，特別是在加入世界貿(mào)易組織之后，我國(guó)加速融入全球生產(chǎn)體系之中，全球治理中的多元方法與經(jīng)驗(yàn)也隨之傳入中國(guó)。⑨中國(guó)基層治理在迎來(lái)治理理念轉(zhuǎn)變的同時(shí)，也迎來(lái)了來(lái)自政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同力量的交匯與聯(lián)結(jié)，這直接造就了異質(zhì)多元的基層治理主體，對(duì)治理手段提出了新要求。總而言之，依據(jù)基層治理主體的階段性特征，可以將中華人民共和國(guó)成立70 多年來(lái)的基層治理劃分為政府管理、社會(huì)管理、合作共治⑩三個(gè)歷史階段。

（一）政社一體：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府管理階段（1949—1977 年）

中華人民共和國(guó)成立伊始，百?gòu)U待興，國(guó)家建設(shè)面臨財(cái)政緊張與組織建設(shè)雙重困境，亟需建設(shè)起制度化、組織化的社會(huì)治理體制。?為維護(hù)秩序、盡快穩(wěn)定，中國(guó)模仿蘇聯(lián)實(shí)行公有制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，通過(guò)一系列措施以改變落后面貌，探索建立符合歷史規(guī)律與時(shí)代特征的基層治理模式。

在城市，實(shí)行單位制為主、街居制為補(bǔ)充的雙層管理。國(guó)家通過(guò)各類(lèi)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位管理職工，為職工供給“從生包到死，從頭包到腳”?的“全方位保護(hù)”，形成“政府—單位—職工”?的制度體系，個(gè)體只能通過(guò)單位獲取資源。同時(shí)，構(gòu)筑“政府—街道辦事處—居民委員會(huì)”模式，政府通過(guò)街居體系將不屬于正式單位的居民組織起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市全體居民的有效管理和整合。在農(nóng)村，基層治理體制經(jīng)歷了從“農(nóng)戶(hù)互助組—合作社”到“人民公社—生產(chǎn)隊(duì)”的政社合一?模式的發(fā)展，不僅促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，也在一定程度上維持了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，為集中力量發(fā)展工業(yè)提供了重要保障。然而，高度集中的管理方式也極易忽視公社社員的內(nèi)在需要和發(fā)展需求，致使其采取消極、悲觀情緒應(yīng)對(duì)生產(chǎn)發(fā)展，進(jìn)而造成治理效能低下問(wèn)題?，不利于基層社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

這一階段是我國(guó)基層治理的起步階段，我們摸著石頭過(guò)河，通過(guò)城鄉(xiāng)兩條制度路線自上而下地確保了政府對(duì)社會(huì)資源和社會(huì)成員的全方位掌控，實(shí)現(xiàn)了公共權(quán)威和公共價(jià)值在基層社會(huì)中的全空間塑造?，為后期基層治理的持續(xù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。但是，在這種制度設(shè)計(jì)中，社會(huì)事務(wù)的解決主要依賴(lài)于單位、街居或公社?，工作方式以行政命令為主，資源高度集中于政府，基層治理“柔性”不足?！叭苷敝卫砟Ｊ揭矊?dǎo)致了基層治理主體單一化、基層自主性受到壓制，降低了基層治理效率。長(zhǎng)此以往，這種“行政化”的工作模式必定會(huì)削弱基層管理部門(mén)的公共服務(wù)功能?，影響國(guó)家治理基層社會(huì)的能力。

（二）街居制主導(dǎo)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的社會(huì)管理階段（1978—1997 年）

改革開(kāi)放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)模式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)逐漸成為資源配置的重要手段。此時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)的巨大變化，單位制與人民公社制度失去了其生存土壤，日漸式微，“國(guó)家—單位—個(gè)人”的管理模式逐漸轉(zhuǎn)向“國(guó)家—個(gè)人”的管理模式。?因此，這一時(shí)期中國(guó)基層治理的創(chuàng)新主要圍繞國(guó)家與社會(huì)的分化而展開(kāi)。

一方面，在城市基層治理體系中，街居制逐漸代替單位制，發(fā)揮主導(dǎo)作用。1980 年，全國(guó)人大重新頒布實(shí)施《城鎮(zhèn)街道辦事處條例》和《居民委員會(huì)組織條例》，從制度層面恢復(fù)了街居制的管理框架，確定了街道辦事處和居民委員會(huì)的組織、管控和服務(wù)職能。1982 年，《中華人民共和國(guó)憲法》的頒布確認(rèn)了居民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的法律地位。1989 年，全國(guó)人大通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步明確了社區(qū)居民委員會(huì)自我管理、自我教育和自我服務(wù)式的自治屬性。街道辦事處應(yīng)當(dāng)指引、支持社區(qū)居民委員會(huì)的工作，反之，社區(qū)居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助街道辦事處落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)。1996 年以后，隨著單位制改革的深化，原先由政府、企業(yè)承擔(dān)的居民社會(huì)事務(wù)全面轉(zhuǎn)移至居民委員會(huì)職能之中，居民委員會(huì)徹底成為銜接政府與基層社會(huì)的重要橋梁。這一階段，街居制不再是單位制之外的補(bǔ)充性機(jī)制，其主體地位得到了充分奠定。另一方面，農(nóng)村步入了以村民自治為核心的基層治理階段。在農(nóng)村，人民公社逐漸瓦解，公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)取代，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)被村民委員會(huì)、村民小組取代?，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制步入歷史舞臺(tái)，開(kāi)啟了村民自治的閘門(mén)。1987 年，《中華人民共和國(guó)村民自治組織法（試行）》的制定，使自下而上的“村民自治”正式成為國(guó)家制度架構(gòu)。?1998 年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布，村民委員會(huì)有關(guān)村民自治事務(wù)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的決定權(quán)得以確立，真正適應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

從制度文本的設(shè)定來(lái)看，國(guó)家在該時(shí)期對(duì)城鄉(xiāng)基層的全面管控有所松動(dòng)，基層被給予更多自主權(quán)，基層治理核心變?yōu)楣卜?wù)與居民（村民）自治，“單位化”向“社會(huì)化”的轉(zhuǎn)型成為這一階段的顯著特征。?但是，居委會(huì)與村居委會(huì)體制建設(shè)的加強(qiáng)也使國(guó)家政權(quán)力量在基層不斷強(qiáng)化，居（村）委會(huì)逐漸成為基層治理的“行政細(xì)胞”，承擔(dān)大量行政功能?；鶎又卫碓诂F(xiàn)實(shí)實(shí)踐中仍呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化樣態(tài)。?隨著居民（村民）生活方式多樣化、民主意識(shí)日益增強(qiáng)，傳統(tǒng)行政方式會(huì)面臨管理錯(cuò)位缺位、管理失效、服務(wù)不足等現(xiàn)實(shí)困境，基層治理體系有待完善。

（三）多元互動(dòng)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的合作共治階段（1998 年至今）

20 世紀(jì)末期，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)被明確提出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高速期。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院于1988 年確定設(shè)立基層政權(quán)司和社區(qū)建設(shè)司，旨在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的全國(guó)性發(fā)展。2000年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，與全球的聯(lián)系更為緊密，拓寬了基層治理的國(guó)際化視野，基層治理方向再次發(fā)生轉(zhuǎn)向。

一方面，城市社區(qū)治理由街居制為主向社區(qū)制為主轉(zhuǎn)變。2000 年，民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著社區(qū)建設(shè)正式在全國(guó)開(kāi)始推進(jìn)，以“社區(qū)制”為主、“街居制”為輔的基層管理方式雛形初現(xiàn)。這一時(shí)期，在堅(jiān)持黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，社會(huì)組織、社區(qū)社會(huì)組織、社工等社會(huì)力量飛速孕育，基層治理不再局限于縱向的行政管理邏輯，國(guó)家與社會(huì)的橫向共治網(wǎng)絡(luò)得以搭建，治理主體與治理手段日益多元。另一方面，以村民自治為軸心成為農(nóng)村基層治理的核心主旨。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響，城市“虹吸效應(yīng)”逐漸增強(qiáng)，鄉(xiāng)村“空心化”問(wèn)題不斷加深，加速了鄉(xiāng)村發(fā)展走向衰落。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為鄉(xiāng)村建設(shè)提質(zhì)賦能成為村民自治的重要內(nèi)容。?以“鄉(xiāng)村建設(shè)”“鄉(xiāng)村振興”和“精準(zhǔn)扶貧”為契機(jī)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量涌入鄉(xiāng)村，激活村民自主管理、自我約束、自主服務(wù)功能，在改變鄉(xiāng)村面貌的同時(shí)，也形塑了鄉(xiāng)村多元共治體系。這一過(guò)程與現(xiàn)階段的基層治理發(fā)展訴求相契合，進(jìn)一步豐富了基層治理創(chuàng)新路徑。?

社區(qū)制和村民自治模式中，社會(huì)組織、志愿組織、駐社區(qū)單位、社會(huì)企業(yè)等多主體參與基層治理的思路逐漸明晰，成為基層治理的重要統(tǒng)合力量。表面而言，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三方力量在城市和農(nóng)村基層治理中形成了不同的治理機(jī)制，但其都有強(qiáng)烈的民主取向，強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立科學(xué)有機(jī)的協(xié)作關(guān)系，形成了一核多元的治理結(jié)構(gòu)。這一階段，民眾社區(qū)參與機(jī)制逐漸建立，為社會(huì)提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)，使參與主體賦權(quán)增能成為重要的治理手段。?與此同時(shí)，在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》《培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)方案（2021—2023 年）》《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》等系列政策的指引下，各地因地制宜，在基層開(kāi)展有計(jì)劃、有重點(diǎn)的漸進(jìn)式改革，積極探索多樣化基層治理模式，使各具特色的基層治理經(jīng)驗(yàn)被吸納、復(fù)制、推廣到全國(guó)，促使基層治理體系不斷完善。

縱觀我國(guó)基層治理邏輯變遷過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變倒逼了基層治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型。?換言之，雖然基層治理體制具有時(shí)空的差異性，但始終以市場(chǎng)配置資源的方式影響基層治理主體的類(lèi)型與行動(dòng)，進(jìn)而建立多元互補(bǔ)、充滿活力的權(quán)利分配和協(xié)作關(guān)系。協(xié)作關(guān)系的差異使基層治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出截然不同的面貌，政社同構(gòu)時(shí)期，政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體，所有資源都依靠國(guó)家的計(jì)劃配置；政社不分時(shí)期，政府是權(quán)力的中心，形成了自上而下的的科層管理結(jié)構(gòu)，行政化色彩濃重；政社分離時(shí)期，市場(chǎng)為配置資源的主體，多元行動(dòng)者自主構(gòu)建橫向互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，促成了社區(qū)制和村民自治的發(fā)展。與此相對(duì)，市場(chǎng)配置資源時(shí)期要“把更多資源下沉到基層”，目的是給城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理共同體賦權(quán)增能，通過(guò)它實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，夯實(shí)基層社會(huì)治理基礎(chǔ)，從而構(gòu)建“共建共治共享”的新時(shí)代城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理新格局。?

二、行政化情景下的基層治理困境

眾所周知，社區(qū)制由單位制和街居制蛻變產(chǎn)生，村民自治由人民公社制度演變而來(lái)，具有較強(qiáng)的行政慣習(xí)與路徑依賴(lài)。?如前所述，從中華人民共和國(guó)成立之初，“自上而下”的行政體制建設(shè)就是引導(dǎo)基層治理的主要方式，并成為穩(wěn)定基層秩序、規(guī)范基層治理體系的重要進(jìn)路。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快，個(gè)人權(quán)利得以解放，民間社團(tuán)大規(guī)模興起，“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的基層治理模式遭到極大沖擊，影響了基層治理績(jī)效的提升。?

（一）政治動(dòng)員的路徑依賴(lài)

中國(guó)的政治體制決定了政策自上而下實(shí)施的路徑依賴(lài)。?中華人民共和國(guó)成立初期，我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系高度一體化，政府對(duì)社會(huì)有著絕對(duì)的控制權(quán)與干預(yù)權(quán)。?無(wú)可否認(rèn)，這種國(guó)家主義模式有效地鞏固了新政權(quán)，推動(dòng)我國(guó)快速走上工業(yè)化道路。但隨著社會(huì)環(huán)境的變遷，特別是進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)之后，基層治理仍以政府意志為主導(dǎo)，以行政效率和程序公正為基本原則?，造成了基層治理對(duì)政治動(dòng)員機(jī)制的路徑依賴(lài)。政治動(dòng)員是指在政黨、國(guó)家的高壓之下，通過(guò)政治資源施行自上而下的逐級(jí)動(dòng)員，整合沖突的利益和碎片化、多樣化部門(mén)?，引導(dǎo)其完成特定的目標(biāo)或任務(wù)。因此，行政動(dòng)員可以確保制度體系能夠在目的和手段之間建立合理關(guān)聯(lián)，提高政府的反應(yīng)能力。然而，聚焦基層治理現(xiàn)狀可知，行政動(dòng)員強(qiáng)化了基層治理任務(wù)的政治屬性，行政動(dòng)員力度越大，其下達(dá)任務(wù)的政治屬性越強(qiáng)，這不僅壓制了基層治理的自主性，也造成了基層工作的壓力型體制困境，產(chǎn)生了所謂的“上面千條線、下面一根針”“上面千把刀、下面一顆頭”等矛盾，在一定程度上削弱和限制了基層治理的有效性。

（二）自治空間的高度壓縮

基層治理的根本在于群眾自治。?在自上而下的治理模式影響下，基層政府與社區(qū)“兩委”包辦一切的行政化手段被過(guò)分關(guān)注，而基層治理的自主性卻被相對(duì)弱化。人們過(guò)于關(guān)注行政化手段的工具價(jià)值，在行政化能夠帶來(lái)效率的同時(shí)，將治理的自主性淡化為可有可無(wú)的點(diǎn)綴，限制了基層治理主體的能動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。有學(xué)者認(rèn)為，自上而下的基層治理中，自治形式凸顯為一種制度權(quán)威引導(dǎo)下的參與式治理?，愈發(fā)難以回應(yīng)基層治理中的一些現(xiàn)實(shí)訴求。自上而下的行政化治理優(yōu)勢(shì)在于能借助行政體系成熟的運(yùn)作模式和強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力，高效發(fā)揮社會(huì)控制和公共物品供給的功能。?但是，基層治理行政化所帶來(lái)的居民自治缺位及居民義務(wù)缺失問(wèn)題使其原先因高效而被賦予的魅力和價(jià)值逐漸消弭喪失。改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)群體分化和利益關(guān)系市場(chǎng)化?使得基層治理從單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)軌，基層治理方式也由傳統(tǒng)的管控型治理向多元共治的新型治理方式發(fā)展。2002 年，黨的十六大報(bào)告明確提出“擴(kuò)大基層民主”“健全基層自治組織和民主管理制度”“完善城市居民自治”等要求，基層自治成為了基層治理的重要一環(huán)。從這個(gè)角度來(lái)看，依托行政化實(shí)現(xiàn)基層治理體系的優(yōu)化與完善不再可行，特別是政府包辦還導(dǎo)致了群眾依賴(lài)性的增長(zhǎng)和自治能力的弱化。同時(shí)，自上而下的治理方式高度壓制了社會(huì)力量參與公共治理的活動(dòng)空間和話語(yǔ)權(quán)?，阻礙了供需的適當(dāng)匹配，無(wú)助于以互惠互信、相互尊重為紐帶的社會(huì)資本的生成和壯大。?由此可見(jiàn)，自上而下的治理方式不僅難以發(fā)揮群眾的主體作用，還會(huì)迫使政府為各類(lèi)社會(huì)矛盾兜底，增加社會(huì)的管理成本，使基層治理逐漸乏力。

（三）資源配置的錯(cuò)位冗余

資源是創(chuàng)造人類(lèi)社會(huì)財(cái)富的源泉。在我國(guó)基層治理中，黨和政府具有強(qiáng)大的組織動(dòng)員和資源調(diào)配優(yōu)勢(shì)?，可以自上而下規(guī)劃與調(diào)動(dòng)人、財(cái)、物、事、場(chǎng)地、組織等資源，為社區(qū)提供治安安全、穩(wěn)定秩序、公共服務(wù)等公共產(chǎn)品?，滿足基層治理的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，基層治理致力于將各類(lèi)治理資源公正、平等地分配到不同社區(qū)單元之中?，卻忽視了不同治理單元內(nèi)部的異質(zhì)性與不均性，易導(dǎo)致資源分配的錯(cuò)位與冗余。以養(yǎng)老資源的配置為例，每個(gè)社區(qū)都需配備一間日間照料機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)公共服務(wù)配置的公平感。但現(xiàn)實(shí)中的各社區(qū)存在老人數(shù)量不均等、養(yǎng)老需求不均衡情況，一刀切式的配置資源既會(huì)使養(yǎng)老需求大的社區(qū)陷入資源短缺困境，也會(huì)使養(yǎng)老需求小的社區(qū)產(chǎn)生資源閑置與資源浪費(fèi)現(xiàn)象。可見(jiàn)，在治理實(shí)踐中，自上而下的統(tǒng)一行為往往會(huì)忽視個(gè)體需要，加之基層利益表達(dá)機(jī)制不完善、信息不對(duì)稱(chēng)等因素的制約，致使資源配置與民眾的真實(shí)需求產(chǎn)生錯(cuò)位。?同時(shí)，行政化治理多為結(jié)果導(dǎo)向，主張?jiān)谧疃痰臅r(shí)間內(nèi)運(yùn)用最少的資源取得最大的績(jī)效，具有短、平、快的特點(diǎn)。而短期化治理在解決難題、追求高效的同時(shí)，需要治理資源的持續(xù)供應(yīng)，反而會(huì)引發(fā)資源的一次性消費(fèi)、不可持續(xù)等潛在風(fēng)險(xiǎn)。

此外，隨著改革開(kāi)放的到來(lái)，居民主體意識(shí)覺(jué)醒，正式的治理資源逐漸難以應(yīng)對(duì)基層繁雜的治理需求?，非正式資源的挖掘成為基層治理面臨的新問(wèn)題。2000 年，國(guó)家民政部在出臺(tái)的《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中提出，要“加強(qiáng)社區(qū)居民自治組織建設(shè)”，“便于開(kāi)發(fā)社區(qū)資源”，表明資源的配置方式不再只以政府為中心，要改變市場(chǎng)主體和社會(huì)組織過(guò)度依賴(lài)政府的格局，開(kāi)辟政府、市場(chǎng)、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織等多元主體資源聯(lián)動(dòng)的治理路徑。

三、多軌并行：基層治理的多層邏輯

基層治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，國(guó)家已具備維護(hù)基層社會(huì)秩序的管理能力，能夠依賴(lài)科層制自上而下推進(jìn)基層治理。?目前，我國(guó)基層治理仍處于“放權(quán)—收權(quán)”框架中，試圖通過(guò)行政權(quán)集中，自上而下規(guī)范基層治理體系?，實(shí)現(xiàn)基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。但是，自上而下的閉門(mén)式?jīng)Q策也存在著路徑依賴(lài)、自治空間壓縮、資源投放錯(cuò)位等弊端，在相當(dāng)程度上消解了基層治理主體的活力。?費(fèi)孝通指出，任何政治體系都必須同時(shí)具有自上而下和從下而上的軌道。?基層治理應(yīng)跨越傳統(tǒng)體制的藩籬，建立自上而下與自下而上相協(xié)調(diào)的治理體系。因此，我們將以頂層設(shè)計(jì)視角與基層治理視角為著眼點(diǎn)探究基層治理的邏輯機(jī)理。

（一）自上而下的國(guó)家政權(quán)邏輯

中華人民共和國(guó)成立初期，為快速鞏固政權(quán)、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)秩序，中央政府通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制來(lái)“掌控”集體資源促進(jìn)發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府仍通過(guò)條塊分明的科層化行政管理體制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的治理?，原因就在于科層制的穩(wěn)定性、效率性和可控性特征。韋伯指出，科層制能促使理性決策與管理效率最大化。特別是在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，社會(huì)結(jié)構(gòu)碎片化、公共服務(wù)供給與需求不平衡、集體性精神失調(diào)與價(jià)值感迷失成為了制約基層治理發(fā)展的重要因素。而自上而下的科層治理能發(fā)揮其特有權(quán)威，滿足基層有序治理的需要。

科層制以提升政府內(nèi)部管理效率為目的，主張建立“上下分層，左右分科”的組織架構(gòu)。在條塊結(jié)合的科層治理邏輯下，基層治理表現(xiàn)為自上而下的治理要素配置。一是治理主體的配置。政府作為單一的治理主體，內(nèi)設(shè)自上而下逐級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)與部門(mén)，其中居委會(huì)處于行政末梢位置，是政府在基層的代理人。政府重視治理任務(wù)的分配、治理結(jié)果的量化評(píng)價(jià)，通過(guò)行政化手段層層發(fā)布任務(wù)，設(shè)置考核評(píng)價(jià)體系，有益于基層治理工作的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，減少因平級(jí)治理主體過(guò)于分散而導(dǎo)致的意見(jiàn)不合現(xiàn)象發(fā)生。二是治理權(quán)力的配置?？茖又企w系下，基層各級(jí)部門(mén)權(quán)責(zé)清晰、分工明確，形成了“基層政府—街道—社區(qū)”的治理體系，其權(quán)力效應(yīng)自上而下層層遞減，屬于典型的“金字塔”結(jié)構(gòu)。在該結(jié)構(gòu)中，上級(jí)對(duì)下級(jí)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性與約束性，擁有對(duì)下級(jí)的考評(píng)權(quán)。正因如此，基層治理既能確保地方政府的政治正確和下級(jí)單位的行政服從，也能充分調(diào)動(dòng)各方積極性，以目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)有效治理，提升治理效率。三是治理規(guī)則的配置。韋伯認(rèn)為，科層體制的特點(diǎn)是提供了一套正式、理性的成文規(guī)則。在基層治理中，區(qū)級(jí)政府依據(jù)中央的指導(dǎo)性文件制定實(shí)施細(xì)則，下發(fā)至街道、社區(qū)，讓上級(jí)政府意圖清晰、具體地滲透到基層治理之中，約束街道與社區(qū)主體的行動(dòng)邊界，具有高度的程序性、穩(wěn)定性、可控性和可預(yù)期性特點(diǎn)。四是治理資源的配置。資源的來(lái)源渠道眾多，但對(duì)于基層治理而言，制度化資源是其最穩(wěn)定的依靠。政府掌握著絕大多數(shù)資源，依據(jù)固定治理單元縱向分配資源，每個(gè)社區(qū)配備的資源（資金、物品、項(xiàng)目等）在同一地區(qū)基本相同，為基層治理提供了基本保障。

（二）自下而上的基層自治邏輯

英國(guó)著名學(xué)者戴維·畢瑟姆指出，科層制作為一種高效應(yīng)對(duì)自上而下指令的治理結(jié)構(gòu)，能有效分解層級(jí)任務(wù)，但也會(huì)在面臨部分信息時(shí)，造成大量的超載或阻塞問(wèn)題。而自下而上的模式從基層治理單元出發(fā)，擁有更多自主性，很大程度上能夠提高效率。有學(xué)者認(rèn)為，基層治理的重要意義在于自下而上的公眾參與和社會(huì)自治，以此消解個(gè)體的脆弱性和原子化狀態(tài)。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，基層自治的邏輯可以理解為一種閉環(huán)結(jié)構(gòu)，中間沒(méi)有“腸梗阻”，末端也無(wú)“斷頭路”。

居民的需求表達(dá)是基層自治的邏輯起點(diǎn)。只有準(zhǔn)確掌握居民需求，才能實(shí)現(xiàn)服務(wù)的精準(zhǔn)對(duì)接，避免治理資源的錯(cuò)位與脫節(jié)。居民通過(guò)直接或間接的方式表達(dá)需求，社區(qū)社會(huì)組織將個(gè)人需求整合為集體需要，增強(qiáng)居民表達(dá)強(qiáng)度，擴(kuò)大其民主化程度。因此，需要建立與反映居民需求表達(dá)機(jī)制相配適的需求回應(yīng)機(jī)制。需求回應(yīng)是基層自治的關(guān)鍵一環(huán)，包括平臺(tái)建立、資源鏈接、集體行動(dòng)三個(gè)節(jié)點(diǎn)。一是建立平臺(tái)，培育社區(qū)社會(huì)組織。社區(qū)社會(huì)組織通常由居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開(kāi)展鄰里守望、共建共治共享、共創(chuàng)平安、文化鑄魂等系列活動(dòng)。通過(guò)社區(qū)社會(huì)組織，能及時(shí)識(shí)別居民需求，在主體間建立高效、快捷的需求處理平臺(tái)。二是鏈接在地資源，精準(zhǔn)匹配治理需求。除自上而下的行政資源外，通過(guò)鏈接在地資源以匹配居民需求，為社區(qū)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給提供科學(xué)可靠的途徑。居民需求表達(dá)與資源供給緊密銜接，有力化解了社區(qū)公共物品供給中的供需錯(cuò)位問(wèn)題。三是開(kāi)展集體行動(dòng)。以尊重個(gè)人意愿為出發(fā)點(diǎn)，圍繞居民共同關(guān)心的公共議題自主開(kāi)展行動(dòng)，共同完成社區(qū)治理與居民治理的目標(biāo)，既實(shí)現(xiàn)了居民參與與居民利益的有機(jī)結(jié)合，解決了科層體系難以解決的“小事”，也促生了社區(qū)內(nèi)生力量發(fā)展，推動(dòng)了應(yīng)對(duì)基層問(wèn)題共識(shí)的達(dá)成。如此，“自下而上”的治理模式賦予了居民充分的自由，由問(wèn)題導(dǎo)向運(yùn)轉(zhuǎn)治理系統(tǒng)，從根本上打破了管理主義治理傾向，增強(qiáng)了社區(qū)互動(dòng)、社區(qū)聯(lián)結(jié)和社區(qū)團(tuán)結(jié)，改善了社會(huì)關(guān)系，提高了社區(qū)公共意識(shí)和公共參與，為社區(qū)的持續(xù)發(fā)展注入了強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)能。

（三）橫向互動(dòng)的協(xié)作治理邏輯

牟春雪等指出，中國(guó)的基層治理涉及國(guó)家、科層組織、社會(huì)等多種邏輯的交互過(guò)程。在自上而下和自下而上兩種治理機(jī)制中，治理主體常因各自的行動(dòng)邏輯不同而發(fā)生糾葛。這也意味著，自上而下的建設(shè)式治理與自下而上的需求式治理并非獨(dú)立、對(duì)立的兩個(gè)邏輯，而是相互交織、并行不悖的。因此，基層治理不限于自上而下或自下而上的縱向邏輯，還存在國(guó)家與社會(huì)的橫向共治。從橫向治理視角出發(fā)，基層治理包含多元主體、多項(xiàng)規(guī)則、多方資源、多類(lèi)機(jī)制等關(guān)鍵要素。

第一，鼓勵(lì)多元主體參與治理。從宏觀上看，治理主體有政府、市場(chǎng)與社會(huì)三類(lèi)，從微觀上看，治理主體可進(jìn)一步劃分為政府、社區(qū)居民委員會(huì)、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織、駐社區(qū)單位五類(lèi)。多元主體共同參與，不再只依靠自上而下的垂直管制或自下而上的信息傳遞，而是多類(lèi)主體在治理過(guò)程中持續(xù)互動(dòng)合作，尋求多方共贏的治理方案。第二，強(qiáng)調(diào)治理規(guī)則的“軟硬搭配”。硬規(guī)則指國(guó)家正式的法律文件，通過(guò)強(qiáng)制手段進(jìn)行治理，為基層治理提供了制度依據(jù)與保障。軟規(guī)則具有非強(qiáng)制性、協(xié)同性、動(dòng)態(tài)性、分層性特征，對(duì)硬規(guī)則具有補(bǔ)充作用。尤其是在基層治理中，軟規(guī)則由多元主體協(xié)商制定，是居民意愿的體現(xiàn)，對(duì)治理主體起積極約束作用。由于基層社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性，單純的硬規(guī)則與軟規(guī)則皆難以實(shí)現(xiàn)善治。在橫向治理中，為社區(qū)治理環(huán)境及條件的改善，應(yīng)交叉運(yùn)用政府政策文件、機(jī)構(gòu)組織章程、居委會(huì)工作制度、居民公約等規(guī)則，推動(dòng)各主體間建立共同愿景、形成治理共識(shí)。第三，注重多方治理資源的挖掘整合。多元主體在集體行動(dòng)中，以自身資源稟賦和行動(dòng)特征為基礎(chǔ)，發(fā)揮相應(yīng)優(yōu)勢(shì)并搭建資源網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了資源的集聚、整合、分享與調(diào)配。在此過(guò)程中，發(fā)揮了政府、社區(qū)居委會(huì)、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)組織、轄區(qū)單位五方主體間的系統(tǒng)效應(yīng)，提高了資源利用率與治理效率。

對(duì)于基層治理而言，多元協(xié)作的橫向治理模式淡化了自上而下的行政化治理色彩，也足以應(yīng)對(duì)自下而上治理中的深度不足困境。可見(jiàn)，若想實(shí)現(xiàn)基層治預(yù)期的良好狀態(tài)，必定需要自上而下和自下而上兩股力量的互動(dòng)、碰撞和交融。

四、基層治理邏輯的實(shí)踐啟示

基層治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，基層治理現(xiàn)代化亦關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？傮w上，中國(guó)堅(jiān)持協(xié)調(diào)自上而下與自下而上的治理邏輯之間的關(guān)系，將“摸著石頭過(guò)河”式的中國(guó)智慧作為基層治理邏輯的基本內(nèi)涵，使其深刻體現(xiàn)在我國(guó)基層治理進(jìn)程中，積累了豐富而寶貴的經(jīng)驗(yàn)，主要包括以下四個(gè)方面。

（一）合理放權(quán)：激活基層主體地位

黨的十九屆五中全會(huì)指出，“實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！边@是向基層治理放權(quán)賦能的強(qiáng)烈信號(hào)，也是推動(dòng)多元主體參與基層治理的重要表征。新時(shí)代向基層放權(quán)賦能是社會(huì)發(fā)展的普遍共識(shí)，也是深化基層治理的基本方式?；鶎又卫碇校瑹o(wú)論是國(guó)家中心主義還是社會(huì)中心主義，都應(yīng)站在民生戰(zhàn)略角度，秉持“以人為本”理念。近年來(lái)，基層治理在行政化基礎(chǔ)上逐步向社會(huì)放權(quán)，調(diào)動(dòng)居民和社區(qū)社會(huì)組織的積極性與能動(dòng)性，增強(qiáng)了基層應(yīng)對(duì)或適應(yīng)各種突變的條件。一是體制內(nèi)的權(quán)力下放。下放管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)至街道，賦予基層工作人員對(duì)事件的自由裁量權(quán)與直接執(zhí)行力，促進(jìn)權(quán)力流動(dòng)與資源下沉。部分地區(qū)還設(shè)置了社區(qū)急小事務(wù)自主權(quán)清單，將權(quán)力進(jìn)一步下放至社區(qū)，激活了基層治理的神經(jīng)末梢。二是體制外的權(quán)力委托。通過(guò)合同承包、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式嵌入專(zhuān)業(yè)組織，引入專(zhuān)業(yè)力量，促進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化與民營(yíng)化。街道、社區(qū)以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，將社區(qū)場(chǎng)地運(yùn)營(yíng)、組織培育、社區(qū)工作者實(shí)務(wù)能力提升、志愿服務(wù)項(xiàng)目創(chuàng)意與實(shí)施等諸多服務(wù)外包，形成了政府與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系，促成了政府與社會(huì)之間的互信、互惠、互利。三是部分結(jié)構(gòu)與功能的重組。成立綜合性執(zhí)法機(jī)構(gòu)等組織，統(tǒng)籌行使各部門(mén)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)，優(yōu)化基層事宜的決策審批、部門(mén)執(zhí)法、人事和財(cái)權(quán)的實(shí)施，彌補(bǔ)基層治理資源和能力的短板，提高基層治理效率。

（二）有序賦能：激發(fā)基層治理活力

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)基層治理經(jīng)歷了由政社一體到多元共治格局的巨大轉(zhuǎn)變。在我國(guó)人民當(dāng)家作主的基本國(guó)情之下，基層自治力量的崛起是必然趨勢(shì)?；鶎訖?quán)力的下放要求權(quán)力承接客體具備需求承接能力，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放主客體間的有效對(duì)話。放權(quán)是為了提高基層治理的效率與質(zhì)量，放權(quán)必須為賦能服務(wù)。依據(jù)基層社區(qū)情境賦能居民，培育自下而上的草根性居民自治隊(duì)伍，制定居民自發(fā)認(rèn)同遵守的治理公約是化解基層治理弊端的有效途徑。

基層自治雖歷經(jīng)曲折，但成績(jī)顯著，通過(guò)加快政治體制改革、擴(kuò)大人民民主、暢通居民參與渠道等舉措，居民已成為基層治理的重要主體。一方面，構(gòu)建持續(xù)賦能生態(tài)鏈。以湖北省為例，自2014 年起，湖北省民政廳以專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)為中介，通過(guò)社區(qū)工作實(shí)務(wù)能力訓(xùn)練將社會(huì)工作理念、流程和方法傳授給社區(qū)工作者，社區(qū)工作者在社區(qū)公益項(xiàng)目的策劃與運(yùn)作中實(shí)踐社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)理念、流程和方法，同時(shí)將其傳播給社區(qū)居民。面對(duì)社區(qū)集體行動(dòng)困境，專(zhuān)業(yè)能力輸入社區(qū)、賦能社區(qū)、賦能居民，使不能者能，使能者更能，提升了社區(qū)治理專(zhuān)業(yè)化水平。另一方面，依法拓展有序自治。通過(guò)挖掘居民骨干、確定居民需求、策劃公益項(xiàng)目、開(kāi)展公益行動(dòng)系列流程組建社區(qū)社會(huì)組織。以社區(qū)社會(huì)組織培育為單元拓展居民行動(dòng)邊界，促進(jìn)賦能協(xié)作治理。社區(qū)社會(huì)組織同時(shí)充當(dāng)服務(wù)安排者、服務(wù)生產(chǎn)者、服務(wù)消費(fèi)者三重角色，居民成為社區(qū)治理的引導(dǎo)者、組織者、扶持者，提升了社區(qū)公共服務(wù)的供給能力及綜合治理能力。

（三）協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)：匯聚多元主體參與力量

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)公共性彌散化、社會(huì)利益需求多元化及政府變革需求的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題接踵而至。在此現(xiàn)實(shí)條件下，我國(guó)基層治理始終堅(jiān)持立足實(shí)際，在循序漸進(jìn)中穩(wěn)步推進(jìn)，按照先易后難的方式逐漸由單一主體建構(gòu)向多元主體協(xié)作過(guò)渡。多元主體共同參與基層治理指多個(gè)行動(dòng)主體通過(guò)多種機(jī)制相互協(xié)作、共同行使權(quán)利。在融合過(guò)程中，多元主體以公共性為導(dǎo)向，以平等互惠為原則，能有序呈現(xiàn)漸進(jìn)式聯(lián)動(dòng)中的互補(bǔ)性與適度性。多元主體間的權(quán)利行使、責(zé)任劃分、資源分配是實(shí)現(xiàn)共治的制度保障，也是構(gòu)建多元主體協(xié)調(diào)共治體系的關(guān)鍵要素。首先，協(xié)作培育社區(qū)社會(huì)組織。地方政府出臺(tái)規(guī)范性制度，從宏觀上指導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)，營(yíng)造良好的組織培育外部環(huán)境，并購(gòu)買(mǎi)社工機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)力量協(xié)助社區(qū)居民委員會(huì)引導(dǎo)建立、優(yōu)化社區(qū)社會(huì)組織。駐社區(qū)單位以下沉黨員到社區(qū)報(bào)到的方式參加社區(qū)社會(huì)組織，成為組織的一員。其次，協(xié)作創(chuàng)新社區(qū)公益項(xiàng)目。社區(qū)社會(huì)組織以需求為導(dǎo)向，在政府政策指引、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)能力訓(xùn)練支持下自主創(chuàng)意并開(kāi)展項(xiàng)目，積極運(yùn)用社區(qū)場(chǎng)地資源、駐社區(qū)單位在地資源匹配供需，實(shí)現(xiàn)多元主體的互幫互助。再次，協(xié)作推動(dòng)資源下沉。資源網(wǎng)絡(luò)的整合是以公益為導(dǎo)向，以參與為手段，通過(guò)下沉政府行政資源、引入機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)資源、帶動(dòng)駐社區(qū)單位資源、開(kāi)發(fā)社區(qū)與組織在地資源的流程予以實(shí)現(xiàn)。最后，協(xié)作開(kāi)展積分兌換。奧爾森在其著作《集體行動(dòng)的邏輯》一書(shū)中指出，選擇性激勵(lì)是促進(jìn)集體行動(dòng)的核心機(jī)制。多地社區(qū)以社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)為支撐開(kāi)展公益積分兌換，建構(gòu)居民參與社區(qū)事務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，均衡了居民的奉獻(xiàn)與回饋，實(shí)現(xiàn)了居民追求公益與私益的平衡。

（四）優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)：開(kāi)發(fā)多類(lèi)機(jī)制治理能量

在我國(guó)基層治理實(shí)踐中，多元主體的協(xié)作廣泛存在，豐富的實(shí)踐內(nèi)容與黨的十九屆四中全會(huì)提出的“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”目標(biāo)高度呼應(yīng)?？梢?jiàn)基層治理尤其需要重視社會(huì)力量的作用，通過(guò)多種途徑激活社會(huì)機(jī)制，讓社會(huì)機(jī)制在城市治理中發(fā)揮重要支撐作用。一是項(xiàng)目孵化機(jī)制。項(xiàng)目作為一種事本主義的組織方式，擁有既定的單一的明確目標(biāo)，由體制外的臨時(shí)組織運(yùn)作，具有鮮明的權(quán)宜性特征。湖北省各地、河南省許昌市、陜西省榆林市等地的社區(qū)公益創(chuàng)投大賽，都是充分利用服務(wù)群眾專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)匯聚居民集體智慧，以項(xiàng)目為載體搭建社區(qū)居民自治實(shí)踐平臺(tái)。二是組織培育機(jī)制。社區(qū)社會(huì)組織具有提供社區(qū)服務(wù)、擴(kuò)大居民參與、培育社區(qū)文化、化解社區(qū)矛盾、促進(jìn)社區(qū)和諧的積極作用。社區(qū)社會(huì)組織可以推動(dòng)居民從原子化走向組織化狀態(tài)，并通過(guò)互助服務(wù)和志愿服務(wù)方式參與集體物品的提供，解決公共問(wèn)題。湖北省各地、四川省成都市、陜西省榆林市等地都通過(guò)培育內(nèi)生型社區(qū)社會(huì)組織，培養(yǎng)居民公益精神，促使居民為集體福利承擔(dān)公共責(zé)任。三是資源整合機(jī)制。資源的整合能克服社區(qū)資源的有限性與社區(qū)需求的多樣性之間的矛盾。在基層治理實(shí)踐中，通過(guò)項(xiàng)目打包與發(fā)包機(jī)制整合政府資源，通過(guò)挖掘社區(qū)、駐社區(qū)單位及居民自身的物質(zhì)、服務(wù)、設(shè)施資源形成多方合力，為社區(qū)參與的持續(xù)發(fā)展提供了支撐。四是公約治理機(jī)制。社區(qū)居民公約是居民以提高自治效率為出發(fā)點(diǎn)，自主制定、自我約束的行為規(guī)則，具有社會(huì)性、非強(qiáng)制性特征。在社會(huì)資本密集的熟人自組織中，居民間的人際關(guān)系深度聯(lián)結(jié)，更易監(jiān)督彼此對(duì)公約的遵守情況。河南省許昌市魏都區(qū)的微公約治理行動(dòng)就是以公共利益為導(dǎo)向，通過(guò)自治程序運(yùn)轉(zhuǎn)微公約，實(shí)現(xiàn)社區(qū)源頭治理的典型機(jī)制。五是積分激勵(lì)機(jī)制。積分兌換機(jī)制是調(diào)動(dòng)居民自治內(nèi)生動(dòng)力，組織和引導(dǎo)居民持續(xù)參與社區(qū)治理的有效手段。湖北省武漢市漢陽(yáng)區(qū)、湖北省鄂州市、河南省許昌市魏都區(qū)、四川省邛崍市、陜西省榆林市榆陽(yáng)區(qū)等地皆出臺(tái)了《社區(qū)志愿服務(wù)公益積分兌換操作細(xì)則》，完善了積分兌換激勵(lì)的制度化渠道，推動(dòng)了居民參與社區(qū)服務(wù)的常態(tài)化發(fā)展。

綜上所述，多元主體協(xié)作共進(jìn)，得以在需求、知識(shí)、技術(shù)、資源等層面進(jìn)行交流與碰撞，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)結(jié)成治理共同體，并通過(guò)項(xiàng)目、組織、資源、公約、積分五類(lèi)機(jī)制實(shí)現(xiàn)共建共治共享，深度凸顯了基層治理中的多向互動(dòng)實(shí)踐邏輯。

五、結(jié)論與討論

本文著重探討“基層治理的邏輯”這一核心問(wèn)題，分析了基層治理得以良性運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理。一方面，基層治理的發(fā)展遵循國(guó)家放權(quán)與社會(huì)發(fā)育的互動(dòng)軌跡?；鶎又卫硎前床烤桶?、循序漸進(jìn)的過(guò)程，各種問(wèn)題的產(chǎn)生和交叉不斷推進(jìn)基層治理方式的創(chuàng)新進(jìn)程。但是，基層治理的創(chuàng)新發(fā)展不僅源于時(shí)間跨度的累進(jìn)性。通過(guò)對(duì)基層治理邏輯的推演，可知基層治理的創(chuàng)新發(fā)展存在兩個(gè)重要因素。一是向基層放權(quán)。如四川省邛崍市、湖北省武漢市漢陽(yáng)區(qū)等多地對(duì)社區(qū)下放部分財(cái)務(wù)自主權(quán)，提高了社區(qū)居民委員會(huì)應(yīng)急處置能力，增強(qiáng)了居民群眾參與基層治理的能動(dòng)性。二是向基層賦能。通過(guò)社區(qū)實(shí)務(wù)治理技術(shù)的嵌入賦能社區(qū)工作者與居民，推動(dòng)居民從原子化走向組織化，進(jìn)一步釋放社會(huì)力量參與基層治理的能量。以上兩點(diǎn)從放權(quán)和賦能雙重視角揭示了基層治理中各要素之間的作用機(jī)理，加深了對(duì)基層放權(quán)和賦能社區(qū)的理解，拓展了基層治理邏輯創(chuàng)新性的研究。

另一方面，協(xié)作式治理是基層治理的有效路徑。當(dāng)前對(duì)基層治理邏輯的研究主要聚集在行政邏輯、社會(huì)邏輯和市場(chǎng)邏輯上，針對(duì)基層治理多重邏輯的協(xié)作互動(dòng)研究尚存在空間。文章發(fā)現(xiàn)，協(xié)作式治理邏輯是一種綜合各種治理模式優(yōu)勢(shì)的復(fù)合型治理模式，通過(guò)多元主體協(xié)作培育社區(qū)社會(huì)組織、創(chuàng)新社區(qū)公益項(xiàng)目、制定居民自治公約、整合社區(qū)資源網(wǎng)絡(luò)、踐行積分兌換制度，形成多類(lèi)治理機(jī)制，彌補(bǔ)了目前對(duì)基層治理內(nèi)在邏輯分析過(guò)于單一的不足，豐富了基層治理的內(nèi)在邏輯研究。

我國(guó)的基層治理處于不斷推動(dòng)、不斷深化的過(guò)程中，眾多地區(qū)的先行者為基層治理研究提供了豐富的質(zhì)性研究資料，未來(lái)研究可以考慮收集更多的基層治理實(shí)踐案例，包含成功的經(jīng)驗(yàn)與失敗的教訓(xùn)，幫助我們?cè)趯?duì)比視角下探究基層治理運(yùn)行的邏輯，以期獲得更具普適性、科學(xué)性的命題。此外，還可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)行深入探討：一方面，面臨不同時(shí)期、不同政策、不同經(jīng)濟(jì)條件，各地治理方式有所區(qū)別，治理成效會(huì)因上述條件的發(fā)展變化而動(dòng)態(tài)演變，對(duì)各種情景的細(xì)分是提高基層治理研究效度的重要舉措。另一方面，案例研究能夠以小見(jiàn)大，從微觀事實(shí)透視基層治理的宏觀邏輯，后期可采用案例研究法深描基層治理實(shí)踐，總結(jié)基層治理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索基層治理良性運(yùn)行的深層邏輯。

注釋:

① 賀雪峰：《基層治理的邏輯與機(jī)制》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第6 期。

② 王若磊：《地方治理的制度模式及其結(jié)構(gòu)性邏輯研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020 年第10 期。

③ 邵歡：《農(nóng)村基層治理的區(qū)域比較》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第S1 期。

④ 吳曉林：《治權(quán)統(tǒng)合、服務(wù)下沉與選擇性參與:改革開(kāi)放四十年城市社區(qū)治理的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”》，《中國(guó)行政管理》2019 年第7 期。

⑤ 劉安：《社區(qū)社會(huì)組織何以“懸浮”社區(qū)——基于南京市B 街道項(xiàng)目制購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的考察》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2021 年第4 期。

⑥ 王海娟：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層民主治理轉(zhuǎn)型：制度空間、實(shí)現(xiàn)路徑與當(dāng)代價(jià)值》，《求實(shí)》2021 年第5 期。

⑦ 曹海軍、梁賽：《基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的“三基”取徑——基于平安中國(guó)建設(shè)的思考》，《治理研究》2021年第2 期。

⑧ 李敬煊、陳瑞婷：《國(guó)家治理視域下中國(guó)城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化的困境與路徑探析》，《蘭州學(xué)刊》2020 年第7 期。

⑨? 劉學(xué)：《回到“基層”邏輯：新中國(guó)成立70 年基層治理變遷的重新敘述》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2019年第5 期。

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