田鵬慧

（河北師范大學(xué) 法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊050024）

2014 年《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）頒布實(shí)施以來，對(duì)高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)的研究一直在進(jìn)行。 《規(guī)程》是國家教育部制定的部門規(guī)章，其法律性質(zhì)為行政立法，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)屬于法律實(shí)施的范疇，從法律實(shí)施的視角研究高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)更有利于洞察其中問題。 本文試圖利用法律實(shí)施評(píng)估的框架探究《規(guī)程》實(shí)施效果不佳的原因，并提出改進(jìn)建議。

一、高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)的成敗取決于《規(guī)程》的質(zhì)量和高等教育管理體制

本文采用史密斯政策執(zhí)行過程模型作為《規(guī)程》實(shí)施的分析框架。 美國學(xué)者史密斯（T．B．Smith）認(rèn)為，影響政策成敗的因素主要?dú)w納為四個(gè)類別，一是政策的質(zhì)量，二是政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員，三是目標(biāo)群體，四是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等環(huán)境因素。 美國的公共政策即法律，公共政策經(jīng)國會(huì)投票通過、 總統(tǒng)簽字以后成為法律_______［1］（P41－42），史密斯政策執(zhí)行過程模型即法律實(shí)施過程模型。 高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)過程即《規(guī)程》的實(shí)施過程，本文以此為框架，從《規(guī)程》的質(zhì)量、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員、目標(biāo)群體、環(huán)境因素等方面探討學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)問題。

（一）《規(guī)程》質(zhì)量以合理性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和立法技術(shù)為判斷標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)術(shù)界對(duì)立法評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提出了多種觀點(diǎn)，但總體看，法律文本質(zhì)量可從合理性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性和立法技術(shù)等5 個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

合理性是對(duì)法律規(guī)范正當(dāng)性的評(píng)價(jià)。 合理性包括立法事項(xiàng)的得當(dāng)性、立法目的的正當(dāng)性和立法內(nèi)容的適當(dāng)性［2］。 就《規(guī)程》而言，需要評(píng)價(jià)所規(guī)范的事項(xiàng)是否需要立法，立法是否符合教育規(guī)律并增進(jìn)公共利益和人的全面發(fā)展，對(duì)利益相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任安排是否適當(dāng)。 合法性是基于現(xiàn)有法律體系對(duì)行政立法的評(píng)價(jià)，“一項(xiàng)法律文件只有在立法依據(jù)、立法主體、立法內(nèi)容、立法程序幾個(gè)方面都合法， 才能說明該法是合法的”［3］。 行政立法要求具有立法依據(jù)、在其權(quán)限范圍內(nèi)行使立法權(quán)、與上位法保持一致、符合立法程序。 協(xié)調(diào)性指立法自身內(nèi)容的協(xié)調(diào)性和與同位階立法的協(xié)調(diào)性。 就《規(guī)程》而言，自身規(guī)定需保持協(xié)調(diào)一致，與其他部門規(guī)章也需保持協(xié)調(diào)一致?？刹僮餍允菑膱?zhí)法、守法、司法等法律應(yīng)用主體的角度對(duì)立法的判斷，法律的使用者應(yīng)能夠以之為依據(jù)并順利解決相關(guān)問題。 對(duì)于《規(guī)程》而言，高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任是否清晰、程序規(guī)定是否可以保障學(xué)術(shù)委員會(huì)順利行使職權(quán)、違法行為是否可以有效追究責(zé)任、合法行為是否能夠得到有效保護(hù)等是可操作性的重要內(nèi)容。 立法技術(shù)包括語言技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法律結(jié)構(gòu)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)［4］。 語言技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求用明確的法律言語表述法律規(guī)范。 法律結(jié)構(gòu)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求法律規(guī)范具有完整的假設(shè)、處理、裁定這三部分內(nèi)容，明確規(guī)定法律行為的后果，充分規(guī)定行政權(quán)的行使程序。

（二）《規(guī)程》實(shí)施的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員、目標(biāo)群體、實(shí)施環(huán)境主要由高等教育管理體制決定

《規(guī)程》實(shí)施的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是主管教育行政部門，學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)要求執(zhí)行人員創(chuàng)造性地執(zhí)行《規(guī)程》。 高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)和管理人員是《規(guī)程》實(shí)施的目標(biāo)群體，目標(biāo)群體對(duì)政策的服從或抗拒會(huì)對(duì)政策執(zhí)行帶來影響。 《規(guī)程》運(yùn)行環(huán)境是高等教育系統(tǒng)和法治環(huán)境，司法監(jiān)督是法律實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，《規(guī)程》實(shí)施過程中需考察人民法院對(duì)于違法行為能否進(jìn)行司法審查、介入程度如何。

我國采取國家辦教育的方式，高校管理由國家統(tǒng)一安排，《規(guī)程》在體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)，目標(biāo)群體、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員、運(yùn)行環(huán)境受控于我國高等教育管理體制。 《規(guī)程》對(duì)高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力或者運(yùn)行方式進(jìn)行重新配置，高校能否順利接納法律制度帶來的變革，取決于高等教育管理體制的特征。 因此，高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)主要取決于兩個(gè)因素，一個(gè)是《規(guī)程》的質(zhì)量，另一個(gè)是我國高等教育管理體制。

二、影響高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)的立法缺陷與體制弊端

造成我國某些法律得不到實(shí)施或得不到切實(shí)有效實(shí)施的原因主要有二：一是立法本身的缺欠，二是體制方面的弊端［5］。 《規(guī)程》在合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性、立法技術(shù)等方面存在不足，高等教育管理體制對(duì)高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)存在保障不足的問題，二者共同阻礙了高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)。

（一）高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)中存在的立法缺陷

1．《規(guī)程》對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的定位存在合法性風(fēng)險(xiǎn)

《規(guī)程》第二條將高校學(xué)術(shù)委員會(huì)定位于校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，賦予學(xué)術(shù)委員會(huì)統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢職權(quán)，這種定位與上位法規(guī)定不符，超越了《規(guī)程》的立法權(quán)限。

第一，高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能由《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，該法在2015 年修訂前后學(xué)術(shù)委員會(huì)的職責(zé)中均沒有決策權(quán)，當(dāng)然也沒有賦予其校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌學(xué)術(shù)事務(wù)的地位。即使在學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)規(guī)范等事項(xiàng)存在行使“決定”權(quán)的可能性，也需要章程進(jìn)行規(guī)定。第二，《規(guī)程》對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的定位可能改變高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置。 高校是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，大部分事務(wù)屬于學(xué)術(shù)事務(wù)或者與學(xué)術(shù)相關(guān)，如果學(xué)術(shù)委員會(huì)統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定、咨詢等職權(quán)，必定分割校長的權(quán)力，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)行政事務(wù)、學(xué)術(shù)委員會(huì)統(tǒng)籌學(xué)術(shù)事務(wù)的格局。 因此，《規(guī)程》設(shè)定的學(xué)術(shù)委員會(huì)制度不是對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的微調(diào)，而是一次重構(gòu)。第三，高校內(nèi)部的權(quán)力配置是高等教育法的立法權(quán)限，部門規(guī)章屬于執(zhí)行性立法，應(yīng)該不具備調(diào)整高校內(nèi)部權(quán)力配置的權(quán)能。 《規(guī)程》將學(xué)術(shù)委員會(huì)定位于校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、賦予其統(tǒng)籌學(xué)術(shù)事務(wù)的地位，可能已經(jīng)超越了立法權(quán)限。

2．《規(guī)程》對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的定位與具體職責(zé)的表述存在協(xié)調(diào)性不足的問題

《規(guī)程》第二條將學(xué)術(shù)委員會(huì)定位于“校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”“統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)”，決策權(quán)是學(xué)術(shù)委員會(huì)成為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的標(biāo)志，但《規(guī)程》并未明確規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)行使決策權(quán)的事項(xiàng)范圍。 學(xué)術(shù)委員會(huì)行使決策權(quán)的依據(jù)來自于第15 條，“學(xué)校下列事務(wù)決策前，應(yīng)當(dāng)提交學(xué)術(shù)委員會(huì)審議，或者交由學(xué)術(shù)委員會(huì)審議并直接做出決定”。 該條應(yīng)做如下解讀，（1）“學(xué)校”指黨委和校長；（2）學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)于相關(guān)事項(xiàng)行使審議權(quán)或者行使決策權(quán)；（3）學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)于相關(guān)事項(xiàng)是行使審議權(quán)或決策權(quán)由黨委或校長決定。 《規(guī)程》的制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)了學(xué)術(shù)委員會(huì)職權(quán)不能支撐學(xué)術(shù)委員會(huì)定位的問題，這是一種立法內(nèi)部不協(xié)調(diào)。

3．《規(guī)程》在秘書處的設(shè)置、與其他管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系、學(xué)術(shù)委員會(huì)權(quán)力約束等方面存在可操作性不足的問題

可操作性強(qiáng)調(diào)高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)之間具有清晰的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的劃分，強(qiáng)調(diào)明確的合法行為保障機(jī)制和違法行為追究機(jī)制。 （1）《規(guī)程》沒有強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書處的獨(dú)立性，導(dǎo)致很多高校將秘書處掛靠在行政職能部門，模糊了學(xué)術(shù)委員會(huì)與行政職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，使學(xué)術(shù)委員會(huì)成為學(xué)校行政的附屬機(jī)構(gòu)，影響了學(xué)術(shù)委員會(huì)職能的發(fā)揮。 （2）高校學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)的行使往往與校長辦公會(huì)等其他高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)相關(guān)聯(lián)，但《規(guī)程》沒有規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系和相互間職權(quán)行使的程序，加之學(xué)術(shù)委員會(huì)缺乏獨(dú)立性、缺乏執(zhí)行決策的機(jī)制和能力，導(dǎo)致學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)的行使依賴于行政機(jī)構(gòu)，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。 （3）《規(guī)程》沒有設(shè)置學(xué)術(shù)委員會(huì)權(quán)力行使的監(jiān)督和約束機(jī)制，導(dǎo)致學(xué)術(shù)委員會(huì)出現(xiàn)了怠于行使職能、濫用職權(quán)等偏離制度期待的現(xiàn)象。

4．《規(guī)程》存在不符合立法技術(shù)規(guī)范要求的現(xiàn)象

《規(guī)程》是學(xué)術(shù)委員會(huì)行使職權(quán)的行為法，根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范要求，應(yīng)該對(duì)違法行為設(shè)置法律責(zé)任。 “從法學(xué)理論上講，法是一種強(qiáng)制性規(guī)范，無論是法律權(quán)利還是法律義務(wù)都有國家強(qiáng)制力作為后盾，妨礙權(quán)利和義務(wù)實(shí)現(xiàn)的行為都將受到司法的干預(yù)。 因此，任何一部立法都必須有法律責(zé)任的規(guī)定?！保?］《規(guī)程》沒有設(shè)置法律責(zé)任制度，導(dǎo)致《規(guī)程》難以按照法律的邏輯運(yùn)行。

更大的問題在于，我國教育法律法規(guī)中法律責(zé)任制度也不完善，使《規(guī)程》設(shè)定的條款在缺乏自身依仗時(shí)，也無法向上位法尋求庇護(hù)。 《規(guī)程》是依據(jù)《中華人民共和國高等教育法》制定的，但該法并沒有規(guī)定法律責(zé)任制度。 高等教育法的上位法是《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國憲法》，我國憲法中沒有規(guī)定法律責(zé)任，教育法第九章規(guī)定了法律責(zé)任制度，但無關(guān)高校內(nèi)部權(quán)力配置和運(yùn)行的違法責(zé)任。 換言之，對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)過程中學(xué)校不認(rèn)真落實(shí)《規(guī)程》的行為無法追究法律責(zé)任，學(xué)術(shù)委員會(huì)不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)亦無法追究法律責(zé)任。

（二）高等教育管理體制對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)的影響

1．高校內(nèi)部存在抵制《規(guī)程》實(shí)施的制度基礎(chǔ)和心理動(dòng)機(jī)。 高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)和管理人員是《規(guī)程》實(shí)施的目標(biāo)群體，也是《規(guī)程》實(shí)施的內(nèi)部執(zhí)行者。 《規(guī)程》的實(shí)施對(duì)高校內(nèi)部管理體制帶來沖擊，高校管理者基于制度變遷的路徑依賴，其本能反應(yīng)是用傳統(tǒng)的管理方式化解沖擊，除非管理者希望借此實(shí)現(xiàn)變革或者具有強(qiáng)烈的法治意識(shí)。 當(dāng)政策執(zhí)行者兼任政策對(duì)象和執(zhí)行者的雙重角色時(shí)，為了局部或個(gè)人利益，鉆政策“空子”的現(xiàn)象就有可能出現(xiàn)［7］（P253），學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)的消減和淡化、高校學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書處掛靠在行政部門等問題的出現(xiàn)往往與此相關(guān)。

2．執(zhí)行人員存在執(zhí)法能力不足的問題。 《規(guī)程》的實(shí)施需要教育行政部門進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，但我國教育行政部門沒有形成對(duì)公立高校依法監(jiān)管的習(xí)慣，缺乏對(duì)高校進(jìn)行依法監(jiān)管的人員和能力。

3．《規(guī)程》實(shí)施欠缺所需要的法治環(huán)境。 政策和法律是我國高等教育管理的兩種主要手段，“教育事業(yè)的運(yùn)行、改革和發(fā)展在很大程度上依靠政策的驅(qū)動(dòng)或控制，而教育法律常常呈現(xiàn)出規(guī)范供給不足的結(jié)構(gòu)性缺陷?！保?］我們采取政府直接管理教育的方式，而法治要求政府居于超然地位對(duì)高校依法監(jiān)管，現(xiàn)有高等教育管理體制沒有為法治提供需要的條件，沒有形成法治的理念和氛圍，難以為《規(guī)程》的實(shí)施提供理想的法治環(huán)境。

4．司法監(jiān)督?jīng)]能成為《規(guī)程》實(shí)施的保障力量。 學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)是高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和運(yùn)行方式的調(diào)整，產(chǎn)生的糾紛沒有納入行政訴訟的受案范圍，法院對(duì)《規(guī)程》實(shí)施過程中的違法行為沒有能力進(jìn)行司法監(jiān)督。

三、完善制度、改進(jìn)體制是高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)的出路

制度設(shè)計(jì)不完善、高等教育管理體制不能很好地支撐《規(guī)程》的運(yùn)行是學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)遇到諸多問題的主要原因，學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)應(yīng)該從完善制度和改善高等教育管理體制兩個(gè)方面入手。

1．高校學(xué)術(shù)委員會(huì)的職能定位應(yīng)該回歸高等教育法的規(guī)定

修改《規(guī)程》，讓學(xué)術(shù)委員會(huì)的職責(zé)定位與上位法保持一致，在學(xué)術(shù)規(guī)劃、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等方面發(fā)揮專家在高校內(nèi)部治理中的作用。 “高等學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)絕對(duì)不是其學(xué)術(shù)委員會(huì)所能獨(dú)自包攬的，而是需要校長領(lǐng)導(dǎo)的行政系統(tǒng)和學(xué)術(shù)委員會(huì)主任（可以是校長也可以不是校長）領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)術(shù)組織合作共治?！保?］學(xué)術(shù)委員會(huì)委員是學(xué)術(shù)精英，理應(yīng)參與高校管理，但主要精力應(yīng)該在于治學(xué)，避免陷入管理活動(dòng)而影響學(xué)術(shù)發(fā)展。

應(yīng)構(gòu)建決策與執(zhí)行分離的內(nèi)部治理機(jī)制。 我國高校學(xué)術(shù)委員會(huì)不同于美國和歐洲大學(xué)的評(píng)議會(huì)，后者是高校管理規(guī)則和重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，由行政人員、教師、學(xué)生、外部人員等代表共同組成，大學(xué)內(nèi)部實(shí)行的是評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)制定規(guī)則而校長負(fù)責(zé)執(zhí)行規(guī)則的管理方式。 我國公立高校管理規(guī)則制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)均由校長享有，高校內(nèi)部管理行政化的根源也在于此。 校長統(tǒng)帥的科層制機(jī)構(gòu)具有執(zhí)行能力強(qiáng)的特征，但其制定的規(guī)則因難以匯集各方意見而先天欠缺公平和公正。 因此，高校內(nèi)部管理應(yīng)區(qū)分規(guī)則制定機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，成立由教師、行政人員、學(xué)生、政府、校友等利益相關(guān)者代表組成的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)則制定和重大事項(xiàng)決策，由校長管轄的行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，民主參與確保規(guī)則制定和重大事項(xiàng)決策的公平公正，行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行發(fā)揮科層制機(jī)構(gòu)效率高的特長。

2．建立法律責(zé)任制度補(bǔ)齊法治運(yùn)行欠缺的環(huán)節(jié)

補(bǔ)齊《規(guī)程》欠缺的法律責(zé)任制度，激活執(zhí)法活動(dòng)和司法活動(dòng)，通過追究違法者的法律責(zé)任使《規(guī)程》按照法律的邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)起來。 學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)中的法律責(zé)任制度應(yīng)由高等教育法規(guī)定，并賦予《規(guī)程》細(xì)化法律責(zé)任的能力。 《規(guī)程》的強(qiáng)制性規(guī)定都應(yīng)設(shè)定法律責(zé)任，包括決策無效和個(gè)人責(zé)任追究等方式，若在學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)中違反了《規(guī)程》的規(guī)定，應(yīng)追究高校管理者的法律責(zé)任；若高校管理機(jī)構(gòu)代位行使學(xué)術(shù)委員會(huì)的職權(quán)或規(guī)避學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)的行使，應(yīng)宣布該決策無效并追究管理者責(zé)任；若學(xué)術(shù)委員會(huì)出現(xiàn)違反程序、未達(dá)到法定人數(shù)等違反《規(guī)程》規(guī)定的情形，應(yīng)宣布會(huì)議無效；若學(xué)術(shù)委員會(huì)委員怠于履行責(zé)任或不正當(dāng)履行責(zé)任，應(yīng)免除其委員資格。

3.彌補(bǔ)制度漏洞增加《規(guī)程》的可操作性

《規(guī)程》應(yīng)明確學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書處的獨(dú)立性和秘書處人員的獨(dú)立性，以保證學(xué)術(shù)委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)。 應(yīng)明晰黨政管理機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)委員會(huì)的職責(zé)邊界，建立學(xué)術(shù)委員會(huì)與其他管理機(jī)構(gòu)之間的工作機(jī)制，制定具體的流程和期限，減少制度漏洞。 應(yīng)進(jìn)一步完善學(xué)術(shù)委員會(huì)委員的選舉程序，“圍繞‘勝任’做文章，通過民主程序把最優(yōu)秀、最適合的人選出來”［10］。 應(yīng)完善學(xué)術(shù)委員會(huì)會(huì)議制度，對(duì)學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)原則上采用同行評(píng)價(jià)的方式；對(duì)于涉及不同學(xué)科、個(gè)人之間利益分配的事項(xiàng)，應(yīng)首先確定利益分配規(guī)則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；需完善學(xué)術(shù)委員會(huì)權(quán)力行使程序，“高校學(xué)術(shù)委員會(huì)委員的表決權(quán)不僅僅是直接進(jìn)行投票，而是應(yīng)該在決策前有充分的討論、辯論”［11］，包括適當(dāng)?shù)墓_、回避、聽證、說明理由等制度，通過程序約束確保公平公正。

應(yīng)賦予范圍寬泛的權(quán)利救濟(jì)主體，確保教育的公益性得到維護(hù)。 教育法律制度具有維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的職能，學(xué)術(shù)委員會(huì)職權(quán)的行使涉及個(gè)人利益，也涉及公共利益，為避免公共利益救濟(jì)主體的缺位，對(duì)于違反《規(guī)程》的現(xiàn)象應(yīng)把救濟(jì)權(quán)賦予范圍寬泛的主體，讓學(xué)術(shù)委員會(huì)成員、學(xué)校的行政人員、教師、學(xué)生、教育行政部門等利益相關(guān)者都有權(quán)向執(zhí)法部門提出執(zhí)法申請(qǐng)或向法院提起訴訟，織成強(qiáng)大的個(gè)人監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使法律所蘊(yùn)含的國家意志得以實(shí)現(xiàn)。

4．推進(jìn)執(zhí)法者執(zhí)法能力建設(shè)

集體行動(dòng)中強(qiáng)制是不可或缺的力量，盡管集體行動(dòng)對(duì)所有成員都有利，但基于個(gè)人考慮，集體內(nèi)部成員仍可能采取不配合的策略，使集體行動(dòng)面臨失敗的境地，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森坦言，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或者集體的利益。”［12］（P2）《規(guī)程》的實(shí)施是全國范圍內(nèi)的集體行動(dòng)，不能完全依靠高校管理者的自律，需要他律－執(zhí)法的推動(dòng)。

需要加強(qiáng)教育行政人員依法行政能力建設(shè)。國家政策一直強(qiáng)調(diào)推進(jìn)依法行政、加大教育行政執(zhí)法力度，但進(jìn)展遲緩，難以擺脫對(duì)直接管理的依賴。 教育行政主管部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)執(zhí)法能力培訓(xùn)，通過各種方式提高執(zhí)法能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)高校辦學(xué)行為的依法監(jiān)管。

5．完善法治環(huán)境保障《規(guī)程》的實(shí)施

應(yīng)深化高等教育管理體制改革，政府對(duì)高校的管理方式從直接管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，擺脫政府與高校之間的黏連關(guān)系，使政府在對(duì)高校的管理中處于超然地位，政府對(duì)高校實(shí)行依法監(jiān)管，為高校自主管理留出空間，讓高校根據(jù)自身特點(diǎn)和教育規(guī)律自主辦學(xué)。 應(yīng)將更多的高校對(duì)學(xué)生、教師的管理行為納入教育立法，理論上而言“特別權(quán)力關(guān)系理論，今日已不被接受”［13］（P57），高校內(nèi)部管理活動(dòng)不受法律調(diào)整的理論障礙已破除，對(duì)高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界和行為程序進(jìn)行立法，依法規(guī)范高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)和行為，通過立法保障教育事業(yè)的發(fā)展和教育公益性的實(shí)現(xiàn)。 具有完善的高校內(nèi)部權(quán)力約束機(jī)制，國家才能給高校放權(quán)，否則還會(huì)陷入一放就亂、一收就死的循環(huán)。 應(yīng)將教育立法規(guī)定的政府對(duì)高校的管理行為和高校內(nèi)部管理行為納入司法審查的范疇，讓教育法按照法律的邏輯運(yùn)轉(zhuǎn)起來，讓教育立法真正發(fā)揮作用。 完善法治環(huán)境，不僅是《規(guī)程》實(shí)施的需要，也是所有教育法實(shí)施的需要。