■ 曾憲才 王小蘭

一、研究問題的提出

黨和國家歷來高度重視青年發(fā)展，制定了一系列的政策措施。2017年4月，中共中央、國務院印發(fā)《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），在《規(guī)劃》的指導下，各部門、各地區(qū)對青年發(fā)展越來越關注和重視。迄今，全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設兵團已全部制定并出臺省級青年發(fā)展規(guī)劃，許多縣區(qū)也出臺了青年發(fā)展規(guī)劃，制訂青年發(fā)展指標，建立青年發(fā)展聯(lián)席會議制度，并逐步將青年發(fā)展納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市治理與公共服務體系等。與此同時，圍繞青年發(fā)展各個具體領域（如教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、權益保障等）的政策措施不斷健全完善，進而形成相對完備的青年發(fā)展制度體系與政策實踐。為進一步縱深推進《規(guī)劃》的全面落實，2022年4月，中宣部、國家發(fā)改委、團中央等17部委聯(lián)合印發(fā)《關于開展青年發(fā)展型城市建設試點的意見》，明確提出到2025年和2035年的青年發(fā)展型城市建設目標，強調(diào)通過建設青年發(fā)展型城市實現(xiàn)青年高質量發(fā)展和城市高質量發(fā)展相互促進的發(fā)展方式，這標志著我國青年發(fā)展事業(yè)邁入新的發(fā)展階段。

自2017年發(fā)布至今，《規(guī)劃》的實施已有5年多的時間，當下已進入縱深實施階段，對其執(zhí)行過程及其成效進行全面評估將有利于為下一階段青年發(fā)展政策的制定與實施提供基本依據(jù)與重要啟示。如何有效評估《規(guī)劃》及其他青年發(fā)展政策措施的執(zhí)行情況與實際效果則是此項評估工作的重點，也是難點。現(xiàn)有的關于《規(guī)劃》及其配套政策措施的研究主要聚焦于以下方面：其一，對《規(guī)劃》文本內(nèi)容進行整體或某項具體內(nèi)容分析［1-2］，其二，關于《規(guī)劃》實施與監(jiān)測指標體系如何構建的研究［3］；其三，探討影響青年發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的因素［4］。這些研究對于認識并完善青年政策的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)青年政策執(zhí)行機制存在的不足以及提出相應的改進建議具有重要價值，但對青年政策執(zhí)行過程及其結果進行深入的學術研究仍然是有待推進。事實上，與其它政策執(zhí)行過程相似，青年政策的執(zhí)行也遭遇了“執(zhí)行差距”困境，如“上冷下熱、寒熱不均”，政策作用弱化等問題［5］。通過對公共政策執(zhí)行研究進行理論探源，建構考察青年政策執(zhí)行差距的分析框架，探明其深層影響因素是科學推進《規(guī)劃》及其他青年發(fā)展政策實施狀況評估工作、促進青年政策有效執(zhí)行以及創(chuàng)新發(fā)展的前提，也是本文的初衷。

在政策執(zhí)行研究中，“執(zhí)行差距”一直是研究者關注的重點議題。執(zhí)行差距，是指政策執(zhí)行結果與政策意圖之間的距離，主要包括正向執(zhí)行差距［6］、負向執(zhí)行差距［7］與混合執(zhí)行差距［8］三種類型。解釋執(zhí)行差距原因的理論視角主要有如下幾種：（1）以薩巴蒂爾等人為代表的自上而下的政策過程理論［9］；（2）以利普斯基的街頭官僚理論［10］和赫恩等的執(zhí)行結構理論［11］為代表的自下而上的視角；（3）以伯曼為代表的權變理論［12］；（4）以馬特蘭德為代表的模糊—沖突模型［13］；（5）重視將政策執(zhí)行多要素相結合的綜合視角［14］?，F(xiàn)有的政策執(zhí)行差距研究，主要存在以下三方面局限：第一，變量過多。政策執(zhí)行研究已發(fā)展出三百多個變量，使得研究進入了“只見樹木、不見森林”的誤區(qū)［13］。第二，前提偏誤。政策執(zhí)行研究存在自上而下與自下而上的爭論，這種爭論建立在兩個基本假設上：一個是自上而下的研究假設存在一個權威的、分級的發(fā)動者，人們只有盡量減少該人（委托人）與其下屬代理人之間的溝通扭曲，才能保證成功地執(zhí)行。另一個是盡管公共行政人員有實現(xiàn)最佳政策效果的意圖，但通常會失敗。第一種假設已經(jīng)由利普斯基批判，第二種假設一直是政策研究的潛臺詞，但他們忽視了那些執(zhí)行得較好的政府項目。第三，框架較窄。執(zhí)行研究困于就政策談政策，沒有跳出政策文本、執(zhí)行人員、執(zhí)行組織的范圍，有的研究雖然已經(jīng)涉及到了環(huán)境問題，但沒有將政策視為治理的工具以及政策實施是在既有制度框架內(nèi)進行研究［15］。由于存在上述問題，政策執(zhí)行研究陷入了困境。要突破這個困境，奧圖爾強調(diào)將制度分析、治理研究、政策網(wǎng)絡及管理納入研究范圍，在方法上從歸納法向演繹法轉變［16］。希爾也提出要將法治（理性法律秩序、自由裁量權、官僚制）、民主（直接民主、代議制、政治與行政的分離）、制度與組織、后現(xiàn)代理論等納入政策研究范圍，以解釋政策執(zhí)行情況［17］。

綜合來看，運用制度分析研究和解釋政策執(zhí)行問題成為研究者的重要共識，“它提出關于人類行為被結構所制約的程度和范圍的問題”［17］。制度環(huán)境是政策制定和執(zhí)行的基本框架和條件，是形成政策執(zhí)行差距的基本因素。事實上，從上述研究中可以看出，研究者們并不是忽略了制度，而是沒有將制度作為單獨變量進行系統(tǒng)分析，特別是在中國政策執(zhí)行研究中，缺少對中國特有制度環(huán)境的剖析。另外，制度不會單獨發(fā)揮作用，必須依賴有關組織結構和執(zhí)行主體。因而，應將制度納入政策執(zhí)行研究范圍，并考察制度所規(guī)約的執(zhí)行結構，研究二者怎樣影響政策執(zhí)行效果。

因此，在當前《規(guī)劃》縱深推進的關鍵時期，為尋獲有效考察相關政策執(zhí)行差距的理論資源與研究框架，本文基于新制度主義視角，通過分析社會政策執(zhí)行過程中“制度環(huán)境”與“執(zhí)行結構”對執(zhí)行的影響，為《規(guī)劃》及其配套政策措施的執(zhí)行效果評估提供可資參考的理論框架。本文主要回答三個問題：第一，什么樣的制度、在哪些方面、通過什么方式影響青年政策執(zhí)行效果；第二，在制度框架下，執(zhí)行結構如何影響青年政策執(zhí)行；第三，對我國青年政策執(zhí)行研究和實踐的啟示。

二、制度環(huán)境：影響青年發(fā)展政策執(zhí)行的基本要素

當前，我國青年政策的研究多關注正式制度本身的規(guī)則體系，包括制度文本、政治結構，鮮少涉及諸如民情、文化和習俗等非正式規(guī)范對青年政策執(zhí)行的影響。由此導致解決執(zhí)行困境的主張也更多趨向于從完善政策內(nèi)容本身和健全政策執(zhí)行機制等視角展開，較少關注也較難處理政策執(zhí)行中的情、理、法之沖突。［18］本部分將制度環(huán)境作為政策執(zhí)行的外部變量，借鑒新制度主義者發(fā)展出的融合正式制度與非正式制度為一體的分析框架［19］，并關注制度約束的合法性問題，構建一個用以探討青年政策執(zhí)行之制度環(huán)境及其規(guī)則的分析模型。

（一）正式制度

在諾斯看來，正式規(guī)則包括政治（司法）規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約［20］。這些規(guī)則最直接地體現(xiàn)在法規(guī)政策文本中，運行在組織載體上。青年發(fā)展的各項正式制度作為政策執(zhí)行的環(huán)境，主要從三個方面發(fā)揮作用：一是有關制度文本對被執(zhí)行政策的規(guī)范性作用，二是政治框架對政策執(zhí)行過程的規(guī)制，三是治理方式對政策執(zhí)行的影響。

1.制度文本

針對青年發(fā)展政策相關制度文本對執(zhí)行的規(guī)范性作用的討論應重點關注以下幾個方面：其一，政策與政策背景的相容性，相容性較高的政策執(zhí)行效果更好。根據(jù)相容性程度，可將青年發(fā)展政策分為不同的類型，如激進型和漸進型［21］，支持型、對策型、創(chuàng)制型與擱置型等［22］，不同的政策類型形成不同的執(zhí)行效果。類型學討論有助于了解青年政策的多元化形態(tài)。其二，政策網(wǎng)絡論。青年發(fā)展政策系統(tǒng)包括多個子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)是由多主體構成的政策網(wǎng)絡、政策社群等?？疾烨嗄臧l(fā)展政策執(zhí)行情況，需與相關主體出臺的多項政策聯(lián)系起來，將該政策放到其他政策塑造的執(zhí)行空間中進行考察。不同的政策網(wǎng)絡會產(chǎn)生不同的政策環(huán)境，也會引致不同類型政策的執(zhí)行差距。其三，制度依賴。制度依賴會影響相關政策的執(zhí)行機制及其效果［20］。青年發(fā)展政策在執(zhí)行中可能會發(fā)生兩種制度依賴：一是現(xiàn)有制度自身，制度對象將形成自身路徑，不斷得到強化；二是對其他制度的影響，如因青年工作改革創(chuàng)新而建立的“青年之家”以及其他新設部門將成為相關青年政策的執(zhí)行主體，從而對其他青年政策制定與執(zhí)行效果產(chǎn)生影響。

2.政治框架

青年發(fā)展政策所處的政治框架對政策執(zhí)行過程產(chǎn)生規(guī)制。該政治框架為青年發(fā)展政策執(zhí)行搭建一系列組織關系，如央地政府關系、政府機構間關系、政府組織與其他參與主體的關系等。不同的組織關系職責權限分配直接影響青年發(fā)展政策的傳遞、信息反饋、監(jiān)督執(zhí)行。在對青年發(fā)展政策執(zhí)行的政治框架進行分析時，有一些成熟的執(zhí)行研究理論或分析概念可供參考借鑒。有西方學者運用三權分立政治理論研究政策執(zhí)行中的自由裁量權問題［23］，進而揭示聯(lián)邦制決策如何經(jīng)過地方執(zhí)行組織的吸收和轉化產(chǎn)生不同的政策效果［12］。中國學者一部分關注中國政治和行政結構的“職責同構”現(xiàn)象造成政策執(zhí)行差距的問題［24］；另一部分則關注動態(tài)的央地分權和上下級互動如何影響制度實施和政策績效，如錢穎一等提出了“中國特殊的財政聯(lián)邦主義”理論［25］，榮敬本等人提出的“壓力型體制”觀點［26］以及周黎安提出的“行政發(fā)包制”概念［27］，皆在不同程度上揭示了政治結構導致的執(zhí)行差距。上級交給基層政府的任務是多方面的，常常相互無法協(xié)調(diào)甚至直接沖突，而基層政府在責任與權力、利益上與上級存在嚴重的不對稱，他們往往不可能完全按上級的制定意圖來執(zhí)行政策，而不得不作“變通”處理［28］?？梢钥闯?，在既要提高效率又要控制風險的原則和央地分權、職責同構的框架下，政策執(zhí)行差距是大概率事件。為此，將青年發(fā)展政策的執(zhí)行置于所處的政治框架進行探討，其現(xiàn)實意義在于能夠較好檢視當前階段我國青年工作體系的構成及其運行，同時也能在理論層面進一步考察青年發(fā)展政策執(zhí)行差距的體制機制因素。

3.治理方式

政策執(zhí)行是國家治理的重要手段。同時，國家治理方式影響政策執(zhí)行的方式和效力，比如以德治國還是依法治國，其理念不同、方式不同，對執(zhí)行哪些政策和怎么執(zhí)行等就有懸殊差別。如果說，西方政策執(zhí)行中更加強調(diào)官僚與非官僚（或稱為決策官僚與街頭官僚［10］），那么在中國政治和行政框架下，運動式治理［29］和“項目制”［30］則是在科層官僚制之外受到關注的治理形式，也是我國青年發(fā)展政策執(zhí)行普遍采取的治理方式。這兩種形式有時是青年發(fā)展政策執(zhí)行的具體方式，有時又作為其背景條件，根據(jù)不同情景對政策執(zhí)行產(chǎn)生不同影響。其一，青年工作的運動式治理既是追求政策執(zhí)行效果極致化的需要，也是解決政策執(zhí)行落實難問題的主要手段。青年發(fā)展政策執(zhí)行作為一項涉及三十余個部門或機構參與的多主體合作治理模式，其間存在黨委政府的治理邏輯、主持部門的競爭邏輯以及配合部門的參與邏輯等多重邏輯［31］，這些邏輯的互動情況決定青年政策執(zhí)行效果。其二，研究者認為，項目制在聚合中央和地方積極性，克服官僚制和市場化弊端，發(fā)展公共服務上具有積極意義，但也帶來了一些意想不到的后果。如容易導致割裂基層政權與地方社會的嵌入性關聯(lián)［32］，強化政府部門間隔離和資源配置的扭曲［33］。上述研究成果既為青年發(fā)展政策項目制運作提供了一定的分析視角，同時也促使研究者思考在項目制引起的普遍性政策執(zhí)行困境下，青年發(fā)展政策的執(zhí)行是否有其特殊性。倘若有，這種特殊性產(chǎn)生的根源是什么。

（二）非正式制度

非正式制度也對政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。非正式制度是指未經(jīng)官方認可甚至與正式制度相悖，但體現(xiàn)為穩(wěn)定的、廣為接受的價值取向和行為方式，包括價值信念、風俗習慣、倫理道德、信賴與互惠規(guī)范及社會網(wǎng)絡等。正式制度與非正式制度共生并存，同時運行，各有其合法性，不同制度機制間互為兼容，提供了維系社會秩序的不同制度機制［33］。對青年發(fā)展政策執(zhí)行的非正式制度的探討可從兩方面入手：一是青年工作正式制度框架下的各類非正式關系，二是相對于正式制度的其他非正式規(guī)則，如青年發(fā)展政策執(zhí)行網(wǎng)絡中的社會資本等。

在正式制度框架下的非正式關系上，共青團等青年工作執(zhí)行機構中非正式群體的私下溝通導致了比成文規(guī)則更多的責任感和創(chuàng)新。但在另外的條件下，非正式關系也可能阻礙青年發(fā)展政策的運行，軟化正式制度的實施過程，產(chǎn)生與組織目標相悖的效果［34］。研究顯示，在我國政府運作過程中，正式制度常常伴隨大量非正式關系的使用，內(nèi)嵌于正式制度中的非正式關系直接影響了政策執(zhí)行效果［35］。研究我國青年發(fā)展政策執(zhí)行問題，特別要重視中國獨有的非正式制度傳統(tǒng)。中國傳統(tǒng)社會以禮入法，作為社會倫理規(guī)范的“禮”發(fā)揮“法”的作用，“法”也將“禮”的要求納入其中。當下，傳統(tǒng)社會通行的關系本位的日常生活實踐的倫理基礎還在一定程度上影響人們的思維和行為。這些都是青年發(fā)展政策執(zhí)行面臨的重要的觀念系統(tǒng)與社會基礎。因此，如何確保自上而下的青年發(fā)展政策執(zhí)行不斷去改進并融合國家治理邏輯與基層社會治理的社會目標是一個值得深思的問題［36］。

（三）合法性約束

合法性是社會學制度主義的重要概念［37］。在道格拉斯看來，制度得以存在的一個重要條件是它要建立在合法性基礎上，即它超越個人私利，為大家所承認并接受，是合乎情理和社會期待的［20］。合法性包括正式法規(guī)制度界定的合法性，也包括官方和民間意識形態(tài)認同的合法性。

社會政策與權力機制和政治實踐密不可分，政治合法性與政策執(zhí)行具有天然聯(lián)系。任何政策執(zhí)行都具有很強的政治意義，政治方向和政治氛圍對政策導向有決定性的影響［36］。青年發(fā)展政策執(zhí)行作為政策過程的一個環(huán)節(jié)，會受到政策出臺時政治結構的影響，其執(zhí)行的可能和力度，也受政治條件的制約。

不同文化情境會塑造不同的合法性，各類社會行為（包括政策執(zhí)行）必須遵循合法性要求。斯科特認為，那些以國家的名義和簡單化視角追求統(tǒng)一性、確定性的項目之所以會失敗，主要源于其對地方經(jīng)驗和知識文化背景的忽視和淹沒［38］，地方文化深刻地影響政策的目標定位。

顯然，如果青年發(fā)展政策不被政治合法性認同，則缺乏正式執(zhí)行的空間，政治權力沖突也會影響政策執(zhí)行的能動性和效果。而如果缺乏文化認同，其執(zhí)行的根基就會受到質疑，無論是青年發(fā)展政策執(zhí)行者還是政策對象，都會在理解和執(zhí)行政策上產(chǎn)生偏差。青年發(fā)展政策執(zhí)行的制度分析中加入合法性視角，需要發(fā)掘政策執(zhí)行地的文化傳統(tǒng)、價值觀念與慣習，研究其與正式制度價值的關系。同時，由于合法性可以分為政治合法性和文化合法性，如兩者統(tǒng)一，青年發(fā)展政策執(zhí)行則不會面臨合法性的張力，但在兩者不統(tǒng)一的情況下，則會出現(xiàn)政策執(zhí)行的合法性問題。此時，青年發(fā)展政策執(zhí)行主體將面臨重要的價值選擇。

三、執(zhí)行結構：在互動中形成政策執(zhí)行差距

我國青年發(fā)展政策執(zhí)行體系是一個跨越黨政部門固有的行政邊界，涉及多部門、多層級協(xié)同合作的復雜執(zhí)行結構。有學者指出，導致我國青年發(fā)展政策執(zhí)行阻滯的重要原因之一在于執(zhí)行結構本身的問題，存在聯(lián)動機制空轉、共青團單打獨斗的現(xiàn)象［5］。對青年發(fā)展政策復雜的執(zhí)行結構進行深入考察，是理解其執(zhí)行差距的重要切入點。新制度主義分析框架將社會政策的“執(zhí)行結構”視為由政策執(zhí)行組織、人員、資源和對象形成的互動空間［39］。據(jù)此，本文結合青年發(fā)展政策執(zhí)行的具體情形，提出一個相對完整的政策執(zhí)行結構研究視角，包括與執(zhí)行相聯(lián)系的組織體系、組織內(nèi)的執(zhí)行人員、組織擁有的資源及與組織交流互動的政策對象等要素。通過分析這些不同側面的行動邏輯，由此分析執(zhí)行結構如何影響青年發(fā)展政策的執(zhí)行。

（一）執(zhí)行組織

政策執(zhí)行過程理論在發(fā)展過程中，逐步從關注單一組織系統(tǒng)的上下流動拓展至多組織的執(zhí)行網(wǎng)絡研究，將視野擴大到政策執(zhí)行所涉及的上下級政府主體、各類社會主體上，認為執(zhí)行組織是一個網(wǎng)絡結構，影響政策效果。青年發(fā)展政策執(zhí)行研究不可忽視執(zhí)行過程中組織間的關系分析。對青年發(fā)展政策執(zhí)行組織及其組織間關系的分析，可借鑒學術界發(fā)展出的多種分析方法。例如，赫恩提出多組織分析法［40］，可以用以考察參與青年發(fā)展政策執(zhí)行的多方組織及其行動者發(fā)揮的不同作用；薩巴蒂爾等人發(fā)展的倡導者聯(lián)盟框架［9］，啟發(fā)研究者通過分析青年發(fā)展政策執(zhí)行主體聯(lián)盟中各方的觀點態(tài)度及與其他聯(lián)盟的斗爭和交流互動解釋執(zhí)行差距問題；而奧圖爾提出使用治理方法進行政策執(zhí)行分析的建議［16］，有助于青年政策研究者充分理解執(zhí)行的多層次結構背景以及多個社會行動者在談判、實施和服務提供等方面的作用。

據(jù)此，在我國青年發(fā)展政策執(zhí)行架構下，可將執(zhí)行網(wǎng)絡分為三類：一是政府機構協(xié)同網(wǎng)絡。青年發(fā)展政策執(zhí)行涉及三十余個部門與機構間的合作問題，那么部門間的利益相關性、責任差異性會直接影響政策執(zhí)行效果［41］。二是政府機構、市場主體、社會組織共同形成的網(wǎng)絡。按照國家、市場、社會等多元福利供給的研究［42］，青年發(fā)展政策的執(zhí)行主體也包括了這三類機構。在這類網(wǎng)絡中，政府一般處于強勢地位，所以“讓渡空間”成為政社合作研究的基本主張。而在青年發(fā)展政策執(zhí)行中，作為執(zhí)行主體之一的共青團并非政府內(nèi)設部門，其與市場、社會等主體之間的關系更為復雜，也更加微妙，各主體如何讓渡空間、怎么合作，又如何影響政策執(zhí)行效果，則需根據(jù)政策差異而定。三是執(zhí)行主體與基層組織之間的網(wǎng)絡。截至2021年12月31日，全國共有共青團組織367.7萬個，基層團（工）委18.4萬個，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）團組織60.6萬個。當前，共青團面臨著基層薄弱的嚴峻問題。扭轉基層團組織弱化虛化空心化問題成為共青團改革的重點，這就意味著青年發(fā)展政策在基層的執(zhí)行網(wǎng)絡有可能發(fā)生結構性斷層，如何彌補這種斷層是青年發(fā)展政策制定者、執(zhí)行者和研究者應關注的問題。綜合上述三類政策執(zhí)行網(wǎng)絡的分析視角，可以看出，執(zhí)行網(wǎng)絡作為青年發(fā)展政策執(zhí)行研究的分析單位具有重要意義，但同時需要注意的是，不同的網(wǎng)絡具有不同的結構和空間（既有橫向的也有縱向的），要界定其邊界具有一定難度。此外，不同網(wǎng)絡結構的組合及其互動也會對青年發(fā)展政策執(zhí)行產(chǎn)生重要影響。

（二）執(zhí)行人員

對于身處現(xiàn)代組織內(nèi)部的政策執(zhí)行人員來說，官僚制是基本約束。雖然共青團等青年發(fā)展政策執(zhí)行主體大力去“四化”，盡可能地減少行政化影響，但無可否認，青年發(fā)展政策的執(zhí)行人員也身處于行政官僚體制之下。在對官僚制的研究中，有兩種主要觀點：一種是以韋伯為代表的理性官僚制，在這一理想類型下，官僚擁有的自由裁量權較小，通常采取事本主義和形式主義方式完成工作任務，對于政策執(zhí)行按部就班處理［43］。但這無法解釋真實情境中的官僚及其行為。另一種是戈登·塔洛克提出的政治官僚制。在這種結構中，官僚處于上級、平級、下級中間，在組織中擁有同盟者和觀望者，會根據(jù)自己在組織中所處的位置和升遷的可能來表現(xiàn)自己，尋求同盟者，爭取上級肯定。因而，在執(zhí)行上級決策時，官僚并不是對所有部署決定都一視同仁［44］。青年發(fā)展政策執(zhí)行研究恰恰應該關注執(zhí)行人員在形式主義和選擇性空間形塑下的執(zhí)行行動的生產(chǎn)與再生產(chǎn)機制及對政策的回饋。具體的研究進路可參考已有的一些有關政策執(zhí)行人員的“自主性政策執(zhí)行”行為及其后果的研究。例如，周飛舟用錦標賽理論解釋和理解行政系統(tǒng)內(nèi)的官員行動邏輯［45］。周黎安用政治錦標賽制解釋了中國央地分權狀況下，如何運用升遷激勵作為承包人的基層官員，以及官員在面對晉升時采取的層層加碼、爭取相對績效、地方保護主義、政治周期內(nèi)資源錯配等措施［46］。周雪光等研究認為，在我國的政府科層制下，科層制的邏輯致使基層官員極力完成上級交代的任務，以期有利于自己職業(yè)生涯的晉升或者不被淘汰［47］?？傮w上，中國官僚制的對上邏輯，暗示了政策執(zhí)行人員關注的重點在于政策制定與執(zhí)行能否為上級所肯定。此時，政策執(zhí)行就面臨對上負責和達到政策意圖的張力之中——因為在長長的科層鏈條中，直接上級的意圖與中央政策制定者意圖不是必然一致的。同時，這也會催生下級與上級的互動方式，在政策執(zhí)行結果反饋是對上而不是對外的情況下，由于上下級之間的信息差異，會導致各種變通情況出現(xiàn)。

上述情況是參與青年發(fā)展政策執(zhí)行的人員面對的普遍性結構和規(guī)則限制。如果再把參與青年發(fā)展政策執(zhí)行的人員進行具體分類，則主要包括決策者、具體執(zhí)行者和監(jiān)督者等三類人員。這三類人員具有不同的角色，對青年發(fā)展政策有不同的期待，各自也有不同的利益，對政策執(zhí)行有不同態(tài)度。對青年發(fā)展政策制定者來說，成功的標志是政策按其意圖貫徹落實，且取得各方面肯定，尤其是其上級的肯定；對青年發(fā)展政策的具體執(zhí)行者來說，成功的標志則是讓上級了解到其落實政策時取得了相對同級有更好的表現(xiàn)；對于青年發(fā)展政策的監(jiān)督者來說，如果不是決策制定者本人，那么他的角色要求他從監(jiān)督中獲得最大收益，這有可能與政策執(zhí)行的目標不一致。即使在青年發(fā)展政策執(zhí)行者內(nèi)部，處于不同的職業(yè)發(fā)展階段的執(zhí)行者，也會直接影響其政策執(zhí)行的力度。熊躍根在研究扶貧工作時發(fā)現(xiàn)，一般來說，年輕的基層干部希望通過精準扶貧干出業(yè)績，在工作上再上一個臺階，而年紀大的干部則會顯得更為務實和現(xiàn)實，希望工作順利開展不出差錯［36］。因而，有研究者提出在政策執(zhí)行研究中要引入利益視角，將政策執(zhí)行相關主體看作是具有自我利益意識的利益主體，這些主體為了獲取自身利益的最大化而與其他相關主體展開博弈［48］，這種政策執(zhí)行的差距不可避免也會發(fā)生在青年發(fā)展政策的執(zhí)行過程中。

（三）執(zhí)行資源

政策執(zhí)行需要資源保證。但由于政策執(zhí)行研究緣起于西歐和美國等發(fā)達國家，他們強調(diào)的重點是如何分配或者研究分配是如何偏離原目標的，而對于我國來說，資源約束是執(zhí)行應該關注的重要因素，政策執(zhí)行實踐領域經(jīng)常將資源限制——包括人、財、物、技術等——作為政策執(zhí)行難的重要解釋因素。有研究者認為，在中國，政策有效執(zhí)行既要運用黨的權威實現(xiàn)“高位推動”，還需要資源交換、信息共享等輔助手段，充足的財政經(jīng)費是公共政策實施取得成功的關鍵所在［49］。缺乏資源往往是政策落實偏差的重要原因。因而，資源與成本分析是政策執(zhí)行需要高度關注的問題。

在青年發(fā)展領域，政策執(zhí)行資源不僅包括物質性的，一定意義上，也受執(zhí)行者注意力影響。有研究者發(fā)現(xiàn)，各類政策存在“注意力競爭”，中國政府的委托方呈現(xiàn)三元而非多元特征，三個按權威依次排序的委托方是黨委、政府和職能部門，因而政策決策者要想取得理想的執(zhí)行結果，最好是取得黨委政府的重視，納入其關注范圍［50］。在青年發(fā)展政策執(zhí)行主體承擔多元任務，同時受時間、財力等資源限制情況下，哪些政策獲得更多資源支持，也就意味著其執(zhí)行會得到優(yōu)先安排。對青年發(fā)展政策意義及可行性的不同認識，將直接決定該政策是否得到關注，體現(xiàn)的標準之一，就是該項工作是否納入有關執(zhí)行主體對下級的考核等事項安排中。

此外，政策文件也是一種重要資源。政策的層級結構決定了上位政策是下位政策的執(zhí)行依據(jù)，賦予下位政策以執(zhí)行的合法性，執(zhí)行人員在做政策執(zhí)行排序時，也會考量相關政策的上位依據(jù)問題。在我國，政策分為黨的文件、法律法規(guī)、行政規(guī)章、部門文件等多種類型，各種類型都遵循上位政策賦予下位政策合法性、下位政策細化上位政策要求的原則，因此形成政策執(zhí)行者層層尋找上位依據(jù)的現(xiàn)象，如果在上位依據(jù)中找不到位置，一般來說，執(zhí)行的難度就會增大，甚至有的政策變?yōu)榭辙D的象征性文件。由于青年發(fā)展政策一直都處于相對邊緣化的政策位置，其在執(zhí)行中如何調(diào)動基層執(zhí)行者的注意力，使之非但不將相關政策視為一種負擔，反而將其視為某種資源加以運用，進而提高執(zhí)行效率，是研究的又一重要內(nèi)容。

（四）政策對象

在政策執(zhí)行研究的自下而上理論和綜合性理論中，政策對象也是影響政策執(zhí)行效果的重要因素。不少研究已指明，政策對象不僅僅是政策的接受者，還是政策的創(chuàng)造者，在與執(zhí)行者討價還價與合作的過程中，塑造政策執(zhí)行的機制與策略，導致社會政策呈現(xiàn)不同效果，出現(xiàn)社會政策執(zhí)行差距。麥克拉夫林提出相互調(diào)適模式，他認為政策執(zhí)行者與政策對象之間的需求和觀點并不一致，基于雙方不同利益，彼此必須放棄或修正立場，以妥協(xié)出一個雙方皆可接受的政策執(zhí)行方式，成功的政策方案有賴于成功的政策執(zhí)行過程，而成功的政策執(zhí)行過程則有賴于成功的相互調(diào)適過程［51］。例如關于北京城郊農(nóng)民對養(yǎng)老保險投保的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民未能積極投保，是因為他們對政策實施細則缺乏清楚認識、對政策穩(wěn)定性缺乏信心、對政策效果缺乏良好預期［52］。因此，關注政策對象與執(zhí)行者在具體情境中的互動，理解揭示在生活世界層面廣大青年群體對青年發(fā)展政策的期待、認知以及互動方式，以發(fā)現(xiàn)相關政策執(zhí)行差距的微觀原因機制，是對政策執(zhí)行的社會學研究的重要出發(fā)點。

四、結論與討論

《規(guī)劃》首次從國家層面對我國青年發(fā)展工作在政策上做出了全面設計，在《規(guī)劃》實施縱深推進時期，對其執(zhí)行情況與執(zhí)行效果進行全面的評估，既是對政策實施情況的及時總結，也是為下一階段青年發(fā)展政策的制定與實施所做的重要準備。這對構建促進青年高質量發(fā)展的政策體系、促進相關政策的有效執(zhí)行以及創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。

本文基于新制度主義的研究框架，通過分析“制度環(huán)境”與“執(zhí)行結構”對社會政策執(zhí)行過程及其結果的影響，建立考察我國青年發(fā)展政策的執(zhí)行差距的理論分析框架，為《規(guī)劃》的評估研究提供參考借鑒，也為下一步優(yōu)化相關政策執(zhí)行的制度環(huán)境與執(zhí)行結構提供啟示。該框架重點內(nèi)容為：（1）在制度環(huán)境方面，從正式制度、非正式制度和合法性三個方面考察制度環(huán)境對青年政策執(zhí)行的影響。在正式制度上又分別從制度文本、政治框架和治理方式等維度分析其對青年政策執(zhí)行的影響；在非正式制度方面，從正式制度框架下的非正式關系和非正式制度中的社會資本等兩個方面進行分析；在治理方式上，分別說明運動式治理和項目制對政策執(zhí)行的影響。（2）在執(zhí)行結構方面，立足于赫恩的執(zhí)行結構概念，并做出進一步拓展。在已有執(zhí)行研究中，雖然赫恩重視執(zhí)行組織，薩巴蒂爾關注倡導者聯(lián)盟框架分析其中的互動，奧圖爾提出執(zhí)行網(wǎng)絡概念，但三者皆未深入分析網(wǎng)絡中的執(zhí)行人員、執(zhí)行資源和與政策對象的互動?？紤]到后三者在執(zhí)行結構中的重要位置，本文將之納入框架之中，分別分析其在執(zhí)行結構中的不同構成對政策執(zhí)行結果的影響。

在此框架下，導致執(zhí)行差距的原因脈絡清晰地顯示出來。政策制定出臺后，就變成一個可供理解的文本或腳本，作為制定者的“作者”已經(jīng)不能直接決定作為執(zhí)行者的“讀者”的理解和落實。執(zhí)行變?yōu)橐粋€受制度環(huán)境和執(zhí)行結構約束的多元化主體參與過程，這些主體的行為及其互動關系會導致政策執(zhí)行的不同結果。這對于開展我國青年發(fā)展政策執(zhí)行差距研究具有多方面的啟示。

第一，以更加多元的視角看待青年發(fā)展政策的執(zhí)行差距問題。在實踐層面，強調(diào)青年發(fā)展政策執(zhí)行并不意味著一定要做到完整地實現(xiàn)政策初衷，而是要用過程的視角去監(jiān)控、調(diào)整執(zhí)行方式，防止負向差距的出現(xiàn)，并據(jù)此調(diào)整原有政策措施。在研究層面，則需要將青年發(fā)展政策的執(zhí)行差距視為中性的，重在從多元維度考察造成不同差距的制度成因，而不是直接站在批判性立場上將執(zhí)行差距全部視為負面的，這會喪失研究的客觀性，限制研究的領域和視野，進而導致政策執(zhí)行研究陷入困境。我國促進青年發(fā)展的政策制度體系尚處不斷發(fā)展成熟的過程，一些執(zhí)行差距的產(chǎn)生可能也是某種意義上的政策創(chuàng)新，這種創(chuàng)新是需要被重視甚至使之制度化的。

第二，綜合性的青年發(fā)展政策研究框架是可能的。新制度主義的發(fā)展為分析政策制定和執(zhí)行提供了很好的理論資源。但新制度主義又存在不同流派，這種流派之爭實際上是關于研究視野、層次的爭論。由于新制度主義不是統(tǒng)一的理論，更接近于一個分析框架，因此這種爭論不應向縱深發(fā)展，人為地建立理論區(qū)隔。融合經(jīng)濟學、歷史和社會學等多種學科視角進行青年發(fā)展政策執(zhí)行分析，具有較強的現(xiàn)實可行性。以諾斯的經(jīng)濟制度變遷分析框架為基礎，將政治權力和合法性等維度引入，搭建一個青年發(fā)展政策執(zhí)行的制度分析框架。在這個框架下，某些特定的維度則具備了更大的研究空間。如正式制度層面上，研究青年發(fā)展政策的層層嵌套，可能會為一項小措施如何發(fā)展為大戰(zhàn)略繼而又如何執(zhí)行下去提供很好的解釋，這也較為契合我國青年發(fā)展政策的發(fā)展特點；在非正式制度方面，研究青年發(fā)展政策涉及的本土價值觀念和傳統(tǒng)載體，也能較好地解釋或預測政策執(zhí)行結果。

第三，建構本土化青年發(fā)展政策執(zhí)行研究分析框架。本土化是社會科學理論在中國發(fā)展和應用共同面對的課題。政策執(zhí)行理論研究和分析基本建立在西方國家實踐基礎上，是對西方國家彼時彼地政策執(zhí)行的回應。而西方國家的政策執(zhí)行是深深扎根于其社會情境上的，有著自己的政治、經(jīng)濟、社會和文化基礎，用托克維爾的話來說，美國的民主只適應美國的民情［53］。這些歐美研究者呈現(xiàn)其分析結果時，雖然揭露了行政過程這個“黑箱”，但是作為基礎的各類制度安排的“大背景”反而隱而不彰，我們?nèi)绻唵蔚夭扇　澳脕碇髁x”，將很難解釋我們的現(xiàn)實，其建議也就難以發(fā)揮作用。中國社會政策執(zhí)行研究和實踐需要根據(jù)我國的國情實際，發(fā)展本土框架。中國的青年發(fā)展政策執(zhí)行研究也需在本土化框架的指引下才能找到其執(zhí)行差距的深層原因。

第四，在實踐層面應關注青年發(fā)展政策執(zhí)行組織權責與資源的匹配性。青年發(fā)展政策執(zhí)行差距問題在很大程度上內(nèi)在于央地分權結構中，內(nèi)生于執(zhí)行主體根據(jù)自身利益取向的行動中，執(zhí)行網(wǎng)絡復雜的縱向結構和橫向組織關系是青年發(fā)展政策執(zhí)行研究需要高度關注的因素。如果在青年發(fā)展政策執(zhí)行中，央地、上級與下級之間權責錯位，執(zhí)行組織網(wǎng)絡之間存在矛盾沖突或結構性斷裂，面對效率與風險，網(wǎng)絡中各組織只強調(diào)權力與收益，而避免風險與成本，那么就會造成執(zhí)行難，產(chǎn)生負向執(zhí)行差距。對于青年發(fā)展政策的執(zhí)行主體而言，應把握其身份所內(nèi)含的行動邏輯，以合適方式作出激勵，建立鼓勵其向下負責、對外負責的激勵機制，擴大社會參與的渠道和范圍，使得執(zhí)行凝聚更多共識，力求執(zhí)行的正向效果。

第五，在青年發(fā)展政策執(zhí)行研究中應更加注重“人”的因素。既有的制度分析框架，可以幫助我們理解中國青年發(fā)展政策所處的特殊政治架構、組織關系以及各種正式制度與非正式制度，但尚未幫助我們理清在同樣的制度條件下，為什么不同的行動主體會產(chǎn)生不同的執(zhí)行差異。青年發(fā)展政策是由具體的人執(zhí)行的，但制度分析往往缺乏對“人”的關注。在制度環(huán)境與執(zhí)行結構中，各層次的執(zhí)行者和政策對象是影響政策實施效果的關鍵因素。因此，制度分析的下一步，則是將參與到政策執(zhí)行網(wǎng)絡中的主體及其互動關系納入青年發(fā)展政策執(zhí)行研究中。在中國特有的關系社會中，把握參與政策執(zhí)行主體的行動倫理，理解他們的互動方式，才能真正理解青年發(fā)展政策的執(zhí)行差距。