徐 潔，高清淺

（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120）

作為兼具經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征的地域綜合體，鄉(xiāng)村的興衰與國(guó)家的發(fā)展息息相關(guān)。振興鄉(xiāng)村可謂推動(dòng)國(guó)家又好又快發(fā)展的關(guān)鍵步驟。2017年10月18日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中首次提及“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確“三農(nóng)”問(wèn)題與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)，是黨的工作重心所在[1]。2018年的中央“一號(hào)文件”即《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村在新發(fā)展階段的發(fā)展優(yōu)先性和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了總體部署[2]。同年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》印發(fā)，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施謀劃了一系列重大舉措，進(jìn)一步細(xì)化了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)要求[3]，且依據(jù)“遠(yuǎn)粗近細(xì)”原則分三階段進(jìn)行了目標(biāo)任務(wù)的部署。2021年的中央“一號(hào)文件”即《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》同樣和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)，繼續(xù)對(duì)“三農(nóng)”工作進(jìn)行指導(dǎo)[4]。2022 年的“中央一號(hào)”文件即《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好二○二二年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》持續(xù)關(guān)注鄉(xiāng)村振興問(wèn)題，繼續(xù)穩(wěn)中求進(jìn)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作[5]。2022年10月16日，習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中又一次對(duì)涵括“深化農(nóng)村土地制度改革”等內(nèi)涵的“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”這一發(fā)展理念進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)[6]。系列文件的出臺(tái)，彰顯了黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村振興的高度關(guān)注與重視，而曾多次出現(xiàn)在文件中的“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”可謂實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)。然而我國(guó)《土地管理法》的第四次修正，雖在一定程度上破除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，在土地市場(chǎng)交易對(duì)象的多元化與運(yùn)行機(jī)制的新型化上有所突破，但對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可免除征收程序進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的主體、客體、交易、收益分配和配套制度等要素卻并無(wú)明確完整的指引規(guī)則，相關(guān)的制度困境仍較為凸顯。這些制度困境的存在極有可能弱化農(nóng)地入市的效果、阻礙農(nóng)地入市的進(jìn)程，對(duì)其加以紓解在鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下顯得尤為緊迫。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的需求厘清

（一）平等式權(quán)利保護(hù)

“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！雹僮鳛榧w土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離背景下的又一次重要革新，“三權(quán)分置”可謂在繼承原有改革成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步指明了未來(lái)農(nóng)地制度的改革方向[7]。而作為“三權(quán)”中最晚分離出的經(jīng)營(yíng)權(quán)，“平等保護(hù)”的倡導(dǎo)可以說(shuō)是對(duì)以往“放活”該權(quán)利的倡導(dǎo)②的鞏固與深化。經(jīng)營(yíng)權(quán)作為和集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)并列的附著在農(nóng)村土地上的權(quán)利，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的探索和構(gòu)建中，理應(yīng)受到和集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)同等的保護(hù)。相比于確定權(quán)屬的所有權(quán)和保障生存的承包權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有更大的放活潛力，而入市流轉(zhuǎn)正是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可行而重要的途徑。對(duì)其施加與另外兩項(xiàng)權(quán)利平等的保護(hù)，對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利轉(zhuǎn)化和作用發(fā)揮具有重要的促進(jìn)作用。

（二）交易式效率提升

“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確入市范圍和途徑。”③農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所對(duì)應(yīng)的客體是經(jīng)營(yíng)性使用權(quán)，“經(jīng)營(yíng)”本身即蘊(yùn)含了交易的屬性。人們通過(guò)交易所為之行為，即用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)置換對(duì)應(yīng)的金錢或他種資源。而愿意用他項(xiàng)價(jià)值相等甚至更高的資源來(lái)?yè)Q入土地資源的人，無(wú)疑更加需求土地，往往也會(huì)更加積極地利用土地。如此一來(lái)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的利用效率就會(huì)提升，而不必閑置甚至浪費(fèi)。賦予入市流轉(zhuǎn)交易方式更多的可能性，可以節(jié)省交易雙方的交易成本，提高土地經(jīng)營(yíng)性使用權(quán)交易和利用的效率。

（三）規(guī)劃式秩序維護(hù)

“完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，盤(pán)活存量，用好流量，輔以增量”④“完善盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策”⑤。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市關(guān)乎多方主體，不同的主體有不同的利益追求。加之有些建設(shè)用地的分布較為零星，不便利用，一些地塊甚至常年處于閑置和浪費(fèi)之中。如果沒(méi)有合理的規(guī)劃而任由相關(guān)主體進(jìn)行自由交易，難免埋下秩序混亂甚至侵占其他用地的隱患。因而，需要對(duì)土地的利用進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)劃，確定哪些位置、多大面積的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，并對(duì)存量用地、流量用地和增量用地進(jìn)行因地制宜式的對(duì)策性處理，最大化地激發(fā)農(nóng)村土地資源的活力。

（四）保障式收益分配

“始終堅(jiān)持把農(nóng)民更多分享增值收益作為基本出發(fā)點(diǎn)，著力增強(qiáng)農(nóng)民參與融合能力，創(chuàng)新收益分享模式”⑥“建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益分配機(jī)制”⑦。入市是為了更好地利用土地資源，從土地資源中發(fā)掘更大的收益的潛力。而農(nóng)民群體可謂首要且最為重要的分配對(duì)象。因而，要著力探索合理的、對(duì)農(nóng)民群體更為有利的分配方式。不論是將收益直接分配給農(nóng)民，還是通過(guò)將收益用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等使農(nóng)民間接收益，都必須貫徹“取之于地，主要用之于農(nóng)”的原則⑧，要保證土地入市收益的絕大部分用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展上，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

（五）完善式配套建設(shè)

“健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系”⑨“加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，提供綜合性交易服務(wù)”⑩。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的普及與實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，僅僅著眼于入市制度本身的構(gòu)建并不能達(dá)到最優(yōu)效果。配套制度不健全、不完善將阻礙入市的進(jìn)程和預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)，因而還需構(gòu)建好與入市相關(guān)的配套制度。農(nóng)地的入市流轉(zhuǎn)既需要有妥適的管理，還需要有良好的服務(wù)。透明的交易平臺(tái)需要建立，完善的服務(wù)體系需要健全。良好的配套制度和配套設(shè)施的建立，不僅將便利入市實(shí)踐，還將對(duì)入市主體的入市行為起到指導(dǎo)和規(guī)范作用，從而助力形成有序的入市秩序，實(shí)現(xiàn)良好的入市效果。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度困境

（一）主體制度之困境

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主體困境主要表現(xiàn)在入市流轉(zhuǎn)主體和入市實(shí)施主體的認(rèn)定上。

1.入市流轉(zhuǎn)主體不清

就農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市主體而言，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，其并非法律概念，而是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中將資源投入市場(chǎng)、以求實(shí)現(xiàn)流通目標(biāo)的行為實(shí)施者的統(tǒng)一稱號(hào)。但土地資源較為特殊，其具備更強(qiáng)的公共屬性、更著眼于體現(xiàn)社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制。這些特性使得土地流轉(zhuǎn)的邏輯層次較為復(fù)雜，所有權(quán)的歸屬主體未必能實(shí)際實(shí)施相關(guān)的所有權(quán)行為。而入市主體這一統(tǒng)一性的稱呼卻并未區(qū)分土地權(quán)利的歸屬主體和代理主體，致使實(shí)踐中對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的歸屬和利用，在主體方面存在虛位、混亂等問(wèn)題[8]，農(nóng)民集體、村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織常在認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)主體時(shí)被混用。

2.入市實(shí)施主體混亂

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施主體的認(rèn)定分歧主要體現(xiàn)為混用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)。主要原因在于，我國(guó)并未將集體經(jīng)濟(jì)主體制度以法律的形式固定下來(lái)，農(nóng)村集體亦并未形成完全的集體經(jīng)濟(jì)組織施政的局面。根據(jù)《民法典》第一百零一條的規(guī)定，若村集體經(jīng)濟(jì)組織并未設(shè)立，則由村民委員會(huì)代行其職能[11]。也就是說(shuō)，在缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村集體中，相關(guān)的自治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)均由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)管理。但這兩類事務(wù)的性質(zhì)并不相同，歸于同一實(shí)施主體亦未必妥當(dāng)。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，除集體經(jīng)濟(jì)組織并未在所有自然村或行政村設(shè)立以外，已經(jīng)設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織的名稱、組織形式和所能負(fù)責(zé)的民事活動(dòng)等亦不具有統(tǒng)一性和規(guī)范性[9]，且其中還存在不少村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員同一的情形。如此看來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的混亂局面存在已久，并延續(xù)至農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市活動(dòng)中。

（二）客體制度之困境

現(xiàn)有理論和實(shí)踐對(duì)于入市客體所指涉的對(duì)象是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)并無(wú)爭(zhēng)議，爭(zhēng)議之處在于，針對(duì)入市客體所衍生的征收與入市的沖突以及流轉(zhuǎn)目的的限制。

1.征收擠壓入市空間

我國(guó)現(xiàn)階段的城市建設(shè)用地被國(guó)有土地全覆蓋式壟斷，若想增加新的城市建設(shè)用地，需要借助征收手段將集體土地國(guó)有化，亦即城市建設(shè)用地增量的來(lái)源所在僅有集體土地[10]。盡管當(dāng)下的土地征收大多是為了公共利益，但仍然存在經(jīng)營(yíng)性征收空間。而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，給城市建設(shè)用地提供了征收以外的增量途徑，同樣可以達(dá)到非公益性征收的目的。但土地資源的總量并未變化，兩種用途并存難免引發(fā)資源利用的沖突。即使修正后的《土地管理法》改革了征收制度，對(duì)可以征收集體土地的六種情形加以明確，從而給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市留出了相應(yīng)的可操作空間，但從反面理解，該規(guī)定同時(shí)體現(xiàn)了對(duì)政府繼續(xù)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性成片開(kāi)發(fā)征收的認(rèn)可，因?yàn)閷?shí)踐中的成片開(kāi)發(fā)不乏用于營(yíng)利性商業(yè)建設(shè)的情形。非公益性征收的存在，將可能使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度的實(shí)踐效果大打折扣。

2.流轉(zhuǎn)目的受限明顯

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后，相對(duì)方可對(duì)這些土地進(jìn)行何種模式的開(kāi)發(fā)與利用，即是入市流轉(zhuǎn)的目的所在。《土地管理法》第六十三條將可流轉(zhuǎn)的集體土地的流轉(zhuǎn)目的設(shè)置為“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途”。從表述來(lái)看，該用途設(shè)定的范疇除工業(yè)、商業(yè)性用途以外，亦包括其他符合經(jīng)營(yíng)屬性、與工商業(yè)性質(zhì)相當(dāng)?shù)膶?shí)踐活動(dòng)。但從現(xiàn)有實(shí)踐來(lái)看，“經(jīng)營(yíng)性”的目的似乎并未得到充分的貫徹，集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)和利用空間存在較大的差異[11]。以經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為例，涉及該項(xiàng)內(nèi)容的多數(shù)政策性文件明令禁止農(nóng)村集體土地用在開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)上。即使是入市試點(diǎn)地區(qū)，亦多否定將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于商品房開(kāi)發(fā)與建設(shè)[12]。但是在我國(guó)當(dāng)下的用地結(jié)構(gòu)中，利用率偏低的工業(yè)性用地量遠(yuǎn)高于居住服務(wù)用地量，這種失衡的用地結(jié)構(gòu)致使房?jī)r(jià)畸高及其他土地利用難題頻發(fā)。經(jīng)營(yíng)性的流轉(zhuǎn)目的未能得到充分的貫徹，使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用空間遠(yuǎn)小于國(guó)有建設(shè)用地，制約了入市后土地資源的合理利用和土地功效的充分發(fā)揮。

（三）交易制度之困境

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易困境主要集中于交易方式和交易規(guī)則上。

1.交易方式不盡統(tǒng)一

在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易方式上，不論是入市試點(diǎn)地區(qū)所體現(xiàn)的實(shí)踐層面還是學(xué)者研究所體現(xiàn)的理論層面[13]，均未達(dá)到統(tǒng)一。多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)可農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以通過(guò)出讓的方式進(jìn)行入市流轉(zhuǎn)，但是對(duì)于其他的交易方式，例如出租、作價(jià)入股、抵押等，卻存在態(tài)度上的差異，或者提到全部的方式，或者只提到其中的部分方式，或者沉默不提及，又或者明確不認(rèn)可。這些分歧造成了對(duì)交易方式界定的差異化，亦使農(nóng)地入市交易的實(shí)踐變得較為混亂。不同地區(qū)不同分析并設(shè)定不同的方式組合固然有其好處，但我們不能忽略的是，統(tǒng)一性的規(guī)則設(shè)計(jì)對(duì)于實(shí)踐進(jìn)程的指導(dǎo)和實(shí)踐秩序的維護(hù)具有極為重要的作用，而這在各地廣泛開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市活動(dòng)的初期是十分必要的。交易方式不盡統(tǒng)一的困境確需紓解。

2.交易規(guī)則不盡完善

交易規(guī)則模糊的緣由除交易方式不盡確定以外，更取決于我國(guó)對(duì)農(nóng)地入市態(tài)度從禁止到允許、從嚴(yán)格到逐步放松的轉(zhuǎn)變進(jìn)程。2002年以前，相關(guān)政策大多著眼于對(duì)農(nóng)地入市進(jìn)行禁止，自然沒(méi)有用何種法律規(guī)則來(lái)對(duì)農(nóng)地入市進(jìn)行規(guī)范的考慮必要。從2002年到2010年，相關(guān)政策轉(zhuǎn)向逐步放松，進(jìn)行了將集體土地的用途作經(jīng)營(yíng)性和公益性二分等多項(xiàng)嘗試，并在原《物權(quán)法》中明確將《土地管理法》認(rèn)定為集體建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)規(guī)則設(shè)計(jì)的遵循依據(jù)[14]。這一階段，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地雖在流轉(zhuǎn)方面有所放開(kāi)，但仍主要受制于政策的把控，法律規(guī)則依然處于模糊或缺失狀態(tài)。2010年以后，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的探索呈現(xiàn)出更加積極的態(tài)勢(shì)。自2011 年“十二五”規(guī)劃首次提及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)始，政府相關(guān)工作文件提及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的頻率大幅提高，且總體態(tài)度多為引導(dǎo)和支持。但農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性工程，限制的逐步放開(kāi)雖釋放了規(guī)則構(gòu)建的有利信號(hào)，但規(guī)則的構(gòu)建并不能一蹴而就。在具體的入市規(guī)則上，仍舊存在不少不足和空白亟須彌補(bǔ)。

（四）分配制度之困境

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的分配而言，主要的困境在于，收益的內(nèi)外部分配機(jī)制不夠完善。相較于內(nèi)部分配主要著眼于解決入市收益在集體內(nèi)部的分配問(wèn)題，外部分配還包括政府對(duì)分配的參與。

1.外部分配尚待明確

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的外部分配，困惑點(diǎn)主要在政府對(duì)分配的參與上?，F(xiàn)有理論與實(shí)踐對(duì)于政府能否及如何參與入市收益的分配形成了如下幾種不同的認(rèn)知。其一，從產(chǎn)權(quán)的歸屬來(lái)看，入市收益應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體和集體成員，政府不能參與收益的分配[15]。其二，政府對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基礎(chǔ)配套設(shè)施進(jìn)行了投資和建設(shè)，促進(jìn)了土地的升值，基于公平補(bǔ)償和受益原則，政府可以直接參與入市收益的分配[16]。其三，促進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的順利開(kāi)展是政府的職責(zé)所在，作為行政管理主體，政府并無(wú)直接參與入市收益分配的正當(dāng)性，但可基于調(diào)節(jié)收益差異、維護(hù)社會(huì)公平的考量，通過(guò)稅收等方式間接參與入市收益的分配[17]。由此可以看出，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的外部分配中，政府能否作為分配主體存在模糊性，需要進(jìn)一步加以明確。

2.內(nèi)部分配亦待明晰

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的內(nèi)部分配主要體現(xiàn)在農(nóng)民集體和集體成員之間。在入市流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，集體資產(chǎn)管理等行為規(guī)范的缺失導(dǎo)致實(shí)踐缺乏指引，致使入市收益的內(nèi)部分配規(guī)則不統(tǒng)一，分配格局亦不一致，主要涵括三種方式：其一，農(nóng)民集體是收益的唯一歸屬主體，而收益的用途主要體現(xiàn)在集體公益性事業(yè)上，集體成員通過(guò)分享社會(huì)福利共享收益。其二，將收益作為集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行投資，集體成員持股并分紅。其三，農(nóng)民集體提留部分收益，剩余收益則在集體成員間分配，但各地在農(nóng)民集體提留的比例上有所不同[18]?？梢?jiàn)，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的內(nèi)部分配上，亦缺乏較為統(tǒng)一的規(guī)則，而這些相異的規(guī)則究竟是否妥適，需要更為深入的探討和明晰。

（五）配套制度之困境

除主體、客體、交易和分配制度的困境以外，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還面臨著相關(guān)配套制度不完善的困境。

1.確權(quán)登記制度不足

確權(quán)登記可以明晰集體土地相關(guān)權(quán)利的具體內(nèi)容和歸屬主體，對(duì)于促進(jìn)土地的有序流轉(zhuǎn)和土地資源的高效利用具有重要意義。盡管并不缺乏相關(guān)的倡導(dǎo)性規(guī)定，但受制于相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)和教育水平，集體土地的確權(quán)登記并非農(nóng)民群體可以輕易了解的概念，加之宣傳力度的不足，使得其重要性未能受到足夠的關(guān)注，一定程度上制約了集體成員參與確權(quán)登記的積極性。許多農(nóng)地甚至并未進(jìn)行確權(quán)登記，而在已進(jìn)行的確權(quán)登記中，登記內(nèi)容亦未必完整。若在這種背景下直接開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市活動(dòng)，極易導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)的出現(xiàn)，弱化土地入市流轉(zhuǎn)的效果。相關(guān)統(tǒng)計(jì)證明，如果其他條件一致，相較于進(jìn)行了確權(quán)登記的入市土地，未確權(quán)登記而直接入市流轉(zhuǎn)的集體土地在入市流轉(zhuǎn)的可能性、土地面積和租金率方面均有所降低[19]。唯有改革并完善集體土地的確權(quán)登記，方能穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)、降低交易成本并保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，優(yōu)化入市流轉(zhuǎn)的效果。

2.土地規(guī)劃制度疏漏

只有土地規(guī)劃得合理，入市制度的制定和入市實(shí)踐的開(kāi)展才會(huì)更加合理有序。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃可謂將其入市的重要前提條件。但是在現(xiàn)有的入市流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，土地規(guī)劃并未受到足夠的重視，反而存在一味追求利益而將其流于形式的風(fēng)險(xiǎn)[20]。我國(guó)土地資源的分布并不均衡，且公益性的農(nóng)村建設(shè)用地并沒(méi)有獨(dú)立的入市資格，可用的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地較少，多數(shù)村莊甚至并無(wú)存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地[21]。而受利益的驅(qū)使，面對(duì)有限的可用地，一些非集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地也被人為轉(zhuǎn)化成入市流轉(zhuǎn)的客體作經(jīng)營(yíng)性使用，造成土地隱形流轉(zhuǎn)的局面，對(duì)農(nóng)地利用的正常秩序造成破壞。

3.權(quán)益保障制度滯后

于農(nóng)民而言，集體土地承載著一定的社會(huì)保障功能。農(nóng)民借助土地這一載體，獲得衣食等需求的原始材料與額外的收益，維持生活并維系生存。而農(nóng)地入市，將在一定程度上打破農(nóng)民群體原有的生存和生活模式，使得如何對(duì)其權(quán)益加以充分保障的問(wèn)題更為凸顯。一方面，我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)民群體社會(huì)保障制度的發(fā)展較為遲緩，保障資金缺口較大。另一方面，土地作為農(nóng)民群體賴以生存的重要資本，如果被征收或者直接入市，即便集體成員會(huì)獲得一定的收益或補(bǔ)償金，這些資金相較于生存與生活的維持和改善成本也未必足夠。加之部分農(nóng)民的知識(shí)水平和技術(shù)能力較為低下，其他合適的工作機(jī)會(huì)并不容易獲取，后續(xù)的生活極有可能發(fā)生不便或困難。因而，我們不能不重視農(nóng)地入市后農(nóng)民群體的權(quán)益保障問(wèn)題。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的困境紓解

對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的困境進(jìn)行紓解，要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求的指引下，對(duì)應(yīng)具體的制度困境。具體而言，農(nóng)地入市困境的紓解主要包括主體、客體、交易和分配四個(gè)方面。

（一）主體困境之紓解

1.厘清入市流轉(zhuǎn)主體

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市而言，土地所有權(quán)并不具有流轉(zhuǎn)性，而因?yàn)橛辛藲w屬主體的設(shè)權(quán)行為或授權(quán)行為，使用權(quán)從所有權(quán)中衍生而出，才使土地從不可流轉(zhuǎn)變得可以流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)所對(duì)應(yīng)的客體正是土地的使用權(quán)。使用權(quán)作為所有權(quán)之外的他物權(quán)，其設(shè)立的權(quán)限在于所有權(quán)人。因而也就不難推出農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的歸屬主體，即是入市流轉(zhuǎn)的讓渡主體。對(duì)于前文所述實(shí)踐中的混用情形，首先，我國(guó)《憲法》第十條、《民法典》第二百六十一條和《土地管理法》第九條等的規(guī)定，從法律層面認(rèn)證了農(nóng)民集體對(duì)集體土地的所有權(quán)主體地位。其次，村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等作為特別法人，屬于私法主體的范疇，將其作為集體土地的所有權(quán)主體與土地公有制相悖。因而將入市的讓渡主體認(rèn)定為村民委員會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不妥當(dāng)。農(nóng)民集體作為存在特定社會(huì)關(guān)系的成員組合成的集體，才是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)主體，才是農(nóng)地入市的適格流轉(zhuǎn)主體。而村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等主體，則應(yīng)歸屬于集體所有權(quán)的代為行使主體的范疇[12]。

2.統(tǒng)一入市實(shí)施主體

實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施主體的認(rèn)定難題主要在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的混用。相較于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村民委員會(huì)并非合適的集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者。按照《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)主要負(fù)責(zé)行使更注重公益性而非營(yíng)利性的行政職能與社會(huì)職能[13]。而經(jīng)濟(jì)職能則主要屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)范疇，包括代表農(nóng)民集體開(kāi)展各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)集體所擁有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理等[22]。不同于行政管理類村務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市更為注重效率，更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的約束，屬于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，更符合經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范疇。因而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是更為適格的農(nóng)地入市的實(shí)施主體。對(duì)于現(xiàn)實(shí)存在的混亂困境，則可采取如下措施：其一，對(duì)村集體的事務(wù)進(jìn)行政經(jīng)分離，將行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)交由不同的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)[23]，避免不同事務(wù)間邊界不清和侵權(quán)越權(quán)事件的發(fā)生。行政類事務(wù)應(yīng)交由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，經(jīng)濟(jì)類事務(wù)則應(yīng)交由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，且兩方主體中負(fù)責(zé)日常管理的人員應(yīng)互相獨(dú)立。其二，加快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，規(guī)范與集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理主體相關(guān)的制度，使集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式統(tǒng)一化，設(shè)立、運(yùn)行和權(quán)利保障規(guī)范化。

（二）客體困境之紓解

1.入市征收妥當(dāng)分置

就征收擠壓入市空間這一困境而言，土地征收權(quán)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)分別是公權(quán)與私權(quán)，法治提倡揚(yáng)私抑公，因而在對(duì)入市與征收進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，應(yīng)將公共利益作為關(guān)鍵的衡量因素，并賦予入市一定的優(yōu)先權(quán)[24]。亦即在對(duì)城市建設(shè)需用的建設(shè)用地進(jìn)行增量供給時(shí)，應(yīng)首選將符合規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市的實(shí)現(xiàn)方式，僅在涉及公益時(shí)方采取征收的方式，從而保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的正常推進(jìn)，弱化并消解征收這一公權(quán)力方式對(duì)集體土地入市的不合理限制。如果土地入市流轉(zhuǎn)后用于經(jīng)營(yíng)性用途，入市應(yīng)優(yōu)先于征收；但當(dāng)征收是指向社會(huì)成員的共同利益時(shí)，權(quán)利則應(yīng)受到權(quán)力的限制。而對(duì)于《土地管理法》第四十五條中成片開(kāi)發(fā)這一征收需要，若其目的主要在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，那么和公共利益屬性下的公共使用有別[25]，以農(nóng)地入市的方式達(dá)成目的亦未嘗不可。但成片開(kāi)發(fā)需用的土地面積較大，可能涉及不同的農(nóng)民集體，若主體間因利益沖突而無(wú)法達(dá)成入市合意，影響城市建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或危及公共利益，則政府亦可對(duì)所涉農(nóng)地進(jìn)行征收以滿足開(kāi)發(fā)之需。

2.充分貫徹經(jīng)營(yíng)目的

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市即進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)進(jìn)行交易，若想入市功效最大化，理應(yīng)充分貫徹經(jīng)營(yíng)性的流轉(zhuǎn)目的?！傲鬓D(zhuǎn)目的即土地的開(kāi)發(fā)利用空間，實(shí)際上是土地發(fā)展權(quán)的效力范圍問(wèn)題?！盵18]基于管制制度，土地規(guī)劃對(duì)土地發(fā)展權(quán)予以配置，土地用途不同則土地發(fā)展權(quán)的效力也不同。有學(xué)者主張，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，為避免房地產(chǎn)市場(chǎng)的熱度進(jìn)一步加劇，應(yīng)將商品房開(kāi)發(fā)排除出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的用途范圍[26]。筆者對(duì)此有不同看法。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱的根本原因，在于地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。地方政府壟斷了城市商品房所需的建設(shè)用地，而出讓這類建設(shè)用地所獲得的收益是土地財(cái)政的重要來(lái)源。同時(shí)，人們對(duì)住房的需求會(huì)隨著人口增加而逐漸變大，使得對(duì)可用于商品房建設(shè)的用地的需求亦隨之增大，形成供弱于求的市場(chǎng)態(tài)勢(shì)。政府出于提高土地財(cái)政收益的目的將設(shè)置更高的建設(shè)用地出讓門檻，高出讓金自然將引發(fā)高房?jī)r(jià)。但若充分釋放集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，允許其用于商品房開(kāi)發(fā)，將促使多元化土地供應(yīng)體系的形成，給過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫。要想實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的充分利用，需要消除對(duì)土地歸屬主體身份的歧視，在土地發(fā)展權(quán)上賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地以平等權(quán)，真正貫徹“同地同權(quán)同價(jià)”的理念。亦即應(yīng)將《土地管理法》第六十三條“等經(jīng)營(yíng)性用途”中的“等”理解為等外等[27]，使其涵括開(kāi)發(fā)商品房住宅、建設(shè)公租房或旅游設(shè)施等其他與工業(yè)或商業(yè)具有同等價(jià)值的行為[11]，使經(jīng)營(yíng)目的得到充分貫徹。

（三）交易困境之紓解

1.統(tǒng)一入市交易方式

統(tǒng)一集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易方式，可以為入市實(shí)踐提供良好的指引，促進(jìn)入市實(shí)踐的順利開(kāi)展。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的發(fā)展?jié)摿^大，也許我們并不能夠預(yù)知全部的交易方式，但這并不是否定交易方式統(tǒng)一化的充分理由。一方面，我國(guó)對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行了多地試點(diǎn)，積累了豐富的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)；另一方面，法律制度具有一定的相通性，集體土地資源作為不動(dòng)產(chǎn)，可以借鑒其他性質(zhì)類似的不動(dòng)產(chǎn)的成熟的交易規(guī)則。此外，將不盡統(tǒng)一的入市交易方式統(tǒng)一化，至少先將較為成熟的交易方式相對(duì)統(tǒng)一化，亦將對(duì)具體交易規(guī)則的完善有所助益。我國(guó)《民法典》第三百五十三條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但是法律另有規(guī)定的除外?！薄多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》亦明確規(guī)定：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確入市范圍和途徑?！盵14]根據(jù)前述規(guī)定及相關(guān)實(shí)踐，筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易方式可以統(tǒng)一為出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、抵押、互換和贈(zèng)與等，從而給當(dāng)事人以選擇空間，也給將來(lái)可能出現(xiàn)的其他可行方式以加入機(jī)會(huì)。

2.明晰入市交易規(guī)則

就農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易規(guī)則而言，不同的入市交易方式自然應(yīng)當(dāng)遵循法律對(duì)各項(xiàng)交易方式的具體規(guī)定，例如租賃方式應(yīng)當(dāng)遵循《民法典》合同編的通則和“租賃合同”一章中關(guān)于租賃的規(guī)定等。此外，亦有一些適用于各種交易方式的通用性規(guī)則[15]。其一，入市交易合同的訂立應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面形式，且當(dāng)事人應(yīng)就農(nóng)地的入市交易向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)相應(yīng)的登記[16]。其二，入市交易合同的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人的名稱和住所，土地界址與面積，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間，土地用途與規(guī)劃條件，建設(shè)用地的使用權(quán)期限，價(jià)額等費(fèi)用及其支付方式，以及解決爭(zhēng)議的辦法等條款[17]。其三，入市交易的期限應(yīng)當(dāng)符合《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓于不同用途的最高年限的要求。原因在于，集體土地和國(guó)有土地同為公有土地，在追求同權(quán)時(shí)亦應(yīng)受制于同限，在我國(guó)法律并未對(duì)集體土地使用權(quán)出讓年限作出相關(guān)規(guī)定的情況下，借鑒該條規(guī)定認(rèn)定其最高交易年限并無(wú)不當(dāng)。其四，在合同約定的交易期限屆滿前，若出于公共利益之需要而提前收回土地，則應(yīng)給相對(duì)方相應(yīng)的補(bǔ)償，并按照應(yīng)使用而不能使用的剩余期限退還相應(yīng)的價(jià)額。此外，還應(yīng)遵循房地一體的流轉(zhuǎn)原則，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在進(jìn)行入市交易時(shí)，應(yīng)當(dāng)及于其上所附著的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，反之亦然[18]。

（四）分配困境之紓解

1.外部分配之政府與集體

就農(nóng)地入市收益的外部分配而言，筆者認(rèn)為，讓政府直接參與收益的分配或者將政府完全排除出收益的分配均不妥當(dāng)，而以稅收的方式使政府間接分得入市收益較為合理。原因在于：一方面，政府并非集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，而將收益分配給產(chǎn)權(quán)主體可謂基本的分配規(guī)則；加之政府作為公權(quán)力主體，若允許其直接參與入市收益的分配，在分配比例上可能造成對(duì)農(nóng)民集體和集體成員之私主體獲取正當(dāng)權(quán)益的空間的不當(dāng)壓縮，因而政府不宜直接參與入市收益的分配。另一方面，政府雖非土地使用者，亦非流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體，但是土地和一般的商品不同，其上還承載了相關(guān)的政治和社會(huì)功能。從入市實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要存在于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，這些區(qū)域發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施推動(dòng)了農(nóng)地入市良好前景的形成，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)、興建基礎(chǔ)設(shè)施等具備公益性并促進(jìn)土地增值的事務(wù)的首要承擔(dān)主體正是政府。從投入與產(chǎn)出的角度，不應(yīng)將政府完全排除出農(nóng)地入市收益的分配主體范疇。相較而言，政府通過(guò)稅收的方式間接參與入市收益的分配更為合適。一方面，這些收益是政府促進(jìn)土地增值的投入的對(duì)價(jià)，亦能提升政府財(cái)力從而支撐相關(guān)設(shè)施的進(jìn)一步完善。另一方面，政府通過(guò)稅收途徑間接參與分配，可以借助轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大收益的覆蓋面，提升入市收益分配的統(tǒng)籌性和公共性，更好地承擔(dān)其均衡利益和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的公共職能[28]。在分配比例上，應(yīng)當(dāng)以傾斜于農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的利益保護(hù)和均衡不同區(qū)域的收益差異為基本出發(fā)點(diǎn)，在基準(zhǔn)地價(jià)的基礎(chǔ)上，綜合考量土地開(kāi)發(fā)成本、入市流轉(zhuǎn)的階段、基礎(chǔ)設(shè)施的投資等修正要素，對(duì)不同區(qū)位集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市溢價(jià)，以累進(jìn)稅率征收增值收益稅[29]。比外，與入市交易有關(guān)的其他稅種亦應(yīng)正常征收，例如對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的同類型流轉(zhuǎn)所設(shè)置的印花稅、契稅等稅種，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的稅費(fèi)征收上亦可借鑒。

2.內(nèi)部分配之集體與成員

就現(xiàn)有入市收益內(nèi)部分配的幾種模式而言，將農(nóng)民集體作為收益的唯一歸屬主體，和將全部收益作為集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行投資并由集體成員持股分紅的模式，在將入市收益落實(shí)到集體成員時(shí)均具有間接性，隱含著對(duì)于農(nóng)民個(gè)體利用資本能力的不信任。而集體提留部分、剩余部分留給集體成員的模式則既給農(nóng)民集體支配部分收益留出空間，又給集體成員獨(dú)立利用收益以可能，較為可取。同時(shí)，地區(qū)發(fā)展具有差異性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，公益事業(yè)所需費(fèi)用的供給來(lái)源亦比較穩(wěn)定，將入市收益轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資本的操作空間較大，而經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的地區(qū)則更需要將收益投入于推動(dòng)社會(huì)保障體系和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善上。因而，在制定具體的內(nèi)部分配規(guī)則時(shí)，既要考慮制度的統(tǒng)一性，也要考慮制度的適應(yīng)性，給集體自治留出空間。具體而言，一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民集體的最低提留份額加以明確并做好資金使用的監(jiān)管[30]，以制約市場(chǎng)主體的逐利性，并維護(hù)集體資產(chǎn)的公共屬性與集體的持續(xù)性發(fā)展。另一方面，應(yīng)當(dāng)允許集體成員依照區(qū)域?qū)嶋H情況對(duì)剩余收益在成員間的分配格局進(jìn)行形式創(chuàng)新，或是直接進(jìn)行均等分配，或是交由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理經(jīng)營(yíng)并由成員獲取分紅，或是采取其他既尊重實(shí)際又符合公共意愿的合法方式。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的配套設(shè)計(jì)

除對(duì)入市本身的困境加以紓解外，配套制度的完善亦不能忽視。

（一）土地登記確定化

確權(quán)登記的缺失將使農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的信息傳輸和交流受阻，阻礙入市進(jìn)程，因而需要完善土地的確權(quán)登記?；鶎蛹w自治組織可以通過(guò)群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，使農(nóng)民群體真正知曉確權(quán)登記能在土地入市中實(shí)現(xiàn)效果的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)化，提升農(nóng)民群體對(duì)確權(quán)登記的積極性。政府和相關(guān)部門還可以通過(guò)深入基層實(shí)地登記等方式解決登記不便等登記難題，并可通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制的建立與落實(shí)提高群眾的參與力。而在進(jìn)行具體的登記時(shí)，為了明晰農(nóng)地的入市流轉(zhuǎn)情況并妥善解決可能出現(xiàn)的糾紛，除要對(duì)入市交易的當(dāng)事人、客體、期限、用途等相關(guān)交易要素進(jìn)行全面登記外，還需建立動(dòng)態(tài)的登記信息系統(tǒng)，在入市交易的相關(guān)要素發(fā)生變化時(shí)及時(shí)進(jìn)行變更登記，以使登記不僅具有及時(shí)性，同時(shí)具備可溯源性。

（二）土地規(guī)劃科學(xué)化

完善的土地規(guī)劃制度可以遏制土地的隱形流轉(zhuǎn)和不當(dāng)利用，使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市更有秩序性。因而要制定明確且合理的土地規(guī)劃，且要敦促農(nóng)民集體等入市主體對(duì)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行。地方政府在制定土地利用規(guī)劃時(shí)，除以區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)踐情況為依據(jù)外，還要注重對(duì)農(nóng)民集體和集體成員的合法權(quán)益加以保障。具體而言，一方面，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有全面性。土地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)覆蓋存量、流量和增量型集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并應(yīng)適當(dāng)提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在土地規(guī)劃總面積中的占比，以切實(shí)推動(dòng)入市活動(dòng)的開(kāi)展和建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展。另一方面，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主性。在制訂土地規(guī)劃方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極探索使農(nóng)民群體參與土地規(guī)劃編制程序的可行性及相關(guān)途徑，以使土地規(guī)劃方案融入農(nóng)民集體和集體成員的自主性，提升規(guī)劃的持續(xù)性和長(zhǎng)效性。

（三）利益保障完善化

在農(nóng)地入市的時(shí)代背景下，可對(duì)農(nóng)民群體的權(quán)益進(jìn)行如下保障：其一，依托入市收益，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。將部分入市收益，尤其是政府與集體分得的份額，用于農(nóng)村社會(huì)保障體系的健全性發(fā)展上，例如加強(qiáng)服務(wù)型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)力支撐等，可以間接發(fā)揮土地的保障作用，亦符合“取之于地，主要用之于農(nóng)”的政策導(dǎo)向。其二，開(kāi)發(fā)新型農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給。傳統(tǒng)低端農(nóng)業(yè)的供給力較之人們?nèi)找嫣嵘奈镔|(zhì)需求相對(duì)變?nèi)酰蚨枰M(jìn)先進(jìn)人才和設(shè)備，加強(qiáng)科技創(chuàng)新，推動(dòng)形成集約化、規(guī)?；男滦娃r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。其三，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，優(yōu)化就業(yè)格局。上級(jí)政府和村委會(huì)等可以引入對(duì)農(nóng)民群體的技能培訓(xùn)以提升其再就業(yè)能力，以多元化就業(yè)的形式將農(nóng)民群體的生產(chǎn)生活對(duì)第一產(chǎn)業(yè)的依賴逐漸分散到二、三產(chǎn)業(yè)上，促進(jìn)農(nóng)民增收，提升農(nóng)民創(chuàng)造力和幸福感。

習(xí)近平總書(shū)記在二十大報(bào)告中指出：“必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。問(wèn)題是時(shí)代的聲音?！盵6]鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)問(wèn)題可謂“實(shí)踐遇到的新問(wèn)題、改革發(fā)展穩(wěn)定存在的深層次問(wèn)題、人民群眾急愁難盼問(wèn)題”的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入探討，找尋妥適的解決方案，是“構(gòu)建新發(fā)展格局”的需求所在，更是“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的題中應(yīng)有之義。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所存在的各項(xiàng)制度困境，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)地入市的需求為導(dǎo)向，對(duì)入市的主體指向明確化、客體規(guī)則完善化、交易機(jī)制規(guī)范化、紅利分配合理化以及配套制度健全化，有利于進(jìn)一步完善土地入市規(guī)則，提高土地利用效率，優(yōu)化土地資源配置，保障農(nóng)民合法權(quán)益，從而推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐的優(yōu)化，助力鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，全面推進(jìn)全體人民共同富裕的中國(guó)式現(xiàn)代化。

注釋：

①《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》第十三章第一節(jié)。

②2014年中央“一號(hào)文件”《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》及2016 年中央“一號(hào)文件”《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》等均提及“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

③⑦[14]《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》第三十三章第一節(jié)。

④《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》第三十三章。

⑤⑨⑩《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》。

⑥《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》第十七章。

⑧《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》第三十四章第二節(jié)。

[11]參見(jiàn)《民法典》第一百零一條第二款。

[12]參見(jiàn)《民法典》第二百六十二條。

[13]參見(jiàn)《村民委員會(huì)組織法》第二條。

[15]因?yàn)槲覈?guó)法律僅對(duì)土地使用權(quán)的出讓規(guī)定了較為明確、具體的規(guī)則，基于交易方式中部分要素的相通性，出讓的相關(guān)法律規(guī)定亦可適用于其他交易方式，因而，通用規(guī)則大多借鑒于土地使用權(quán)的出讓規(guī)則。

[16]參見(jiàn)《民法典》第三百五十五條。

[17]參見(jiàn)《民法典》第三百四十八條。

[18]參見(jiàn)《民法典》第三百五十六條、第三百五十七條。