白 佳 玉

(南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300350)

隨著20世紀(jì)90年代世界各國(guó)國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域界限劃定與確權(quán)活動(dòng)的逐步完成[1]，國(guó)際社會(huì)開始將目光轉(zhuǎn)向國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法律制度的構(gòu)建與完善，典型代表如國(guó)家管轄范圍外海域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用、國(guó)際海底資源開發(fā)、新型海洋污染治理以及氣候變化所造成的海洋環(huán)境與生態(tài)問題應(yīng)對(duì)的法律制度建構(gòu)等。在國(guó)際海洋法調(diào)整各國(guó)享有管轄權(quán)海域與不屬于任何國(guó)家管轄海域間關(guān)系的更迭過程中[2]，國(guó)家管轄范圍外海域法律范圍、內(nèi)涵、外延和規(guī)則制度不斷發(fā)生變化。由于國(guó)家管轄范圍外海域具體范圍的確定需首要仰賴于國(guó)家管轄范圍的確定，從傳統(tǒng)國(guó)際法視野出發(fā)，國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展的背后隱含著國(guó)家主權(quán)與管轄權(quán)概念的發(fā)展成熟以及彼此間的相互作用關(guān)系。在國(guó)際海洋秩序深度調(diào)整和中國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的新時(shí)期，國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法問題的解決不僅潛在影響著國(guó)際海洋法治的未來發(fā)展趨勢(shì)，也是中國(guó)面臨的歷史機(jī)遇。因此，本文首先對(duì)國(guó)家管轄范圍外海域的國(guó)際法發(fā)展過程進(jìn)行梳理，從宏觀視角審視其思想和制度變遷，分析國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治的演進(jìn)特點(diǎn)和趨勢(shì)，之后對(duì)國(guó)際社會(huì)最新討論的四項(xiàng)議題進(jìn)行梳理，分析當(dāng)前國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展的新趨向，進(jìn)而為中國(guó)在人類命運(yùn)共同體理念與海洋命運(yùn)共同體理念下深度參與全球海洋治理以及構(gòu)建國(guó)際話語權(quán)提供參考。

一、古典主權(quán)觀的萌芽與海洋自由觀的興起

梳理國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法發(fā)展的過程，首先需要考察古典主權(quán)觀與海洋自由觀的形成背景與發(fā)展歷程，探究古典主權(quán)觀與海洋自由觀彼此間的相互作用關(guān)系，從根源上追蹤國(guó)家管轄范圍外海域的國(guó)際法治發(fā)展過程。

(一)古典主權(quán)觀的萌芽

傳統(tǒng)的主權(quán)觀念誕生于西方，最早大約可溯至古希臘[3]1。 在當(dāng)時(shí)，主權(quán)被認(rèn)為是主權(quán)性權(quán)力的概括和表征，代表一種永久且絕對(duì)地支配和管轄的權(quán)力，這種權(quán)力不得與其他君主或臣民共享。但無論是這種主權(quán)觀念的醞釀還是人類早期圍繞海洋展開的生存發(fā)展活動(dòng)，都并未在海洋及相關(guān)法律思想方面產(chǎn)生直接貢獻(xiàn)[4]。 直至古羅馬時(shí)期，人民與君主之間誰才是最高權(quán)力擁有者之爭(zhēng)論的產(chǎn)生，才被視為真正意義上古典主權(quán)概念萌芽的出現(xiàn)[5]。這一時(shí)期，關(guān)于主權(quán)歸屬的討論從人民開始向君主傾斜。由于當(dāng)時(shí)尚不存在近現(xiàn)代意義上的民族國(guó)家，關(guān)于主權(quán)問題的關(guān)注更多集中于實(shí)在享有的權(quán)能，而非近現(xiàn)代國(guó)家交往層面的主權(quán)內(nèi)涵。對(duì)于正處于奴隸制社會(huì)的古典城邦君主而言，主權(quán)具體反映為一種最高統(tǒng)治權(quán)，具有普遍服從的特性。受制于生產(chǎn)力發(fā)展水平以及航海技術(shù)的局限，人們的生活領(lǐng)域主要局囿于大陸范圍內(nèi)，各城邦國(guó)家只滿足于陸地上的控制權(quán)，對(duì)海洋沒有主權(quán)訴求，甚至也沒有控制權(quán)主張[6]。與之相伴的，是海洋自由觀的興起。

(二)海洋自由觀的興起

在古典城邦君主的控制權(quán)尚局限于陸地范圍時(shí)，理性自然法思想占據(jù)了古羅馬時(shí)代的社會(huì)主流。以西塞羅為代表的自然法學(xué)派學(xué)者提出并支持“理性自然法”觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)各民族人民的共同性。其認(rèn)為上帝將所有財(cái)產(chǎn)(其中自然也包括海洋)賦予全人類，而沒有給予任何一個(gè)具體的人[7]15。 公元2世紀(jì)左右，古羅馬法學(xué)家馬希納斯(Marchinus)在其著作《羅馬法典》中率先提出海洋自由的觀念，主張任何人都可以依據(jù)自然法在海洋中通行和捕魚[8]，從而產(chǎn)生了關(guān)于人類在海洋中自由航行以及自由利用海洋以享有生產(chǎn)權(quán)利的首次專門論述[9]。烏爾比安也認(rèn)為海洋應(yīng)對(duì)所有人開放[10]。到公元6世紀(jì)左右，東羅馬帝國(guó)皇帝查士丁尼(Justinian I)在《優(yōu)士丁尼法典》中首次以法律形式宣告了海洋的法律地位，即海洋是人們的共有之物，所有人都可自由利用海洋。雖然9世紀(jì)羅馬皇帝曾對(duì)特定事項(xiàng)(如漁業(yè)和海鹽業(yè)等)主張行使管轄權(quán)，但其并未針對(duì)海域本身提出權(quán)力或權(quán)利主張。至于參與海洋活動(dòng)的主體多以個(gè)人或小型群體為主，城邦中的臣民與海洋之間建立起一種以沿岸或大洋中的個(gè)人或船只為圓心向外輻射的簡(jiǎn)單利用關(guān)系。由于這種利用相較于整體海洋資源蘊(yùn)藏量而言幾乎可以忽略不計(jì)，因而人們開始并在接下來的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)普遍持有海洋“取之不盡，用之不竭”的觀點(diǎn)，這對(duì)相關(guān)海洋法律制度的創(chuàng)設(shè)產(chǎn)生了重要影響。

這一階段，人類與海洋的關(guān)系還處于“初級(jí)狀態(tài)”，即人類初步認(rèn)識(shí)海洋、進(jìn)入海洋，人們既沒有實(shí)際控制海洋的能力，也因此難以產(chǎn)生占有海洋的觀念。城邦君主對(duì)城邦臣民以及陸地一定范圍內(nèi)事務(wù)的管轄和控制權(quán)被賦予“絕對(duì)”“永久”等屬性，雖然仍未發(fā)展成為近現(xiàn)代國(guó)際法意義上的主權(quán)概念，但其已經(jīng)擺脫一種符號(hào)性的意義而具有實(shí)實(shí)在在的權(quán)力內(nèi)容。由于這種權(quán)力顯著地沒有脫離陸地而進(jìn)入海洋范圍，這無疑在很大程度上促進(jìn)了海洋得以維持自然法狀態(tài)和原始狀態(tài)[11]。國(guó)家管轄海域制度的空白事實(shí)上也使國(guó)家管轄范圍外海域范圍達(dá)到歷史最大值，即陸地之外的全部海域。此時(shí)，國(guó)家管轄范圍外海域的法律屬性屬于“共有物”而非“無主物”，其法律地位與海洋本身的自然狀態(tài)高度吻合，核心原則是自由以及開放利用。雖然難以認(rèn)為這一時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)類似現(xiàn)代意義上的“公海自由”的國(guó)際法規(guī)范，但“全人類共有之物”概念的提出以及海洋自由觀的興起，建立了該時(shí)期“城邦國(guó)家”對(duì)于陸地之外海域海洋利益的初步認(rèn)識(shí)，為之后整個(gè)海洋法的發(fā)展提供了理性基礎(chǔ)。而這一時(shí)期陸地外的海域即國(guó)家管轄范圍外海域的法律屬性，也使得國(guó)家管轄范圍外海域的國(guó)際法治事實(shí)上間接發(fā)軔于這一階段。

二、陸地主權(quán)的延伸與國(guó)家管轄海域概念的出現(xiàn)

古典主權(quán)觀與海洋自由觀初步形成后，中世紀(jì)時(shí)期的君主初期仍然將注意力集中在其對(duì)土地的排他性領(lǐng)有權(quán)上。國(guó)家船舶制造等技術(shù)取得突破性進(jìn)展后，歐洲各國(guó)才逐漸開始將對(duì)土地的排他性領(lǐng)有權(quán)延伸至海洋，國(guó)家管轄海域概念也在這一時(shí)期出現(xiàn)。

(一)陸地主權(quán)及其延伸

嚴(yán)格意義上來說，中世紀(jì)沒有主權(quán)者[12]。在以古希臘古羅馬為代表的西方古代文明衰敗之后，整個(gè)歐洲從奴隸社會(huì)進(jìn)入封建社會(huì)。以教皇和羅馬皇帝為代表的兩大力量將整個(gè)歐洲都置于高度集權(quán)統(tǒng)治之下。位于不同地方的政治權(quán)力被分割成一個(gè)個(gè)大的領(lǐng)土單位，形成了無數(shù)的領(lǐng)土統(tǒng)治者和自治市，顯而易見地區(qū)別于古希臘古羅馬時(shí)期的“城邦國(guó)家”，但仍然不屬于現(xiàn)代意義上的主權(quán)國(guó)家。當(dāng)主權(quán)再次被人們重視的時(shí)候，它開始側(cè)重于一種財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]1，準(zhǔn)確的說，是對(duì)土地的排他性領(lǐng)有權(quán)。對(duì)于中世紀(jì)的歐洲君主而言，掠奪土地是最重要的，對(duì)土地的占有和所有成為其享有主權(quán)權(quán)能的最高表現(xiàn)。于是，當(dāng)船舶設(shè)計(jì)和制造開始取得突破性進(jìn)展時(shí)，歐洲各國(guó)對(duì)土地的排他性領(lǐng)有權(quán)開始向海洋方向延伸。

(二)國(guó)家管轄海域概念的出現(xiàn)

到14世紀(jì)中葉左右，有學(xué)者提出國(guó)家陸地與近海海域之間存在連帶關(guān)系的觀點(diǎn)，最為典型的就是意大利法學(xué)家巴爾多魯提出的“國(guó)家君主有權(quán)管轄陸地的毗連水域，并對(duì)沿海100海里范圍內(nèi)的鄰接島嶼享有所有權(quán)”。其門生巴爾多斯更直接指出“鄰接一個(gè)國(guó)家的海域?qū)儆谠搰?guó)管轄的區(qū)域”。是以，國(guó)家管轄海域的概念在國(guó)際海洋法的發(fā)展歷史中首次出現(xiàn)。

雖然古羅馬時(shí)期自然法思想中也有上帝的身影，但是人們更注重上帝賦予人們的權(quán)利，傾向于認(rèn)為海洋屬于自然，應(yīng)保持原有狀態(tài)而為所有人類共享。隨著古希臘古羅馬城邦的滅亡，盡管中世紀(jì)的神權(quán)思想仍然認(rèn)為包括海洋在內(nèi)的萬物屬于上帝的財(cái)產(chǎn)，但在世俗中卻存在上帝的代理人，也就是教會(huì)教皇，自然法只是作為上帝存在的證明。于是為了配合各國(guó)君主對(duì)海洋的訴求，法學(xué)家們開始傾向于將海洋作為“無主物”解釋。這在一定程度上加劇了不同海洋力量之間的角逐。伴隨著歐洲早期民族國(guó)家——葡萄牙和西班牙的誕生，歐洲的領(lǐng)土統(tǒng)治者和封建君主陸續(xù)根據(jù)自身的航海力量所及對(duì)陸地周圍海域提出完全統(tǒng)治權(quán)主張，結(jié)果是歐洲諸海幾乎完全處于某種權(quán)力主張之下[13]，對(duì)海洋主張的重疊導(dǎo)致國(guó)家間戰(zhàn)爭(zhēng)糾紛頻發(fā)。從1493年教皇亞歷山大六世頒布敕令將大西洋分給葡萄牙、西班牙，促成兩國(guó)簽訂《托德西里亞斯條約》開始，到1529年兩國(guó)簽訂《薩拉戈薩條約》，整個(gè)全球海洋正式被葡萄牙、西班牙兩國(guó)瓜分。國(guó)家管轄海域得到了事實(shí)上的承認(rèn)，而全球?qū)用鎳?guó)家管轄范圍外海域的范圍也幾乎坍縮至最小。

回顧中世紀(jì)到地理大發(fā)現(xiàn)早期這一歷史階段，受宗教影響，羅馬帝國(guó)崩潰之后的這個(gè)“黑暗時(shí)代”以權(quán)威代替法律，并未有效促進(jìn)類似當(dāng)今國(guó)際法法律制度的發(fā)展[14]。但這一時(shí)期促使了國(guó)家管轄范圍真正從陸地走向海洋，也促使了作為國(guó)家海洋權(quán)利載體的國(guó)家管轄海域的出現(xiàn)。雖然國(guó)家管轄范圍外海域因?yàn)楫?dāng)時(shí)葡萄牙和西班牙對(duì)全球海洋的劃分縮攏至最小，但國(guó)家管轄海域的出現(xiàn)萌發(fā)了國(guó)家管轄范圍外海域的形成以及法律地位的轉(zhuǎn)變。正如有學(xué)者指出的，正是在這一階段國(guó)家管轄海域的概念出現(xiàn)之后，才產(chǎn)生了下一階段格勞秀斯與塞爾登關(guān)于“海洋自由”與“海洋封閉”的討論[15]，以及領(lǐng)海與公海二分法的出現(xiàn)，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家管轄范圍外海域習(xí)慣國(guó)際法的形成。

三、領(lǐng)水概念的發(fā)展與海上管轄體系的初步確立

國(guó)家管轄海域概念出現(xiàn)以后，隨著歐洲各國(guó)進(jìn)入資本主義時(shí)期，領(lǐng)水概念也隨之產(chǎn)生。人們開始關(guān)注國(guó)家的海洋權(quán)利并對(duì)此展開激烈討論，其中格勞秀斯與塞爾登關(guān)于“海洋自由”與“海洋封閉”的討論為當(dāng)時(shí)的代表。該時(shí)期的討論最終導(dǎo)致了公海自由原則的確立，促使了以領(lǐng)海和公海劃分為基礎(chǔ)的海上管轄體系的確立。

(一)領(lǐng)水概念的產(chǎn)生

隨著整個(gè)歐洲進(jìn)入資本主義時(shí)期，民族國(guó)家逐步取代中世紀(jì)的封建等級(jí)秩序，近現(xiàn)代意義上的國(guó)家以及國(guó)家主權(quán)概念隨之產(chǎn)生。國(guó)家主權(quán)不再僅僅指稱君主向國(guó)內(nèi)的對(duì)土地的控制和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，而是被國(guó)家概念所包括，成為國(guó)際法上國(guó)家獨(dú)立自主處理其對(duì)內(nèi)以及對(duì)外事務(wù)的一種最高權(quán)力，國(guó)家主權(quán)的輻射范圍具有了領(lǐng)土的含義。作為行使國(guó)家主權(quán)具體表現(xiàn)的國(guó)家管轄權(quán)，開始具有立法、執(zhí)法、司法等多重內(nèi)涵以及屬地管轄權(quán)、屬人管轄權(quán)、保護(hù)性管轄權(quán)、普遍性管轄權(quán)等不同范疇。17世紀(jì)初，荷蘭法學(xué)家真提利斯正式提出沿海海岸是毗連海岸所屬國(guó)家領(lǐng)土的延續(xù)，從而標(biāo)志著領(lǐng)水概念的產(chǎn)生[16]。領(lǐng)水概念的產(chǎn)生成為國(guó)家管轄海域具有了近現(xiàn)代國(guó)際法理論意義的重要標(biāo)志。

(二)國(guó)家海洋權(quán)利的爭(zhēng)論與發(fā)展

在地理大發(fā)現(xiàn)孕育了葡萄牙、西班牙等早期海洋國(guó)家之后，荷蘭、英國(guó)也相繼作為海洋大國(guó)崛起，并發(fā)生了荷蘭在東印度遠(yuǎn)海上捕獲葡萄牙商船的爭(zhēng)端。格勞秀斯作為東印度公司的辯護(hù)者創(chuàng)作了《捕獲法》，承繼了古羅馬自然法觀點(diǎn)與宗教改革思想，支持海洋具有無法被占有的特性，因而認(rèn)為其客觀上不能成為任何人的私有財(cái)產(chǎn)。在格勞秀斯看來，“共同(common)”顯著地區(qū)別于“公共(public)”，任何單純的“發(fā)現(xiàn)”或者“占有”都不足以成為主權(quán)的要素[7]11.這在一定程度上似乎反映了其反對(duì)將國(guó)家主權(quán)概念延伸至海洋的主張，因?yàn)槿绻鳛閲?guó)家主權(quán)范圍內(nèi)的領(lǐng)水，從理論上來說必然要為某個(gè)國(guó)家所占有。于是，英國(guó)法學(xué)家約翰·塞爾登發(fā)表《閉海論或海洋主權(quán)論》，主張海洋為“無主物”，宣稱“其同土地一樣可以被視為私有領(lǐng)地或財(cái)產(chǎn)”，以證明國(guó)家海上主權(quán)的成立?！昂Ｑ笞杂烧摗迸c“閉海論”之爭(zhēng)反映了主權(quán)的控制與占有屬性延伸至海洋，與海洋固有的傳統(tǒng)自由觀念間發(fā)生沖突，這也變相為公海的出現(xiàn)以及公海自由奠定了理論基礎(chǔ)。隨著17世紀(jì)末英國(guó)對(duì)比荷蘭海洋力量的超越，英國(guó)逐步放棄了大面積海洋主權(quán)的主張，領(lǐng)海與公海的區(qū)分在事實(shí)上得以確立。18世紀(jì)初，各國(guó)均已漸漸放棄壟斷性占有海洋的要求而認(rèn)可海洋自由原則。待到19世紀(jì)初葉時(shí)，公海自由原則已得到了普遍承認(rèn)。

(三)海上管轄體系的初步確立

1930年海牙會(huì)議的討論正式將傳統(tǒng)領(lǐng)水概念改稱為“領(lǐng)?！?，會(huì)議認(rèn)為“領(lǐng)?！边@個(gè)概念比“領(lǐng)水”更為恰當(dāng)。事實(shí)上“領(lǐng)水”概念包括的內(nèi)容更為廣泛，指一國(guó)主權(quán)管轄范圍下的一切水域，包括內(nèi)水、內(nèi)海和領(lǐng)海，故“領(lǐng)水”不能確切表明該水域的特征[17]?！邦I(lǐng)海”概念具體反映到了1958年日內(nèi)瓦海洋法四公約(1)日內(nèi)瓦海洋法四公約指的是1958年在日內(nèi)瓦召開的聯(lián)合國(guó)第一屆海洋法會(huì)議上簽訂的四部公約，包括《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》《公海公約》《公海漁業(yè)和生物資源養(yǎng)護(hù)公約》《大陸架公約》。中，其最大特點(diǎn)即領(lǐng)海、公海傳統(tǒng)二分習(xí)慣國(guó)際法的成文化。此時(shí)，全球海洋的法律地位基本可以被劃分為分屬沿海國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的“領(lǐng)?！保约安粚儆谌魏螄?guó)家主權(quán)的、各國(guó)均可自由使用的“公?！保瑖?guó)家管轄范圍外海域首次以國(guó)際法律制度的方式得到確立?；仡?7—19世紀(jì)，真正意義上的海上管轄權(quán)是伴隨著領(lǐng)海概念而出現(xiàn)的，這時(shí)的海上管轄權(quán)與海上主權(quán)所覆蓋的海域一致，滿足了各國(guó)基于傳統(tǒng)主權(quán)對(duì)陸地主權(quán)延伸產(chǎn)生的有關(guān)近海安全和防衛(wèi)的需求。在整個(gè)海洋法體系中，領(lǐng)海和公海是最早確立的海上管轄體系[18]6。

回顧這一時(shí)期，資本主義時(shí)代航海貿(mào)易的發(fā)展帶來了國(guó)家對(duì)海上自由航行的需求，同時(shí)也帶來了國(guó)家對(duì)沿海國(guó)家安全和利益的關(guān)切，各國(guó)開始維護(hù)自身的海洋權(quán)利，并引發(fā)了激烈的討論。這一時(shí)代不僅確立了公海自由原則，還通過國(guó)際談判初步確立了以領(lǐng)海與公海二分法為基礎(chǔ)的海上管轄體系。該體系首次正式對(duì)海洋進(jìn)行了空間劃分，國(guó)家在不同海域的海洋權(quán)利也因此產(chǎn)生了差別，國(guó)家管轄范圍外海域首次以國(guó)際法律制度的方式得以確立。

四、現(xiàn)代國(guó)家海上管轄權(quán)的制度化

兩次工業(yè)革命及至20世紀(jì)四五十年代左右，隨著科學(xué)技術(shù)水平的迅速提高，各國(guó)開始關(guān)注海洋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，原有的海上管轄體系已經(jīng)不符合當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)海洋資源不斷擴(kuò)張的需求，一系列的國(guó)家實(shí)踐影響和催生了一套新的現(xiàn)代國(guó)家海上管轄權(quán)制度。

(一)現(xiàn)代國(guó)家海上管轄權(quán)的初步實(shí)踐

新能源、新材料和空間技術(shù)等科技革命，大大提高了世界各國(guó)對(duì)于海洋的控制能力和開發(fā)能力，海洋的經(jīng)濟(jì)價(jià)值愈來愈突出，不僅反映在航行和漁業(yè)領(lǐng)域，還體現(xiàn)在海底礦物和油氣資源開發(fā)等多方面。伴隨著利用和開發(fā)能力不斷增強(qiáng)的是各國(guó)爭(zhēng)相擴(kuò)張的海洋資源需求。對(duì)于國(guó)家海上主權(quán)的具體內(nèi)容而言，在安全和防衛(wèi)的基本需求之上，個(gè)別海洋大國(guó)率先開始注意到主權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益層面的突出價(jià)值，從而強(qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)性事務(wù)的專屬管轄權(quán)。具有代表性的是基于馬漢海權(quán)理論興起并且在海上具有突出控制和開發(fā)能力的美國(guó)，其從國(guó)際政治的角度直接或間接地影響了現(xiàn)代國(guó)家海上管轄權(quán)制度化的進(jìn)程。

1945年，美國(guó)總統(tǒng)杜魯門發(fā)布《關(guān)于大陸架的海床和底土自然資源的政策的總統(tǒng)公告》(以下簡(jiǎn)稱《杜魯門公告》)，分別宣布美國(guó)在連接本國(guó)海岸的海上有權(quán)對(duì)漁業(yè)采取養(yǎng)護(hù)措施以及毗連美國(guó)海岸的大陸架底土和海床自然資源受美國(guó)管轄和控制?！抖鹏旈T公告》被認(rèn)為系美國(guó)擴(kuò)大近海管轄權(quán)的國(guó)家利益之需[19]，但值得注意的是，其雖然直接反映了美國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)性資源管轄權(quán)的擴(kuò)張，但已經(jīng)與傳統(tǒng)主權(quán)具有的完全占有和排他性主張存在較大區(qū)別。美國(guó)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性管轄權(quán)的概念而非傳統(tǒng)主權(quán)概念可能是出于對(duì)其航行自由利益的維護(hù)，在美國(guó)不存在近海安全防衛(wèi)的緊迫需求情況下，美國(guó)希望實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和航行利益最大化。然而，無論《杜魯門公告》初衷為何，其客觀上造成了亞非拉國(guó)家對(duì)于本國(guó)海上主權(quán)(具體表現(xiàn)為安全)的緊張。

(二)現(xiàn)代國(guó)家海上管轄權(quán)的制度化

1973年至1982年，世界各國(guó)在聯(lián)合國(guó)主持下召開了第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議。會(huì)議上形成了以主要的海洋大國(guó)、七十七國(guó)集團(tuán)、群島國(guó)、寬大陸架國(guó)家、內(nèi)陸國(guó)及地理不利國(guó)等為代表的不同利益集團(tuán)。最終通過的1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)將全球海域分成領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、公海、群島水域等具有不同法律地位的海域，使各國(guó)在不同海域享有對(duì)應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家管轄海域具體性質(zhì)不僅包括沿海國(guó)享有的海上主權(quán)，也涵蓋進(jìn)主權(quán)權(quán)利。值得注意的是，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中和大陸架上，沿海國(guó)的權(quán)利主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性的專屬管轄權(quán)，但關(guān)于人工島嶼設(shè)施等的構(gòu)建以及緊追權(quán)等規(guī)定仍體現(xiàn)著沿海國(guó)權(quán)利的領(lǐng)土性或?qū)俚匦訹20]。在現(xiàn)代國(guó)家海上管轄權(quán)制度化后，國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治也隨之形成。此時(shí)，傳統(tǒng)的公海事實(shí)上被再次分割，在剝離出了國(guó)家可以就經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)行使主權(quán)權(quán)利以及特定事項(xiàng)行使管轄權(quán)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架之后，國(guó)家管轄范圍外的海床和洋底及其底土被作為國(guó)際海底區(qū)域(以下簡(jiǎn)稱“區(qū)域“)與公海水體部分進(jìn)行分離，進(jìn)而使得 “區(qū)域”與公海享有不同法律地位。其中，公海具體指各國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、群島水域和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外不受任何國(guó)家主權(quán)管轄和支配的海洋部分。公海被規(guī)定不得處于任何國(guó)家主權(quán)主張之下，各國(guó)在公海享有航行、捕魚等公海自由。公海生物資源養(yǎng)護(hù)和管理問題被單獨(dú)提出，《公約》認(rèn)為所有國(guó)家均有義務(wù)采取措施，同時(shí)鼓勵(lì)各國(guó)積極開展相關(guān)合作?！皡^(qū)域”及其資源的法律地位被界定為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，《公約》明確指出任何國(guó)家不應(yīng)對(duì)“區(qū)域”任何部分或資源主張主權(quán)或主權(quán)權(quán)利，其上一切權(quán)利屬于全人類，由國(guó)際海底管理局代表全人類行使，所有活動(dòng)均應(yīng)為全人類的利益而進(jìn)行。至此，國(guó)家管轄范圍外海域主要由公海和“區(qū)域”兩大部分組成。

無論是《公約》談判過程中對(duì)程序性事項(xiàng)的規(guī)定還是最終文本的達(dá)成，都充分體現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)意圖對(duì)不同利益集團(tuán)進(jìn)行協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)各國(guó)利益平衡的意愿。1982年《公約》的生效正式確立了現(xiàn)代國(guó)家海上管轄權(quán)制度[18]4。 經(jīng)濟(jì)性的專屬管轄權(quán)以及大陸架制度的確立在一定程度上中和了傳統(tǒng)主權(quán)理論中安全防衛(wèi)以及領(lǐng)有的絕對(duì)排他性，更容易滿足海洋大國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)性利益的需求。就《公約》最終所形成的“公海”概念而言，其事實(shí)上已經(jīng)遠(yuǎn)小于之前各歷史階段的公海范圍。而通過《公約》的規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，各國(guó)海洋利益的平衡系通過對(duì)國(guó)家海上管轄權(quán)內(nèi)容加以界定來實(shí)現(xiàn)。這在整體上形成了一種穩(wěn)定的海洋秩序，雖然帶來了諸如相鄰或相向國(guó)家間專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架重疊造成的潛在沖突性問題，但其在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)較好地實(shí)現(xiàn)了沿海國(guó)家管轄范圍內(nèi)海域的權(quán)利利益與國(guó)際社會(huì)整體海洋利益的平衡。

五、國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展新趨向

雖然《公約》對(duì)國(guó)家管轄范圍內(nèi)以及國(guó)家管轄范圍外海域相關(guān)法律地位以及各國(guó)權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容均作出規(guī)定，但長(zhǎng)久以來對(duì)海洋資源所持有的“取之不盡、用之不竭”的觀念以及國(guó)家管轄范圍外海域所具有的“公地”效應(yīng)，使各國(guó)傾向于關(guān)注對(duì)資源的占有和利用，而忽略了人類活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境可承載力以及資源可持續(xù)開發(fā)的影響。人類對(duì)海洋自然資源利用狀況的擔(dān)憂一定程度上導(dǎo)致了對(duì)海洋可持續(xù)利用觀的轉(zhuǎn)變，催生了基于共同體利益(Community Interests)管理國(guó)家管轄范圍外海域的公共性事務(wù)的治理邏輯?！肮餐w”這一概念來源于社會(huì)學(xué)，最初由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯(Ferdinand Tonnies)于其著作《共同體與社會(huì)》(GemeinschaftundGese11schaft)中提出，德文 Gemeinschaft 一詞被譯作“共同體”。滕尼斯的共同體概念強(qiáng)調(diào)親密關(guān)系和共同的精神意識(shí)以及對(duì)社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感，因此包括地域共同體、血緣共同體和精神共同體[21]。與滕尼斯提出的共同體不同，國(guó)際共同體強(qiáng)調(diào)成員之間的相互依存，而這種相互依存產(chǎn)生了一種全體的更高的利益，在成員之間創(chuàng)建了共同的目標(biāo)和責(zé)任，并且這種共同體可以是區(qū)域尺度的，也可以是全球尺度的[22]。這表明國(guó)際法層面的共同體并不單純基于血緣、地域或是精神，而是基于國(guó)家之間的相互依存關(guān)系，其內(nèi)容包含了利益共同體和責(zé)任共同體兩方面的內(nèi)容，區(qū)別于完全基于共同利益組成的共同體，進(jìn)而保障了共同體利益的長(zhǎng)久維護(hù)。在國(guó)際實(shí)踐中西方發(fā)達(dá)國(guó)家多將共同體利益局限于基于地域或基于血緣而形成的小集團(tuán)區(qū)域共同體利益，而全人類共處于一個(gè)地球，海洋作為地球生命的搖籃，孕育了人類，也決定著人類的命運(yùn)；海洋與人類的前途命運(yùn)休戚與共，人類基于海洋的全球性問題成為了利益共享、責(zé)任共擔(dān)、命運(yùn)與共的共同體。因此，國(guó)家管轄范圍外海域涉及全人類的共同體利益，其利益范圍需要兼容并包全球不同國(guó)家利益并且涉及人類生存的重要需求的利益，其國(guó)際法表達(dá)則體現(xiàn)為《公約》在序言部分闡述的“各海洋區(qū)域的種種問題都是彼此密切相關(guān)的，有必要作為一個(gè)整體加以考慮”。(2)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(1982年12月10日通過，1994年11月16日生效)序言。但國(guó)家管轄范圍外的應(yīng)然共同體利益并不意味各方應(yīng)承擔(dān)同等的責(zé)任，由于國(guó)家管轄范圍外海域公共事務(wù)治理的特殊性和復(fù)雜性，每個(gè)國(guó)家應(yīng)基于自身的義務(wù)，充分的參與治理。

各國(guó)在國(guó)家管轄范圍外海域公共事務(wù)治理的不同主要體現(xiàn)在責(zé)任承擔(dān)和惠益分享上。首先，工業(yè)革命時(shí)代，發(fā)達(dá)國(guó)家排放的污染物對(duì)大氣造成損害，空氣中多余的溫室氣體與海水作用后造成海洋酸化，氣候變化對(duì)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)和物種帶來潛在影響，大氣與海洋的相互作用導(dǎo)致氣候治理與海洋治理間存在密切聯(lián)系。大氣與海洋構(gòu)成環(huán)境的組成要素，其耦合關(guān)系使得大氣變化會(huì)對(duì)海洋造成影響進(jìn)而影響整體的環(huán)境。為保障時(shí)空層面的環(huán)境正義，在共同治理國(guó)家管轄范圍外海域公共事務(wù)中理應(yīng)適用源于《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的理念精神，即一方面強(qiáng)調(diào)基于“共同體利益”“人類共同關(guān)切之事項(xiàng)”的共同責(zé)任[23]，另一方面，又強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家基于不同的歷史責(zé)任、技術(shù)差距等原因承擔(dān)有區(qū)別的責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家擁有了工業(yè)化所帶來的科學(xué)技術(shù)與資金實(shí)力，理應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境治理方面承擔(dān)主要責(zé)任，這也是實(shí)質(zhì)正義的體現(xiàn)。該邏輯進(jìn)路與《公約》中有關(guān)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的科學(xué)和技術(shù)援助，以及其他優(yōu)惠待域等制度設(shè)計(jì)(3)如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第202條規(guī)定了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的科學(xué)和技術(shù)援助，第203條規(guī)定了對(duì)發(fā)展中國(guó)家的優(yōu)惠待遇等。初衷相一致。其次，由于國(guó)家管轄范圍外海域公共事務(wù)既包括環(huán)境保護(hù)責(zé)任承擔(dān)方面又包括資源利益分享方面，考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和海洋資源開發(fā)利用上的技術(shù)差異，為保證公平與正義，理應(yīng)將共同但有區(qū)別的責(zé)任原則延伸適用于惠益分享方面，給予發(fā)展中國(guó)家關(guān)照，從而同時(shí)達(dá)到責(zé)任承擔(dān)正義和利益分配正義。在國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展新議題中，這種價(jià)值反思可以制度為載體，反映于新的規(guī)則制定中。

(一)國(guó)家管轄范圍外海域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題的國(guó)際協(xié)定談判議題

國(guó)家管轄范圍外海域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題的國(guó)際協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱 BBNJ國(guó)際協(xié)定)談判源于聯(lián)合國(guó)在2015年召開的聯(lián)大第69次大會(huì)上通過的一項(xiàng)決議。(4)《根據(jù)〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂一份具有法律約束力的國(guó)際文書》，A/69/L.65。該項(xiàng)決議旨在根據(jù)《公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬定一份具有法律約束力的國(guó)際文書，以確保《公約》關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的目標(biāo)得以有效實(shí)現(xiàn)，其尤為強(qiáng)調(diào)要重視做為一個(gè)整體的國(guó)家管轄范圍以外海域的生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用。在實(shí)際談判中，BBNJ國(guó)際協(xié)定涉及海洋遺傳資源、劃區(qū)管理工具、環(huán)境影響評(píng)估、能力建設(shè)及海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓四個(gè)議題。目前，BBNJ第五次政府間談判正處于暫停狀態(tài)，談判基本已處于尾聲階段。就最新談判成果而言，雖然世界主要國(guó)家均就不同議題作出了不同程度的妥協(xié)和讓步，但各方分歧仍然存在。在一般規(guī)定項(xiàng)下，對(duì)于“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則，發(fā)達(dá)國(guó)家不接受將這一原則予以納入，而發(fā)展中國(guó)家則支持這一原則的適用。(5)參見2022年8月26日版本《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案進(jìn)一步修改稿第11條、第13條。在海洋遺傳資源議題下，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在海洋遺傳資源是否應(yīng)遵循“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則、采用貨幣的抑或是非貨幣的惠益分享模式(6)參見2022年8月26日版本《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案進(jìn)一步修改稿第5條。關(guān)鍵問題上仍存在分歧。結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家在海洋資源開發(fā)上的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，這些分歧或進(jìn)一步表明發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)成海洋資源開發(fā)壟斷的野心。

在劃區(qū)管理工具議題下，各國(guó)已經(jīng)達(dá)成通過包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具，對(duì)一個(gè)或多個(gè)部門或活動(dòng)進(jìn)行管理，以根據(jù)協(xié)定達(dá)到特定養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用目標(biāo)的共識(shí)。(7)參見2022年8月26日版本《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案進(jìn)一步修改稿第1條第3款。根據(jù)BBNJ國(guó)際協(xié)定最新草案，在決策機(jī)制問題上仍然存在爭(zhēng)議，第 19bis 條規(guī)定對(duì)于劃區(qū)管理工具項(xiàng)下的問題，一般規(guī)則采用協(xié)商一致方式，如無法達(dá)成協(xié)商一致，采用 3 /4 多數(shù)票決制; 對(duì)于判定是否已窮盡協(xié)商一致努力，則須經(jīng) 2 /3 多數(shù)投票決定。而多數(shù)票決制可能使得保護(hù)區(qū)更加容易建立。另外，草案文本對(duì)保護(hù)區(qū)的建立和實(shí)施都提到了“預(yù)防的應(yīng)用”“預(yù)防性措施”，(8)參見2022年8月26日版本《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案進(jìn)一步修改稿第5條、第17條。但未對(duì)“預(yù)防”這一概念作更明確的闡述，這可能為更廣義的解釋打開了大門，使得保護(hù)區(qū)在缺乏完全科學(xué)證據(jù)的情況下即得以建立。在此議題下，有必要警惕基于國(guó)家小團(tuán)體或是對(duì)“預(yù)防”概念的擴(kuò)大解釋帶來的國(guó)家管轄范圍外海域新一輪“藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)”的風(fēng)險(xiǎn)。

在環(huán)境影響評(píng)估議題下，各國(guó)對(duì)于由擬議的科學(xué)與技術(shù)機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)或指南，向締約方會(huì)議提出建議達(dá)成了共識(shí)。但對(duì)于這些建議應(yīng)該被視為“標(biāo)準(zhǔn)”抑或“指南”仍存在爭(zhēng)論。(9)參見2022年8月26日版本《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案進(jìn)一步修改稿第23條第4款?！皹?biāo)準(zhǔn)”具有法律約束力，而“指南”的適用可能更為靈活[24]。在能力建設(shè)與海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓議題下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家反對(duì)強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓與國(guó)際合作，而堅(jiān)持自愿性轉(zhuǎn)讓的方式。在監(jiān)測(cè)和審查海洋技術(shù)能力建設(shè)和轉(zhuǎn)讓方面，發(fā)達(dá)國(guó)家主張監(jiān)測(cè)和審查，反對(duì)協(xié)議設(shè)立的委員會(huì)方式，認(rèn)為締約方會(huì)議即是一個(gè)靈活的治理結(jié)構(gòu)。小島嶼國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家則主張成立海洋技術(shù)委員會(huì)，強(qiáng)調(diào)成立一個(gè)具體的具有專門能力的附屬機(jī)構(gòu)，其召開會(huì)議頻率比締約方會(huì)議更高，無需等待締約方會(huì)議且根據(jù)地域分布提名以實(shí)現(xiàn)地域公平。(10)參見2022年8月26日版本《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定就國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題擬訂的協(xié)定案文草案進(jìn)一步修改稿第47條。在這一方面，小島嶼國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的利益維護(hù)尚需要各方努力。

目前，BBNJ國(guó)際協(xié)定談判尚未完成，只有秉持從全人類共同體利益維護(hù)之初心，注意維護(hù)小島嶼國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的利益，方有助于敦促該協(xié)定得以公平公正的達(dá)成。即便在該協(xié)定達(dá)成后的履約過程中，也需要注意各國(guó)有關(guān)條約解釋等方面的共識(shí)，避免發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)全人類共同體利益進(jìn)行擴(kuò)大解釋，以保護(hù)全人類共同體利益之名，行海洋圈地之實(shí)。

(二)國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)規(guī)章的制定議題

《公約》第十一部分規(guī)定了國(guó)際海底區(qū)域的法律地位和開發(fā)制度，其中有關(guān)“區(qū)域”及其資源系屬人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的原則逐漸發(fā)展成為習(xí)慣國(guó)際法的一部分，具有共同共有、共同管理、共同參與和共同獲益四大特征[25]。2011年，國(guó)際海底管理局決定啟動(dòng)“區(qū)域”資源開發(fā)規(guī)章的制定工作，目前《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)合同條款工作草案》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)已歷經(jīng)四次擬定和反復(fù)磋商，新的《草案》文本還在制定當(dāng)中。(11)2021年4月國(guó)際海底管理局發(fā)布了有效期至2021年6月的《草案》的附加標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則草案，由利益相關(guān)方提供意見，旨在對(duì)國(guó)際海底管理局正在制定的《草案》進(jìn)行補(bǔ)充。在不斷修訂過程中，有關(guān)“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)的規(guī)定得以細(xì)化和強(qiáng)化，《草案》在全人類共同環(huán)境利益的基礎(chǔ)上賦予擔(dān)保國(guó)環(huán)境保護(hù)的一般義務(wù)，在具體資源勘探和開發(fā)活動(dòng)中，賦予既有“共性”又有“區(qū)別”的環(huán)境保護(hù)義務(wù)。在惠益分享機(jī)制討論上，亦體現(xiàn)了共區(qū)原則。2021年，瑙魯觸發(fā)了《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》下的“兩年規(guī)則”，(12)《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉第十一部分的協(xié)定》第15條規(guī)定，在一個(gè)國(guó)家提出申請(qǐng)核準(zhǔn)開發(fā)工作計(jì)劃的國(guó)家請(qǐng)求后，國(guó)際海底管理局理事會(huì)須在兩年內(nèi)完成開發(fā)規(guī)章的制定。否則,理事會(huì)將不得不在沒有規(guī)章的情況下審議開發(fā)申請(qǐng)。加速了開發(fā)規(guī)章的制定進(jìn)程，但規(guī)章能否出臺(tái)仍然取決于談判本身。

根據(jù)2019年版本的《草案》，在第十一部分 “檢查、遵守和強(qiáng)制執(zhí)行”中規(guī)定了管理局的監(jiān)管職權(quán)，進(jìn)一步明確了《公約》授予國(guó)際海底管理局的監(jiān)督檢查權(quán)，明晰了擔(dān)保國(guó)的擔(dān)保責(zé)任，并規(guī)定了對(duì)承包者的強(qiáng)制執(zhí)行和處罰措施等內(nèi)容。但是，過多地強(qiáng)調(diào)承包者和擔(dān)保國(guó)的義務(wù)和責(zé)任，導(dǎo)致承包者和擔(dān)保國(guó)負(fù)擔(dān)的責(zé)任過重，有悖于各國(guó)提案中普遍強(qiáng)調(diào)的適當(dāng)懲罰。(13)參見2019年12月版本《 關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案的評(píng)論意見》第23段。另外，《草案》并未明確提出具有可操作性的具體環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和做法，而對(duì)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的明晰需求已經(jīng)反映在各國(guó)的提案當(dāng)中。根據(jù)2019年12月的《關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案的評(píng)論意見》，有建議提出需進(jìn)一步澄清環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境管理系統(tǒng)、環(huán)境影響報(bào)告與環(huán)境管理和監(jiān)測(cè)計(jì)劃之間的關(guān)系，包括內(nèi)容、產(chǎn)出、工作流程和主要實(shí)施實(shí)體。并且，企業(yè)部的設(shè)立運(yùn)行等問題也尚未得到解決。故申請(qǐng)者如在開發(fā)規(guī)章缺位的情況下進(jìn)行開發(fā)工作計(jì)劃的申請(qǐng)，將面臨諸多法律不確定性和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在開發(fā)規(guī)章開放討論的過程中，各方需要秉持人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的原則，從維護(hù)全人類共同體利益角度出發(fā)，在各種關(guān)系國(guó)家重要利益的問題上進(jìn)一步的積極討論，同時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在資源開發(fā)技術(shù)上的差異，注意合理設(shè)計(jì)各方在“區(qū)域”資源開發(fā)議題下的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和惠益分享機(jī)制。

(三)國(guó)家管轄范圍外海域塑料污染議題

在國(guó)際環(huán)境公共性問題領(lǐng)域，塑料垃圾污染系顯著性問題。在全球范圍內(nèi)塑料已被證明占海洋垃圾的60%～80%[26]，在一些地區(qū)占比甚至?xí)遊27][28]。海洋塑料垃圾最終沉積于國(guó)家管轄范圍外海域，進(jìn)入深海生物鏈，破壞深海生態(tài)系統(tǒng)[29]。在現(xiàn)有的國(guó)際法律框架下，對(duì)此問題適用的協(xié)定是2019年生效的《〈巴塞爾公約〉締約方會(huì)議第十四次會(huì)議第 14/12 號(hào)決定對(duì) 〈巴塞爾公約〉 附件二、 附件八和附件九的修正》(以下簡(jiǎn)稱 《巴塞爾公約》塑料廢物修正案)，其核心理念是基于全人類共同體利益，保護(hù)人類健康和環(huán)境，使其免受危險(xiǎn)廢物和其他廢物的產(chǎn)生和管理可能造成的不利影響?！栋腿麪柟s》塑料廢物修正案對(duì)海洋塑料污染的中間環(huán)節(jié)的法律介入，通過事先知情同意程序等義務(wù)性規(guī)定，約束塑料廢物的跨境轉(zhuǎn)移，從而保護(hù)全人類共同體利益。另外，在塑料無害化處理等技術(shù)方面，發(fā)達(dá)國(guó)家締約方對(duì)發(fā)展中國(guó)家締約方提供廢物回收技術(shù)援助與資金支持的規(guī)定，也表達(dá)了共區(qū)原則的理念。

2022年3月2日，175個(gè)國(guó)家和地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人、環(huán)境部長(zhǎng)及其他部門的代表，在聯(lián)合國(guó)第五屆環(huán)境大會(huì)續(xù)會(huì)上通過了《終止塑料污染決議(草案)》，旨在 2024 年達(dá)成一項(xiàng)涉及塑料及其制品的生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、回收和處理等各個(gè)環(huán)節(jié)且具有國(guó)際法律約束力的協(xié)議。與《巴塞爾公約》塑料廢物修正案不同，該協(xié)議將涉及塑料的整個(gè)生命周期，包括可重復(fù)使用和可回收產(chǎn)品和材料的設(shè)計(jì)，更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家間技術(shù)、能力建設(shè)和科學(xué)技術(shù)合作。而微塑料污染是一種新興的海洋污染問題，因微塑料廢片直徑小于 5mm，在大自然循環(huán)系統(tǒng)的作用下其更容易進(jìn)入海洋生態(tài)環(huán)境，從而對(duì)魚類等海洋生物造成污染。因此，微塑料污染不僅威脅到海洋生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，還威脅到人類糧食安全。但目前其治理主要依據(jù)《巴塞爾公約》等條約和《塑料污染熱點(diǎn)和促成行動(dòng)國(guó)家指南》等軟法，尚無針對(duì)性國(guó)際條約的達(dá)成。因此，針對(duì)海洋微塑料污染治理，同樣需要基于對(duì)全人類共同體利益的保護(hù)，鼓勵(lì)跨部門、跨行業(yè)的國(guó)際合作。總的來說，在海洋塑料污染防治方面，各方在依據(jù)《終止塑料污染決議(草案)》的后續(xù)談判上，需要確保廣泛的參與性，同時(shí)需要注意到發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的責(zé)任差異，從而達(dá)成一項(xiàng)應(yīng)對(duì)塑料污染的公平協(xié)定。在微塑料污染防治方面，有必要通過專門性條約規(guī)則的制定，為各國(guó)合作搭建平臺(tái)，保護(hù)以海洋為依托為人類提供優(yōu)質(zhì)蛋白高效供給的“藍(lán)色糧倉(cāng)”。

(四)氣候變化造成的海洋酸化及海平面上升等議題

進(jìn)入工業(yè)時(shí)代后，煤炭等化石燃料的大量燃燒使溫室氣體排放量急劇增加，溫室氣體進(jìn)入海洋水體后，經(jīng)過反應(yīng)產(chǎn)生大量氫離子以及碳酸，導(dǎo)致海洋酸化[30]。氣候變化造成的全球氣溫變暖同樣反應(yīng)在了海平面上升等問題上。氣候變化帶來海洋環(huán)境變化后，海洋生物多樣性也受到威脅。可見，氣候變化在海洋領(lǐng)域造成了一系列全球性問題?，F(xiàn)有國(guó)際法框架下尚不存在一套專門應(yīng)對(duì)氣候變化造成的海洋問題的國(guó)際法律制度，能為解決這些問題提供必要的法律基礎(chǔ)的國(guó)際條約包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《生物多樣性公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》等?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》中有關(guān)國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)法律制度以及《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及相關(guān)協(xié)定中有關(guān)氣候變化應(yīng)對(duì)的國(guó)際法律制度，在全人類共同體利益的基礎(chǔ)上賦予各國(guó)環(huán)境保護(hù)的一般義務(wù)。但兩者均缺乏具體針對(duì)氣候變化造成的海洋酸化、海平面上升、海洋生物多樣性喪失等問題的共識(shí)與措施?！渡锒鄻有怨s》中有關(guān)海洋生物多樣性保護(hù)法律制度從海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)的角度納入了海洋酸化問題的考量，但其對(duì)氣候變化造成的海洋問題關(guān)注也并不全面。因此，對(duì)國(guó)家管轄范圍外海域氣候變化造成的海洋問題的治理雖具有良好的國(guó)際法律基礎(chǔ)，但仍有欠缺。而不論是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中的締約方減排義務(wù)承擔(dān)還是《生物多樣性公約》惠益分享機(jī)制等，都貫穿著共同但有區(qū)別的責(zé)任原則理念。人類對(duì)氣候變化造成的海洋問題治理尚處于初級(jí)階段，基于氣候變化與海洋酸化之間相互作用的關(guān)系，前期人們?cè)跉夂蛑卫砩线_(dá)成的共識(shí)理應(yīng)適用至共同治理氣候變化影響造成的國(guó)家管轄范圍外海域海洋酸化等問題，以“共商共建共享”原則促進(jìn)合作，同時(shí)注意考量發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的差異，遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則分配國(guó)家的義務(wù)和責(zé)任。

六、國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展特點(diǎn)與中國(guó)機(jī)遇

通過對(duì)國(guó)家管轄范圍外海域的國(guó)際法治發(fā)展歷程的回溯，以及對(duì)國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治新興議題發(fā)展趨勢(shì)的分析，可總結(jié)出國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治的發(fā)展特點(diǎn)，進(jìn)而為中國(guó)推進(jìn)國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展和深度參與全球海洋治理提供有益的建議。

(一)國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展特點(diǎn)

縱觀整個(gè)國(guó)家管轄范圍外海域的國(guó)際法治發(fā)展歷程，隨著人類海洋科學(xué)技術(shù)水平的提升，陸上主權(quán)逐漸向海上延伸，海洋也從原始海洋的開放與自由狀態(tài)發(fā)展到幾乎全部處于各國(guó)名義上的“控制”之下，再到領(lǐng)海、公海二分國(guó)際海上管轄權(quán)體系的初步形成，最終使得國(guó)家管轄范圍外海域首次以國(guó)際法律制度的方式得以確立。第二次世界大戰(zhàn)后，《公約》將海上管轄權(quán)的制度化，進(jìn)一步發(fā)展了國(guó)家的海上管轄權(quán)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)內(nèi)絕對(duì)占有和排他性與海上管轄權(quán)范圍內(nèi)別國(guó)享有適當(dāng)合理自由的平衡。國(guó)家管轄范圍外海域法治發(fā)展趨勢(shì)表明，在國(guó)家管轄范圍外海域，國(guó)家的權(quán)力、私有的權(quán)利觀已經(jīng)從單一或幾個(gè)主權(quán)國(guó)家進(jìn)行占有發(fā)生轉(zhuǎn)變，控制的權(quán)力/權(quán)利內(nèi)容也發(fā)生改變，更傾向于共同的義務(wù)以及責(zé)任承擔(dān)。國(guó)家管轄范圍外海域的治理需要在包容全球各國(guó)不同的價(jià)值理念的基礎(chǔ)上，通過良好健康的國(guó)際合作，維護(hù)全人類共同體利益。在法律上，表現(xiàn)為在國(guó)際規(guī)則的制定、履行與監(jiān)督和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步等方面，從維護(hù)全人類共同體利益的角度出發(fā)，在各國(guó)平等談判協(xié)商基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各國(guó)共同責(zé)任承擔(dān)與共同利益分配的公平，而判斷公平的一個(gè)基本條件即是責(zé)任承擔(dān)與利益分配上對(duì)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則的適用。

(二)中國(guó)機(jī)遇

國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治的發(fā)展趨勢(shì)表明，國(guó)家管轄范圍外海域的治理需要從保護(hù)全人類利益的角度，促進(jìn)在國(guó)際合作的基礎(chǔ)上共同治理，并達(dá)成責(zé)任的公平共擔(dān)和利益的公平共享。而中國(guó)所提出的人類命運(yùn)共同體理念在國(guó)際法層面強(qiáng)調(diào)主權(quán)平等、國(guó)際合作、維護(hù)全人類利益，將合作具體推向了“共商共建共享”的深層次意涵[31]，恰恰適應(yīng)了現(xiàn)階段國(guó)家管轄外海域國(guó)際法治發(fā)展的需要，符合國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治的發(fā)展趨向，是中國(guó)應(yīng)對(duì)全球治理困境貢獻(xiàn)的全球治理方案[32]?！昂Ｑ竺\(yùn)共同體”是對(duì)人類命運(yùn)共同體理念的豐富和發(fā)展，為解決全球海洋治理的困境提供了可行的理念引導(dǎo)與實(shí)踐路徑[33]。因此，中國(guó)需在人類命運(yùn)共同體理念與海洋命運(yùn)共同體理念下參與國(guó)家管轄范圍外海域治理。

首先，在BBNJ國(guó)際協(xié)定議題下，中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的海洋大國(guó)，支持養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍外海域，兼顧不同地理特征國(guó)家的利益和關(guān)切，保持權(quán)利、義務(wù)的平衡，維護(hù)全人類的共同體利益，致力于實(shí)現(xiàn)互利共贏的目標(biāo)[34]。故在后續(xù)談判中，應(yīng)警惕西方發(fā)達(dá)國(guó)家主張背后的本質(zhì)，結(jié)合中方在各議題下的主張，進(jìn)一步推進(jìn)各國(guó)在爭(zhēng)議議題下的談判，促進(jìn)合意達(dá)成。在后續(xù)的履約實(shí)踐中，注意與各國(guó)達(dá)成條約解釋與執(zhí)行的共識(shí)，避免發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)全人類共同體利益進(jìn)行擴(kuò)大解釋，以新形態(tài)的“藍(lán)色圈地運(yùn)動(dòng)”壓縮發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展空間。

其次，在“區(qū)域”資源開發(fā)規(guī)章制定議題下，中國(guó)有必要繼續(xù)在“區(qū)域”資源開發(fā)規(guī)章的制定中發(fā)揮“引領(lǐng)國(guó)”作用，既要不斷提升本國(guó)有關(guān)“區(qū)域”資源的開發(fā)技術(shù)和開發(fā)能力，也要考慮其他發(fā)展中國(guó)家的利益，推動(dòng)其他發(fā)展中國(guó)家間國(guó)際合作、共同參與 “區(qū)域”資源的開發(fā)活動(dòng)，從而進(jìn)一步落實(shí)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則[35]。(14)2017年5月11日，原中國(guó)國(guó)家海洋局局長(zhǎng)王宏明確表示，中國(guó)政府 “將一如既往地支持和參與國(guó)際海底管理局的工作，切實(shí)承擔(dān)起國(guó)際海底管理局成員國(guó)的責(zé)任，共同推進(jìn)國(guó)際海底活動(dòng)規(guī)范化，同時(shí)持續(xù)支持發(fā)展中國(guó)家提升海底勘探能力建設(shè)，提升發(fā)展中國(guó)家的海洋科技水平”。參見國(guó)家海洋局：《中國(guó)大洋協(xié)會(huì)與國(guó)際海底管理局簽署國(guó)際海底多金屬結(jié)核礦區(qū)勘探合同延期協(xié)議》( 2017年5月11日)，https://www.mnr.gov.cn/dt/hy/201705/t20170515_2333189.html。結(jié)合中國(guó)2019年提交的關(guān)于《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》的評(píng)論意見，在《草案》的制定中可進(jìn)一步促進(jìn)各方在檢查活動(dòng)中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的清晰與明確，避免增加承包者的負(fù)擔(dān)，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)企業(yè)部的規(guī)定豐富和細(xì)化等工作。

再次，在國(guó)家管轄范圍外海域塑料污染治理議題下，中國(guó)支持通過多邊努力來應(yīng)對(duì)塑料污染，就塑料(包括海洋環(huán)境中的塑料)的國(guó)際文書啟動(dòng)談判，倡導(dǎo)以積極進(jìn)取的目標(biāo)和執(zhí)行手段，確保廣泛的參與性，同時(shí)充分承認(rèn)各國(guó)不同國(guó)情和起點(diǎn)。(15)參見2022年3月8日《聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)第五屆會(huì)議續(xù)會(huì)的會(huì)議記錄》中77國(guó)集團(tuán)和中國(guó)的發(fā)言。故后續(xù)談判中，中國(guó)有必要積極參與和推進(jìn)有關(guān)協(xié)定的達(dá)成，堅(jiān)持共同但有區(qū)別責(zé)任的原則，鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面的援助，共同推進(jìn)全球海洋塑料污染的防治。在微塑料治理方面，中國(guó)應(yīng)推進(jìn)新的有針對(duì)性的國(guó)際協(xié)定的制定，推進(jìn)全球微塑料污染的共同治理，從而保護(hù)全人類的生命健康安全。

最后，在氣候變化造成的海洋酸化等議題下，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于全球氣候變暖負(fù)有不可推卸的歷史責(zé)任，中國(guó)立場(chǎng)是通過公平合理的減排標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)責(zé)任分配正義，通過發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供支持實(shí)現(xiàn)矯正正義，并強(qiáng)化履約機(jī)制[36]。因此，在因氣候變化造成的國(guó)家管轄范圍外海洋酸化等問題治理方面，中國(guó)應(yīng)結(jié)合《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書，積極參與氣候變化造成的海洋問題治理的討論，并基于氣候正義有效開展氣候領(lǐng)域的國(guó)際合作。在責(zé)任承擔(dān)問題上，基于氣候變化影響造成國(guó)家管轄范圍外海域海洋問題的邏輯，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的責(zé)任承擔(dān)的區(qū)別，促進(jìn)各方在氣候造成的海洋問題治理上達(dá)成公平正義目標(biāo)下的合意。

(三)實(shí)施途徑

為把握上述機(jī)遇，中國(guó)有必要積極參與國(guó)家管轄范圍外海域治理的造法論證與后續(xù)的談判協(xié)商及履約進(jìn)程[37]。具體可考慮以下四個(gè)方面作為落腳點(diǎn)。

第一，擴(kuò)大人類命運(yùn)共同體和海洋命運(yùn)共同體的理念傳播，擴(kuò)大合作范圍，形成一種共治氛圍。中國(guó)提出的人類命運(yùn)共同體理念與海洋命運(yùn)共同體理念，強(qiáng)調(diào)通過國(guó)際合作維護(hù)全人類共同體的利益，具體體現(xiàn)為對(duì)海洋治理“共商共建共享”，符合國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展的趨勢(shì)。因此，中國(guó)需要積極推進(jìn)人類命運(yùn)共同體理念和海洋命運(yùn)共同體理念的傳播，增強(qiáng)該理念的國(guó)際認(rèn)同，打造藍(lán)色伙伴關(guān)系，從而促進(jìn)制度共識(shí)的達(dá)成。

第二，在人類命運(yùn)共同體理念與海洋命運(yùn)共同體理念下促進(jìn)新的國(guó)際協(xié)定的制定。如前文所述，目前國(guó)家管轄范圍外海域的海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用及區(qū)域資源開發(fā)的規(guī)則制定方興未艾，海洋塑料與微塑料污染治理、海洋酸化治理等方面都缺乏有針對(duì)性的專門性國(guó)際法律規(guī)范，有必要積極參與國(guó)家管轄范圍外新規(guī)則的制度構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)全人類共同體利益的保護(hù)、共同責(zé)任的承擔(dān)、共同命運(yùn)的維護(hù)，促進(jìn)國(guó)家實(shí)際享有的權(quán)利與其實(shí)際負(fù)擔(dān)的義務(wù)相統(tǒng)一。

第三，在人類命運(yùn)共同體理念和海洋命運(yùn)共同體理念下注意打造多邊平臺(tái)上的外交關(guān)系，促進(jìn)各國(guó)在管轄范圍外海域事項(xiàng)的履約。對(duì)于現(xiàn)行國(guó)際秩序，中國(guó)既要防止西方國(guó)家將規(guī)則項(xiàng)下的強(qiáng)權(quán)政治邏輯帶入國(guó)際法，又需以人類命運(yùn)共同體理念為指引，維護(hù) “以國(guó)際法為基礎(chǔ)”的國(guó)際秩序和國(guó)際體系[38]。故國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治應(yīng)遵循基于國(guó)際法的國(guó)際秩序，堅(jiān)持開放包容，讓每個(gè)國(guó)家都能夠平等地參與全球性的多邊制度，通過平衡各方利益達(dá)到合作共贏的效果，而這種效果的達(dá)成依賴于各國(guó)對(duì)國(guó)際協(xié)定的履行。因此，中國(guó)可通過以聯(lián)合國(guó)為核心的多邊平臺(tái)，積極監(jiān)督和促進(jìn)各國(guó)在國(guó)家管轄范圍外海域相關(guān)事宜下的履約。

第四，在人類命運(yùn)共同體理念與海洋命運(yùn)共同體理念下注意技術(shù)差距問題，科學(xué)技術(shù)不僅影響著人類認(rèn)識(shí)開發(fā)以及獲取海洋資源的能力，更是國(guó)家管轄海域與國(guó)家管轄范圍外海域制度革新的重要推動(dòng)力。而話語權(quán)塑造與競(jìng)爭(zhēng)往往體現(xiàn)在科學(xué)與政治的互動(dòng)中[39]，不論是國(guó)際協(xié)定談判中的議題設(shè)計(jì)還是科學(xué)論證引用，其背后都可能存在國(guó)家利益的考量。中國(guó)應(yīng)抓緊實(shí)現(xiàn)海洋技術(shù)飛越與人類命運(yùn)共同體理念的轉(zhuǎn)化傳播，當(dāng)中國(guó)通過技術(shù)飛越掌握了未來技術(shù)制度走向的國(guó)際話語權(quán)時(shí)，更有利于進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)家管轄范圍外海域治理公平的實(shí)現(xiàn)。

七、結(jié)論

從古羅馬到21世紀(jì)，傳統(tǒng)主權(quán)概念由萌芽逐漸發(fā)展成熟，從抽象的權(quán)力象征衍生出具體的管轄權(quán)內(nèi)涵。隨著人類認(rèn)識(shí)、利用以及控制海洋能力的提升，這種從陸上產(chǎn)生的概念被主權(quán)國(guó)家擴(kuò)大以適用于海洋，于是產(chǎn)生了國(guó)家管轄海域。不同時(shí)期，國(guó)家管轄海域的權(quán)力/權(quán)利內(nèi)容從單一的海上主權(quán)向海上主權(quán)與海上專屬管轄權(quán)的復(fù)合內(nèi)容轉(zhuǎn)變，國(guó)家海上管轄權(quán)的制度化更使得這種國(guó)家管轄海域法律制度體系得以成熟。國(guó)家管轄海域范圍的確定構(gòu)成了國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展的前提，在無法被海上主權(quán)以及海上管轄權(quán)控制的國(guó)家管轄范圍外海域，新的法律制度聚焦于海洋生物資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用、區(qū)域資源開發(fā)、海洋新型污染治理以及氣候變化對(duì)海洋的影響應(yīng)對(duì)等涉及全人類共同體利益的事項(xiàng)，在義務(wù)和責(zé)任分配方面更加強(qiáng)調(diào)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。在這一背景和發(fā)展趨勢(shì)下，中國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮人類命運(yùn)共同體理念和海洋命運(yùn)共同體理念在國(guó)家管轄范圍外海域國(guó)際法治發(fā)展進(jìn)程中的功能和作用，提升中國(guó)在整體國(guó)際海洋法治發(fā)展中的話語權(quán)和領(lǐng)袖力，促進(jìn)全球海洋秩序朝著更加公平有序的方向發(fā)展。