金融支持公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式研究

陳輝

摘? ?要：通過分類分析不同生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑和探索實踐提出，國內(nèi)公共性生態(tài)產(chǎn)品供給進(jìn)展緩慢、規(guī)模偏小，主要是因為其具有公益性較強、信用結(jié)構(gòu)搭建難等融資特征，缺乏市場化融資渠道，導(dǎo)致其過于依賴有限的財政補償資金。通過借鑒國內(nèi)公共性生態(tài)產(chǎn)品多元化價值，實現(xiàn)創(chuàng)新案例，提出“生態(tài)建設(shè)+區(qū)域綜合開發(fā)” “生態(tài)建設(shè)+產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營” “生態(tài)建設(shè)+指標(biāo)交易”三類公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資模式，助力打通融資堵點。建議金融機構(gòu)深化與地方政府合作，參與項目開發(fā)前期設(shè)計，培育壯大項目實施主體，創(chuàng)新豐富金融產(chǎn)品。建議地方政府加快建立健全公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，并為金融支持提供相應(yīng)配套政策。

關(guān)鍵詞：生態(tài)產(chǎn)品；價值實現(xiàn)；綠色金融

中圖分類號：F062.2? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）06-0069-03

所謂生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，就是將綠水青山的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為金山銀山的經(jīng)濟(jì)價值，是踐行“兩山”理論的關(guān)鍵路徑。2019年，《關(guān)于支持浙江麗水開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點的意見》印發(fā)，并率先在浙江省麗水市開展試點。2021年，《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》印發(fā)，在總結(jié)國內(nèi)探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出系統(tǒng)性指導(dǎo)意見。從國內(nèi)實踐看，由于生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理等項目公益性較強，生態(tài)產(chǎn)品提供方難以通過市場化方式實現(xiàn)融資，而僅依靠財政補償難以滿足項目資金需求，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品供給進(jìn)展緩慢、規(guī)模偏小，生態(tài)價值的實現(xiàn)存在融資梗阻。因此，通過創(chuàng)新綠色金融模式打通生態(tài)產(chǎn)品市場化融資路徑，引導(dǎo)金融資源支持生態(tài)產(chǎn)品供給，擴(kuò)大產(chǎn)品規(guī)模，助力生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有重要意義。

一、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)主要路徑及融資難題

生態(tài)產(chǎn)品按照價值實現(xiàn)的市場化程度，可分為公共性生態(tài)產(chǎn)品、準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品和經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品。

（一）主要路徑

公共性生態(tài)產(chǎn)品指無法通過市場化交易方式實現(xiàn)生態(tài)價值的產(chǎn)品，如區(qū)域環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等。其價值實現(xiàn)最基本的路徑是生態(tài)保護(hù)補償，根據(jù)補償資金來源不同，可分為縱向生態(tài)保護(hù)補償和橫向生態(tài)保護(hù)補償?？v向生態(tài)保護(hù)補償指中央和省級財政對重點生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付。橫向生態(tài)保護(hù)補償指按照自愿協(xié)商原則，由生態(tài)產(chǎn)品受益方向供給方提供資金補償。經(jīng)過多年實踐，生態(tài)保護(hù)補償機制不斷完善，已成為環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等項目主要補償方式。

準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品指通過由政府主導(dǎo)搭建的市場實現(xiàn)價值的生態(tài)產(chǎn)品，如碳排放權(quán)、排污權(quán)等生態(tài)權(quán)益以及耕地占補平衡、林業(yè)碳匯等指標(biāo)。其價值實現(xiàn)路徑即通過政府搭建的市場進(jìn)行產(chǎn)品交易。2021年全國碳排放交易市場啟動，國內(nèi)指標(biāo)交易種類和規(guī)模不斷增加，交易機制逐步完善。

經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品可通過市場化方式實現(xiàn)生態(tài)價值，如依托林業(yè)生態(tài)資源發(fā)展木材加工、林下經(jīng)濟(jì)、康養(yǎng)旅游等產(chǎn)業(yè)。目前國內(nèi)經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制已非常成熟。

（二）融資難題及原因分析

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資難題主要表現(xiàn)在公共性生態(tài)產(chǎn)品融資方面。作為公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)主要路徑，生態(tài)保護(hù)補償對財政有較大依賴。近幾年，隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方財政支出空間趨緊，大規(guī)模、可持續(xù)的財政補貼難以為繼。以新安江流域生態(tài)補償為例，新安江流域環(huán)境治理資金主要來源于生態(tài)補償試點專項資金，以及規(guī)模為20億元的新安江綠色發(fā)展基金。截至2020年4月，財政資金已累計補償近50億元，目前中央財政資金已完全退出。黃山市已投入資金超170億元，遠(yuǎn)超財政補償專項資金規(guī)模。而新安江流域環(huán)境治理仍存在巨大資金缺口，目前正在探索多渠道、多元化融資路徑。

公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資困難主要緣于兩方面原因。一是大多數(shù)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理類項目自身不產(chǎn)生收益，沒有收益的項目就無法吸引金融機構(gòu)。二是部分生態(tài)產(chǎn)品供給方以個體戶為主，缺少易變現(xiàn)的抵押資產(chǎn)，難以獲得金融機構(gòu)支持。例如，農(nóng)村個體戶承包的林場、耕地，項目“小而散”特點顯著，融資難度大。

二、公共性生態(tài)產(chǎn)品多元化價值實現(xiàn)路徑探索

為破解公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資難題，國內(nèi)進(jìn)行了一系列探索，形成了若干種模式，對金融支持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有借鑒意義。

（一）順昌縣“森林生態(tài)銀行”案例

福建省順昌縣森林覆蓋率超80%。自集體林權(quán)制度改革以來，林權(quán)分到林農(nóng)的模式導(dǎo)致順昌縣林區(qū)規(guī)?；?jīng)營水平處于較低水平，林農(nóng)通過金融機構(gòu)融資做強林業(yè)難度較大，林地生態(tài)價值實現(xiàn)存在瓶頸。為解決以上難題，順昌縣探索了“森林生態(tài)銀行”模式，即借鑒銀行零存整貸模式。首先，成立林區(qū)統(tǒng)一收儲運營主體——綠昌運營公司對林農(nóng)的林地流轉(zhuǎn)收儲，形成規(guī)?；謽I(yè)資產(chǎn)，解決項目“小而散”問題。其次，引進(jìn)南平市融橋擔(dān)保公司，共同出資成立綠昌林業(yè)融資擔(dān)保公司，并與商業(yè)銀行約定貸款風(fēng)險分擔(dān)比例，解決了項目融資信用結(jié)構(gòu)搭建難問題。最后，將流轉(zhuǎn)后的林業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，發(fā)展林木加工、林業(yè)碳匯、森林旅游等產(chǎn)業(yè)，從而獲得商業(yè)銀行融資逾2億元。該案例表明，通過成立項目公司作為統(tǒng)一融資主體，對分散林地進(jìn)行流轉(zhuǎn)、收儲、一體化開發(fā)，引進(jìn)擔(dān)保公司解決信用結(jié)構(gòu)難題，是實現(xiàn)銀行貸款融資的關(guān)鍵一環(huán)。

（二）廈門市五緣灣“生態(tài)修復(fù)+綜合開發(fā)”案例

廈門市五緣灣片區(qū)曾是灘涂、鹽田和野生林地，由于過度養(yǎng)殖、垃圾傾倒等原因，環(huán)境破壞嚴(yán)重。該片區(qū)通過“生態(tài)修復(fù)+綜合開發(fā)”，收儲改造當(dāng)?shù)卮迩f，建成綠地公園；修復(fù)岸線生態(tài)環(huán)境，建成集多種自然資源于一體的生態(tài)空間。截至2019年底，五緣灣片區(qū)建成了100公頃城市綠地公園和89公頃濕地公園，使城市綠地率從5.4%升至13.8%。該片區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值達(dá)2.4億元，推動周邊土地價值大幅提升。開發(fā)商通過統(tǒng)籌實施村莊土地收儲、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、周邊地產(chǎn)開發(fā)，以地產(chǎn)增值收益彌補生態(tài)環(huán)境治理成本，推動五緣灣片區(qū)整體開發(fā)。該案例表明，通過對片區(qū)環(huán)境治理和綜合開發(fā)，公共性生態(tài)產(chǎn)品價值可轉(zhuǎn)移到土地價值之上，并通過市場化方式實現(xiàn)。

（三）徐州市采煤塌陷地“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營”案例

徐州市賈汪區(qū)由于長期進(jìn)行煤炭開采，致使采煤塌陷地約占全區(qū)總面積的12%，土地資源和生態(tài)環(huán)境均遭到嚴(yán)重破壞。2009年，賈汪區(qū)實施潘安湖綜合整治項目，通過“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營”模式，特許開發(fā)商在完成潘安湖片區(qū)生態(tài)修復(fù)后，有權(quán)經(jīng)營周邊餐飲、旅游等服務(wù)業(yè)。開發(fā)商通過獲得特許經(jīng)營權(quán)，保證了經(jīng)營利潤，彌補了環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)成本，實現(xiàn)了潘安湖片區(qū)環(huán)境綜合治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，使該區(qū)人均GDP從3萬元增長至8萬余元。該案例表明，通過將區(qū)域生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營相結(jié)合，推動生態(tài)和產(chǎn)業(yè)項目一體化開發(fā)，是公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的一條可行路徑。

（四）重慶市森林面積指標(biāo)交易案例

2018年，重慶市印發(fā)《國土綠化提升行動實施方案》，提出到2022年重慶市森林覆蓋率達(dá)到55%，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位、天然稟賦，向各區(qū)縣下達(dá)森林覆蓋率約束性指標(biāo)。同時，印發(fā)《重慶市提高森林覆蓋率工作方案》，允許森林面積指標(biāo)不足的區(qū)縣可向市域內(nèi)其他區(qū)縣購買。2019年，重慶市江北區(qū)向酋陽縣購買7.5萬畝森林面積指標(biāo)，交易金額1.9億元；其他主城區(qū)也先后向周邊縣域購買指標(biāo)，交易金額合計6 250萬元。通過建立森林面積指標(biāo)交易機制，森林稟賦較好的縣域可向主城區(qū)出售多余指標(biāo)，打通公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)渠道。除了森林面積指標(biāo)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)交易也在全國范圍內(nèi)開展實踐，如浙江省嘉興市、山西省28個貧困縣等市縣均通過政府搭建的交易平臺完成指標(biāo)交易。上述案例表明，在生態(tài)權(quán)益指標(biāo)交易機制下，開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，并通過政府搭建的市場銷售權(quán)益指標(biāo)獲取回報，也是公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的一條有效路徑。

三、金融支持公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)對策

（一）總體思路

上述案例表明，要使通過公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資難題，核心是為公共性生態(tài)產(chǎn)品找到價值實現(xiàn)的載體，使生態(tài)價值的正外部性轉(zhuǎn)化為收益，打通融資堵點。主要有兩條思路：一是讓公共性生態(tài)產(chǎn)品的價值附著于其他商品，從而提升商品價值，并與商品價值一同通過市場化方式實現(xiàn)；二是用好政府搭建的交易平臺，通過出售相關(guān)指標(biāo)實現(xiàn)生態(tài)價值。此外，針對生態(tài)產(chǎn)品供給分散等難題，需要通過打造統(tǒng)一的融資主體，規(guī)模化提供生態(tài)產(chǎn)品，以提升融資可獲得性。

（二）融資模式

根據(jù)上述思路，金融支持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)可參考以下三種模式。

1.“生態(tài)建設(shè)+區(qū)域綜合開發(fā)”模式。按照“算綜合賬”思路，將片區(qū)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)作為整體項目立項，以片區(qū)整體作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)載體，由開發(fā)商對片區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā)，通過環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)使片區(qū)土地價值得到提升。開發(fā)商以地產(chǎn)租售收入作為還款來源、地產(chǎn)作為抵押，向金融機構(gòu)融資，推動片區(qū)經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值一同實現(xiàn)。

2.“生態(tài)建設(shè)+產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營”模式。首先，由地方政府建立生態(tài)項目開發(fā)機制，批準(zhǔn)生態(tài)項目實施主體在項目建成后擁有一部分土地使用權(quán)，特許經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如產(chǎn)銷農(nóng)林產(chǎn)品、打造康養(yǎng)、旅游、研學(xué)基地等，從而保障項目實施主體合理的經(jīng)營利潤，以彌補公共性生態(tài)產(chǎn)品提供成本。以產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營收益作為還款來源，以土地使用權(quán)為抵押，金融機構(gòu)可貸款支持項目實施主體，助力生態(tài)建設(shè)項目實施和價值實現(xiàn)。

3.“生態(tài)建設(shè)+指標(biāo)交易”模式。用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補平衡指標(biāo)和碳排放權(quán)、排污權(quán)等生態(tài)權(quán)益指標(biāo)交易機制，項目實施主體可向金融機構(gòu)融資開發(fā)耕地、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、造林等，并向需求方出售產(chǎn)生的耕地、碳匯等指標(biāo)，相關(guān)收益作為融資還款資金，實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)項目開發(fā)。

（三）具體舉措

1.參與項目開發(fā)前期設(shè)計。一是積極對接地方生態(tài)建設(shè)相關(guān)規(guī)劃和重點項目安排，提前參與項目融資方案設(shè)計，支持地方將生態(tài)建設(shè)項目融入城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，實現(xiàn)一體化開發(fā)實施。二是支持地方政府因地制宜構(gòu)建特色生態(tài)項目，建立特許經(jīng)營機制，批準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品供給主體經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目。三是支持地方政府通過設(shè)定限額、搭建交易平臺等方式建立健全權(quán)益指標(biāo)交易機制，支持以指標(biāo)交易作為還款來源的公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

2.培育壯大項目實施主體。一是深化與地方政府合作，推動地方國企市場化轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代企業(yè)治理機制。二是推動地方政府盤活整合生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)資產(chǎn)、資源，依法依規(guī)統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)補償資金及其他獎補資金注入項目實施主體，提升融資信用水平。三是通過特許經(jīng)營、重組兼并等方式，提升項目實施主體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營能力和收益水平，培育打造生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域市場化綜合開發(fā)運營商。

3.不斷創(chuàng)新豐富金融產(chǎn)品。一是探索構(gòu)建合法有效的銀行貸款信用結(jié)構(gòu)。在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制成熟的地區(qū)，開展以生態(tài)價值核算結(jié)果為基礎(chǔ)的生態(tài)資產(chǎn)抵押貸款；在生態(tài)權(quán)益交易機制成熟地區(qū)，開展生態(tài)權(quán)益抵押貸款。加強銀擔(dān)、銀保合作，充分發(fā)揮政策性銀行、政策性融資擔(dān)保機構(gòu)和政策性保險機構(gòu)作用，搭建合法有效信用結(jié)構(gòu)。二是按照“大金融”思路，多機構(gòu)協(xié)同、跨領(lǐng)域合作推進(jìn)綠色投資、綠色債券、綠色信貸、綠色租賃、綠色保險、綠色基金、綠色資產(chǎn)證券化等綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新，滿足多元化融資需求，豐富生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場化路徑和模式。

四、政策建議

（一）加快生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制建設(shè)

將生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制建設(shè)納入地方發(fā)展規(guī)劃并制訂工作方案。一是開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查與統(tǒng)一確權(quán)登記，明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值核算和評價體系。二是完善地方城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡指標(biāo)交易機制，健全排污權(quán)有償使用制度。三是探索綠化、清水、森林等生態(tài)資源增量指標(biāo)交易機制，以及碳匯、用能權(quán)、水權(quán)等權(quán)益交易機制。

（二）將金融機構(gòu)納入重大項目開發(fā)工作小組

用好金融資源，會同金融機構(gòu)共同設(shè)計生態(tài)建設(shè)項目方案并配套制訂融資方案。一是將公益性較強的生態(tài)建設(shè)項目納入片區(qū)整體開發(fā)，由金融機構(gòu)提供一攬子融資方案。二是將生態(tài)建設(shè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤，對于開展環(huán)境綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)前提下，允許其利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游獲取收益，并由金融機構(gòu)對項目實施主體提供融資保障。

（三）為金融支持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供配套政策

一是協(xié)調(diào)成立生態(tài)領(lǐng)域市場化融資主體。推動地方國企市場化改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；盤活土地、房屋等鄉(xiāng)村存量資產(chǎn)并協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)注入融資主體，提升資產(chǎn)質(zhì)量；特許經(jīng)營林業(yè)碳匯、鄉(xiāng)村旅游等項目，提升融資主體經(jīng)營能力。二是出臺相關(guān)制度，明確將項目實施主體開發(fā)耕地等產(chǎn)生的指標(biāo)收益不經(jīng)財政賬戶歸集于政府指定賬戶，其收益可作為對金融機構(gòu)的還款來源，不涉及地方政府隱債。

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