鄭功成 尹吉東

從2016年出生人口1880多萬到2022年出生人口956萬，我國(guó)生育水平快速變化。在少子化的背景下，我國(guó)的人口政策經(jīng)過2016年、2021年兩次調(diào)整，已經(jīng)從控制人口增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)生育。發(fā)展兒童福利事業(yè)，有助于減輕育兒成本、增進(jìn)兒童福利、助力人口均衡發(fā)展。目前，兒童福利制度仍然停留在傳統(tǒng)路徑上，亟待通過全面轉(zhuǎn)型、步入全面發(fā)展軌道。

一、新時(shí)代要求兒童福利轉(zhuǎn)型發(fā)展

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求兒童福利轉(zhuǎn)型

進(jìn)入新時(shí)代以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量不斷提高，同時(shí)，兒童福利事業(yè)發(fā)展不平衡不充分問題日益凸顯。2022 年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）超過121 萬億元，一般公共預(yù)算收入達(dá)到20.37 萬億元[1]。為了讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，應(yīng)當(dāng)通過社會(huì)保障與福利制度，使包括兒童在內(nèi)的全體人民共享國(guó)家發(fā)展成果[2]。作為社會(huì)保障體系中的重要項(xiàng)目，當(dāng)前兒童福利事業(yè)的發(fā)展一定程度滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，如兒童養(yǎng)育服務(wù)還不能滿足現(xiàn)實(shí)需要，兒童津貼制度雖然在個(gè)別地方已經(jīng)試行但并未成為全國(guó)性制度安排，生育保險(xiǎn)覆蓋的人口有限，“兒童作為一個(gè)特定群體，還未能與其他群體一樣合理分享到國(guó)家發(fā)展成果”[3]。另一方面，面向兒童的福利及相關(guān)服務(wù)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間仍存在差距，流動(dòng)兒童更是處于不利地位。2020 年，全國(guó)流動(dòng)人口總量達(dá)到3.76 億，其中流動(dòng)兒童規(guī)模達(dá)到7109 萬，平均每4個(gè)兒童中就有1個(gè)是流動(dòng)兒童。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算而得。在戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實(shí)的情形下，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)尚未覆蓋全部常住人口，導(dǎo)致流動(dòng)兒童無法平等享受應(yīng)有的基本公共服務(wù)，進(jìn)而不利于流動(dòng)兒童的健康成長(zhǎng)與發(fā)展。由此可見，現(xiàn)行兒童福利制度滯后于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）現(xiàn)行兒童福利制度的不適應(yīng)性要求兒童福利轉(zhuǎn)型

在實(shí)踐中，我國(guó)兒童福利還存在諸多不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是兒童津貼覆蓋范圍很有限。目前由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的兒童津貼主要包括孤兒基本生活費(fèi)，艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)以及事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童生活補(bǔ)貼，一定程度上仍是狹窄的傳統(tǒng)民政福利。同時(shí)，目前一些地區(qū)開始實(shí)施育兒補(bǔ)貼政策，其目的在于鼓勵(lì)生育，發(fā)放對(duì)象主要是二孩與三孩。二是兒童基本公共服務(wù)發(fā)展滯后。托育服務(wù)供給缺口較大，難以滿足有托育需求的家庭。2022 年全國(guó)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)7.57萬家，提供的托位數(shù)362.4萬個(gè)，全國(guó)千人口托位數(shù)2.57 個(gè)[4]，距離2025 年實(shí)現(xiàn)千人口托位數(shù)4.5個(gè)還有差距。兒童健康服務(wù)發(fā)展不足，兒童醫(yī)療衛(wèi)生資源分布不均，區(qū)域與城鄉(xiāng)兒童健康狀況存在差距，并存在兒童心理健康、兒童肥胖等問題[5]。兒童教育特別是學(xué)前教育的普惠性與公平性有待提高。同時(shí)，“雙減”政策還存在不少問題與漏洞，學(xué)科類培訓(xùn)隱形變異難題還需破解，非學(xué)科類培訓(xùn)監(jiān)管還存在短板，校內(nèi)提質(zhì)增效還存在差距[6]。此外，兒童社會(huì)參與不足，一些場(chǎng)所無障礙設(shè)施建設(shè)薄弱，兒童無障礙設(shè)施資源被擠占現(xiàn)象突出。三是社會(huì)力量參與兒童福利事業(yè)發(fā)展的動(dòng)力不足。由于缺乏相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督規(guī)范、公辦和民辦兒童福利設(shè)施支持存在差異等原因，社會(huì)力量參與兒童福利事業(yè)發(fā)展時(shí)存在不少顧慮?？梢?，我國(guó)的兒童福利實(shí)踐并未走出政府負(fù)責(zé)、未充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量、聚焦于孤殘或困境兒童，未形成面向全體兒童的舊格局。四是與兒童福利相關(guān)的生育保障制度不能完全適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展需要?，F(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度主要面向正規(guī)就業(yè)或者體制內(nèi)育齡女性，將靈活就業(yè)勞動(dòng)者與農(nóng)村女性排除在外。

（三）兒童福利的重要性要求兒童福利轉(zhuǎn)型

兒童的健康成長(zhǎng)和家庭福祉至關(guān)重要，其同時(shí)關(guān)乎國(guó)家的未來。

第一，兒童福利是維護(hù)兒童權(quán)利的制度基礎(chǔ)。兒童既擁有作為“人”的身份而具備的與成年人相同的一般權(quán)利，也擁有作為“兒童”的特殊身份而具備的特殊權(quán)利。1989 年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過《兒童權(quán)利公約》，明確了兒童所擁有的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受教育權(quán)以及參與權(quán)等權(quán)利。而要實(shí)現(xiàn)兒童的權(quán)利，需要通過專門制度安排予以保障和落實(shí)。

第二，兒童福利是促進(jìn)人口均衡發(fā)展的重要舉措。近年來，由于人們的婚育觀念轉(zhuǎn)變、育兒成本升高等因素影響，我國(guó)總和生育率不斷下降，出生人口數(shù)量不斷減少。2022 年的總和生育率已經(jīng)降至1.05，全年出生人口956 萬人，人口自然增長(zhǎng)率為-0.60‰，總?cè)丝谳^上年減少85萬人[7]，這意味著我國(guó)自1962年以來首次出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)，促進(jìn)人口均衡發(fā)展具有緊迫性。而兒童福利的作用貫穿于從懷孕到兒童成年整個(gè)過程，不僅可以幫助減輕育兒家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，可以通過提供公共服務(wù)與假期等幫助父母平衡工作與家庭，還可以保障兒童能夠“上得起學(xué)”“上好學(xué)”，進(jìn)而減輕父母的生育養(yǎng)育教育負(fù)擔(dān)，提升適齡人群的生育意愿與積極性。一些國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證明了兒童福利對(duì)生育率回升具有重要影響，如德國(guó)在20世紀(jì)90年代生育率降至1.3的低谷，但伴隨其兒童福利的發(fā)展，2017 年德國(guó)對(duì)兒童家庭福利的公共支出占GDP 的比重達(dá)3.17%、高于歐盟的平均水平2.57%，其生育率回升到了1.5以上[8]。

第三，兒童福利是兒童健康成長(zhǎng)的制度保障。一方面，隨著家庭規(guī)模的小型化和家庭形式的多樣化，家庭的育兒功能在不斷弱化，從而要求兒童福利發(fā)揮作用；另一方面，伴隨女性就業(yè)率的不斷上升，且其職業(yè)發(fā)展旺盛期往往與生育期疊加，導(dǎo)致女性難以有效平衡生育與工作。2021 年發(fā)布的中國(guó)婦女社會(huì)地位調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在18—64 歲在業(yè)者中，女性占43.5%，男性占56.5%。近七成女性處于在業(yè)狀態(tài)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村女性在業(yè)比例分別為66.3%、73.2%[9]。由此可見，育兒家庭對(duì)兒童福利的需求在持續(xù)高漲。

因此，我國(guó)需要積極、主動(dòng)地促進(jìn)兒童福利轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮兒童福利解除育兒家庭后顧之憂、促進(jìn)兒童健康成長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享方面的積極功能，這是新時(shí)代賦予的重要使命。

二、全方位重構(gòu)兒童福利制度

基于中國(guó)式現(xiàn)代化與走向共同富裕的目標(biāo)導(dǎo)向，我國(guó)需要建立包括健全的兒童福利制度在內(nèi)的完整的社會(huì)保障體系。兒童福利發(fā)展以制度轉(zhuǎn)型為前提，應(yīng)當(dāng)包括目標(biāo)轉(zhuǎn)型、理念轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型以及動(dòng)力轉(zhuǎn)型。

（一）目標(biāo)轉(zhuǎn)型：建設(shè)高質(zhì)量?jī)和＠贫?/h3>

從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，兒童福利制度轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)是將補(bǔ)缺型兒童福利制度轉(zhuǎn)型為普惠型兒童福利制度，并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。具體而言，它需要從以下幾方面著手。

1.覆蓋范圍擴(kuò)展：從困境兒童轉(zhuǎn)向全體兒童

新中國(guó)成立以來，我國(guó)的兒童福利主要面向?qū)儆谛”姷墓職垉和?，其中，城?zhèn)的孤殘兒童由政府舉辦的福利院集中供養(yǎng)，農(nóng)村的孤殘兒童由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供“五?！?。其他兒童的福利由城鎮(zhèn)單位提供，并與其父母構(gòu)成了一個(gè)享受國(guó)家相關(guān)福利的整體。因此，傳統(tǒng)的兒童福利事業(yè)通常被視為一個(gè)只面向小眾的社會(huì)福利項(xiàng)目，它實(shí)質(zhì)上是一種面向孤兒的補(bǔ)缺型保障機(jī)制。黨的十八大以來，黨和政府關(guān)注的兒童福利對(duì)象逐步擴(kuò)展。2013 年，民政部發(fā)布《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕206 號(hào)），開始確立適度普惠型兒童福利的新目標(biāo)。2014 年，民政部擴(kuò)大了適度普惠型兒童福利試點(diǎn)范圍，兒童福利的覆蓋范圍從孤兒向事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等困境兒童擴(kuò)展。2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，在民政部設(shè)置了兒童福利司，進(jìn)一步促進(jìn)兒童福利事業(yè)發(fā)展。但目前這一制度仍然是局限于困境兒童的傳統(tǒng)民政福利，并未覆蓋到全體兒童?！皩和疹櫿呔窒抻谌鮿?shì)兒童群體的做法必然很難達(dá)到預(yù)期效果，更起不到促進(jìn)兒童發(fā)展、支持家庭和增進(jìn)社會(huì)公平等積極作用?！盵10]加快兒童福利轉(zhuǎn)型發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，需將兒童福利的覆蓋范圍擴(kuò)大至全體兒童。

兒童福利從覆蓋困境兒童到覆蓋全體兒童，意味著要建立面向所有兒童的制度安排，即所有兒童不分城鄉(xiāng)、地區(qū)、民族、性別以及父母職業(yè)與婚姻狀況等，均能由相應(yīng)的制度安排予以覆蓋?？紤]到城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展差距，以及現(xiàn)階段還不具備全面建立統(tǒng)一的覆蓋全體兒童的福利制度的能力，可以在目標(biāo)明確的條件下，經(jīng)過統(tǒng)籌規(guī)劃與精準(zhǔn)施策，分清輕重緩急推進(jìn)兒童福利全覆蓋。如統(tǒng)一的托幼服務(wù)制度、兒童津貼制度等。

2.保障功能提升：從保生存、預(yù)防兒童貧困到促發(fā)展、助力兒童走向共同富裕

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的兒童福利是一種補(bǔ)缺型福利。2010 年以來，我國(guó)開始為孤兒等困境兒童發(fā)放基本生活費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，2022 年機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)育孤兒與社會(huì)散居孤兒的基本生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到1802.3 元/月與1364.7 元/月[11]，但依然難以滿足孤兒等特殊兒童成長(zhǎng)發(fā)展需求，所發(fā)揮的作用主要是保障生存與防止其陷入貧困。

未來，一方面，要在進(jìn)一步提升面向困境兒童的津貼水平的同時(shí)，在一些地區(qū)開始建立生育津貼的基礎(chǔ)上，建立面向所有兒童的普惠性津貼。另一方面，應(yīng)當(dāng)全面發(fā)展兒童福利服務(wù)。包括托育、教育、健康以及心理輔導(dǎo)等多個(gè)方面，滿足兒童健康成長(zhǎng)的需要。確保公益性托育服務(wù)能夠滿足0—3 歲兒童的托育需求和兒童入幼兒園的需求，加快促進(jìn)兒童健康服務(wù)體系發(fā)展，滿足兒童全過程全方位健康服務(wù)需求，特別是要重視加快發(fā)展心理咨詢與輔導(dǎo)等心理健康服務(wù)，真正促進(jìn)兒童身心健康。此外，還應(yīng)當(dāng)在育兒稅收優(yōu)惠政策、母親生育福利等方面下功夫，通過保障父母及家庭的合法權(quán)益來進(jìn)一步改善兒童成長(zhǎng)環(huán)境與條件。

（二）理念轉(zhuǎn)型：從事后補(bǔ)救到兒童優(yōu)先

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，沒有先進(jìn)的理念，就難以促使相關(guān)制度實(shí)現(xiàn)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前我國(guó)兒童福利主要是彌補(bǔ)家庭缺失或家庭照顧之不足，對(duì)一般兒童只有在發(fā)生侵害兒童權(quán)益或者發(fā)現(xiàn)兒童陷入困境后才可能采取行動(dòng)，從而是一種屬于社會(huì)救助性質(zhì)的事后補(bǔ)救措施。面向未來的兒童福利，其發(fā)展理念應(yīng)當(dāng)從以家庭照顧缺失為基本依據(jù)到以全體兒童的需要為基本依據(jù)，從事后補(bǔ)救升華到兒童優(yōu)先，包括確立兒童的獨(dú)立權(quán)利主體地位、采取多主體協(xié)同保障兒童權(quán)益并將兒童福利權(quán)益上升到法律規(guī)范。

1.讓兒童真正成為獨(dú)立權(quán)利主體

進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，兒童作為一個(gè)特定群體而逐漸成為社會(huì)保障的對(duì)象，兒童作為獨(dú)立的權(quán)利主體的地位日益凸顯，并在相關(guān)國(guó)際文件中得到鞏固。如1966年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》指出，應(yīng)為一切兒童和少年采取特殊的保護(hù)和協(xié)助措施，不得因出身或其他條件而有任何歧視。1989年，聯(lián)合國(guó)《兒童權(quán)利公約》第26條指出，締約國(guó)應(yīng)承認(rèn)每個(gè)兒童都有享受社會(huì)保障（包括社會(huì)保險(xiǎn)）的權(quán)利，并應(yīng)根據(jù)本國(guó)法律采取必要措施充分實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利。上述國(guó)際文件表明，需意識(shí)到兒童因弱小而需要充分保護(hù)的事實(shí)，同時(shí)不能由于兒童的弱小而輕視他們或者將其視為成年人的附庸，而是要將其視為獨(dú)立的權(quán)利主體，擁有與同成年人相同的平等的自主權(quán)利，并且兒童的這種權(quán)利是兒童本身固有的。

2.從單一主體負(fù)責(zé)、依賴家庭到多方共擔(dān)、支持家庭

自古以來，撫育兒童被視為家庭的私事，國(guó)家和社會(huì)只有在兒童失去家庭照顧時(shí)才予以介入。其一，家庭照顧兒童具有明顯優(yōu)勢(shì)?！案改概c兒童之間的密切互動(dòng)不僅有利于兒童的情感發(fā)展，對(duì)兒童的智力發(fā)展也十分重要；忽略情感上的照顧、僅以提高兒童認(rèn)知能力為目標(biāo)的育兒行動(dòng)難以達(dá)到預(yù)期效果。”[12]不僅如此，“當(dāng)兒童的親生父母不愿意或沒有能力養(yǎng)育他們時(shí)，兒童所在的擴(kuò)大家庭、家族的其他成員將會(huì)自然地承擔(dān)起撫育他們的責(zé)任；如果這個(gè)兒童沒有近親（家）屬，他/她所賴以成長(zhǎng)的鄰里社區(qū)（如村落等）也將會(huì)集體性地出謀劃策，安排好撫育該兒童的相關(guān)事務(wù)。”[13]其二，家庭承擔(dān)育兒責(zé)任折射的是傳宗接代、養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)文化觀念，是代際傳承及互惠反哺的表現(xiàn)。其三，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的階段，家庭承擔(dān)兒童照顧的主要責(zé)任可以避免政府負(fù)擔(dān)加重，而“男主外、女主內(nèi)”的分工模式仍然具有較大影響。

然而，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，家庭的結(jié)構(gòu)、規(guī)模以及類型均發(fā)生了深刻變化，家庭的育兒功能也在持續(xù)下降，特別是伴隨社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇、兒童養(yǎng)育日益精細(xì)化的情況下，養(yǎng)育子女越來越成為家庭的沉重負(fù)擔(dān)。而在少子化老齡化形勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻的情形下，更需要將保障兒童權(quán)益與減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)作為國(guó)家與社會(huì)的共同責(zé)任。

第一，兒童福利轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要確立政府的主導(dǎo)責(zé)任。作為社會(huì)保障體系中的一個(gè)特定項(xiàng)目，兒童福利屬于公共品，必須遵循普惠公平原則，確保每個(gè)兒童都能夠通過相關(guān)福利制度安排獲得有效保障。為此，兒童福利需要公共資源支撐、公共部門依法運(yùn)行，從而需要由政府主導(dǎo)。美國(guó)學(xué)者懷特科認(rèn)為，現(xiàn)代兒童福利政策制度以及兒童健康照顧服務(wù)體系本質(zhì)上是由國(guó)家承擔(dān)全部責(zé)任，扮演主要角色[14]。這種由政府承擔(dān)全部責(zé)任的觀點(diǎn)雖然不是各國(guó)推進(jìn)兒童福利的普遍共識(shí)，但強(qiáng)調(diào)政府扮演主導(dǎo)者的角色卻并不存在分歧。具體而言，本文強(qiáng)調(diào)的政府在兒童福利轉(zhuǎn)型過程中的主導(dǎo)責(zé)任，主要包括以下方面。一是做好頂層設(shè)計(jì)。政府需統(tǒng)籌考慮人口發(fā)展態(tài)勢(shì)與資源供給狀況等因素，制定兒童福利事業(yè)發(fā)展的近、中、長(zhǎng)期規(guī)劃，明確發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)兒童福利事業(yè)理性發(fā)展。二是推動(dòng)兒童福利法制建設(shè)并監(jiān)督實(shí)施。政府需為國(guó)家立法機(jī)關(guān)提供兒童福利立法議案，并根據(jù)相關(guān)法律制定具體的兒童福利政策，同時(shí)健全監(jiān)管體制，依法確保法律賦予兒童的福利權(quán)益得到落實(shí)。三是財(cái)政投入。政府是掌握公共資源的主體，承擔(dān)著持續(xù)提升國(guó)民福利、改善國(guó)民生活品質(zhì)的責(zé)任，加大兒童福利公共投入既是政府責(zé)任的具體體現(xiàn)，也是促進(jìn)兒童福利事業(yè)發(fā)展最為重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，社會(huì)承擔(dān)重要主體責(zé)任。人類發(fā)展史證明，市場(chǎng)機(jī)制能夠提升效率，但也存在失靈現(xiàn)象，一旦失靈會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)危機(jī)。政府可以調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也不是萬能的，它同樣會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，在某些領(lǐng)域同樣會(huì)陷入處理不好的危機(jī)。因此，現(xiàn)代社會(huì)往往還需要社會(huì)力量。社會(huì)力量特別是社會(huì)組織扮演著“基本公共服務(wù)的補(bǔ)充者、個(gè)性化公共服務(wù)的提供者、政社溝通的橋接者、社會(huì)團(tuán)結(jié)的建設(shè)者以及社會(huì)沖擊的緩沖者”[15]的重要角色。在兒童福利領(lǐng)域，既不能指望市場(chǎng)提供，也不能要求政府包辦，而是需要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)力量的作用，并鼓勵(lì)其通過“打包委托、合作共生以及設(shè)立民間小基金”[16]等方式發(fā)揮其在資源調(diào)動(dòng)、服務(wù)供給等方面的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)更多社會(huì)力量參與兒童福利事業(yè)發(fā)展。特別是伴隨兒童日益多樣化與個(gè)性化服務(wù)需求的增加，政府即使具有雄厚的財(cái)政實(shí)力支撐，但相關(guān)服務(wù)的提供仍須依靠社會(huì)力量，特別是廣大社會(huì)組織深度參與。因此，宜將社會(huì)力量納入兒童福利事業(yè)發(fā)展的主體范疇，并通過發(fā)展各類服務(wù)兒童的社會(huì)組織來強(qiáng)化這一主體發(fā)揮作用。

第三，家庭仍然應(yīng)承擔(dān)首要責(zé)任。家庭作為照顧兒童的首要責(zé)任主體不可替代，父母是與兒童血脈相連的至親，家庭是兒童接觸最多且對(duì)兒童成長(zhǎng)影響最深刻的場(chǎng)所，在精準(zhǔn)及時(shí)滿足兒童需求、促進(jìn)兒童樹立正確價(jià)值取向以及擁有健全人格等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。未來，需要加大對(duì)家庭的支持力度，這種支持不是要替代家庭對(duì)兒童的保障，而是助力家庭更好地保障兒童健康成長(zhǎng)，并彌補(bǔ)家庭保障功能的弱化或缺失。

3.從政策主導(dǎo)到立法引領(lǐng)

長(zhǎng)期以來，兒童福利主要是以政策性文件為依據(jù)實(shí)施，缺少專門的兒童福利法，政策性文件也通常局限于主管部門，這種局面客觀上對(duì)有序推進(jìn)兒童福利事業(yè)發(fā)展不利。一方面，兒童的福利權(quán)益難以真正得到確立；另一方面，兒童福利涉及多個(gè)管理部門，如果缺少對(duì)職責(zé)邊界及協(xié)同機(jī)制的明確規(guī)制，可能難以形成有效協(xié)同的格局。

未來，需通過立法明確賦予兒童相應(yīng)的福利權(quán)益，同時(shí)明確政府、社會(huì)、家庭等各個(gè)主體的責(zé)任。以立法來引領(lǐng)兒童福利事業(yè)發(fā)展，保障兒童福利制度的統(tǒng)一性與公平性，進(jìn)一步明晰兒童福利各責(zé)任主體之間的權(quán)責(zé)邊界，避免出現(xiàn)責(zé)任失衡、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。

（三）結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：走向均衡發(fā)展

1.從物質(zhì)福利到物質(zhì)與服務(wù)福利并重

健全的兒童福利制度，應(yīng)當(dāng)包括物質(zhì)福利、兒童基本公共服務(wù)以及其他福利在內(nèi)的完整福利制度安排，但在不同的發(fā)展階段，兒童福利的供給會(huì)呈現(xiàn)不同的側(cè)重點(diǎn)。國(guó)際勞工組織第102 號(hào)公約（第7 部分）規(guī)定了提供家庭（或兒童）福利的最低標(biāo)準(zhǔn)，其形式為定期發(fā)放現(xiàn)金福利和實(shí)物福利（食物、衣物、住房、假期或家政服務(wù)）或兩者的組合[17]。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的兒童福利主要是以有限的物質(zhì)福利為主，且僅面向孤殘兒童等特殊兒童，服務(wù)福利明顯滯后，這種失衡的福利供給對(duì)兒童成長(zhǎng)所發(fā)揮的作用也較為有限。

一方面，人的需要是從低層次向高層次不斷遞進(jìn)的，在滿足了較低層次的需要之后便會(huì)追求更高層次的需要。在此情境下，兒童的健康成長(zhǎng)不再僅僅局限于擺脫貧困、吃飽穿暖，而是需要更多的福利服務(wù)。另一方面，人們更加注重對(duì)兒童的精細(xì)化培養(yǎng)。在這種育兒理念下，單純依靠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等物質(zhì)福利已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到助力兒童成長(zhǎng)的要求。例如，兒童需要免費(fèi)的教育福利以實(shí)現(xiàn)知識(shí)水平的提高與獲得向上流動(dòng)的機(jī)會(huì)，需要醫(yī)療福利以獲得健康的身體素質(zhì)，需要心理咨詢與輔導(dǎo)服務(wù)以實(shí)現(xiàn)良好的精神狀態(tài)，需要網(wǎng)絡(luò)服務(wù)以達(dá)到獲取信息提升自我的目的，等等。因此，促使兒童福利供給從單純的物質(zhì)福利轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)與服務(wù)福利并重，應(yīng)當(dāng)成為兒童福利全面發(fā)展的必然取向。

2.走向城鄉(xiāng)一體

進(jìn)入新時(shí)代以來，盡管戶籍關(guān)聯(lián)有所松動(dòng)，但社會(huì)福利權(quán)益仍然是與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的[18]，有些領(lǐng)域城鄉(xiāng)兒童依然無法同樣享受各種社會(huì)資源[19]。同時(shí)，包括兒童福利在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)保障體系改革也缺乏完整的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌安排[20]。不僅如此，我國(guó)社會(huì)保障制度改革自實(shí)現(xiàn)從國(guó)家—單位制到國(guó)家—社會(huì)保障制轉(zhuǎn)變之后，社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展不斷加快，“非現(xiàn)金保障形式的社會(huì)福利制度卻沒有得到相應(yīng)發(fā)展并被放置到社會(huì)保障體系的邊緣位置”[21]，包括兒童福利制度在內(nèi)的社會(huì)福利制度城鄉(xiāng)發(fā)展不同步的局面尚未得到根本改變。

兒童福利城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不僅包括兒童教育、兒童健康以及兒童津貼與優(yōu)待等內(nèi)容，也包括兒童福利設(shè)施的布局以及其他服務(wù)資源的配置等。在鄉(xiāng)村振興階段，兒童福利的需求更加個(gè)性化、多樣化、科技化，兒童福利的發(fā)展呈現(xiàn)更多的發(fā)展型福利的特征。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中促進(jìn)兒童福利轉(zhuǎn)型，要更加注重發(fā)掘在地資源，更加注重內(nèi)驅(qū)力建設(shè)。同時(shí)，需保障流動(dòng)兒童與城鎮(zhèn)兒童同樣享有相關(guān)福利待遇，促進(jìn)城鄉(xiāng)兒童擁有全面發(fā)展的平等機(jī)會(huì)。

（四）體制轉(zhuǎn)型：從分散無序、權(quán)責(zé)不清到集中有序、賦權(quán)明責(zé)

廣義的兒童福利涵蓋生育、教育、健康以及監(jiān)護(hù)等多個(gè)方面的內(nèi)容，其管理涉及民政、教育、衛(wèi)健以及共青團(tuán)等多個(gè)職能部門與群團(tuán)組織。在此背景下，我國(guó)兒童福利行政管理體制存在著多頭管理。

構(gòu)建集中有序與職能部門權(quán)責(zé)清晰的行政管理體制對(duì)兒童福利發(fā)展至關(guān)重要。2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)在民政部設(shè)立兒童福利司，一定程度實(shí)現(xiàn)了兒童福利的集中管理。與此同時(shí)，兒童福利司作為民政部?jī)?nèi)設(shè)的單位，仍缺乏政策制定權(quán)、協(xié)調(diào)其他部門的能力，仍難以解決兒童福利體系碎片化和部門分割化問題[22]。因此，隨著兒童福利覆蓋范圍的擴(kuò)大與兒童福利內(nèi)容的擴(kuò)展，未來兒童福利發(fā)展需要重構(gòu)管理體制?！胺现贫纫?guī)律的管理體制應(yīng)當(dāng)是盡可能地將所有社會(huì)保障事務(wù)集中到一個(gè)政府部門統(tǒng)一管理，即使做不到高度統(tǒng)一，也要將同一類別社會(huì)保障項(xiàng)目由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，這樣才能在權(quán)責(zé)集中的條件下做好統(tǒng)籌規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，并可以推行問責(zé)制?！盵23]總之，兒童福利轉(zhuǎn)型發(fā)展需要一個(gè)超越兒童福利司的統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，可考慮以民政部為依托建立更高層級(jí)的兒童福利決策機(jī)制與協(xié)調(diào)機(jī)制，或者建立包括統(tǒng)籌所有社會(huì)保障事務(wù)的中央決策機(jī)制和政府系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以整合分散在各部門的相關(guān)職能，從而構(gòu)建管理集中、運(yùn)行有序且權(quán)責(zé)清晰的兒童福利行政管理體制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)兒童福利事業(yè)的精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)管理。

（五）動(dòng)力轉(zhuǎn)型：從關(guān)鍵事件推動(dòng)到需求驅(qū)動(dòng)

補(bǔ)缺型制度安排的特點(diǎn)便是事后被動(dòng)補(bǔ)救，制度的完善不是依靠?jī)和男枨篁?qū)動(dòng)，而是不良事件發(fā)生后才予以彌補(bǔ)，而被動(dòng)應(yīng)對(duì)難以滿足兒童健康成長(zhǎng)的需求，也不足以讓兒童面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最小化。

面向未來，我國(guó)兒童福利的發(fā)展應(yīng)當(dāng)從關(guān)鍵事件推動(dòng)向兒童需求推動(dòng)轉(zhuǎn)化。一方面，依靠需求驅(qū)動(dòng)兒童福利制度走向健全，將兒童面臨的諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)有效預(yù)防或及時(shí)化解，避免因需求得不到滿足而造成不良事件。另一方面，需求導(dǎo)向有利于調(diào)節(jié)兒童服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)供給與需求之間有效匹配?；谛枨篁?qū)動(dòng)制度的健全，也是尊重兒童意見、推動(dòng)兒童利益最大化的體現(xiàn)。

三、推進(jìn)兒童福利轉(zhuǎn)型的實(shí)踐路徑

“公平普惠”是社會(huì)保障的目標(biāo)指向，如果結(jié)果偏離，不僅難以解決社會(huì)問題，而且可能導(dǎo)致新的矛盾。”[24]兒童福利作為社會(huì)保障體系中的重要項(xiàng)目，需以普惠、公平為標(biāo)尺，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，促進(jìn)政府、社會(huì)與家庭各方共同發(fā)力，加快補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，促進(jìn)兒童福利的發(fā)展。

（一）建立統(tǒng)一的基本兒童服務(wù)清單

第一，適度擴(kuò)大普惠性基本兒童服務(wù)的范圍，并將其納入基本公共服務(wù)規(guī)劃。如將普惠性托育服務(wù)、普惠性學(xué)前教育服務(wù)等納入規(guī)劃范圍。

第二，制定基本兒童服務(wù)清單。應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、兒童數(shù)量以及人口流動(dòng)特點(diǎn)，明確基本兒童服務(wù)清單的篩選標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合地方實(shí)踐，盡快出臺(tái)國(guó)家層面的基本兒童服務(wù)清單。這一清單應(yīng)當(dāng)包括優(yōu)孕優(yōu)生服務(wù)、兒童與青少年健康服務(wù)、兒童關(guān)愛服務(wù)、學(xué)前教育助學(xué)服務(wù)、義務(wù)教育服務(wù)、普通高中助學(xué)服務(wù)、中等職業(yè)教育助學(xué)服務(wù)、特殊教育服務(wù)、公共文體服務(wù)以及友好環(huán)境服務(wù)等。

第三，探索建立以常住地為依據(jù)的基本兒童服務(wù)供給規(guī)則。既要考慮打破基本公共服務(wù)享有與社會(huì)成員的個(gè)人身份或戶籍相關(guān)聯(lián)的做法，健全與居住證相掛鉤的基本兒童服務(wù)供給機(jī)制；也要積極探索實(shí)施“費(fèi)隨人走”的基本兒童服務(wù)資金分配辦法，明確常住地提供基本兒童服務(wù)的責(zé)任，切實(shí)保障流動(dòng)兒童公平享受基本服務(wù)的權(quán)益。

（二）加快建立兒童津貼制度

兒童津貼是減輕育兒負(fù)擔(dān)的有效手段，也是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取的兒童福利措施之一。近年來，為促進(jìn)生育，我國(guó)實(shí)施了個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除政策，一些地方也出臺(tái)了育兒補(bǔ)貼政策以提高育齡夫婦的生育積極性。這些政策發(fā)出了鼓勵(lì)生育的積極信號(hào)，但相對(duì)于普惠式的兒童津貼，這些政策仍存在缺陷。一方面，地方出臺(tái)的育兒津貼政策存在諸多不足。例如，大多數(shù)地區(qū)的兒童津貼政策僅覆蓋二孩、三孩甚至僅面向三孩，不同地區(qū)對(duì)不同孩次的津貼標(biāo)準(zhǔn)也不相同，地區(qū)差異較大。同時(shí)，各地育兒補(bǔ)貼政策僅限于本地戶籍兒童，非本地戶籍的常住人口無法享受兒童津貼政策。上述問題的存在，均會(huì)在不同程度上影響年輕人的生育意愿，從而導(dǎo)致政策實(shí)施效果大打折扣。另一方面，個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除政策效果有限。2023 年8 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于提高個(gè)人所得稅有關(guān)專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定3 歲以下嬰幼兒照護(hù)專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)由每個(gè)嬰幼兒每月1000 元提高到2000 元，子女教育專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)由每個(gè)子女每月1000元提高到2000 元，這被視為積極信號(hào)，但部分人的收入本來就達(dá)不到應(yīng)納稅額度，個(gè)稅扣除標(biāo)準(zhǔn)的提升有利于達(dá)到相應(yīng)收入水平的家庭，而對(duì)未達(dá)到相應(yīng)收入水平的家庭效果有限。同時(shí)，子女專項(xiàng)附加扣除也未考慮不同家庭結(jié)構(gòu)，如對(duì)單親家庭的支持有限。

未來，探索從加快建立普惠式的兒童津貼具有必要性。從實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)階段面向所有0—18歲的兒童建立普惠式的兒童津貼還無法實(shí)現(xiàn)，但可明確發(fā)展目標(biāo)，低水平起步，分階段實(shí)現(xiàn)。例如，可考慮近五年，逐步建立面向3周歲以下兒童的統(tǒng)一發(fā)放兒童津貼，隨后，再逐步建立面向3-11周歲（含11周歲）、12-17周歲（含17周歲）的兒童發(fā)放津貼。其中，不同孩次的兒童津貼水平可以存在差異，但同一孩次兒童的津貼水平應(yīng)當(dāng)一致，以此發(fā)出積極信號(hào)。

（三）強(qiáng)化支持家庭力度，發(fā)展母親福利

“家庭不僅是重要的福利供給主體，更是兒童福利需求識(shí)別與需求表達(dá)的重要依托。”[25][26]在發(fā)展兒童福利事業(yè)時(shí)，還必須強(qiáng)化對(duì)家庭的支持，特別是要加大對(duì)母親的支持力度。

第一，讓生育保險(xiǎn)制度向生育保障制度轉(zhuǎn)化，使之從主要覆蓋女職工轉(zhuǎn)向覆蓋所有生育女性?？梢詫⑸蛸N從現(xiàn)行生育保險(xiǎn)中拿出來，作為單獨(dú)的制度安排，面向所有生育女性。同時(shí)，將因生育產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用納入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，報(bào)銷時(shí)不再劃分疾病醫(yī)療費(fèi)用與生育醫(yī)療費(fèi)用，并動(dòng)態(tài)提高報(bào)銷水平，從而維護(hù)制度公平。

第二，發(fā)展母親福利。加大對(duì)母親的支持是兒童健康成長(zhǎng)與促進(jìn)性別平等的關(guān)鍵，這方面可以借鑒德國(guó)“母親養(yǎng)老金”①2014 年5 月，德國(guó)通過了“母親養(yǎng)老金”法案，在1992 年以前生育孩子的母親，每生育一個(gè)孩子就可以獲得1 個(gè)養(yǎng)老金積分，政府還會(huì)幫助撫養(yǎng)孩子的人繳納一年的養(yǎng)老金。2014 年7 月，該積分上調(diào)到2 個(gè)，然后在2019 年3 月又上調(diào)到了2.5個(gè)。也就是說，對(duì)于符合條件的退休母親，每多生一個(gè)孩子，養(yǎng)老金賬戶上都可以獲得額外的補(bǔ)助。的做法。母親在懷孕與產(chǎn)后一定時(shí)期內(nèi)，可以允許其不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，但在計(jì)算其養(yǎng)老金時(shí)視為其已繳納，從而減輕母親負(fù)擔(dān)?；蛘摺懊獬陨陂g的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納。這有利于解決雇傭女性越多雇主負(fù)擔(dān)越重的矛盾，形成消除女性就業(yè)歧視的機(jī)制?！盵27]

第三，強(qiáng)化父親責(zé)任。對(duì)于母親來說，性別平等的最大障礙是孩子[28]。一方面要抓緊修訂現(xiàn)行法律法規(guī)與政策中部分帶有強(qiáng)化女性責(zé)任色彩的規(guī)定；另一方面要推行男性陪產(chǎn)假、共享育兒假等規(guī)定，保障父親可以承擔(dān)育兒責(zé)任。來自北歐國(guó)家的研究表明，休育兒假的父親在重返工作崗位后會(huì)更多地參與照顧子女[29]，且共享育兒假的夫妻更有可能或者會(huì)更早地生育二胎[30]。

第四，平衡工作與家庭，促進(jìn)母親友好型社會(huì)建設(shè)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)健全相關(guān)政策，確保生育女性相關(guān)假期期間的收入有保障，同時(shí)支持用人單位實(shí)施允許彈性上下班、分次數(shù)休假等舉措，從而避免女性因生育而影響工作甚至失業(yè)。

（四）加強(qiáng)兒童福利法治建設(shè)

遵循法治是現(xiàn)代社會(huì)保障成為人民的法定權(quán)益并且能夠得到法律的確切保障的前提[31][32]。發(fā)達(dá)國(guó)家大都制定了專門的兒童福利法律，并逐漸形成了較為健全的兒童福利法律體系。如德國(guó)的《聯(lián)邦兒童福利法》《聯(lián)邦育兒津貼和育兒假法》，日本的《兒童津貼支付法》《育兒支援法》《兒童及其家庭醫(yī)療支持法》以及俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦兒童權(quán)利基本保障法》等，這些國(guó)家通過專門立法來促進(jìn)兒童福利發(fā)展，取得了積極效果，如德國(guó)的總和生育率從1994 年的1.24 上升到2021 年的1.58②數(shù)據(jù)來源：OECD Family Database.，俄羅斯的總和生育率從2000 年的1.25 提高到了2020 年的1.82[33]。我國(guó)可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，加快制定綜合性的兒童福利法，同時(shí)強(qiáng)化包括母嬰保健法、民法典以及未成年人保護(hù)法等在內(nèi)的不同法律法規(guī)內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)性，以此確保新時(shí)代兒童福利事業(yè)在法治的軌道上持續(xù)健康發(fā)展。

我國(guó)已經(jīng)踏上了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，促進(jìn)兒童福利制度轉(zhuǎn)型，不僅是實(shí)現(xiàn)所有兒童健康成長(zhǎng)與全面發(fā)展的前提，同時(shí)也是我國(guó)創(chuàng)造“社會(huì)保障新制度文明”[34]的重要構(gòu)成部分，是中國(guó)特色社會(huì)保障制度發(fā)展的必然取向。未來，需抓住關(guān)鍵性窗口期，盡快推進(jìn)兒童福利制度轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)兒童福利事業(yè)全面發(fā)展。